חומר רקע

25 באוקטובר 2007 לכבוד חה"כ פרופ' מנחם בן-ששון יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט הכנסת ירושלים שלום רב, הנדון: צו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התשס"ז-2007 1. נוסח הצו שבנדון, אשר מובא לאישור הוועדה ביום 28.10.2007, מבקש להעביר לבתי המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים, את הסמכות לדון בהחלטות מינהל האוכלוסין במרבית הנושאים המסורים לטיפולו. בתי המשפט לעניינים מינהליים יהפכו ערכאה ראשונה לדיון במרבית העניינים הנוגעים לכניסה לישראל, למעמד בה, למרשם אוכלוסין ולתיעוד, המונפק על ידי מינהל האוכלוסין. על פניו, אין בכך פסול. כאמור בדברי ההסבר לצו, כבר כיום נדונים עניינים רבים של מעמד בישראל בבתי המשפט לעניינים מינהליים. נבקש, עם זאת, להצביע על מספר חששות שראוי שילובנו בוועדה טרם אישור הצו, ועל נושא אחד שראוי לתת עליו את הדעת בנוסח הצו. 2. כמות ההתדיינויות בעניינים הנוגעים למינהל האוכלוסין היא אדירה. על פי נתונים שמסר מנכ"ל משרד הפנים ביום 20.6.2007 לוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, כשליש מן ההתדיינויות בבג"ץ ובבתי המשפט לעניינים מינהליים מדי שנה הן בעניינים הנוגעים למינהל האוכלוסין (כארבעת אלפים התדיינויות מתוך כשתיים עשרה אלף התדיינויות נגד כל רשויות השלטון במדינת ישראל). משמעות הדבר היא כי החלטות ומחדלים רבים מאוד של מינהל האוכלוסין מובאים לביקורת שיפוטית. הניסיון מלמד, כי בעוד שמשרד הפנים רואה עצמו מחוייב, בדרך כלל, לפסיקת בית המשפט העליון (פסיקת בג"ץ ופסיקה של בית המשפט העליון ביושבו כערכאת ערעור), הוא מקל ראש בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים ואינו רואה עצמו מחוייב להם. הלכות של בתי המשפט לעניינים מינהליים, שניתנו בעניין מדיניותו של מינהל האוכלוסין בנושאים המסורים כיום לביקורתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים, מכובדות אך ורק בנסיבות הקונקרטיות של המתדיינים. הן אינן מביאות את משרד הפנים לשנות את מדיניותו ולהתאימה לפסיקה. יתרה מזו, משרד הפנים אינו מערער במקרים רבים על פסקי דין, שקבעו הלכות בעניין מדיניותו והחלטותיו, וממשיך לנהוג על פי המדיניות שנמצא כי היא פסולה. התעלמות זו של משרד הפנים מקביעות משפטיות עקרוניות בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים מעקרת אפשרות למגר תופעות של התנהלות שלא כדין. בטרם יאושר הצו יש ללבן סוגיה זו. ראוי שיובהר, כי משעה שהובאה מחלוקת בעניין שיקול דעתו המינהלי של משרד הפנים בפני בית משפט מוסמך, ונבחנה בפני בית משפט המוסמך על פי אמות המידה של המשפט המינהלי, הרי שקביעתו של בית המשפט מחייבת את משרד הפנים. היקף הביקורת השיפוטית לא נגרע כהוא זה עם מסירת הסמכות גם לבית המשפט לעניינים מינהליים. הסכסוכים והמחלוקות הנדונים בפני בית המשפט לעניינים מינהליים, ממש כמו אלה הנדונים בפני בג"ץ, הינם בעלי אופי מינהלי-ציבורי, והביקורת המופעלת על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים – כדרכה של הביקורת השיפוטית המינהלית – לעולם אינה מגבילה עצמה לעניינו של העותר בלבד. חשוב לציין בהקשר זה, כי בית המשפט המוסמך הוא בית המשפט, אשר לו נתונה סמכות הביקורת השיפוטית. אמנם, פסק דינו של בית המשפט העליון מחייב כל בית משפט זולתו (סעיף 20(ב) לחוק יסוד: השפיטה), ופסק דינו של בית המשפט המחוזי מנחה ערכאות נמוכות (סעיף 20(א) לחוק יסוד: השפיטה), ואולם משרד הפנים אינה ערכאה ואינה בית משפט, ועל כן כל פסק דין שניתן בעניינו על ידי בית משפט מוסמך – מחייבו, אלא אם עוכב ביצועו או קביעותיו נהפכו על ידי ערכאה גבוהה יותר (ר' בעניין זה: יצחק זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו) א, עמ' 56, 77-76; בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152; עע"א 2/83 ועדת השחרורים נ' אסיאס, פ"ד לז(2) 688, 696; ע"א 450/82 מדינת ישראל נ' חירם לנדאו עבודות עפר, כבישים ופיתוח בע"מ, פ"ד מ(1) 658, 672-669; רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז(3) 220, 254; עת"מ (י-ם) 1277/04 זכריה נ' שר הפנים (פסק דין מיום 24.5.2005), סעיפים 10-8 לפסק הדין). 3. חשש נוסף, שנבקש מן הוועדה ללבן בטרם יאושר הצו, הוא האמנם ערוכים בתי המשפט, ובהם בעיקר בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, ופרקליטויות המחוז לעמוד בעומס שעתיד להיות מוטל עליהם. מדובר, כאמור, בעיקר בבית המשפט בירושלים ובפרקליטות מחוז ירושלים, משום שהחלטות רבות של מינהל האוכלוסין המובאות לביקורת שיפוטית הן החלטות מטה מינהל האוכלוסין בירושלים, אשר נדונות בבית המשפט בירושלים. כבר כיום מתמודדים בית משפט זה ופרקליטות המחוז עם מאות תיקים מדי שנה בעניינים הנוגעים למעמד תושבי ירושלים המזרחית ובני משפחותיהם, ועם תיקים רבים מאוד הנוגעים להחלטות מטה מינהל האוכלוסין. בין התכליות שביקש חוק בתי משפט לעניינים מינהליים להשיג היו הנגשת ההליכים וייעולם. יש להקפיד, כי תכליות אלה תישמרנה. לפיכך, מוצע לברר האמנם ובאיזה אופן ערוכים בתי המשפט (במיוחד בירושלים) ופרקליטויות המחוז להתמודד עם כמות התיקים שעתידים לעבור לטיפולם. 4. חשש נוסף שיש לבררו הוא הכשרתם של השופטים המינהליים לעסוק בנושאים שעתידים לעבור לתחום טיפולם. ניסיון העבר מלמד על "קשיי הסתגלות" של נושאים שהועברו לתחום טיפולו של בית המשפט לעניינים מינהליים בשל העדר הכשרה מתאימה של השופטים המינהליים, שאינם בקיאים בהכרח בתחומים אלה. קשיים אלה שבים ומתעוררים מדי פגרה בבתי המשפט, שעה ששופטים שאינם שופטים מינהליים מן המניין משמשים שופטים תורנים ועוסקים בעניינים מינהליים. יש לזכור, כי מדיניות מינהל האוכלוסין ונהליו אינם פומביים והטיפול בתחומים אלה מצריך מומחיות. גם סוגיה זו – הכשרת השופטים המינהליים הקבועים והתורנים – ראוי ללבן בטרם מעבירים עניינים נוספים לתחום טיפולם של בתי המשפט לעניינים מינהליים. 5. הערתנו האחרונה נוגעת לנושא המרכזי שמבקש הצו להעביר מבג"ץ לביקורתם של בתי המשפט לעניינים מינהליים: הסדרת מעמדם של בני זוג הנשואים לאזרחים ישראל על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952. כאמור, איננו מתנגדים לכך, ואולם דומה, כי העברת עניינים על פי סעיף 7 בלבד לחוק לבתי המשפט לעניינים מינהליים – ללא שיועברו תחומים נוספים על פי חוק האזרחות לסמכותו – תיפגע בילדים, תגרור פיצול התדיינויות, תגרום לסרבול ולהטרחה של המתדיינים ושל בתי המשפט, ולהטלת הוצאות התדיינות כבדות על הנפגעים מהחלטות מינהל האוכלוסין. ניטול, למשל, עניין שגרתי למדי במשרד הפנים: עניינם של אזרח ישראלי, שנישא לבת זוג זרה. לבת הזוג בן מנישואיה הקודמים, שנלווה אליה. בנוסף, לאזרח הישראלי ולזוגתו הזרה בן שנולד בישראל. משרד הפנים ממאן להכיר בקשר הזוגי, ומשום כך אינו מסדיר את מעמדה של בת הזוג, אינו מסדיר את מעמדו של בנה מנישואין קודמים, ואינו מכיר בהורות המשותפת לצורך הקניית אזרחות לילד (שזכאי לאזרחות מכוח אביו). הסדרת מעמדה של בת הזוג היא על פי סעיף 7 לחוק האזרחות. הסדרת מעמדו של הבן מנישואין קודמים היא על פי סעיף 8 לחוק האזרחות, העוסק בילדים שנלווים להורים מתאזרחים. אזרחות הבן המשותף היא על פי סעיף 4 לחוק האזרחות. אף שהדברים קשורים זה לזה ויונקים ממסכת עובדתית אחת ומעניין אחד המטופל במשרד הפנים, בית המשפט לעניינים מינהליים יוסמך לדון רק בעניין מעמדה של בת הזוג. בעניינם של הילדים – של הילד הנלווה ושל הילד המשותף – הסמכות נתונה לבג"ץ. לטעמנו, יש לקבוע בצו, כי בעתירה לפי סעיף 7 לחוק האזרחות, אפשר יהיה לכרוך ענייני אזרחות של ילדים על פי העילות הקבועות בחוק האזרחות. בכבוד רב, עודד פלר, עו"ד