חומר רקע

לכבוד: ד"ר ירון זליכה רו"ח מר רענן דינור החשב הכללי מנכ"ל משרד התמ"ת בהתאם לכתב המינוי מתאריך 11 באוגוסט 2005 הננו מתכבדים להגיש לך את דו"ח הוועדה לבחינת חסמים הקיימים במכרזי הממשלה להשתתפות עסקים קטנים ובינוניים. דו"ח הוועדה כולל את מיפוי החסמים הקיימים בארץ להשתתפות של עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי, סקירה עולמית של המצב הקיים בעולם בתחום זה , פתרונות שיושמו במדינות נבחרות וסדרת המלצות של חברי הוועדה, אותם ניתן ליישם בישראל. בברכה, ____________ ____________ __________ ___________ אבי דור אבי פלדמן אלי בראל גבריאל דוד יו"ר הוועדה ס' היועץ המשפטי מרכז משרדים מינהל הרכש הממשלתי מנהל מינהל הרכש משרד התמ"ת כלכלים חשכ"ל הממשלתי הערה – הגב' יעל ורסנו-ברזילי, ס' מנהל מינהל מימון במשרד התמ"ת, שימשה בתפקיד של חברת הועדה מטעם משרד התמ"ת ופרשה מתפקידה טרם סיום עבודת הועדה והגשת המלצותיה. דו"ח הוועדה לבחינת חסמים של עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי תוכן ענייניים 1. מבוא....................................................................................................................3 2. פרק א' - מדיניות ממשלתית בתחומי הרכש והעסקים הקטנים...................................4 3. פרק ב' - חסמים בעולם ויישום פתרונות...................................................................7 4. פרק ג' - המלצות הוועדה.......................................................................................13 5. פרק ד' - כלים נוספים לעידוד השתתפות של עסקים קטנים ברכש הממשלתי..............20 6. נספח א' –כתב המינוי של הועדה 7. נספח ב' - מסמכי עמדה שהוגשו לוועדה...................................................................24 8. נספח ג' –השוואה של הגדרת עסק קטן במדינות שונות............................................25 9. נספח ד'-סקירה עולמית שבוצעה בהזמנת הוועדה....................................................26 מבוא: בהתאם לכתב המינוי שלה (מצ"ב בנספח א') בחנה הועדה בדו"ח זה את המצב הקיים במשק הישראלי, בסוגית החסמים המונעים את נגישות מגזר העסקים הקטנים והבינוניים למכרזים הממשלתיים. הועדה סקרה את הפתרונות השונים, אותן מיישמות מדינות שונות בנושא ולבסוף יוצגו המלצות הועדה, אותן יש ליישם, על מנת להגביר באופן אפקטיבי את נגישותם של עסקים קטנים ובינוניים בישראל למכרזים הממשלתיים. במסגרת דיוני הוועדה, הוזמנו להופיע בפני הוועדה נציגי התאחדות התעשיינים – אגף כלכלה, הרשות לעסקים קטנים ובינוניים, התאחדות המלאכה והתעשייה, איגוד לשכות המסחר, להב- לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל, וכן נאספו ע"י חברי הוועדה חומרים כתובים בנושא החסמים של עסקים קטנים ובינוניים במכרזי הממשלה בארץ ובעולם, אשר שימשו את הוועדה בדיוניה ובגיבוש המלצותיה (ניירות העמדה מצורפים כנספח א' לדו"ח זה). בפתח הדו"ח ראוי לציין כי בהתאם להגדרת המינוי, סקרה הועדה את המתרחש במכרזים הממשלתיים בלבד. אולם, כלל המכרזים המוסדרים באמצעות חקיקה ושחלים עליהם דינים דומים כוללים מספר סקטורים נוספים – תאגידים סטטוטוריים, חברות ממשלתיות, גופים נתמכים ובעיקר השלטון המקומי (לרבות חברות כלכליות של רשויות מקומיות). היקף ההתקשרויות של גופים אלו, כמו גם זהות האינטרסים החלים בעניין הנדון, מצדיקים הרחבתן של המלצות אלו גם לסקטורים הנוספים האמורים, תוך שנדרשת בחינת התאמת ההמלצות ואופן יישומן עם הגופים הממשלתיים האחראים עליהם (רשות החברות הממשלתיות, משרד הפנים וכדומה). נושא נוסף אשר לא עמד על סדר יומה של הועדה במסגרת כתב המינוי, אך בלעדיו נפגמה בצורה משמעותית היכולת להעריך אל נכון את השפעת החסמים השונים ואפקטיביות התיקונים המוצעים במסגרת ההמלצות להלן, הוא העדרו של מידע מרוכז על הרכש הממשלתי הכולל המבוצע במסגרת הממשלתית הצרה או הרחבה. חסרונו של מידע זה משפיע על היכולת לנתח ביצועי עבר, מגמות ולנסות להעריך את הסיבות לכשל הקיים. ברור כי פתרון חלקי אמור להימצא עם הפעלתה של מערכת מרכב"ה, אך יש לפעול לכך כי התמונה הסטטיסטית המלאה תוכל להיות מוצגת בפני מקבלי ההחלטות, ולא רק מהסיבות הקשורות לעבודת ועדה זו. פרק א' - מדיניות ממשלתית בתחומי הרכש והעסקים הקטנים ובינוניים ממשלת ישראל היא הקניין הגדול ביותר במשק, לפיכך לרכישותיה השפעה רבה על המשק ועל העסקים הפועלים בו. יעד הרכש הממשלתי הוא מקסום סך התועלות של המדינה בביצוע ההתקשרויות בשילוב אינדיקאטורים של איכות, מחיר ושירות. הממשלה מבצעת את כל רכישותיה בכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 ותקנותיו. התקשרויות הממשלה עם ספקים במכרזים פומביים, תורמות הן לשקיפות ע"י פיקוח ציבורי יעיל על כספי הציבור, והן להגדלת אמון הציבור בתקינות התקשרויות הממשלה ע"י צמצום יכולת פקידי הממשלה לסטות מיעדי הרכש הממשלתי. אינטרס הממשלה ליצור תחרות במשק כדי לעמוד ביעדי הרכש הממשלתי משרת מחד את המדינה ומאידך את האזרחים וזאת ע"י הורדת מחירים ויצירת מגוון מוצרים ושירותים גדול ואיכותי יותר. יחד עם זאת יש להקפיד כי התחרות תשתף עסקים קטנים ובינוניים על מנת לחזקם ולמנוע יציאתם מהשוק וזאת כדי ליצור תחרות טובה יותר ולהוות מקור נוסף לדינאמיות כלכלית במשק גם בעתיד. בשנים האחרונות גדלה ההכרה העולמית בחשיבותם של עסקים קטנים ובינוניים כמקור תעסוקה ועידוד הצמיחה והתחרותיות, לפיכך מדינות רבות שמו דגש על שילובם של עסקים אלו בכלכלתם. העסקים הקטנים והבינוניים מהווים נדבך מרכזי גם בכלכלה הישראלית. עם זאת , בשל חסרונות הנובעים מגודלם ואופיים מתקשים לעיתים עסקים אלו להתמודד במכרזי הממשלה. תפקיד הממשלה, שהינה בעלת יכולת ההשפעה כקניין מרכזי, לתת את הדעת לשילובו של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים בישראל ברכש והממשלתי, וזאת ע"י הורדת חסמים המונעים את שילובם של עסקים אילו ברכש הממשלתי, תוך הכרה בחשיבותם בראיה המשקית הכוללת ושמירה על יעדי הרכש הממשלתי. הגדרת עסק קטן ובינוני למרות האמור לעיל, טרם הגדירה המדינה בחוק מהו עסק קטן ובינוני , וכתוצאה מכך ישנן הגדרות שונות ולא אחידות אשר נתנו ע"י רשויות המדינה וגופים שונים בעלי נגיעה לנושא, דבר המקשה על התווית מדיניות ממשלתית, לרבות לעניין שילובם בהתקשרויות הממשלה. לצורך בחינת הנושא ראינו לנכון לאמץ את ההגדרה של הרשות לעסקים קטנים ובינוניים : הגדרת עסק זעיר : עסק המעסיק עד 5 עובדים ובעל מחזור של עד 10 מליון ₪ לשנה. הגדרת עסק קטן : עסק המעסיק עד 50 עובדים, בעל מחזור של עד 25 מיליון ₪ לשנה. הגדרת עסק בינוני- עסק המעסיק עד 100 עובדים, בעל מחזור של עד 100 מיליון ₪ לשנה. בנוסף לפחות 100% ממניותיו בבעלות יחידים. הגדרות אלו משמשות כיום גם בתזכיר החוק לעידוד עסקים קטנים ובינוניים, התשס"ה – 2005, שהוכן והופץ ע"י משרד התמ"ת כתזכיר להצעת חוק ממשלתית. ראוי לציין כי, רוב הנתונים הקיימים בישראל ביחס לעסקים קטנים מבוססים על חתך אחד בלבד והוא מספר העובדים. מטעמי נוחות יכונו בעבודה זו עסקים קטנים ובינוניים בשם כולל של עסקים קטנים. החסמים הקיימים בפני מגזר העסקים הקטנים ברכש ממשלתי: החסמים בהשתתפות עסקים קטנים במכרזי הממשלה נובעים מבעיות שונות כגון חוסר ידע, מחסום פסיכולוגי וספי כניסה גבוהים. להלן סדרת החסמים הקיימים כיום כפי שעלו מבדיקת הוועדה: 1. חוסר מודעות לקיום מכרזים - אחד החסמים הבסיסים המונעים מעסקים קטנים להגיש הצעות למכרזי הממשלה הוא חוסר מודעות על קיום מכרז הקשור לתחום העיסוק של העסק. בניגוד לחברות הגדולות הנשענות על שירותי איסוף מידע, עסקים קטנים ובינוניים לא נעזרים בשירות חיצוני ואין להם את היכולת להתמודד עם חיפוש ההזדמנויות העסקיות במגזר הממשלתי, אשר המידע לגביו מפוזר בפרסומים ואתרים שונים. 2. חוסר ידע בהגשת הצעות למכרז – העדר ידע וניסיון בהגשת הצעה למכרז ממשלתי בא לידי ביטוי בשני אופנים: האחד, אי הגשת הצעות למכרזים הממשלתיים עקב אי ההתמצאות בהליך ההגשה ובמילוי הטפסים, והשני הגשת הצעות הלוקות בפגמים טכניים, והסובלות מתמחור לוקה. העדר אחידות ובהירות במכרזים הממשלתיים מוסיפה אף היא לקשיי העסק הקטן בשיקוליו האם להשקיע את המשאבים בהגשת המכרז. 3. הגדרת היקף ההתקשרות – בשל כך שמזמין המכרז רואה יתרון לגודל ועל מנת לנצלו, קיימת אצלו נטייה טבעית ליצירת מכרז כולל לעבודה מול ספקים גדולים הנותנים מענה להיקף רכש גדול, ולצרכים מרובים ומגוונים. רכש בהיקף גדול, בפריסה גיאוגרפית רחבה או בריכוז רכש של פריטים ושירותים שונים יחדיו בהתקשרות אחת יוצר חסם לעסק הקטן להתמודד במכרז. 4. אי וודאות להיקף ההתקשרות – ברבים ממכרזי הממשלה אין התייחסות לכמויות הרכש של המדינה, עובדה זו מגדילה את אי הוודאות של העסק הקטן, הן בהעמסת העלויות הקבועות על המחיר המוצע, והן על יכולת העסק לעמוד בהתחייבויותיו. 5. תנאי סף מיותרים – מאחר וכותבי המכרז מעוניינים בהצלחת הזוכה במילוי התחייבויותיו, נכללים דרישות המעלות את סף הכניסה ומונעות מעסקים אלו להתמודד המכרזים. הדרישות השכיחות הן: מחזור כספי, שנות ניסיון, מספר לקוחות גדולים הדומים בהיקפם להתקשרות המדינה, מספר עובדים וכלי רכב, פריסת שירות ארצית, תקן איכות, מפרטים טכניים מורכבים, אישור לרכש גומלין וכדומה. 6. תנאי אשראי של המדינה – שנים רבות פעלה הממשלה בנושא תשלום לספקים ברשלנות ובהשהיה וכתוצאה מכך הספקים סבלו מקשיי נזילות. בשנים האחרונות בעקבות התערבותו של החשכ"ל ד"ר ירון זליכה מוגרה תופעה זאת לחלוטין , אך בתודעה הציבורית עדיין קיימת התחושה של סחבת בתשלומי הממשלה. מאחר ואחת התוצאות של אי תשלום בזמן יכול להוביל לקריסתו של העסק, ישנם המעדיפים לא להסתכן בהתקשרויות עם הממשלה. 7. ערבות מכרז וביצוע – הוראת התכ"מ מחייבת את עורך המכרז לקבוע את גובה ערבות המכרז וערבות הביצוע. עובדה זו מקשה על עסק קטן לגייס מקורות לביטחונות מאחר והם זקוקים לתזרים המזומנים להון חוזר. 8. דרישה לתקנים בינ"ל, לרבות ל- - ISO במכרזים רבים ישנה דרישה לתקנים בינ"ל שונים ולתקני איכות הדורשים השקעה של עלויות רבות כדי לעמוד/לקבל את התקן המבוקש. דרישה זו מקשה במיוחד על העסק הקטן בהתמודדות במכרז הן בהיבט הכלכלי והן בכך שיש בהן כדי לחייבו לרה-ארגון באופן ניהול העסק לשם התאמה לדרישות. 9. דרישה למגוון מוצרים ושירותים רחב – אינטרס הממשלה להתקשר עם מספר מועט של ספקים, מביא לאיחוד של מכרזים ללא צורך, דבר המונע מעסק קטן להתמודד במכרזים, למרות יכולתו להתמודד בהצלחה מול ספקים גדולים, במגוון צר של מוצרים. 10. חסם פסיכולוגי - חלקם של העסקים הקטנים אינם ניגשים למכרז ממשלתי מאחר ולדעתם המכרזים "תפורים". 11. העדר משוב למציעים באשר לסיבות אי זכייתם במכרז- במקרים רבים לא קיים משוב למציעים אשר מסביר את הסיבות לבחירת הזוכה. העדר המשוב מביא לעיתים לתחושה של מכרז "תפור" כפי שהודגש לעיל, ומקשה על העסק הקטן ללמוד מטעויות שנעשו בהגשת הצעה. 12. עלויות גישה גבוהות – בשל גודלם של עסקים אלו, ההשקעה בגישה והתמודדות במכרז הינה גבוהה מאוד בעסק הקטן במונחי זמן ניהול הנדרש לניצול ההזדמנות העסקית. פרק ב' - חסמים בעולם ויישום פתרונות מבוא הסקירה להלן בוחנת את התנהלותן של חמש מדינות בתחום זה של עידוד מעורבות עסקים קטנים ברכש ציבורי: אוסטרליה, קנדה, בריטניה, טייוואן ומדינת קליפורניה שבארה"ב. למרות העיסוק הרב בסוגיה זו, לא כל המדינות שנסקרו לטובת הכנת מסמך זה גיבשו תוכנית פעולה עצמאית בנושא וחלקן נסמכות על פעילותם של גופים בינלאומיים כגון האו"ם, ה- OECD והאיחוד האירופי העוסקים בסוגיה, כאמור, באופן נרחב ביותר. פעילותן הנרחבת של מדינות אלו, המשתרעת על פני מספר שנים וכוללת תהליכי מחשבה ומחקר, תוכניות פעולה ויישום פתרונות אינה מאפשרת להעמיק בכל נושא ונושא. על כן מתמקדת סקירה זו במתן תמונה כללית, תוך שימת דגש על פתרונות שיושמו והפניית הקורא למקורות נוספים לטובת התעמקות בנושאים השונים. יש לציין כי במדינות רבות, תחום זה של עידוד מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי שזור בשלל פעילויות תמיכה נוספות המיועדות לעסקים קטנים. פעילויות אלו אינן מטופלות בסקירה זו, אך קיימת התייחסות נרחבת אליהן בחומר הגלם המצורף כנספח ב' למסמך זה. הגדרת עסק קטן בעולם בסקירה העולמית שביצענו מצאנו שונות בהגדרת העסק הקטן והבינוני, חלקם מגדירים על פי מספר מועסקים שונה, לדוגמא אוסטרליה אשר בה כל עסק אשר לו פחות מ- 200 עובדים נחשב לעסק קטן. מדינות אחרות מיישמות שימוש בשילוב של מספר קריטריונים : מאזן חשבונאי, מחזור עסקי ומספר עובדים1. חשיבות העסקים הקטנים בכלכלה במדינות רבות בעולם, גוברת בשנים האחרונות ההכרה בחשיבותם של עסקים קטנים לכלכלה הלאומית כמקור לתעסוקה, צמיחה, חדשנות ותחרותיות מגמה זו באה לידי ביטוי במגוון רב של פעילויות, בין אם ממשלתיות או פרטיות, לקידום מעורבותם של עסקים קטנים בפעילות הכלכלית באותו משק וסיוע להם במגוון תחומים כגון הקניית ידע וניסיון ניהוליים, סיוע כלכלי וכו'. פעילויות אלו נובעות במקרים רבים מחזון לאומי המוביל להתוויה ויישום של תוכנית רחבת היקף, השמה לה למטרה לקדם עסקים קטנים כמפתח לחיזוק ופיתוח הכלכלה כולה. נוסף על העיסוק הלאומי בנושא, עומדים עסקים קטנים גם במרכז העשייה של גופים בינלאומיים כגון האו"ם, ה- OECD, האיחוד האירופי ו-2APEC; פעילות הבאה לידי ביטוי במימון מחקרים, חקיקה, פרסומים שונים, וועדות נושאיות וכדומה. עסקים קטנים ברכש הציבורי תחום זה של מעורבות עסקים קטנים ברכש הציבורי זוכה לתשומת לב רבה בכל אותן תוכניות לאומיות ובינלאומיות העוסקות בעסקים קטנים. המונח "רכש ציבורי" בא להדגיש כי מדובר במספר רמות של רכש, החל מן הרמה הפדראלית/הבינלאומית (ארה"ב והאיחוד האירופי לדוגמא, בהתאמה), המשך ברמה הלאומית/רמת המדינה (רמת ה-State בארה"ב לדוגמא) וכלה ברמה המחוזית והעירונית. מסקירת מצב ההתקשרויות של עסקים קטנים בעולם , עולה תמונה אחידה בה עסקים קטנים מהווים נידבך חשוב בכלכלת המדינות הן במספר המועסקים והן בתרומתם לתל"ג, אך מאידך אינם זוכים לחלקם היחסי ברכש הממשלתי, הן מבחינת שיעור ההשתתפות והן מבחינת ערכן הכולל של ההתקשרויות עם עסקים בקטגוריה זו. דוגמא לכך ניתן לראות בבריטניה, בה עסקים קטנים מעסיקים כ-50% מן העובדים במשק ואחראים למחצית מן התל"ג. לעומת משקלם המכריע בשוק, ברכש הממשלתי לשנת 2004-5 זכו עסקים אלו ב-70% מן החוזים (מספרית) המהווים רק 21% מסך ערך החוזים לאותה השנה. קיימות שתי גישות להתמודדות עם הנושא. הראשונה רואה ברכש הציבורי כלי בידי הממשלה לתמוך בעסקים קטנים ולשפר את מצבם לרבות בדרך של העדפה מתקנת, בעוד שהשנייה אינה מעוניינת לתת העדפה לעסקים הקטנים אלה לתת להם את הכלים להתמודד בתחרות שווה ע"י הסרת החסמים העומדים בפניהם בהתמודדות במכרזים ממשלתיים. למרות השוני בין המדינות השונות, מהסקירה העולמית עולה כי קיימים חסמים מרכזיים שזוהו במדינות רבות ונמצאו להם פתרונות מגוונים. להלן רשימה מרוכזת של החסמים המרכזיים שנמצאו בסקירה העולמית וכן אזכור לפתרונות השונים שנקטו מדינות שונות כדי לתת מענה לחסמים אלו: 1. פערי המידע אחד המכשולים המרכזיים העומדים בפני עסקים קטנים בכל הקשור לרכש הציבורי הוא פערי המידע הקיימים בקרבם. לפערי מידע אלו פנים רבות ולדוגמא: • נגישות למכרזים – היכן מפורסמים מכרזים ממשלתיים? כיצד ניתן להשיג אותם? דוגמא ניתן למצוא בסקר שנערך בקנדה, בשנת 1996 בו ציינו 40% מן העסקים כי הם אינם יודעים כלל במה מעוניינת הממשלה והיכן מוצעות הזמנותיה. • גישה למכרז – כיצד ניגשים למכרז? כיצד מספקים את הנתונים המבוקשים וממלאים את מסמכי ההצעה? • הערכות למכרז – לעסקים קטנים אין מספיק זמן להיערכות להגשת הצעות למכרזים מאחר ואין ברשותם כוח אדם המתאים להתמודדות זו שבשגרה. פיתרון ממשלות שונות עושות שימוש בשלל אמצעים על מנת לפרסם באופן אפקטיבי את הרכש הממשלתי בקרב עסקים קטנים כאשר אחד הכלים המשמעותיים הוא הקמת פורטל רכש מרכזי המרכז את דרישות הרכש הממשלתי דוגמא לפורטל כזה קיים בגרמניה אשר הממשלה מחויבת על פי חוק לפרסם בו את מכרזיה. בנוסף מפרסמות ממשלות רבות מדריכים מפורטים המסבירים לעסקים קטנים כיצד לגשת למכרזים ציבוריים, היכן וכיצד ניתן למוצאם ואל מי יש לפנות בשאלות בנושא. באופן טבעי רשת האינטרנט מהווה כלי חשוב ליישום מדיניות זו ומדינות רבות מחזיקות באתרים המספקים מידע רב בנושא. כמו כן הוכח כי מרכזי מידע וסמינרים נשנים משפרים באופן ניכר את היכרותם ויכולתם של עסקים קטנים להתמודד בתהליכי הרכש הציבוריים. 2. תרבות רכש במדינות רבות נמצא כי פקידי הרכש, בדרג המבצע אותו בפועל, אינם מודעים כלל לנושא העסקים קטנים, ליתרונותיהם, לקשייהם, לצורך לסייע להם וכדומה וכפועל יוצא הם מפרשים את חוקי ומדיניות הרכש באופן כזה המקשה בפועל, גם אם לא בכוונה תחילה, על השתתפותם של עסקים קטנים. לשם ההמחשה, בסקר שנערך בקרב אנשי רכש בריטים במסגרת פיילוט אשר ערכה הממשלה לבחינת פתרונות לסוגיית מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי ציינו 55% מאנשי הרכש כי הם אינם יודעים האם קיימת הצדקה עסקית להתקשרות עם עסקים קטנים במסגרת הרכש הציבורי. כאשר נשאלו אנשי הרכש האם קיימים בפני עסקים קטנים חסמים כלשהם בבואם להשתתף ברכש הציבורי, השיבו 62% כי הם אינם יודעים. פיתרון במדינות השונות הפתרון המסתמן הוא פרסום וההדרכה פנימה, אל מול פקידי הרכש או אנשי הממשל העוסקים ברכש. זאת במטרה להעלות את מודעותם למדיניות הרכש, לדרך בה יש להתייחס לעסקים קטנים, לקשייהם ולמכשולים העומדים בפניהם וכיצד יש למזער אותם. במסגרת זאת מפורסמים מדריכים מודפסים ומקוונים ומועברות סדנאות והדרכות לאנשי הרכש השונים. 3. מורכבות המכרזים אחד החסמים המרכזיים העומדים בפני עסקים קטנים בכל הקשור בתהליך הרכש הציבורי הינו מורכבות המכרז הכרוכה בתהליך הרכש הממשלתי. עסקים קטנים, המוגבלים מבחינת משאבי כוח-אדם וזמן, נאלצים להתמודד עם טפסי מכרז מסובכים, השגת נתונים רבים המשתנים ממכרז למכרז על מנת לעמוד בתנאי הסף שלו כדומה. בסקר אשר נערך על ידי הממשלה הבריטית בשנת 2003 בקרב עסקים אשר הופיעו במאגר הספקים הממשלתי ציינו כל העסקים, קטנים, בינוניים וגדולים את הבירוקרטיה הכרוכה בתהליך הרכש כגורם המפריע ביותר. בסקר שנערך בקנדה בקרב עסקים קטנים בשנת 1996 ציינו 24% מן העסקים כי תהליך הרכש כה מסובך עד כי החליטו שלא להשתתף בו ו-23% מסרו כי "הניירת" הכרוכה בתהליך גורמת להם שלא להשתתף בו. פיתרון הסרת מכשול זה טמונה ביכולתה של הממשלה לחסוך מבעלי עסקים קטנים את ההתמודדות עם כל מכרז ומכרז, על שלביו השונים, בנפרד: הבנת המכרז ודרישותיו, גיבוש המסמכים והאסמכתאות הנדרשים ומילוי טפסי המכרז. אחד הכיוונים המרכזיים בנושא הינו שדרוג והתאמת טפסי המכרז והדרישות המפורטות בהם. ככלל, שימוש בשפה מובנת, אחידות טפסים וצמצום הדרישות לכדי אלו החיוניות בלבד מקלים על עסקים קטנים ומעודדים אותם לנסות ולהשתתף בתהליך רכש, אשר מלכתחילה נתפס כארוך, סבוך ובעל סיכויים קטנים לתמורה. בפרט נכלל בתחום זה הניסיון ליצור טופס דרישות/תנאי-סף אחיד לשימוש בכל המכרזים הציבוריים אשר ימנע מעסקים קטנים את הצורך להשקיע משאבים רבים בהשגת וגיבוש המידע הרב (והשונה) הנדרש עבור כל מכרז ומכרז. 4. אי עמידה בדרישות הרכש הממשלתי עסק קטן, במקרים רבים, אינו מסוגל לעמוד בדרישות מכרז ציבורי, במיוחד ברמה הממשלתית, עקב היקפו הכמותי, הגיאוגרפי וכדומה. פיתרון עם זאת, אין הדבר אומר כי מכרזים אלו צריכים להיות סגורים באופן גורף בפני עסקים קטנים, בין אם כספקי משנה בשרשרת האספקה ובין אם כהתאגדות של מספר עסקים קטנים הניגשים לחוזה יחדיו. מדינות רבות שמו להן למטרה לעודד שתי גישות: האחת, להסיר מכשולים העומדים בפני עסקים קטנים מלגשת כהתאגדות מסוג זה או אחר למכרז גדול ולדוגמא מתן אפשרות לפיזור האחריות הנזיקית בין העסקים השונים בהתאם לנחתם באותה שותפות. השנייה, לעודד עסקים קטנים לתור אחר הזדמנויות לשמש כספקי משנה בחוזים ציבוריים גדולים כמו גם לעודד ספקי ראשיים לעשות בהם שימוש. הדרכים להשגת יעדים אלו מגוונות ומעבר לפירוט במסמך הן מרוכזות בנספח ב' למסמך זה. להלן חלקן העיקרי בראשי פרקים: פרסום - פרסום העמדה הממשלתית בנושא, קרי רצונה של הממשלה לערב עסקים קטנים בשרשרת האספקה, כמו גם פרסום מכרזים גדולים, גם בפורומים הרלוונטיים לעסקים קטנים. הדרכה – מתן סיוע לעסקים קטנים בשיפור המיומנויות המסחריות שלהם, על מנת לאפשר להם לזהות הזדמנויות מתאימות לתפקד כספקי משנה ולהתחרות עבורן בהצלחה. במה לשיתוף פעולה – דרך נוספת להגביר את המודעות ההדדית של עסקים קטנים וגדולים היא להפגישם בפורומים ונסיבות מהם יכולים לצמוח שיתופי פעולה עסקיים: החל מפרסום "פסיבי" של העסקים הגדולים המשתתפים במכרז על מנת לאפשר לעסקים קטנים ליצור עמם קשר, המשך ביצירת פורומים מקוונים בהם יכולים עסקים מאותו התחום לדון בנושאים שונים וכלה בארגון כנסי ספקים, בין אם על בסיס מכרז ספציפי או על בסיס תחום פעילות עסקי משותף, בהם יכולים עסקים גדולים וקטנים לחבור האחד לשני (כל הפתרונות הללו יושמו בדרך זו או אחרת בבריטניה). מודעות פנימית – בדומה לנושאים אחרים, פקידי הרכש או אנשי הממשל המבצעים את הרכש בפועל לרוב אינם מודעים ומיישמים את המדיניות בנושא. בדומה למצוין לעיל, פרסום פנימי והדרכות הם עיקר הפתרון למכשלה זו. מכסות קבועות - פתרון של העדפה מיושם במדינות מסוימות גם בהקשר זה. לדוגמא, באוסטרליה, כל חוזה רכש ציבורי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת מחויב להקצות לפחות 10% מן החומרה ו-20% מן התוכנה בחוזה לעסקים קטנים, בין אם כספקים ראשיים או משניים. הנ"ל מוגדר בחוק והמשרד הממשלתי האחראי סוקר מדי שנה את החוזים הרלוונטיים ובוחן האם יושמו ההנחיות. עם זאת, כלכלנים רבים מותחים ביקורת על השימוש במכסות בטענה שאין לתקן עיוות אחד ביצירת עיוות אחר. פורטלי מידע ורכש אלקטרוני חלק ניכר מן החסמים הניצבים בפני עסקים קטנים קשורים בצורה זו או אחרת למשאבים המוגבלים שברשותם. הללו מונעים מהם מלהתמודד בהצלחה עם קשיים רבים אשר מציב בפניהם תהליך הרכש הציבורי. דוגמאות מרכזיות לכך הן: • הצורך להשקיע זמן ומאמצים רבים באיתור הזדמנויות עסקיות בדמות מכרזים ציבוריים. • הצורך להשקיע זמן ומאמצים רבים על מנת להבין את תהליך הרכש על שלביו השונים ולהתמודד עם טפסי המכרז הסבוכים. רשת האינטרנט מהווה בהקשר זה כלי יעיל ביותר, אשר שימוש נכון בו מאפשר להקל באופן משמעותי על עסקים קטנים בכל הקשור לנגישותם למידע הדרוש להם להתמודדות מוצלחת במכרזים ציבוריים. מדינות רבות מפעילות אתרי אינטרנט/פורטלים המיועדים לרכז מידע עבור עסקים קטנים בתחומים שונים, גם בתחום מעורבותם ברכש הציבורי. אתרים אלו מאפשרים לממשלה לפרסם את מדיניותה, פעילויותיה וחדשות בתחום כמו גם מהווים מאגר מידע בו מפורטים אישי קשר לסיוע בתחומים שונים, מדריכים להתמודדות במכרזים ממשלתיים ועוד. במקביל לפרסום המידע ניכר כי מרבית המדינות נמצאות בשלב זה או אחר של ניסיון להפוך את הרכש הציבורי עצמו למקוון. אתרים אלו מאפשרים רמות שונות של מידע והשתתפות בתהליך הרכש: • פרסום מכרזים וטפסים באתר על מנת להפוך אותם לנגישים יותר. • מאגרי מידע אקטיביים המאפשרים חיפוש מכרזים על פי פרופיל חברה וקבלת התראות על פרסום מכרזים חדשים תואמים (דוגמת 3MERX הקנדי ו- “AusTender”4 האוסטרלי). • פרסום רשימות שירותים ומוצרים על ידי ספקים באתר ממנו יכולים אנשי רכש לרכוש מוצרים באופן מקוון (דוגמת Cal-Buy אשר נבחן בקליפורניה). אתרים אלו מאפשרים לעסקים קטנים לאתר הזדמנויות עסקיות, לגשת לטופסי מכרזים ואף להשיב עליהם באופן מקוון, להירשם באופן חד-פעמי כספקים ציבוריים ולחסוך את הצורך במילוי טפסים באופן חוזר וכדומה. מידע סטטיסטי תחום מרכזי נוסף העולה מן המסמך, גם אם אינו בגדר חסם או פיתרון ישיר למעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי הינו המחסור במידע סטטיסטי עקבי ומהימן אודות מעורבות זו. דיווחים חלקיים, המשתנים ממשרד ממשלתי זה לאחר ואינם מרוכזים לטובת ניתוח מעמיק אינם מאפשרים לבחון באופן מתמשך ומעמיק את המצב כפי שהוא כיום ולהעריך את השפעותיהם של פתרונות כאלו ואחרים המיושמים לטובת העניין. הצורך באיסוף נתונים הולם וניתוחו מהווה בסיס לקידום הנושא והוא חוזר ועולה כמעט בכל המדינות. פרק ג' - המלצות הוועדה כללי במהלך עבודתה של הועדה נחשפנו לנושאים רבים נוספים בהם מתברר כי קיימים כשלים להשתלבות מלאה ומיצוי מלוא הפוטנציאל של העסקים הקטנים והבינוניים בפעילות העסקית במשק. במסגרת עבודתה קיבלה הועדה מסמכים רבים המתעדים את הנעשה במדינות אחרות, הן ברמת האמצעים והן ברמת החקיקה המסדירה את הנושא. בכל המדינות לגביהן בוצעה סקירה, קיימת מדיניות ממשלתית אקטיבית בנושא הכוללת שורה של צעדים שונים לשיפור הסביבה העסקית בעבור העסקים הקטנים. בחלק מהמדינות, המדיניות האמורה ננקטת זה שנים רבות ובחלקן האחר מדובר במדיניות שהינה תולדה של השנים האחרונות. מאחר שנושאים אלו לא עמדו על סדר יומה של הועדה מבחינת כתב המינוי שקיבלנו, לא התייחסנו אליהם במסגרת זו. לאורך עבודת הוועדה למדה הוועדה כי הממשלה פועלת כאן בשני כובעים שונים – כגוף עסקי הרוכש שירותים ומוצרים לצרכיו, וכאחראית על מדיניות כלכלית אשר לפעילותה היא יש השפעה משמעותית על תוצאות המגזר העסקי. לאור האמור לעיל, אנו ממליצים להרחיב את היריעה מבחינת העסקים הקטנים ולהקים צוות בין משרדי אשר יבחן את מכלול הצרכים של העסקים הקטנים ואת האופן בו יש להבטיח את השתלבותם בפעילות הכלכלית של המשק. מטרות מטרת דו"ח זה הינה לגבש המלצות אשר יישומן יתרום להגדלת השתתפות של עסקים קטנים במכרזים הממשלתיים, תוך הכרה בחשיבות השתתפותם של עסקים קטנים במכרזי הממשלה אשר יתרמו ליעילות מקסימאלית של הרכש הממשלתי וניצול היכולות של עסקים קטנים כמנוע צמיחה במשק הישראלי. מטרת המלצות היא להסיר חסמים שונים המונעים את השתלבותם של העסקים הקטנים במכרזי הרכש הממשלתי. ההמלצות כפי שניתן היה לראות מהסקירה הבינ"ל שבפרק הקודם, הבעיות שנמצאו בישראל ביחס לחסמים המונעים או מקשים על השתלבותם של עסקים קטנים ברכש ממשלתי אינן ייחודיות למשק הישראלי וניתן למצוא את מרביתן בכל המדינות. לפיכך, ההמלצות אותן גיבשנו לגבי ישראל,, דומות באופיין לפתרונות שננקטו ברוב המדינות שנסקרו, בפיזור כזה או אחר. המלצות הוועדה שלהלן, מתייחסות בהתאמה לסדרת החסמים, שנסקרו בפרק הראשון בדו"ח ולפתרונות השונים במדינות רבות, כפי שעולה מהסקירה העולמית ומהדיוני הוועדה. את החסמים קטלגנו לשתי קבוצות: א. חסמי נגישות למידע - העדר מודעות, מידע, הכשרה וניסיון מספיקים לגבי אופן התנהלותם של מכרזים ממשלתיים. ב. חסמי כניסה להשתתפות במכרזים – האם ובאיזה מחיר יכול העסק הקטן להשתתף במכרז. לבסוף, בהמלצותינו נרצה להתייחס גם לסוגיה של המדיניות הננקטת בישראל, אשר אופן התווייתה משפיע על התנהלות הרכש הממשלתי. ניתן, ע"י דגשים מתאימים ברמת המדיניות, לבצע סדרת צעדים אשר תתרום לתמרוץ העסקים הקטנים והבינוניים. א. חסמי נגישות למידע במסגרת קבוצה זו כלולים חסמים שונים (לפירוט מלא על החסמים ראה פרק א' בדו"ח) כגון – חוסר במידע על קיומו של המכרז, חוסר בידע כיצד לגשת למכרז ומהם שלביו, הגשת הצעות לקויות בשל חוסר בהדרכה, העדר משוב על הסיבות לכישלון במכרז וכיו"ב. העדר מידע משמעו עלות גבוהה יותר להשגתו, ומכאן שיישום ההמלצות בדבר הסרת חסמי נגישות המידע (לעיל), הינו בעל השלכה משמעותית להקטנת העלויות של העסקים הקטנים. הפתרונות לקבוצת חסמים אלו פשוטים יחסית ולהלן סדרת מענים המוצעים על ידינו לכלל החסמים שהוצגו בקטגוריה זו: 1. מתן הדרכה לעסקים קטנים בניית תוכנית הדרכה מקיפה הנותנת כלים בידי העסק הקטן להתמודד במכרזי הממשלה ע"י הפעולות הבאות : א. הוצאה לאור של אוגדן הסברתי בדבר אופן ניהול המכרז הממשלתי וכיצד יש להיערך אליו, צעד אחרי צעד. {בדנמרק לדוגמה קיים מדריך כזה במטרה לסייע לעסק הקטן להבין את הליך הרכש וכיצד יש להיערך לקראת הגשת הצעה במסגרתו}. האוגדן ייכתב באחריות מינהל הרכש הממשלתי בשיתוף פעולה עם הרשות לעסקים קטנים ובינוניים. ב. העברת הידע באמצעות סמינרים, סדנאות, ימי עיון, כנסים. ההדרכה יכולה להינתן ע"י הממשלה ישירות או באמצעות מימון הפעילות בגופים אחרים. כמעט בכל המדינות בהן ביצענו סקירה של התמודדות עם נושא השתתפות העסקים הקטנים ברכש ממשלתי, נמצא כי הממשלות מקיימות פעילות הדרכתית מעין זו. בניית תוכנית הדרכה מעין זו צריכה להיות פרויקט משותף של מינהל הרכש והרשות לעסקים קטנים. 2. יצירת פורטל רכש מרכזי הכולל מידע על כל המכרזים הקיימים קבלת כל מסמכי המכרז במקום אחד, הגשה אלקטרונית, הדרכה ומעקב אחרי זכיות במכרזים. רצוי כי פורטל כזה יהיה חלק מהמשאב הממשלתי. פורטל מעין זה נמצא כמענה שימושי בכל המדינות שנסקרו. {בגרמניה לדוגמא, החל משנת 2005 התקבלה החלטת ממשלה המחייבת את כל גופי הרכש הממשלתיים לפרסם במסגרת הפורטל הממשלתי, ובעתיד יוכנסו אליו גם רכישות הרשויות המקומיות. ראוי לציין כי הפורטל הגרמני האמור, מעבר להיותו כלי בידי הממשלה לניהול הרכש, הינו גם מקור מסחרי ליצירת הכנסות – השימוש בפורטל כרוך בתשלום, ומאידך, הפורטל מציע את שירותיו, תמורת תשלום, גם לתאגידים פרטיים היכולים לפרסם בו הצעות רכש לכלל הציבור. פורטל דומה קיים גם במדינות אחרות שנסקרו בסקירה העולמית בפרק ב' של מסמך זה). מינהל הרכש הממשלתי בחשב הכלליהחל בבניית הקונספט לפורטל הממשלתי בנושא רכש ויש להעמיד אמצעים על מנת לסייע להקמתו בהקדם האפשרי. בהקשר להיקפיו של הפורטל יש לקבוע כי יופעל בשני שלבים-הראשון מכרזי הממשלה ויחידות הסמך, ורק בשלב השני תבחן האפשרות להכללתם של יתר הגופים הציבוריים בפורטל הרכש הממשלתי. מינוף המידע –למדינה יש אינטרס שהמידע הקיים במערכות הממשלתיות על קיומם של המכרזים הממשלתיים, והמידע הנוגע לאופן בו יש להגיש הצעות יופץ למרבית המציעים הפוטנציאלים, לרבות מקרב העסקים הקטנים. הפצה זאת יכולה להתבצע באמצעות הרשות לעסקים קטנים וגופים כלכלים יציגים אחרים (כגון - מכון היצוא, התאחדות התעשיינים, התאחדות המלאכה והתעשייה, איגוד לשכות המסחר, לשכת ארגוני העצמאים בישראל וכדומה). יש לזכור כי הפצת המידע באמצעות גופים נוספים יוצרת גם מרכיב חשוב של רישות לצורך שיתוף פעולה אפשרי בין מספר ספקים קטנים. ב. חסמי כניסה להשתתפות במכרזים 1. הגדרת היקף המכרז משמעות הגדרת היקף מכרז גדול היא יצירת דרישת התקשרות אחת ומקיפה - בהיבט של כמויות, בפריסה גיאוגרפית מלאה, ובמגוון של מוצרים ושירותים נלווים. למעשה, בפני עורך המכרז נתונה הזכות להגדיר את היקף ההתקשרות כראות עיניו. נטייתו הטבעית של עורך המכרז להעדיף את הספק הגדול ברורה למדי, לפחות משני טעמים מובנים – היתרון לגודל והקטנת הטיפול האדמיניסטרטיבי בהתקשרות. עד כה, לא קיים כל מדד או מידע כמותי אחר, לפיו ניתן לקבוע את ההשפעה של מרכיב זה על עלות המכרז. מאידך ברור כי העדפה זו גורמת לפגיעה וצמצום התחרות אשר יש לה השפעה מנוגדת על המחיר של ההתקשרות. רשימת הפתרונות כוללת: 1. הוצאת הוראת תכ"מ המחייב את עורכי המכרז לבחון את הצורך הרלוונטי בדבר היקף ההתקשרות והשלכות אפשריות של היקף ההתקשרות על הפגיעה בתחרות (מה מספר המציעים הצפוי וסוגם). ניתן להבטיח שקיפות התהליך ע"י חיבור CHECK LIST אליו מחויב עורך המכרז. 2. ביטול הגבלות ועידוד השימוש בקבלני משנה ע"י ספקים במכרזים ממשלתיים. 3. הדרכת אנשי הרכש הממשלתי בכלל זה אנשי ועדות המכרזים המשרדיות לגבי התייחסות לנקודות הבאות כאשר בונים את המכרז הממשלתי: א. עידוד שימוש בספקי משנה תוך הובלה של ספק מרכז אחד אשר האחריות תהיה מוטלת עליו. ב. לחדד מודעות ואכיפה של התקנות בנוגע לשמירה קפדנית על מחזוריות ההתקשרות במכרזי מאגר למיניהם. ג. הימנעות מהכנסת תנאי סף מיותרים ככל הניתן תוך אבטחת איכות השירות הניתן על ידי הזוכה, לרבות תקני אבטחת איכות מסדרת ISO , מספר עובדים, מספר כלי רכב, וכדומה. ד. הכרה בעמידה של תנאי סף של ניסיון וכשירות, גם למי ששימשו כספקי משנה בהתקשרויות של ספקים ראשיים. ה. פישוט הליכי המכרז ע"י יצירת מסמכי מכרז סטנדרטיים (ככל הניתן), תמציתיים ופשוטים להבנה והענות. • אי וודאות לגבי היקף ההתקשרות משמעות החסם הינה שהעסק אינו יודע בשלב ההגשה למכרז מהי הכמות הסופית שתוזמן מכל ספק שיבחר ולכן מתקשה להעריך את כדאיות ההיענות למכרז. במצב זה העסק הקטן אינו שונה מכל עסק אחר, אבל מאחר ומדובר בעסק קטן, הרי שהינו בעל רגישות גבוהה לכמות ולמחיר ולכן אינו יכול להיערך להיקף לא ידוע של אספקה המשפיע בצורה ניכרת על מחזורו. הפתרון המוצע הינו: עידוד הכנסת אומדן היקף ההתקשרות הצפוי או היקף התקשרויות קודמות במידת האפשר וזאת על מנת להוריד את מידת חוסר הוודאות של הספק כשהוא ניגש למכרזי הממשלה. • תנאי סף מיותרים כפי שנסקר לעיל, בהעדר עבודה יסודית של הגוף הרוכש בדבר הדרישות המדויקות הנדרשות לצורך מענה להזמנת הרכש, או בהעדר ניתוח סיכונים רלוונטי להתקשרות, נוטים עורכי המכרזים להציב דרישות סף גבוהות באופן בלתי דרוש אשר מרתיעות ומונעות מספקים פוטנציאליים לגשת למכרז, ובעיקר פוגע הדבר בעסקים קטנים. הדוגמה הבולטת ביותר בנושא זה הינה השימוש המוגזם הנעשה בתקני אבטחת האיכות מסדרת 9,000 ISO. רשימת הפתרונות כוללת: 1. חיוב עורכי המכרז לבחון את הצורך בדבר תנאי הסף הרלוונטיים להתקשרות, וקבלת מידע בדבר השלכות אפשריות של תנאי סף מחמירים על הפגיעה בתחרות (מה מספר המציעים הצפוי וסוגם). הדבר חשוב במיוחד לגבי דרישות של תקני איכות ותקנים בינ"ל אחרים, אשר מיעוט מהספקים שהינם עסקים קטנים עומד בהם או אף ער להם. להלן פירוט של תנאי הסף המופיעים במכרזים והפיתרון החלופי אותו מציעה הוועדה: תנאי הסף המופיע הפיתרון החלופי שמציעה הוועדה דרישות ניסיון דרישת הניסיון באופן פרופורציונאלי להיקף התקשרות. היקף הניסיון הנדרש מן הספקים לא יעלה על 100% מהיקף התקשרות, ובתחום הרלוונטי להתקשרות. במידה ונידרש היקף ניסיון העולה על האמור לעיל יש לקבל את אישור החשב הכללי. עבודה מול לקוחות ממשלתיים/ציבוריים יש לשנות את הדרישה ללקוחות עיסקיים/ציבוריים בסדר גודל דומה. היקף יצור /אספקה היקף היצור/אספקה הנדרש מן הספק לא יעלה על 200% מהיקף התקשרות. מחזור כספי המחזור הכספי הנדרש מן הספק לא יעלה על 200% מהיקף התקשרות השנתי. איתנות פיננסית שימוש בדירוג של חברת מידע עיסקי כגון BDI או D&B המשקף את מידת הסיכון של החברה. לחילופין ניתן להשתמש בסט של יחסים פיננסים מקובלים. פריסה ארצית של הספק דרישה של מבחני תפוקות מן הספק במקום במבחני תשומות. תקני ISO חשיבה מחודשת של עורך המכרז על הכרחיות של דרישה זאת למכרז הספציפי ומעל לגול מסוים. ניסיון וכשירות כספק ראשי וספק משנה הכרה בניסיון שנצבר בתור קבלן משנה בהתקשרויות רלוונטיות בתור ניסיון נידרש ביחס לתנאי סף במכרזים. 2. על מנת להקטין דרישות סף מיותרות בתחום האיכות והניסיון הקודמים, מוצע לקיים רשימת ספקים, אשר לא עמדו בעבר במחויבותם במסגרת התקשרויות אחרות עם הממשלה (מעין מאגר אורות אדומים ממשלתי). ע"י כך ניתן להקטין את דרישות הניסיון ואיכות המיועדות למטרה זו מאגר זה ינוהל כחלק מן הפורטל של מינהל הרכש הממשלתי. • תנאי אשראי רשימת הפתרונות כוללת: 1. קביעה בתקנות בדבר הגבלת ימי האשראי שהמדינה דורשת מכלל הספקים. המלצתנו לחשב הכללי להגביל את תנאי האשראי לשוטף +30. (בשונה מתנאי האשראי הנהוגים כיום של שוטף עד 60+). 2. שינוי הנחיות החשכ"ל בדבר מתן זכות לספק שלא קיבל את התשלום במועד לצאת מהתקשרות קיימת ללא סנקציה בגין כך, וזאת בהתראה של 30 יום מראש. 3. מתן מידע לציבור על שינוי בהנחיות, בהתנהלות ובמוסר התשלומים הממשלתי בהוראת החשכ"ל. ◦ ערבויות דרישת הערבות נועדה להקטין את הסיכון שהגוף הרוכש רואה לפניו בהתקשרות עם מציעים לא ידועים, או מציעים שהסיכון לגביהם עלול להשתנות במהלך תקופת ההתקשרות. הצעתנו לפיתרון סוגיה זאת הינה הנהגת ערבות פוחתת וזאת בהתאם לתקופת החשיפה של עורך המכרז אל מול הספק הזוכה. במידה וישנה חשיפה הולכת ופוחתת מומלץ לדרוש בתחילה ערבות גבוהה ולאחר מכן במידה והספק עומד בהתחיבותיו להוריד את סכום הערבות בצורה מדורגת. • עלויות גישה גבוהות עלות הגישה של העסק הקטן למכרז ממשלתי כוללת מרכיבים שונים, החל בעלות מסמכי המכרז (מקום שיש עלות כזו), המשך בעלות למידת המכרז ובהכנת ההצעה (במיוחד בכל הנוגע לזמן ניהול ויועצים), וכלה בצורך לבצע פעולות מיוחדות כדי להשתתף במכרז (קבלת תקן וכדומה) או בזמן המתנה ארוך לקבלת מענה להצעה שהוגשה. רשימת הפתרונות כוללת: 1. הקטנת עלות מסמכי המכרז-לאחר פרסום ספר הספקים ע"י מינהל הרכש הממשלתי וגביה של עלות רישום שנתית לספר הספקים, יש לאסור לחלוטין גביית תשלום נוסף על מסמכי המכרז. כך למעשה הספק רואה לנגד עיניו עלות שנתית חד פעמית של רכישת מסמכי מכרז. 2. שימוש במסמכי מכרז והסכמי התקשרות סטנדרטיים ככל האפשר באופן שלא יידרש מהמציע ללמוד ולנתח הסכמים שונים כחלק מהכנת הצעתו למכרז. 3. קידום השימוש בסחר אלקטרוני, בעיקר במכרזים בהם סבירות השתתפות העסקים הקטנים גבוהה. לשם כך, רצוי כי הליכי הרכש יבוצעו באמצעות גוף רכש אחד, בפורטל רכש יחיד, ובאמצעות דרישות סטנדרטיות ככל הניתן. באמצעות שימוש ברכש אלקטרוני ניתן יהיה לאפשר זמינות גדולה יותר להתמודדות של עסקים קטנים ומתן מענה מהיר להצעות וליצירת ההתקשרות בדרך זו. אמצעי זה הינו חלק מהקמת הפורטל הממשלתי. 4. גמישות בנוגע לדרישות נזיקין וביטוח – העדר גמישות בנושאים אלו, המוסדרים ככלל באמצעות הוראות תכ"מ קשיחות, גורם לגופי הרכש לדרוש דרישות המרתיעות ספקים או מטילות עליהם עלויות כלכליות מוגזמות, ללא כל צורך. • רכש גומלין לעסקים קטנים הכרה ברכש גומלין מעסקים קטנים באחוז גבוה יותר אל מול רכש המתבצע מעסקים גדולים. ע"י כך ניתן לתת העדפה להשתתפות העסקים הקטנים ברכש הגומלין ולהגביר את פעילותם במשק. לדוגמא כיום במסגרת התקנות הנוגעות לרכש גומלין ניתנת העדפה בחישוב ערך רכש הגומלין לביצוע התקשרויות בתחומים טכנולוגיים בהתבסס על מודל זה. פרק ד' - כלים נוספים לעידוד השתתפות של עסקים קטנים ברכש הממשלתי בפרק הקודם תוארו ההמלצות אשר נועדו להפחית את החסמים הקיימים בפני השתלבות טובה יותר של עסקים קטנים ברכש ממשלתי. ואולם נשאלת שאלה נוספת, כעניין שבמדיניות, האם יש לעודד השתתפות של עסקים קטנים ברכש ממשלתי, בדרכים שונות, באמצעות מתן עדיפות לעסקים קטנים במכרזים אלו, זאת גם במחיר של פגיעה אפשרית בעקרון התחרותיות ובמקסום התועלת הכלכליות. כפי שנסקר גם בסקירה הבינ"ל לעיל, טווח הפתרונות למתן עדיפות לעסקים קטנים ובינוניים באמצעות מדיניות ממשלתית מכוונת הינו רחב. מחד, ניתן ליצור סביבה תומכת (ע"י נקיטה במדיניות בה ניתנים פתרונות לשתי קבוצות החסמים הראשונות בלבד) ומאידך, ניתן לנקוט במדיניות מאוד אקטיבית, כדוגמת ארה"ב הנוקטת ב-SET A SIDE לעסקים קטנים ובינוניים. בדיוני הוועדה התגלו מחלוקות בין נציגי האוצר לנציגי התמ"ת בדבר שימוש בכלים אקטיביים המיושמים בעולם לעידוד השתתפות של עסקים קטנים ברכש הממשלתי,יחד עם זאת אנו מוצאים לנכון לפרט את הכלים העיקריים שקיימים כיום: 1. קביעת מכסה קשיחה לגופים הרוכשים, מחייבת ומפוקחת, אשר לצידה סנקציה על אי עמידה ביעדים. המכסה יכולה להיות בדרך של שיעור מכלל היקף ההתקשרות הממשלתית, או לחילופין לפי כלל ההתקשרויות בערך נמוך. {באוסטרליה לדוגמה, נקבעה חובה ממשלתית להגיע לשיעור של 10% מכלל הרכש מעסקים קטנים. מנגד, בקליפורניה ניתן לייעד התקשרויות בערך מסוים להתקשרויות מעסקים קטנים בלבד}. 2. אופציה למכסה – בכל פרסום מכרז עתידי, לגופו של כל מכרז יש לבדוק האם מתאים לכלול דרישה למכסה מסוימת של התקשרות עם עסקים קטנים ובינוניים. 3. יצירת מכרז משנה המשכי – במכרז הראשי תוצע התקשרות המכסה כ- 80% מהיקף ההתקשרות המתוכנן ותינתן זכות לעסקים קטנים להציע למדינה להתקשר איתם במחיר ההצעה הזוכה במכרז הראשי. 4. קביעה של מתן עדיפות (כדוגמת העדיפות הניתנת במכרזי משהב"ט לרכישה מספקים הנמצאים באזורי עדיפות לאומית) מסוימת למציע שהינו עסק קטן או בינוני. {בקליפורניה לדוגמה, ניתנת העדפה בערך של 5% למציע קטן במספר אופנים}. לחילופין, קביעה של מתן עדיפות למציע אשר במסגרת הצעתו נכללת השתתפות ישירה או עקיפה של עסק קטן (ספק משנה). 5. קביעת יעד למדיניות פנימית ממשלתית לשיעור השתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי - במסגרת זו ניתן לחייב משרדים להגיש דו"ח שנתי על עמידה ביעד המבוקש ולתמרץ משרדים אשר יעמדו ביעד, ומנגד לנקוט בסנקציות שונות כנגד משרדים אשר לא יעמדו בו. {בקנדה לדוגמה, נקבע יעד גידול שנתי של 10% לעסקים הקטנים ביחס לכלל הרכש הממשלתי, ובקליפורניה נקבע כי היקף ההתקשרות הממשלתית מעסקים קטנים לא יפחת מ- 25% בכל גוף רוכש}.ישום יעד זה יתבצע באמצעות הדרכה והנחייה לגופי הרכש כיצד לפשט דרישות ותנאים במטרה להגדיל את ההזדמנות של עסקים קטנים להשתלב ברכש הממשלתי. כמו כן, יקבע חיוב גופי הרכש להוציא דו"ח פעילות שנתי ובמסגרתו לציין את שיעור הרכש מעסקים קטנים ובינוניים . 6. מתן זכות למשתתפים במכרז להתאגדות לא פורמלית (שלא באמצעות יצירת תאגיד חדש אלא בהסכם ביניהם) לשם הגשה משותפת למכרז. בדרך זו המשתתפים יוכלו לפצות על העדר "גודל" או העדר מגוון בדרך של צבירה משותפת של יכולותיהם לכדי קבוצה אחת. מובן מאליו כי פתרון זה מצריך הערכות מיוחדת כדוגמת ויתור על תניית איסור ספקי משנה ומנגד יצירת הוראות כיצד יש לבחון ולנהל התקשרות מעין זו המורכבת מריבוי מציעי-משנה, בהובלת ספק מרכז/מתאם אחד. {בקנדה לדוגמה, הממשל מעודד שת"פ בין מציעים המתאגדים לאותה התקשרות בכך שהוא רואה כל אחד מהם אחראי רק לחלקו היחסי בהתקשרות}. יתכן כי פתרון אפשרי כדי לענות על בעיתיות הנובעת מהסכמי התאגדות מעין אלו, יכול להיות באמצעות יצירת "הסכם מדף" סטנדרטי (ע"י הממשלה) אשר יהווה בסיס להתקשרות בין כל המשתתפים הפוטנציאליים להתאגדות זו, ויחסוך להם את הצורך להתחיל את המו"מ על ההתאגדות מנק' ההתחלה כל פעם מחדש. כמו כן, יש לבחון האם התאגדות זו יכולה לזכות בפטור סוג (פטור גורף ומראש) של הממונה על הגבלים עסקיים. , 7. יצירת מוסד של נציב עסקים קטנים – תפקידו של הנציב בהיבט של מכרזים ממשלתיים יהיה לרכז את כל המידע והחומר ההדרכתי שיהיה בנמצא ויהווה למעשה נקודת מידע לאומית. כמו כן, יוכלו לפנות אליו עסקים קטנים אשר לדעתם הופלו לרעה במכרזים בדרך של קביעת היקף התקשרות גדול ללא כל הצדקה. {בקנדה הוקם מוסד נציב כזה).עם זאת ניתן לציין כי קיימת כפילות בפעילות זאת ברשות לעסקים קטנים וניתן לבצע פעילות זאת באמצעות מסגרת זו. 8. משוב אפקטיבי – אומנם על פי תקנות חובת המכרזים נדרש עורך המכרז להעביר למציעים שלא זכו תשובה בדבר הסיבה לאי זכייתם ולאפשר להם לעיין בהצעות הזוכות, אך למעשה משיקולים שונים, המידע המועבר הינו לקוני ובלתי מפורט והעסקים הקטנים אינם יודעים ואינם מנצלים את זכותם לעיין. לפיכך, מתן מידע מפורט ואפקטיבי לעסקים בדבר הצעות שלא זכו, ומה הייתה סיבת אי הזכייה, , או לכל הפחות להעמיד אותם על זכות העיון הנתונה להם, עשוייה לשפר רבות היבט זה. יחד עם זאת, ברור כי יישומה של המלצה זו יגרור סרבול מסוים של תהליך העבודה בגופי הרכש וישליך על היקף כוח האדם לו זקוק הגוף כדי למלא את משימותיו. מצאנו לנכון להתייחס לשתי טענות עקרוניות העלולות להיות מושמעות כנגד הפתרונות הכלולים בפרק זה. הראשונה מועלית כנגד קביעת המכסה (בכל אופן שהוא) הינה שהדבר יביא באופן ודאי להעלאת מחיר ההתקשרות. על פני הדברים יש הגיון בטענה זו, שכן הקטנת מספר המציעים או ייחודם לקבוצה מסויימת, מקטינה את התחרות ולכן עלולה להביא לתוצאה זו. יחד עם זאת, ישנם גם פקטורים מאזנים אחרים אשר יכולים לפעול בסיטואציה זו ולאזן מחדש את העלות הכלכלית, ולכן מוצע לבחון נושא זה לעומק ע"י פיילוט השוואתי בין מכרזים ניסיוניים בהם תהיה הקצאה ייחודית לעסקים קטנים ובין אחרים בהם לא תהיה הקצאה כזו. טענה שניה העלולה להיות מושמעת כנגד קביעת המכסות לעסקים קטנים קשורה להתחייבויות הבינ"ל של ישראל בהסכמי ה-WTO (הסכם ה- GPA) ובהסכמי האס"ח. נושא זה נבדק ע"י הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת והפתרונות הפשוטים לנושא זה הינם קביעת המכסה מתחת לספים בהם חלים הסכמים אלו, או תחולת המכסה גם על עסקים זרים מחו"ל. יש לציין כי הסיכוי שעסק קטן מחו"ל ישתתף במכרז בישראל הינו נמוך ביותר להערכתנו. לכן, מומלץ על שימוש בחלופה השנייה אשר אינה מפלה לרעה את הספק הקטן הזר. המלצת הועדה, בשלב זה, ולאור ההמלצות המעשיות להסרת החסמים לעיל (פרק ג'), הינה שלא לפעול במישור זה כיום. ביתר פירוט, הועדה ממליצה כדלקמן: 1. לקבל החלטה עקרונית שאם שיעור ההשתתפות של עסקים קטנים ברכש ממשלתי לא משתנה מעל סף נתון בתקופה נבדקת של 18 חודש לאחר תחילת ישום המלצות הוועדה, אזי יבחנו המשרדים יישום המלצות נוספות לעניין עידוד השתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי. 2. למדוד את שיעור השתתפות העסקים הקטנים ברכש ממשלתי בנקודת ההתחלה (מיד לאחר אימוץ המלצות דו"ח זה), באמצעות סקר שיערך ע"י הרשות לעסקים קטנים ובשיתוף מינהל הרכש הממשלתי. סקר כאמור צריך גם לנתח מספר מכרזים לדוגמה כדי לבחון האם יש בהם חסמים שלא טופלו כיאות ע"י עורכי המכרז, וכן לקבל משוב מעסקים קטנים שניגשו למכרזים ממשלתיים. 3. להפעיל את כל האמצעים להסרת החסמים האמורים בדרכים שתוארו בהמלצות לעיל בתקופה שתקבע (של כ-18 חודש לאחר ישום המלצות הוועדה). 4. למדוד שנית בתום התקופה שנקבעה האם ואיזה שינוי נוצר בשיעור ההשתתפות של עסקים קטנים ברכש ממשלתי, והאם השינוי מתאים לשיעור המבוקש כאמור בסעיף 1 לעיל. 5. ניתן לעודד השתתפות של עסקים קטנים כקבלני משנה בפרויקטים ממשלתיים על ידי מתן ניקוד חיובי לגופים המשתמשים בעסקים קטנים כקבלני משנה. (תוך הקפדה כי עסק קטן לא יחשב גוף שהינו חברת בת או בבעלות של המציע הראשי). סיכום שינוי המדיניות ואופן הביצוע של מכרזים ממשלתיים אצל הגופים הרוכשים - מובן מאליו כי יצירת מדיניות ממשלתית נחושה בנושא זה תבוא לידי ביטוי גם בעיצובן של דרישות אחרות במכרזים הממשלתיים אשר נבחנו במסגרת החסמים האחרים בפרק זה. נמצא כי במרבית מהמדינות שנסקרו, חלק משמעותי מפעולת הסרת החסמים היה ע"י הסברה פנים ממשלתית לאחראים על פעולת הרכש בממשלה, בדבר החשיבות שבהשתלבות העסקים הקטנים ברכש הממשלתי. הצהרה ממשלתית על חשיבות זו, לצד תוכנית ברורה ומפורטת להסרת החסמים והדרכה לאנשי השירות הממשלתי הם תנאי הכרחי להגברת ההשתתפות של סקטור זה ברכש הממשלתי הכולל. לדוגמה, בבריטניה, חלק ניכר מהמאמץ בנושא השתלבות העסקים הקטנים הופנה להעלאת מודעות "פנימית". במבט יישומי לישראל, חשוב שגופי הרכש ידעו על מדיניות זו והדרך של העברת החלטת ממשלה בנושא הינה בעלת תרומה, שכן להחלטה כזו תוקף ומעמד חשובים מאשר הנחיה של החשב הכללי בלבד, ומעידה על מדיניות ארוכת טווח בנושא. ישנן שלוש נקודות עיקריות הדורשות התייחסות בכדי לקדם את ישום המלצות על הצד הטוב ביותר: א. לבחון האם יש צורך מבחינת ישום המלצות לשנות את תקנות חובת המכרזים או הוראות התכ"מ. ב. חלק מהמלצות לעיל מחייבות תקצוב הפעילות הנוספת אם מבחינת מינהל הרכש הממשלתי או ברשות לעסקים קטנים. ג. רצוי לפרסם הנחיית חשב כללי הכוללת את כל השינויים הנובעים מיישום המלצות לעיל. בנוסף, ועל מנת להטמיע את השינוי, לערוך כנס לחברי וועדות המכרזים המשרדיות בכדי להציג ולהסביר את הצורך בשינויים אלו. בסיכום הדברים, לא למותר לציין כי הועדה עסקה רק בהיבט אחד בלבד של נושא העסקים הקטנים, בהתאם לכתב המינוי שקיבלה. כפי שציינו לעיל, במהלך העבודה נחשפה הועדה לנושאים נוספים הקשורים לעסקים הקטנים, במלחמת הקיום היום יומית ואינה קשורה לרכש הממשלתי לדוגמא מימון בנקאי, נגישות למידע, וכיוצא בזה.. הועדה ממליצה לבחון את אופן הטיפול הממשלתי גם בנושאים אלה המגבילים את פעילותם של העסקים הקטנים. נספח ב'-השוואה בין הגדרות עסק קטן במדינות השונות מיקרו עסק עסק קטן עסק בינוני אוסטרליה מספר עובדים 5 מספר עובדים 200 קנדה מספר עובדים 5 מספר עובדים 50 שירותים מספר עובדים 500 100 יצור טיוואן תחומים: ייצור, בניין וכרייה מספר עובדים 20 מספר עובדים 200 הון מניות נפרע 80,000,000 טיוואני)$) תחומים: חקלאות, דייג, יערנות, מים, חשמל, גז, שירותי תעבורה, מחסנאות, תקשורת, כלכלה, ביטוח, נדל"ן ומתן שירותים מספר עובדים 50 מספר עובדים 50 הכנסה ממכירות 100,000,000טיוואני)$) קליפורניה מספר עובדים 25 מספר עובדים 100 הכנסה גולמית $2,500,000 הכנסה גולמית $10,000,000 איחוד אירופי מספר עובדים 10 מספר עובדים 50 מספר עובדים 250 בריטניה מחזור עסקי € 2,000,000 מחזור עסקי € 10,000,000 מחזור עסקי € 50,000,000 מאזן € 2,000,000 מאזן € 10,000,000 מאזן € 43,000,000 נספח ג'-סקירה עולמית מקיפה שבוצעה בהזמנת הוועדה תחקיר בינלאומי כיצד יכולים עסקים קטנים ובינוניים, לתרום ולהיתרם מתהליכי רכש ממשלתי 1. תקציר מנהלים 29 2. חומר הגלם 37 3. קנדה 40 3.1. רקע ונתונים 40 3.1.1. כללי 40 3.1.2. מהו עסק קטן? 40 3.1.3. עסקים קטנים בכלכלה 40 3.1.4. הטיפול בעסקים קטנים 43 3.1.5. מסגרת חוקית 45 3.2. חסמים ופתרונות 45 3.2.1. סקר עסקים קטנים 45 3.2.2. תוכנית פעולה לאומית 49 3.2.3. פורטל מידע ממשלתי והדרכה 55 3.2.4. פורטל רכש ממשלתי 55 4. אוסטרליה 57 4.1. רקע ונתונים 57 4.1.1. כללי 57 4.1.2. מהו עסק קטן? 57 4.1.3. עסקים קטנים בכלכלה 57 4.1.4. הטיפול בעסקים קטנים 58 4.1.5. מסגרת חוקית 59 4.2. חסמים ופתרונות 60 4.2.1. תוכנית פעולה לאומית 60 4.2.2. פורטל רכש ממשלתי והדרכה 64 4.2.3. אבטחת איכות והערכת סיכונים 64 4.2.4. תזרים מזומנים 66 4.2.5. שיתוף פעולה והתאגדות 67 4.2.6. תחום טכנולוגיות המידע והתקשורת 67 4.3. סיכום נתונים (1999-2004) 71 5. טייוואן 72 5.1. רקע ונתונים 72 5.1.1. כללי 72 5.1.2. מהו עסק קטן? 72 5.1.3. עסקים קטנים בכלכלה 73 5.1.4. הטיפול בעסקים קטנים 75 5.1.5. מסגרת חוקית 76 5.2. חסמים ופתרונות 78 5.2.1. חסמים 78 5.2.2. שנת 2001-2002 79 5.2.3. שנת 2003 80 5.2.4. שנת 2004 81 5.3. סיכום נתונים (2001-2004) 82 6. בריטניה 84 6.1. רקע ונתונים 84 6.1.1. כללי 84 6.1.2. מהו עסק קטן? 84 6.1.3. עסקים קטנים בכלכלה 84 6.1.4. הטיפול בעסקים קטנים 86 6.2. חסמים ופתרונות 87 6.2.1. סקר ספקים 87 6.2.2. תוכנית פעולה לאומית 90 6.2.3. פיילוטים לבחינת פתרונות 93 6.2.4. פורטל רכש ממשלתי 101 6.2.5. העלאת המודעות ופרסום "פנימה" 102 6.2.6. הדרכה וסיוע 103 6.3. סיכום שנת 2005 (צעדים ונתונים) 103 6.3.1. מעורבות עסקים קטנים ברכש ממשלתי על פי סקטורים 103 6.3.2. נתונים 108 6.4. סיכום נתונים (2001-2005) 109 7. קליפורניה 111 7.1. רקע ונתונים 111 7.1.1. נתונים כלליים על ארה"ב 111 7.1.2. רקע כללי 111 7.1.3. מסגרת חוקית בקליפורניה 111 7.1.4. מהו עסק קטן? 112 7.1.5. עסקים קטנים בכלכלה 113 7.1.6. הטיפול בעסקים קטנים 114 7.2. פתרונות 115 7.2.1. תוכנית מתן אישורים (Certifications)לעסקים קטנים 115 7.2.2. הטבות לעסקים קטנים 116 7.2.3. נציגות העסקים הקטנים (Small Business Advocacy) 119 7.2.4. שירותים נוספים 119 8. איחוד אירופי 121 8.1. עסקים קטנים באיחוד האירופי 121 8.2. רכש ציבורי באיחוד האירופי 122 8.3. רכש ציבורי ועסקים קטנים 123 8.4. אוסטריה 126 8.5. דנמרק 128 8.6. גרמניה 129 8.7. צרפת 130 9. נספחים 131 9.1. השוואה בין הגדרות עסק קטן במדינות השונות 25 9.2. ניהול שרשרת האספקה 132 9.2.1. פרסום (עמדה ומידע) והדרכה 132 9.2.2. מתן במה לשיתוף פעולה ושקיפות שרשרת האספקה 133 9.2.3. מודעות "פנימית" 133 9.2.4. מכסות קבועות ומעקב 134 9.2.5. "חלחול" תשלומים במורד שרשרת האספקה 135 9.2.6. בחינת פתרונות 135 9.3. התאגדות עסקים קטנים 136 9.3.1. פעילויות חופפות (לנספח 9.2) 136 9.3.2. הסרת מגבלות חוקיות 136 1. תקציר מנהלים מהו עסק קטן? בבואנו לדון בעסקים קטנים, תוך בחינת מדינות שונות, יש להבין כי השימוש במונח עסקים קטנים ובינוניים, SME – Small & Medium Business, כפשוטו בעייתי. האופן בו מוגדרים עסקים קטנים ובינוניים משתנה ממדינה למדינה באופן ניכר. משפיעים על הגדרה זו היקף השוק הלאומי ואופיו, כמו גם הקריטריונים על פיהם מגדירה כל מדינה ומדינה עסקים קטנים בכלכלתה. חלק מן המדינות עושות שימוש בקריטריון מרכזי יחיד דוגמת מספר העובדים בעסק ולדוגמא אוסטרליה אשר בה כל עסק אשר לו פחות מ-200 עובדים נחשב לעסק קטן. מדינות אחרות מיישמות קריטריונים שונים לתחומי פעילות שונים ולדוגמא טייוואן אשר בה נבדלים תחומי הייצור, הבניין והכרייה מצביר תחומים אחר5. דרך נוספת, המיושמת באיחוד האירופי עושה שימוש בשילוב של מספר קריטריונים: מאזן חשבונאי, מחזור עסקי ומספר עובדים6. נוסף על ההבדלים בקריטריונים הנבחרים לבחינת העסקים, נבדלות מדינות שונות בערכים אשר הן מייחסות לכל קריטריון וקריטריון כמו גם בדרך בה הן מסווגות את העסקים במדינה לקבוצות על פי "גודל". ככלל קיימים ארבעה סיווגים: מיקרו-עסקים, עסקים קטנים, עסקים בינוניים ועסקים גדולים. לא כל המדינות עושות שימוש בכל הסיווגים ויש לזכור כי אין דין עסק קטן במדינה אחת כדין עסק קטן במדינה אחרת, גם אם הם נמדדים על פי אותו הקריטריון. לדוגמא בטייוואן מוגדר מיקרו עסק במקרים מסוימים ככזה המעסיק עד 50 עובדים ואילו בקנדה ככזה המעסיק פחות מ-5 עובדים. למרות השוני הרב, במרבית המקרים, השימוש במונה עסקים קטנים ובינוניים, SME, מתייחס למיקרו-עסקים, עסקים קטנים ועסקים בינוניים גם יחד. העיסוק הרחב בעסקים קטנים במדינות רבות בעולם, גוברת בשנים האחרונות ההכרה בחשיבותם של עסקים קטנים ובינוניים לכלכלה הלאומית כמקור לתעסוקה, צמיחה, חדשנות ותחרותיות (מעתה יכונו עסקים קטנים ובינוניים עסקים קטנים). מגמה זו באה לידי ביטוי במגוון רב של פעילויות, בין אם ממשלתיות או פרטיות, לקידום מעורבותם של עסקים קטנים בשוק וסיוע להם במגוון תחומים כגון הקניית ידע וניסיון ניהוליים, סיוע כלכלי וכו'. פעילויות אלו נובעות במקרים רבים מחזון לאומי המוביל להתוויה ויישום של תוכנית רחבת היקף, השמה לה למטרה לקדם עסקים קטנים כמפתח לחיזוק ופיתוח הכלכלה כולה. נוסף על העיסוק הלאומי בנושא, עומדים עסקים קטנים גם במרכז העשייה של גופים בינלאומיים כגון האו"ם, האיחוד האירופי ו-7APEC; פעילות הבאה לידי ביטוי במימון מחקרים, חקיקה, פרסומים שונים, וועדות נושאיות וכדומה. עסקים קטנים ברכש הציבורי תחום זה של מעורבות עסקים קטנים ברכש הציבורי זוכה לתשומת לב רבה בכל אותן תוכניות לאומיות ובינלאומיות העוסקות בעסקים קטנים. המונח "רכש ציבורי" בא להדגיש כי מדובר במספר רמות של רכש, החל מן הרמה הפדראלית/הבינלאומית (ארה"ב והאיחוד האירופי לדוגמא, בהתאמה), המשך ברמה הלאומית/רמת המדינה (רמת ה-State בארה"ב לדוגמא) וכלה ברמה המחוזית והעירונית. הנגיעה בתחום מתבצעת משני כיוונים המשתלבים זה בזה: הראשון אשר רואה ברכש הציבורי כלי שרת בידי הממשלה לתמוך בעסקים קטנים ולשפר את מצבם והשני אשר בוחן את רמת מעורבותם ומרכזיותם ברכש הממשלתי ובא להשוותה לאלו הבאות לידי ביטוי בשוק הפרטי. ככלל ניתן לומר כי כל המדינות אשר נסקרו לטובת כתיבת מסמך זה רואות ברכש הציבורי כלי לקידום מדיניות כזו או אחרת אל מול עסקים קטנים, וזאת למרות גישות שונות אשר הן מיישמות. על כן מסמך זה מתרכז בתופעה המסתמנת כי בניגוד למשקלם הרב בשוק הפרטי והחשיבות הרבה המיוחסת להם, דווקא הממשלה, המהווה אחד הצרכנים החשובים במשק אם לא החשוב שבהם, פוסחת עליהם כאשר היא באה לצרוך שירותים ומוצרים. דוגמא לכך ניתן לראות בבריטניה, בה קיימים כיום 3.95 מיליון עסקים קטנים, המעסיקים כ-50% מן העובדים במשק ואחראים למחצית מן התל"ג. לעומת משקלם המכריע בשוק, ברכש הממשלתי לשנת 2004-5 זכו עסקים אלו רק ב-70% מן החוזים (מספרית) המהווים 21% מסך ערך החוזים לאותה השנה. למצב זה מגוון רב של סיבות, המהוות מכשול בפני עסקים קטנים המעוניינים להשתתף ברכש הציבורי ופרושות על פני תהליך הרכש כולו. כאמור לעיל, מדינות שונות מיישמות דרכי פעולה שונות, כאשר מעבר לפתרונות הפרטניים, ניכר גם שוני מהותי באופיים של פתרונות אלו. במדינות מסוימות מיושמים פתרונות של "אפליה מתקנת" כגון קביעת מכסות רכש המיועדות לעסקים קטנים, מתן העדפה מבחינת המחיר בשקלול הצעות למכרזים וכדומה ואילו באחרות ננקט קו של הסרת המכשולים/חסמים ומיסוד תהליך רכש המושתת על שוויון הזדמנויות ותחרותיות מלאה8. למרות השוני בין המדינות השונות, מספר חסמים ופתרונות עולים באופן תדיר: פרסום והדרכה אחד המכשולים המרכזיים העומדים בפני עסקים קטנים בכל הקשור לרכש הציבורי הוא פערי המידע הקיימים בקרבם. לפערי מידע אלו פנים רבות ולדוגמא: • מהי מדיניות הממשלה בנושא – האם הממשלה בכלל מעוניינת לשתף עסקים קטנים ברכש הממשלתי? האם הממשלה מודעת ליתרונות וקשיי העסק הקטן? האם היא מתחשבת בהם בבואה לשקול הצעותיהם למכרזים? מפתיע לגלות למשל, כי גם בקרב עסקים קטנים אשר כבר סיפקו שירותים או מוצרים לממשלה לפחות פעם אחת, רווחת האמונה כי הממשלה מעדיפה לרכוש שירותים ומוצרים מעסקים גדולים (ראה הפרק העוסק בבריטניה). • איתור הזדמנויות עסקיות (מכרזים) – היכן מפורסמים מכרזים ממשלתיים? כיצד ניתן להשיג אותם? אל מי ניתן לפנות בשאלות בנושא? דוגמא ניתן למצוא בסקר שנערך בקנדה, בשנת 1996 בו ציינו 40% מן העסקים כי הם אינם יודעים כלל במה מעוניינת הממשלה. • גישה למכרז – כיצד ניגשים למכרז? כיצד מספקים את הנתונים המבוקשים וממלאים את מסמכי ההצעה? סוגיה זו באה לידי ביטוי כזה או אחר בכל המדינות ומקבלת בראש ובראשונה מענה פרסומי/הסברתי. ממשלות שונות עושות שימוש בשלל אמצעים על מנת לפרסם באופן אפקטיבי את מדיניותן בקרב עסקים קטנים ולהסיר את אותן דעות קדומות הרווחות בקרבם. נוסף על פרסום המדיניות מפרסמות ממשלות רבות מדריכים מפורטים המסבירים לעסקים קטנים כיצד לגשת למכרזים ציבוריים, היכן וכיצד ניתן למוצאם ואל מי יש לפנות בשאלות בנושא. באופן טבעי רשת האינטרנט מהווה כלי חשוב ליישום מדיניות זו ומדינות רבות מחזיקות באתרים המספקים מידע רב בנושא. חשוב להבין כי גם במדינות בהן קיימת מדיניות התומכת בעסקים קטנים, ללא פרסום אפקטיבי אשר יביא אותה לידיעתם, כאילו לא הייתה קיימת כלל. נוסף על כך, נמצא כי את אותם נושאים מפורסמים יש להשריש על ידי שילוב מאמצי הדרכה בד בבד עם המערך הפרסומי. מאמצי הדרכה אלו, בדמות מרכזי מידע וסמינרים משפרים באופן ניכר את יכולתם של עסקים קטנים להתמודד בתהליכי הרכש הציבוריים. תרבות רכש מדיניות רכש ציבורי, וודאי כזו המסתמכת על פתרונות תחרותיים ואינה מעגנת מכסות קבועות בחוק, באם אינה מוטמעת בקרב פקידי הרכש ומיושמת על ידם, הרי שאין לה השפעה כלל. במדינות רבות נמצא כי פקידי הרכש, בדרג המבצע אותו בפועל, אינם מודעים כלל לעסקים קטנים, ליתרונותיהם, לקשייהם, לצורך לסייע להם וכדומה וכפועל יוצא הם מפרשים את חוקי ומדיניות הרכש באופן כזה המקשה בפועל, גם אם לא בכוונה תחילה, על השתתפותם של עסקים קטנים. לשם ההמחשה, בסקר שנערך בקרב אנשי רכש בריטים במסגרת פיילוט אשר ערכה הממשלה לבחינת פתרונות לסוגיית מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי ציינו 55% מאנשי הרכש כי הם אינם יודעים האם קיימת הצדקה עסקית להתקשרות אם עסקים קטנים במסגרת הרכש הציבורי. כאשר נשאלו אנשי הרכש האם קיימים בפני עסקים קטנים חסמים כלשהם בבואם להשתתף ברכש הציבורי, השיבו 62% כי הם אינם יודעים. מכשול זה גם הוא מקבל במדינות השונות פתרון פרסומי/הדרכתי. הפעם עם זאת מכוונים מאמצי הפרסום וההדרכה פנימה, אל מול פקידי הרכש או אנשי הממשל העוסקים ברכש. זאת במטרה להעלות את מודעותם למדיניות הרכש, לדרך בה יש להתייחס לעסקים קטנים, לקשייהם ולמכשולים העומדים בפניהם וכיצד יש למזער אותם. במסגרת זאת מפורסמים מדריכים מודפסים ומקוונים ומועברות סדנאות והדרכות לאנשי הרכש השונים. בירוקרטיה אחד החסמים המרכזיים העומדים בפני עסקים קטנים בכל הקשור בתהליך הרכש הציבורי הינו הבירוקרטיה הכרוכה בתהליך. עסקים קטנים, המוגבלים מבחינת משאבי כוח-אדם וזמן, נאלצים להתמודד עם טפסי מכרז מסובכים, השגת נתונים רבים המשתנים ממכרז למכרז על מנת לעמוד בתנאי הסף שלו כדומה. בסקר אשר נערך על ידי הממשלה הבריטית בשנת 2003 בקרב עסקים אשר הופיעו במאגר הספקים הממשלתי ציינו כל העסקים, קטנים, בינוניים וגדולים את הבירוקרטיה הכרוכה בתהליך הרכש כגורם המפריע ביותר. בסקר שנערך בקנדה בקרב עסקים קטנים בשנת 1996 ציינו 24% מן העסקים כי תהליך הרכש כה מסובך עד כי החליטו שלא להשתתף בו ו-23% מסרו כי "הניירת" הכרוכה בתהליך גורמת להם שלא להשתתף בו. סוגיה זו רחבה במיוחד ועל כן גם הפתרונות המיועדים לה. הסרת מכשול זה טמונה ביכולתה של הממשלה לחסוך מבעלי עסקים קטנים את ההתמודדות עם כל מכרז ומכרז, על שלביו השונים, בנפרד: הבנת המכרז ודרישותיו, גיבוש המסמכים והאסמכתאות הנדרשים ומילוי טפסי המכרז. אחד הכיוונים המרכזיים בנושא הינו שדרוג והתאמת טפסי המכרז והדרישות המפורטות בהם. ככלל, שימוש בשפה מובנת, אחידות טפסים וצמצום הדרישות לכדי אלו החיוניות בלבד מקלים על עסקים קטנים ומעודדים אותם לנסות ולהשתתף בתהליך רכש, אשר מלכתחילה נתפס כארוך, סבוך ובעל סיכויים קטנים לתמורה. בפרט נכלל בתחום זה הניסיון ליצור טופס דרישות/תנאי-סף אחיד לשימוש בכל המכרזים הציבוריים אשר ימנע מעסקים קטנים את הצורך להשקיע משאבים רבים בהשגת וגיבוש המידע הרב (והשונה) הנדרש עבור כל מכרז ומכרז. שילוב בשרשרת האספקה עסק קטן, במקרים רבים, אינו מסוגל לעמוד בדרישות מכרז ציבורי, במיוחד ברמה הממשלתית, עקב היקפו הכמותי, הגיאוגרפי וכדומה. עם זאת, אין הדבר אומר כי מכרזים אלו צריכים להיות סגורים באופן גורף בפני עסקים קטנים, בין אם כספקי משנה בשרשרת האספקה ובין אם כהתאגדות של מספר עסקים קטנים הניגשים לחוזה יחדיו. מדינות רבות שמו להן למטרה לעודד שתי גישות אלו: האחת, להסיר מכשולים העומדים בפני עסקים קטנים מלגשת כהתאגדות מסוג זה או אחר למכרז גדול ולדוגמא מתן אפשרות לפיזור האחריות הנזיקית בין העסקים השונים בהתאם לנתחם באותה שותפות. השנייה, לעודד עסקים קטנים לתור אחר הזדמנויות לשמש כספקי משנה בחוזים ציבוריים גדולים כמו גם לעודד ספקי ראשיים לעשות בהם שימוש. הדרכים להשגת יעדים אלו מגוונות ומעבר לפירוט במסמך הן מרוכזות בנספח 1. להלן חלקן העיקרי בראשי פרקים: פרסום - פרסום העמדה הממשלתית בנושא, קרי רצונה של הממשלה לערב עסקים קטנים בשרשרת האספקה, כמו גם פרסום מכרזים גדולים, גם בפורומים הרלוונטיים לעסקים קטנים. הדרכה – מתן סיוע לעסקים קטנים בשיפור המיומנויות המסחריות שלהם, על מנת לאפשר להם לזהות הזדמנויות מתאימות לתפקד כספקי משנה ולהתחרות עבורן בהצלחה. במה לשיתוף פעולה – דרך נוספת להגביר את המודעות ההדדית של עסקים קטנים וגדולים היא להפגישם בפורומים ונסיבות מהם יכולים לצמוח שיתופי פעולה עסקיים: החל מפרסום "פסיבי" של העסקים הגדולים המשתתפים במכרז על מנת לאפשר לעסקים קטנים ליצור עמם קשר, המשך ביצירת פורומים מקוונים בהם יכולים עסקים מאותו התחום לדון בנושאים שונים וכלה בארגון כנסי ספקים, בין אם על בסיס מכרז ספציפי או על בסיס תחום פעילות עסקי משותף, בהם יכולים עסקים גדולים וקטנים לחבור האחד לשני (כל הפתרונות הללו יושמו בדרך זו או אחרת בבריטניה). מודעות פנימית – בדומה לנושאים אחרים, פקידי הרכש או אנשי הממשל המבצעים את הרכש בפועל לרוב אינם מודעים ומיישמים את המדיניות בנושא. בדומה למצוין לעיל, פרסום פנימי והדרכות הם עיקר הפתרון למכשלה זו. מכסות קבועות - פתרון של העדפה מיושם במדינות מסוימות גם בהקשר זה. לדוגמא, באוסטרליה, כל חוזה רכש ציבורי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת מחויב להקצות לפחות 10% מן החומרה ו-20% מן התוכנה בחוזה לעסקים קטנים, בין אם כספקים ראשיים או משניים. הנ"ל מוגדר בחוק והמשרד הממשלתי האחראי סוקר מדי שנה את החוזים הרלוונטיים ובוחן האם יושמו ההנחיות. פורטלי מידע ורכש אלקטרוני חלק ניכר מן החסמים הניצבים בפני עסקים קטנים קשורים בצורה זו או אחרת למשאבים המוגבלים שברשותם. הללו מונעים מהם מלהתמודד בהצלחה עם קשיים רבים אשר מציב בפניהם תהליך הרכש הציבורי. דוגמאות מרכזיות לכך הן: • הצורך להשקיע זמן ומאמצים רבים באיתור הזדמנויות עסקים בדמות מכרזים ציבוריים. • הצורך להשקיע זמן ומאמצים רבים על מנת להבין את תהליך הרכש על שלביו השונים ולהתמודד עם טפסי המכרז הסבוכים. רשת האינטרנט מהווה בהקשר זה כלי יעיל ביותר, אשר שימוש נכון בו מאפשר להקל באופן משמעותי על עסקים קטנים בכל הקשור לנגישותם למידע הדרוש להם להתמודדות מוצלחת במכרזים ציבוריים. מדינות רבות מפעילות אתרי אינטרנט/פורטלים המיועדים לרכז מידע עבור עסקים קטנים בתחומים שונים, גם בתחום מעורבותם ברכש הציבורי. אתרים אלו מאפשרים לממשלה לפרסם את מדיניותה, פעילויותיה וחדשות בתחום כמו גם מהווים מאגר מידע בו מפורטים אישי קשר לסיוע בתחומים שונים, מדריכים להתמודדות במכרזים ממשלתיים ועוד. במקביל לפרסום המידע ניכר כי מרבית המדינות נמצאות בשלב זה או אחר של ניסיון להפוך את הרכש הציבורי עצמו למקוון. אתרים אלו מאפשרים רמות שונות של מידע והשתתפות בתהליך הרכש: • פרסום מכרזים וטפסים באתר על מנת להפוך אותם לנגישים יותר. • מאגרי מידע אקטיביים המאפשרים חיפוש מכרזים על פי פרופיל חברה וקבלת התראות על פרסום מכרזים חדשים תואמים (דוגמת 9MERX הקנדי ו- “AusTender”10 האוסטרלי). • פרסום רשימות שירותים ומוצרים על ידי ספקים באתר ממנו יכולים אנשי רכש לרכוש מוצרים באופן מקוון (דוגמת Cal-Buy אשר נבחן בקליפורניה). אתרים אלו מאפשרים לעסקים קטנים לאתר הזדמנויות עסקיות, לגשת לטופסי מכרזים ואף להשיב עליהם באופן מקוון, להירשם באופן חד-פעמי כספקים ציבוריים ולחסוך את הצורך במילוי טפסים באופן חוזר וכדומה. מידע סטטיסטי תחום מרכזי נוסף העולה מן המסמך, גם אם אינו בגדר חסם או פיתרון ישיר למעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי הינו המחסור במידע סטטיסטי עקבי ומהימן אודות מעורבות זו. דיווחים חלקיים, המשתנים ממשרד ממשלתי זה לאחר ואינם מרוכזים לטובת ניתוח מעמיק אינם מאפשרים לבחון באופן מתמשך ומעמיק את המצב כפי שהוא כיום ולהעריך את השפעותיהם של פתרונות כאלו ואחרים המיושמים לטובת העניין. הצורך באיסוף נתונים הולם וניתוחו מהווה בסיס לקידום הנושא והוא חוזר ועולה כמעט בכל המדינות. מסמך זה מסמך זה בוחן את התנהלותן של חמש מדינות בתחום זה של עידוד מעורבות עסקים קטנים ברכש ציבורי: אוסטרליה, קנדה, בריטניה, טייוואן ומדינת קליפורניה שבארה"ב. למרות העיסוק הרב בסוגיה זו, לא כל המדינות שנסקרו לטובת הכנסת מסמך זה גיבשו תוכנית פעולה עצמאית בנושא וחלקן נסמכות על פעילותם של גופים בינלאומיים כגון האו"ם והאיחוד האירופי העוסקים בסוגיה, כאמור, באופן נרחב ביותר. לאור זאת ולאור פעילותו הרבה בתחום, מוקדש הפרק השישי בעבודה זו לאיחוד האירופי. פעילותן הנרחבת של מדינות אלו, המשתרעת על פני מספר שנים וכוללת תהליכי מחשבה ומחקר, תוכניות פעולה ויישום פתרונות אינה מאפשרת להעמיק בכל נושא ונושא. על כן מתמקד מסמך זה במתן תמונה כללית, תוך שימת דגש על פתרונות שיושמו והפניית הקורא למקורות נוספים לטובת התעמקות בנושאים השונים. יש לציין כי במדינות רבות, תחום זה של עידוד מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הציבורי שזור בשלל פעילויות תמיכה נוספות המיועדות לעסקים קטנים. פעילויות אלו אינן מטופלות במסמך זה, אך קיימת התייחסות נרחבת אליהן בחומר הגלם המצורף. 2. חומר הגלם חומרי הגלם אשר שימשו לכתיבת מחקר זה מצורפים על גבי תקליטור. להלן הסבר אודות תכולתו ודרך השימוש בו: ככלל, חומרי הגלם מופיעים כקבצים מסוג PDF או DOC ועל כן נדרשות תוכנות Microsoft Office Word ו-Acrobat Reader על מנת לצפות בהם. כמו כן לאורך המסמך כולו מתבצעות הפניות לאתרי אינטרנט שונים ועל כן מומלץ לעיין במסמך בעותק רך ולהסתייע בקישור לרשת האינטרנט. חומר הגלם מחולק לשלוש ספריות באופן הבא - • הפניות מן המסמך – בספרייה זו מצוי כל חומר הגלם אשר קיימת אליו הפנייה מן המסמך עצמו. לכל הקבצים תבנית אחידה: ### - Country - File Name • ### - מספר הקובץ הינו מספר סידורי ומטרתו לסייע בהפניית הקורא מן המסמך אל קובץ ספציפי בקלות ובמהירות. • Country – המדינה לגביה מספק הקובץ מידע. לעיתים במקום שם מדינה יופיע בשדה זה שם של ארגון בינלאומי כגון האיחוד האירופי (EU) או האו"ם (UN). • File Name – שם הקובץ, בדרך כלל זהה לשם המסמך עצמו. על מנת לאפשר פנייה מהירה מן המסמך לקובץ מסוים, יש לסדר ספרייה זו על פי שם הקובץ מן הקטן אל הגדול דבר אשר יוביל לסידורם מן הראשון לאחרון. • חומר גלם על פי מדינות – בספרייה זו מצוי כל חומר הגלם אשר שימש לכתיבת מחקר זה. חומר הגלם מחולק בין ספריות משנה, אחת לכל מדינה בה מטפל המחקר. יש לציין כי בחומר הגלם מופיעים קבצים אשר לא מתבצעת אליהם הפנייה ישירה מן המחקר ולכן לשם עיון מעמיק יותר, ניתן לאחר קריאת המחקר, לעבור על הקבצים הנוספים. • חומר גלם נוסף – במסגרת איסוף החומר למחקר נסקרו מדינות נוספות על אלו המטופלות בו בסופו של דבר. חומר הגלם על מדינות אלו מופיע תחת ספרייה זו. מסגרת חיפושי חומר הגלם עבור מחקר זה אותר מחקר של חברת “Growth Connection” בשם:International Experiences in Governmental Policies and Processes for SMEs: A Comparative Analysis. מחקר זה נערך בשנת 2002 עבור ה-IDRC (International Development Research Center) הקנדי. המחקר מקיף מספר מדינות: בריטניה, אוסטרליה, קנדה, ארה"ב, הודו, סין ו-דרום אפריקה. למחקר עצמו מצורפים 7 נספחים, אחד עבור כל מדינה. נספחים אלו נוגעים במגוון נקודות הקשורות בעסקים קטנים ביניהן גם סוגיית הרכש הציבורי. כל הקבצים הקשורים למחקר זה, כולל 6 נספחים (כל המדינות מלבד ארה"ב) מצויים בספרייה Growth Connection הנמצאת תחת הספרייה "חומר גלם נוסף". 3. קנדה 3.1. רקע ונתונים 3.1.1. כללי בקנדה כ-33 מיליון תושבים, מהם כ-17 מיליון מהווים את כוח העבודה והתוצר הלאומי הגולמי בה עולה במעט על טריליון (1012) דולר אמריקאי. 3.1.2. מהו עסק קטן? בקנדה מחולקים עסקים לארבע קטגוריות על פי מספר המועסקים בהן: • מיקרו-עסקים – מעסיקים עד 5 עובדים. • עסקים קטנים – עסקים יצרניים המעסיקים עד 100 עובדים ועסקים המספקים שירותים ומעסיקים פחות עד 50 עובדים. • עסקים בינוניים – מעסיקים בין 50/100 ל-500 עובדים. • עסקים גדולים – מעסיקים למעלה מ-500 עובדים. המונח SME משמש לשלושת הקטגוריות הראשונות גם יחד. 3.1.3. עסקים קטנים בכלכלה בשנת 1999, למעלה מ-95% מן העסקים במשק הקנדי העסיקו פחות מ-50 עובדים (עסקים קטנים), 2.4% מן העסקים העסיקו 50-499 עובדים (עסקים בינוניים) ורק 0.2% מן העסקים העסיקו למעלה מ-500 עובדים. Source: Statistics Canada, 1983-1999 Employment Dynamics (2002) בשנת 1999 העסיקו עסקים קטנים ובינוניים 55% מן העובדים במשק הקנדי: Source: Statistics Canada, 1983-1999 Employment Dynamics (2002) נכון לסוף שנת 2004, 99.7% מן העסקים בקנדה (מתוך אלו המעסיקים עובדים) מעסיקים פחות מ-500 עובדים (ועל כן נחשבים עסקים קטנים ובינוניים: הללו מספקים 60% מן המשרות במשק ואחראים ל -45% מן התוצר הלאומי הגולמי (GDP)11. 3.1.4. הטיפול בעסקים קטנים Industry Canada - הטיפול בעסקים קטנים מרוכז בממשלה הפדראלית הקנדית תחת מחלקה הקרויה "Industry Canada" ואחראית באופן כללי על קידום השוק והכלכלה הקנדים12. טיפול המחלקה בעסקים קטנים נפרש על פני מגוון נושאים, החל מגיבוש מדיניות ממשלתית, המשך בפיתוח תוכניות שונות לתמיכה בעסקים קטנים וכלה במתן פתרונות מימון. טיפול זה מתבצע בסיוע מספר רב של גופים ביניהם הבנק הקנדי לפיתוח עסקים (Business Development Bank of Canada), המועצה הלאומית למחקר (National Research Council) ועוד. מחלקת "Industry Canada" מפעילה שנים עשר מרכזי שירות עסקיים (Canada Business Service Centers) הפרושים ברחבי המדינה ומספקים שירותי מידע וסיוע לעסקים קטנים במגוון תחומים13. במסגרת המחלקה קיים ענף המטפל בתחום המדיניות כלפי עסקים קטנים (SBPB – Small Business Policy Branch). הענף אחרי לשימור תמונת מצב כוללת בכל הקשור לעסקים קטנים, בכל האזורים והתעשיות. תפקידו כולל מחקר, ניתוח וקידום צרכי המידע של עסקים קטנים, איתור חולשות בקרב מגזר זה וייעוץ לממשלה בכל הקשור לתוכניות ומדיניות לקידום עסקים קטנים14. המשרד לעסקים קטנים ובינוניים15 (OSME – Office of Small and Medium Enterprises) – המשרד לעסקים קטנים הוקם בחודש ספטמבר 2005 בעקבות היוזמה החדשה של הממשלה הקנדית לשיפור וייעול תהליך הרכש הממשלתי הקרויה TWF (פרטים אודותיה בהמשך פרק זה). המשרד אינו שייך למחלקה ספציפית בממשלה הפדראלית אלא ל-16PWGSC (Public Works and Government Services Canada) המספק שירותים לכל המחלקות והסוכנויות הפדראליות במגוון נושאים כולל ביצוע רכש עבורם. מטרת המשרד הנה לסייע לעסקים קטנים המעוניינים להשתתף ברכש ממשלתי בשני אופנים: 1. סיוע לעסקים עצמם בבואם להתמודד ברכש הממשלתי ע"י הצעדים הבאים: • סיוע בהבנת הליך הרכש הממשלתי ועמידה בתנאיו. • תפקוד כנציב תלונות עבור עסקים קטנים. • מתן מידע לעסקים קטנים על ידי תוכנית “Supplier Seminar Program” • ארגון אירועים מיוחדים על מנת לסייע לעסקים קטנים. • קביעת פגישות בשיתוף עם לשכת המסחר וארגוני עסקים קטנים שונים לשם העברת מידע. 2. עבודה אל מול הגורמים הממשלתיים, על מנת לוודא כי עסקים קטנים זוכים ליחס הוגן במערכת הרכש: • ניתוח מידת הגישה של עסקים קטנים לרכש ממשלתי ומידת הצלחתם בו. • השתתפות ב-"Commodity Councils" החדשות של הממשלה (אודות אלו ראה בהמשך פרק זה תחת סעיף "תוכנית פעולה לאומית"). • הצעת שיפורים בתהליך הרכש. נוסף על הארגונים הממשלתיים, קיימים בקנדה שני ארגונים לא-ממשלתיים גדולים העוסקים בעסקים קטנים: הפדרציה הקנדית לעסקים עצמאיים (CFIB – Canadian Federation of Independent Business)17 – קיימת משנת 1971, מתפעלת רשת ארצית של משרדים וחברים בה כיום 105,000 עסקים קטנים. הפדרציה עוסקת בקידום אינטרסים של עסקים קטנים אל מול הממשלה כמו גם בסיוע לעסקים קטנים בנושאים עסקיים ובנושאים הקשורים בממשלה. לשכת המסחר הקנדית (CCC - Canadian Chamber of Commerce)18 – ארגון העסקים הגדול בקנדה, הנותן שירותים לעסקים בכל הגדלים. במסגרת פעילותו מטפל גם בנושאים הקשורים בעסקים קטנים ומקדם אינטרסים הקשורים בהם אל מול הממשלה.19 3.1.5. מסגרת חוקית בתחום הרכש הממשלתי, עסקים קטנים אינם זוכים ליחס מיוחד במסגרת החוק. לעיון במסגרת החוקית ובתהליכי הרכש של הממשלה הפדראלית הקנדית ראה מקור 82 (Canada - Supply Manual - December 2005) והקישור הבא: http://www.pwgsc.gc.ca/acquisitions/text/pg-e.html 3.2. חסמים ופתרונות 3.2.1. סקר עסקים קטנים בחודש יוני 1996 הציגה ה-CFIB בפני ועדה ממשלתית לנושא נגישות עסקים קטנים לרכש ממשלתי תוצאות סקר שערכה בקרב 2,769 מחבריה. להלן יובאו תוצאות הסקר: סיבות לכך שעסקים קטנים אינם מוכרים לממשלה הפדראלית: בתשובה לשאלה מדוע הם אינם מוכרים מוצרים או מספקים שירותים לממשלה הפדראלית, השיבו כ-40% מן העסקים כי אין בידם לקבוע במה הממשלה מעוניינת ו-29% התקשו ליצור קשר עם הלקוח של מוצר או שירות מסוים. בנוסף, 24% ציינו כי תהליך הרכש כה מסובך עד כי החליטו שלא להשתתף בו ו-23% מסרו כי "הניירת" הכרוכה בתהליך גורמת להם שלא להשתתף בו. יש לציין כי 28% ציינו כי הממשלה פשוט אינה רוכשת את המוצר או השירות אותו הם מספקים. להלן תרשים המתאר את התפלגות התשובות: אילו בעיות יש לפתור? במסגרת הסקר נתבקשו העסקים להצביע אילו בעיות יש לפתור ראשית, קרי חשובות יותר. כראשונה במדרג הבעיות ציינו העסקים את העובדה כי הממשלה אינה משלמת בזמן עבור חוזים. 62% מן הנסקרים דירגו בעיה זו כ-"חשובה מאוד" לפתרון. להלן תרשים המתאר את התפלגות התשובות: סיבות לאי זכייה ומתן פידבק: במסגרת הסקר התברר כי רבע מן הנסקרים היו מוטרדים מסיבה כלשהי מן הדרך בה הכריזה הממשלה הפדראלית על בחירתה בזוכה בחוזה. כאשר נשאלו לפשר הסיבה, השיבו 67% כי מעולם לא קיבלו פידבק על הסיבה בגינה לא נבחרה הצעתם ו-48% ציינו כי מעולם לא קיבלו הודעה כי לא זכו במכרז. להלן תרשים המתאר את התפלגות התשובות: מה יסייע לעסקים קטנים ברכש הממשלתי? כאשר נשאלו אילו צעדים יקלו עליהם לגשת למכרזים ממשלתיים, השיבו 56% מן הנסקרים כי נדרשת להם התראה מספיקה מראש על מכרזים עתידיים על מנת שיעלה בידם להתכונן אליהם. 51% ציינו כי יש לפשט את תהליך הרכש, 47% ציינו כי יש לאפשר גישה מקוונת לתהליך הרכש ו-40% ציינו כי סיוע בהשתתפות כספקי משנה הוא הצעד הנדרש. להלן תרשים המתאר את התפלגות התשובות: בעקבות הסקר הציגה ה-CFIB רשימת הצעות והמלצות לשיפור תהליך הרכש המשלתי. לעיון בהמלצות אלו כמו גם בממצאים נוספים מן הסקר ראה מקור 81 (Canada - Federal Government Procurement & Small Business - Opportunity or Opportunity Lost). 3.2.2. תוכנית פעולה לאומית עבר (1994-2003): בחודש פברואר 1994, בצמוד לתקציב של אותה השנה, פרסמו שר התעשייה ושר הכלכלה מסמך בשם “Growing Small Business” ואשר עיקרו הכרה בחשיבותם של עסקים קטנים והתנעת פעילות על מנת לפתח סקטור זה בקרב הכלכלה הקנדית20. המסמך הזמין גם את הסקטור הפרטי, להשתתף בתהליך ובעקבותיו הוקמה ועדה אשר נקראה " Small Business Working Committee" שתפקידה לבחון את הנושאים הקשורים לעסקים קטנים ולגבש המלצות בנושא. הועדה בחנה את הנושאים הבאים: מיסוי, מימון, רגולציות, פיתוח מיומנויות, מסע וטכנולוגיה ופיתוח מסחר בינלאומי ופרסמה דו"ח ובו ממצאים והמלצות עוד באותה השנה21. דו"ח הועדה התייחס לרכש הממשלתי מעסקים קטנים תחת שני פרקים נפרדים: העול הממשלתי הדו"ח מציין מספר חסמים העומדים בפני עסקים קטנים בבואם להשתתף ברכש ממשלתי: • עליהם להתגבר על תרבות ממשלתית רבת שנים של העדפת עסקים גדולים. • הממשלה אינה מסוגלת לראות ביותר מעסק אחד כאחראי לכל העלויות הנובעות מחוזה מסוים, דבר המונע מעסקים קטנים מלהתאגד וליצור שותפויות לטובת התמודדות על חוזים ממשלתיים. • תרבות התשלום הממשלתית אינה עומדת בסטנדרטים המקובלים בשוק הפרטי ויוצרת בעיות בתזרים המזומנים אצל עסקים קטנים. ובעקבותיהם מספר המלצות לפעולה בנושא: • על הממשלה להקל בעונשים אשר היא מפעילה כנגד עסקים אשר אינם עומדים בתשלומיהם עקב שינויים בלתי צפויים בתזרים המזומנים. • על הממשלה להוות דוגמא ולשלם עבור שירותים ומוצרים תוך 30 יום. באם התשלום מאחר, על הממשלה לשאת באותם העונשים בהם נעשה שימוש כנגד עסקים המאחרים בתשלום לממשל. • יש ללוות רכישות ממשלתיות בסכום אשר אינו עולה על 10,000$ קנדי בתשלום אלקטרוני דחוי ל-30 ימים. • על הממשלה לעודד שותפויות מסוגים שונים לטובת התמודדות בחוזים ממשלתיים ולראות בכל אחד מן השותפים אחראי לחלקו היחסי בחוזה. מדע וטכנולוגיה הדו"ח מכיר בחשיבות של הוספת הממשלה לרשימת הלקוחות של יצרן או ספק שירות מסוים ובסיוע שהדבר מספק למאמצי השיווק המקומיים והבינלאומיים שלו. על כן המליצה הועדה לבחון מחדש את כמות החוזים המוענקים לעסקים קטנים ולדרוש גידול של 10% לפחות בכמות זו על פני חמש השנים הקרובות. במקביל לעבודת הועדה, עסקו מספר גופים נוספים בבחינת הנושא. אחד הגופים אשר עסק בנושא הייתה ועדת בית הנבחרים למסחר (The House of Commons Standing Committee on Industry) אשר פרסמה דו"ח בנושא בחודש אוקטובר 2004. בתגובה לדו"ח פרסמו שר התעשייה ושר הכלכלה דו"ח התקדמות בו צוינו יוזמות ממשלתיות אשר נועדו לתמוך בעסקים קטנים22. תחת פרק התוכניות והשירותים הממשלתיים מופיע תת פרק בשם "שיפור נגישותם של עסקים קטנים לרכש ממשלתי" (Improving Access to Government Procurement) ובו מתוארות מספר יוזמות ממשלתיות לעידוד השתתפותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי. יוזמות אלו עיקרן שמירת מכסות מסוימות של רכש לעסקים קטנים ובמיוחד לעסקים של ילידי המקום (Aboriginal). הווה (2003-2005): בחודש דצמבר 2003, יזם ראש ממשלת קנדה בחינה של תהליך הרכש הממשלתי. היוזמה נקראה בשם "Government-Wide Review of Procurement" ולטובתה מונה כוח משימה ייעודי23. כוח המשימה בחן את תהלך הרכש על כל היבטיו, וביניהם התייחס גם למעורבותם של עסקים קטנים. תוצרי כוח המשימה נחלקים לשניים: דו"ח ביניים אשר פורסם בחודש ספטמבר 2004 תחת השם "Concepts for Discussion"24 אשר סיכם את ממצאי שלב המחקר הראשון של כוח המשימה ושימש בסיס לדיונים על הסוגיות השונות המופיעות בו ודו"ח סופי אשר פורסם בחודש ינואר 2005 בו סיכם כוח המשימה את עבודתו והמליץ המלצות בנוגע לשיפור תהליך הרכש כולו25. במסגרת תקציב שנת 2005 שמה לה למטרה הממשלה הפדראלית הקנדית ליישם את המלצות כוח המשימה ולטייב את תהליך הרכש הממשלתי כולו. יוזמה זו נקראה "הדרך קדימה" (TWF – The Way Forward) ומטרתה לרכוש שירותים ומוצרים בצורה חכמה יותר, מהירה יותר ו ובעלות מופחתת. במסגרת היוזמה הוגדר יעד חסכון של 2.5 מיליארד דולר קנדי בחמש השנים הקרובות וזאת על ידי ייעול תהליך הרכש הממשלתי26: • שימוש ב-"הצעות עומדות"27 (Standing Offers) - במסגרת היוזמה נקבע כי הסוכנויות הממשלתיות יעשו שימוש בהצעות עומדות בבואם לרכוש מוצרים ושירותים מסוימים, כאשר הללו קיימות. עד כה נקבעו 10 קטגוריות של מוצרים (כלי רכב, ציוד תקשורת ועוד) עבורם גיבשה הממשלה רשימה של הצעות עומדות ראויות, כך שגופים ממשלתיים המעוניינים לרכוש מוצרים מקטגוריות אלו נדרשים לעשות בהן שימוש. • שימת דגש על כך שהממשלה תרכוש מוצרים ושירותים מספקים המציעים מחירים נמוכים כמו גם על ידי קבלת הנחות מספקים גדולים. • חסכון בעלויות אדמיניסטרציה עקב ניהול מספר קטן יותר של חוזים. • אוטומטיזציה, סטנדרטיזציה וריכוז של מערכות הרכש. • הקמת “Commodity Councils”, אשר הנן בעיקרו של דבר ועדות אשר תפקידן להתמקד כל אחת במוצר או תחום מוצרים כלשהו ולגבש את הגישה הטובה ביותר לרכישתו. בועדות אלו ישבו נציגים מגופי הרכש השונים, נציגי לקוחות וספקים, ונציגי מחלקות ממשלתיות אשר להן אחריות לתוכניות סוציו-אקונומיות שונות. גיבוש כל הגורמים יחדיו, התמחות הועדות והבנתן את השוק ואת צרכי הרכש אמורות ליצור מנגנון יעיל יותר. לאור יוזמה זו הביעו עסקים קטנים מספר חששות כגון החשש כי הממשלה תחל עתה לבצע רכש תחת חוזים גדולים יותר, אשר עסקים קטנים לא יוכלו להתמודד בהם וכדומה. בתגובה הצהירה הממשלה כי היא מכירה בחשיבותם של עסקים קטנים לתהליך הרכש הממשלתי ומעוניינת לאפשר להם הזדמנות שווה להתמודד בו. לטובת כך נקטה הממשלה מספר צעדים כאשר הראשון שבהם הוא הקמת ה-OSME, אשר הוזכר לעיל, שתפקידו לסייע לעסקים קטנים המעוניינים להשתתף ברכש הממשלתי לעשות כן כמו גם לנטר את השפעות מדיניות הרכש החדשה עליהם. להלן מספר חששות אשר הביעו עסקים קטנים ביחס ליוזמה החדשה ודרכי הממשלה להתמודד עמן: • מחסור במשאבים והצורך להתמודד עם "ניירת" רבה - בתגובה לעובדה כי השתתפות בתהליך הרכש הממשלתי בכלל, והתמודדות עם עבודת "הניירת" הכרוכה בו בפרט, מונעות מעסקים קטנים מלהשתתף במכרזים ממשלתיים, נכנסה הממשל לתהליך של פישוט התהליך על ידי סטנדרטיזציה, שימוש בשפה פשוטה ואוטומטיזציה על ידי שימוש במחשבים. • קושי בגיוס הון ובתזרים המזומנים – בתגובה לעובדה כי תשלום מאוחר גורם אצל עסקים קטנים לבעיות בתזרים המזומנים פועלת הממשלה, במסגרת היוזמה, לזרז הן את תהליך קבלת ההחלטות בהענקת חוזים והן את התשלום לספקים. • היכולת להתמודד במכרזים גדולים – בתגובה לחשש כי איגוד דרישות וחוזים יקשה על עסקים קטנים להתמודד במכרזים אלו עקב גודלם עתיד ה-OSME לפעול על מנת לסייע לעסקים קטנים להתמודד במכרזים אלו על ידי יצירת שותפויות או בדרכים אחרות. • קושי בהתמודדות עם הליך הרכש הסבוך – לאור העובדה שהליך הרכש סבוך ודורש מעסקים קטנים אסטרטגיה עסקים ברורה, עתיד ה-OSME לשתף פעולה עם ארגוני עסקים קטנים על מנת לספק הדרכה וכלים לעסקים אלו בהתמודדות עם הליך הרכש. להלן צעדים נוספים שנקטה הממשלה עד כה: • מידע ונגישות ◦ וידוא כי מדיניות הרכש נגישה לכל (ראה סעיף "מסגרת חוקית" לעיל). ◦ קידום תפקידו של פורטל המידע הממשלתי בנושאי רכש Business Access Canada (אודותיו בהמשך פרק זה). ◦ הקלה על עסקים קטנים לגשת למכרזים ממשלתיים על ידי ביטול התשלום הנגבה עבור שימוש בפורטל הרכש הממשלתי MERX (אודותיו בהמשך פרק זה). • הצעות עומדות ◦ יצירת מנגנון "יוצאים מן הכלל" בכל הקשור ל"הצעות עומדות" ופרסומו בקרב עסקים קטנים. לדוגמא מקרה בו הממשלה יכולה לרכוש את השירות או המוצר המבוקשים במחיר נמוך יותר מאשר זה המצוין ב"הצעה העומדת"28. ◦ המשך שימוש ב"הצעות עומדות" מקומיות (בניגוד ללאומיות בלבד) בכדי לוודא כי לעסקים רבים יותר גישה לרכש הממשלתי. בנוסף בוחנת הממשלה את הישימות והתועלת שבצעדים הבאים: • עידוד ספקים ראשיים לעשות שימוש בעסקים קטנים כספקים משניים. • "רענון" "הצעות עומדות" מסוימות (הכוונה לאותן 10 המחייבות את כלל גופי הממשלה) או לחילופין הקדמת מועד פתיחתן מחדש. • עידוד עסקים קטנים, על ידי חבירה לארגוני עסקים קטנים, ליצור שותפויות לטובת גישה למכרזים ממשלתיים. • יצירת שותפות עם ארגונים מקצועיים שונים על מנת להגיע ליותר עסקים קטנים ולהגביר את יעילות המידה, הייעוץ וההדרכה שמספק ה-OSME לספקים וספקים פוטנציאליים. לטובת המשך התהליך, עורכת הממשלה סדנאות אזוריות בהן נדונים הנושאים המוזכרים לעיל. סדנא ראשונה נערכה כבר בחודש ספטמבר ב-29Halifax. 3.2.3. פורטל מידע ממשלתי והדרכה לממשלה הקנדית פורטל בשם Business Access Canada30 (לשעבר Contracts Canada) אשר משרת 31 מחלקות וסוכנויות ממשלתיות וייעודו לשפר את המודעות ההדדית בין ספקים וקונים ברכש הממשלתי ולהקל על הנגישות למידע אודות תהליך הרכש הממשלתי. הפורטל מספק את השירותים הבאים: • מידע רב אודות תהליך הרכש, האופן בו יש למכור לממשלה, פרטים אודות מדיניות הרכש וכו'. • אפשרות להירשם באופן מקוון במאגר הספקים הממשלתי הפדראלי. • מידע היסטורי אודות מכרזים ממשלתיים (לעת עתה רק של ה-PWGSC ובעתיד גם של מחלקות נוספות). נוסף על הפרסום המקוון, מספקת הממשלה, במסגרתו, סמינרים המיועדים לסייע לעסקים בתהליך הרכש הממשלתי: • כיצד "לעשות עסקים" עם הממשלה הפדראלית • כתיבת הצעה אפקטיבית למכרז 3.2.4. פורטל רכש ממשלתי הממשלה הפדראלית הקנדית מפעילה מערכת מקוונת להשתתפות במכרזים (Government Electronic Tendering Service) הנקראת 31MERX. במסגרת האתר מפורסמים מכרזים בחלוקה לתעשיות וקטגוריות שונות הוא נגיש לכל. האתר מציע מגוון שירותים ללא תשלום כגון הזמנת מסמכים הנוגעים למכרז, ויצירת פרופיל לחברה, כנגדו מצליב האתר מכרזים פוטנציאליים ושולח הודעות. כמו כן מספק האתר שירותים נוספים בתשלום, כגון צפייה ברשימת החברות אשר הזמינו מסמכים לטובת הגשת הצעה למכרז. כיום לא חייבות כל הסוכנויות והמחלקות הפדראליות לפרסם את כל מכרזיהן באתר, עם זאת, ככל שחולף הזמן, השימוש באתר נעשה נפוץ יותר וכיום מפורסמים בו מכרזים בערך של 5 מיליארד דולר קנדי בשנה. 4. אוסטרליה 4.1. רקע ונתונים 4.1.1. כללי באוסטרליה כ-20 מיליון תושבים, 10 מיליון מהם מהווים את כוח העבודה והתוצר הלאומי הגולמי עומד על כ-611 מיליארד דולר אמריקאי. 4.1.2. מהו עסק קטן? עסק קטן מוגדר באוסטרליה כעסק המעסיק פחות מ-200 עובדים. במסמכים ממשלתיים קיימת התייחסות גם למיקרו-עסקים ככאלו המעסיקים פחות מ-5 עובדים. 4.1.3. עסקים קטנים בכלכלה באוסטרליה קיימים כיום 1.2 מיליון עסקים קטנים, המעסיקים כמעט 3.3 מיליון עובדים, המהווים 47% מן השוק הפרטי (למעט תחום החקלאות) ומהווים מקור ל-15% מן התוצר המקומי הגולמי32. להלן טבלא המתארת את מספר העסקים הקטנים והמועסקים בהם החל מ-1983 ועד 2005:   1983-84 1998-99 1999-200 2004-05 מספר עסקים קטנים 554,600 951,100 1,075,000 1,200,000 אחוז מכלל העסקים   96.0% 96.0% מספר מועסקים בעסקים קטנים   3,100,000 3,300,000 אחוז מכלל המועסקים 45.1% 46.8% 47.0% 47.0% 4.1.4. הטיפול בעסקים קטנים הטיפול בעסקים קטנים באוסטרליה מרוכז במשרד התעשייה, התיירות והמשאבים33. מתוך שני שרים המכהנים במשרד, האחד מוגדר כשר לעסקים קטנים ותיירות34. בשנת 2004 פרסמה ממשלת אוסטרליה הצהרה בה הכריזה על מחויבותה לעסקים קטנים ובה היא מפרטת את שלל היוזמות והפעילויות המיועדות להקל על עסקים קטנים ולשפר את הסביבה העסקית בה הם פועלים35. זאת מתוך האמונה כי סקטור עסקים קטנים בריא חיוני לכלכלה האוסטרלית. לממשלה האוסטרלית מספר מנגנונים/גופים בהם נדונות סוגיות הקשורות לעסקים קטנים: 1. הפורום הלאומי לעסקים קטנים (National Small Business Forum ) – הפורום מהווה מכניזם מייעץ פורמאלי בין הממשלה לבין 34 איגודים מקצועיים המייצגים עסקים קטנים. 2. המועצה לעסקים קטנים (Small Business Council ) – מהווה גוף המייעץ לשר לעסקים קטנים במגוון רחב של תחומים הקשורים לעסקים קטנים. 3. המועצה האוסטרלית לרכש ובניין36 (Australian Procurement and Construction Council Inc - APCC) – המועצה אחראית על מדיניות הרכש הציבורית האוסטרלית והניו-זילנדית בכל רמות הממשל. 4. מועצת השרים לעסקים קטנים (Small Business Ministerial Council ) – מספק פורום לשרים בממשלה לדון בנושאים הקשורים לעסקים קטנים ולקדמם ברמה הלאומית. נוסף על גופים אלו עוסקת בנושא גם: 5. הועדה האוסטרלית לצרכן ולתחרות37 (Australian Competition and Consumer Commission ) – הועדה מספקת סיוע ותמיכה לעסקים קטנים, לדוגמא קו חם לעזרה. 4.1.5. מסגרת חוקית מכרזים ממשלתיים באוסטרליה מתנהלים בהתאם ל-Commonwealth Procurement 38Guidelines . במסגרת הנחיות אלו מופיעה התייחסות גם לעסקים קטנים. תחת סעיף 5 (עידוד התחרות) מופיע תת-סעיף המוקדש לעסקים קטנים (תת-סעיפים 5.3 עד 5.6): 5.3 על מנת להבטיח כי עסקים קטנים יוכלו להתחרות באופן הוגן ברכש ממשלתי, על אנשי ממשל המנהלים רכש שכזה להבטיח כי תהליך הרכש אינם מפלים לרעה עסקים קטנים. 5.4 על סוכנויות לחתור לכך שתהליכי רכש מפורסמים ונגישים לעסקים קטנים ואל להם למנוע במכוון מעסקים קטנים מלהשתתף בתהליך הרכש. 5.5 על סוכנויות להבטיח עסקים קטנים זוכים בהזדמנות ראויה להתחרות בהליך רכש ממשלתי, תוך שהם שוקלים, במסגרת של עלות מול תועלת (value for money ) את: • היתרונות שבקיום עסקים עם עסקים קטנים תחרותיים, אוסטרלים או ניו-זילנדים, בבואם לגבש את דרישות המכרז ולהעריך עלות אל מול תועלת. • היכולות והמחויבות לשווקים המקומיים של עסקים קטנים במחוזותיהם ו- • התועלת לבסיס הספקים ולחרות הנובעות מכניסה של מתחרים חדשים לשוק. 5.6 הממשלה מחויבת לרכוש לפחות 10% מערך רכישותיה מעסקים קטנים. 4.2. חסמים ופתרונות 4.2.1. תוכנית פעולה לאומית המגמות האחרונות העלו את היקף הרכש הממשלתי מן הסקטור הפרטי. הממשלה, בעבודתה עם הסקטור הפרטי, מחפשת פתרונות יעילים, יצירתיים ומועילים לקהילה. על מנת להשיג יעדים אלו, מעוניינת ממשלת אוסטרליה לבצע רכש בסביבה תחרותית ובריאה מבחינה כלכלית. בעוד ממשלת אוסטרליה מחפשת פתרונות מתקדים לאתגרים בתחום הרכש הממשלתי, היא מעוניינת להבטיח כי לעסקים קטנים תהיה הזדמנות להתחרות על רכש זה. רצונה של הממשלה להבטיח את קיומה של פעילות נמרצת מצד עסקים קטנים על מנת לקיים סביבה תחרותית וצמיחה כלכלית ארוכת טווח. הממשלה האוסטרלית הכירה בכך שהאופן בו היא בוחרת לבצע את רכישותיה משפיע באופן ישיר על יכולתם של עסקים קטנים להתחרות בשוק זה, בין אם לחיוב או לשלילה. החל משנת 1996 פועלת ממשלת אוסטרליה לקדם את מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי. בחודש אפריל 1996 הקימה הממשלה האוסטרלית צוות אשר מטרתו לבחון את העומס הבירוקראטי על עסקים קטנים (SBDTF - Small Business Deregulation Task Force). לצוות נקבע יעד של הפחתת העומס מעל עסקים קטנים ב-50% ובחודש נובמבר של אותה השנה הגישה הצוות דו"ח מסכם ובו שלל המלצות בנושא39. דו"ח זה היווה שורש למספר רפורמות הקשורות בעסקים קטנים והוא אינו מתמקד ברכש ממשלתי. עם זאת הצוות נגע גם בנושא זה ומצא כי עסקים קטנים, בבואם להשתתף ברכש ממשלתי, נאלצים להתמודד עם מספר רב של מכשולים אשר אינם הכרחיים ומעמיסים עלויות מיותרות. בשנת 1997 פרסמה ה-APCC תוכנית לאומית לקידום המעורבות של עסקים קטנים ברכש הממשלתי40. במסגרת תוכנית זו הוסכם לקדם את העקרונות הבאים: 1. הפחתת עלויות ההשתתפות ברכש ממשלתי - הוסכם כי ניתן לצמצם את העלויות ואת רמת המורכבות של השתתפות ברכש ממשלתי על ידי הצעדים הבאים: • ייסוד ופרסום מקומות עמם יוכלו עסקים קטנים ליצור קשר. • וידוא כי מידע רלוונטי יהיה זמין לעסקים קטנים במועד. • וידוא כי נועצים בעסקים קטנים ומיידעים אותם כאשר צרכי הממשלה משתנים. • מתן פידבק כנה, משמעותי ואפקטיבי להצעות למכרזים אשר לא זכו. • וידוא כי ניתן זמן נאות להשיב לשאלות ושעסקים קטנים אינם נדרשים להקדיש זמן רב לפגישות ופעילויות. • שכלול המיומנויות של אנשי הרכש הממשלתיים והגברת רמת הבנתם את הפוטנציאל הטמון בעסקים קטנים. • וידוא כי מסמכי המכרז ברורים, תמציתיים, סטנדרטיים, בעלי דרישות פשוטות ומעניקים זמן נאות לתשובה. • פיתוח תנאי מכרז, קטגוריות מוצרים ושירותים, נוהלי תשלום ודרישות אבטחת איכות פשוטים ועקביים ברמה הלאומית; ו- • אימוץ שיטה רשמית להערכת סיכון על מנת לאומדו באופן מדויק וריאליסטי. 2. עידוד ההשתתפות של עסקים קטנים בשרשרת האספקה (Contract chain) - הוסכם כי ניתן להגדיל את ההזדמנויות לעסקים קטנים לשפר את השתתפותם בשרשרת האספקה על ידי: • וידוא כי עסקים קטנים מודעים להזדמנויות לתועלת הטמונות במצב בו הם ספקי משנה. • עידוד יוזמות משותפות, התאגדויות או שותפויות אשר עשויות לאפשר לעסקים קטנים להשתתף בשרשרת האספקה, בין אם כספקים ראשיים או משניים. • סיוע לעסקים קטנים בשיפור המיומנויות המסחריות שלהם, על מנת לאפשר להם לזהות הזדמנויות מתאימות לתפקד כספקי משנה ולהתחרות עבורן בהצלחה; ו- • עידוד ספקים ראשיים לזהות מרכיבים בחוזה אשר ניתן להעביר לעסקים קטנים כספקי משנה לטובתם הם. 3. קידום התועלת לעסקים קטנים מן השימוש בסחר אלקטרוני – הוסכם כי מסחר אלקטרוני טומן בחובו פוטנציאל תועלת גדול לעסקים קטנים ושניתן לעשות שימוש בפוטנציאל זה על ידי: • עידוד עסקים קטנים לנצל את היתרונות המובנים בסחר אלקטרוני ולרכוש את המיומנויות הדרושות כדי למקסם אותן. • קידום השימוש במערכות המתאימות באופן אוטומטי בין קונים ומוכרים בכל גודל ברחבי המדינה כולה. • להקל על עסקים קטנים בתכנון אסטרטגי על ידי יצירה והפצה של מידע משופר דרך האינטרנט. • יצירת נקודת גישה מרכזית אחת לרכש אלקטרוני לאומי, אשר תהיה ברורה, פשוטה, אמינה, מוכרת ומובנת לכל; ו- • מתן אפשרות לעסקים קטנים הנמצאים באזורים מרוחקים להתחרות על מכרזים בעזרת מערכות אלקטרוניות. 4. התחשבות רבה יותר בהשפעות האזוריות של החלטות בנוגע לרכש ממשלתי - הוסכם לעודד ולפתח את היוזמות והמדיניות הבאות: • עידוד התועלת מרכש מקומי כגורם המסייע להשגת התמורה המרבית (Value for money objective); ו- • עידוד הגישה למידע של עסקים קטנים מרוחקים כספקים לממשלה. נקבע כי האפקטיביות של תוכנית זו תנוטר באופן קבוע על ידי המועצה. בשנת 1999 פרסמה ה-APCCמסמך בשם "מתן הזדמנויות לעסקים קטנים ברכש ממשלתי" (Delivering Opportunities for SMEs in Government Procurement and Contracting) ובו נוסחו עקרונות כלליים, הנובעים מתוכנית הפעולה, ואותם יש ליישם ברחבי המדינה כולה בכל רמות הרכש הציבורי41: 1. התייעצות נרחבת עם עסקים קטנים. 2. העברת מידע רלוונטי אודות הזדמנויות עסקיות ברכש הממשלתי לעסקים קטנים. 3. שיפור היכולות של עסקים קטנים להתחרות בשווקים המקומי, הלאומי והבינלאומי. 4. הפיכת הליך הרכש לפשוט יותר וזול יותר מבחינת משאבים הנדרשים מן העסקים הלוקחים בו חלק. 5. הגברת השקיפות של מדיניות הרכש הממשלתית וההליכים הכרוכים בו. 6. בחינת ההתאמה של מדיניות הרכש הממשלתי הנוכחית ואימוץ גישה אקטיבית לפיתוח התעשייה. 7. העלאת איכות הרכש על ידי שיפור המיומנויות של אנשי הרכש הממשלתיים. 4.2.2. פורטל רכש ממשלתי והדרכה במסגרת אתר האינטרנט של משרד הכלכלה האוסטרלי (Department of Finance and Administration) מרוכזים כל החוקים, הכללים והתקנות הקשורים למדיניות הרכש הממשלתית42. האתר מפנה לפורטל הרכש הממשלתי “AusTender”43, מספק הסברים מפורטים אודות החוקים והתהליכים הקשורים לרכש ממשלתי ולדוגמא ראה את המדריך שפרסם המשרד באפריל 2005 תחת השם ,למכור לממשלה האוסטרלית – מדריך לעסק"44. ב-AusTender (לשעבר Commonwealth Electronic Tender System) מפורסמים מרבית המכרזים הממשלתיים והוא מאפשר לעסקים להירשם, לקבל התראות אודות מכרזים חדשים התואמים את תחומי הפעילות שלהם, לגשת למסמכי המכרז ולהשיב עליהם. 4.2.3. אבטחת איכות והערכת סיכונים במסגרת ה-SBDTF נדון גם נושא התקינה באוסטרליה. בחינה של הנושא העלתה כי למרות שדרישה לעמידה בתקן ISO 9000 איננה תנאי הכרחי במכרזים ממשלתיים, היא אכן הופיעה לעתים קרובות, במיוחד במכרזים גדולים. הועדה הסיקה כי דרישה זו מנעה למעשה מעסקים קטנים מלגשת למכרזים אלו. הצוות מצא כי עסקים קטנים הבאים להשתתף ברכש ממשלתי מודאגים מהצורך להציג תעודת אבטחת איכות, ובפרט עמידה בתקני ISO 9000. רווחת בקרבם התפיסה כי עמידה בתקני אבטחת איכות מהווה תנאי מוקדם לזכייה במכרזים ממשלתיים. זאת למרות שבמציאות אין הדבר כך ודרישה לעמידה בתקן איננה ברירת מחדל אלא ניתנת לדרישה על בסיס פרטני בכל מכרז ומכרז. חלק מתפיסה זו מקורו בנלהבותם של פקידי רכש רבים מנושא אבטחת האיכות וראייתם בה כלי להגברת התחרותיות במגזרים עסקיים. באותה העת נמצאת הממשלה בתהליך בחינה של פיתוח תקן ביניים על מנת לפתור בעיה זו. באותו ההקשר התייחס הדו"ח גם למדיניות הערכת הסיכונים של פקידי הרכש הממשלתיים. הדו"ח מציין כי למרות שבאותה העת בדיוק נכנסה לתוקפה מדיניות חדשה ועקבית יותר של הערכת סיכונים ברכש ממשלתי, עדיין נותרו מספר נקודות לשיפור: הבהרת מטרות מדיניות הרכש ביחס לאבטחת איכות, הגמשת סוג אבטחת האיכות הנדרשת על ידי הממשל והגברת העקביות בהחלטות הרכש הממשלתיות. בהמלצה מספר 45 בדו"ח, המתייחסת לנושאים שלעיל נכתב: "החל מה-1 בינואר 1997, הממשלה תדרוש תעודת אבטחת איכות מעסקים קטנים, רק במקרים בהם הדבר הכרחי ולא תשתמש בה ככלי למטרות פיתוח התעשייה. על הממשלה, כמו כן, לספק מידע טוב יותר על הדרישות ברכש ממשלתי כמו להדריך באופן טוב יותר פקידי רכש ממשלתיים על מנת להבטיח שמדיניות הרכש מיושמת באופן עקבי." הממשלה בתגובתה לדו"ח ול-62 המלצותיו התייחסה גם לנושא שלעיל45 וציינה כי תעודת אבטחת איכות אינה תנאי הכרחי במכרזים ממשלתיים ובמיוחד במכרזים בסכומים נמוכים, אם כי היא כלי לגיטימי לניהול סיכונים במכרזים מסוימים. בנוסף צוין בתגובה כי מידע בנושא יסופק לספקים קיימים ופוטנציאליים וכי במסגרת הדרכות הנערכות לפקידי ממשל יועבר מידע גם בנושא זה. 4.2.4. תזרים מזומנים ממשלת אוסטרליה הכירה בעובדה כי תשלום עבור חוזים לאחר זמן ניכר או באיחור עשוי לפגוע בתזרים המזומנים של עסקים קטנים ולהוות עבורם בעיה קשה. על כן פרסמה הממשלה בשנת 2001 הנחיות המגדירות כי התשלום עבור חוזים ממשלתיים בערך אשר אינו עולה על 5 מיליון דולר אוסטרלי, לעסקים קטנים, יתבצע תוך 30 יום מקבלת המוצרים/שירותים והחשבונית46. מאוחר יותר הוכנסה הנחיה זו גם להנחיות הרכש הממשלתיות המתוארות לעיל תחת סעיף 9 הפורט הנחיות הקשורות לרכש הממשלתי (סעיף 9.8). על מנת לוודא את אכיפת ההנחיה מבצעת הממשלה סקר דו-שנתי בקרב גופי הממשלה. בסקר הראשון, אשר נערך בתום המחצית הראשונה של שנת 2002 נמצא כי בממוצע עמדו הסוכנויות הממשלתיות בהנחיה ב-85% מן המקרים. בסקר שלאחר מכן, אשר כלל את המחצית השנייה של שנת 2002 על אחוז זה ל-88% וכך בהתמדה ניכרת עליה בעמידה בהנחיה עד לכדי 92.8% בממוצע במחצית הראשונה של שנת 2004. בנוסף, מעודדת הנחיה זו סוכנויות ממשלתיות לכלול בחוזים עבור מכרזים סעיפי ענישה עבור תשלום מאוחר, כתמריץ נוסף לתשלום בזמן. 4.2.5. שיתוף פעולה והתאגדות באוסטרליה קיים ארגון בשם ICN – Industry Capability Network47 אשר בין פעילויותיו השונות, מאפשר לעסקים קטנים לתור אחר הזדמנויות לשמש כספקים משניים בחוזים גדולים או לחילופין למצוא עסקים קטנים אחרים עמם יוכלו להתאגד על מנת להתמודד כספקים ראשיים במכרזים. הארגון אינו ארגון ממשלתי, למרות שהוא ממומן חלקית על ידי הממשלה והוא מספק את מרבית שירותיו ללא תשלום. 4.2.6. תחום טכנולוגיות המידע והתקשורת החל מחודש יוני 2002, הכניסה ממשלת אוסטרליה שינויים במדיניות הרכש שלה בכל הקשור לרכש ממשלתי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת. בנוסף למדיניות הכללית, המגדירה כי על כל הסוכנויות הממשלתיות לבצע לפחות 10% מן הרכש מעסקים קטנים, נקבע כי בתחום זה, במכרזים אשר ערכם עולה על 20 מיליון דולר אוסטרלי, עסקים קטנים יספקו לפחות 10% מן החומרה ו-20% מן התוכנה והשירותים הנלווים. יש לציין כי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת, עסקים קטנים מוגדרים על ידי הממשלה האוסטרלית כעסקים אשר להם מחזור שנתי ממוצע (לאורך חמש שנים) אשר אינו עולה על 500 מיליון דולר קנדי48. במסגרת מדיניות זו סוקר משרד התקשורת, טכנולוגיות המידע והאומנות (DCITA – Department of Communications, Information Technology and the Arts)49 מדי שנה את הסוכנויות הממשלתיות ובודק את רמת ההשתתפות של עסקים קטנים במכרזים העונים לקריטריונים שצוינו לעיל 50. נוסף על שינוי זה במדיניות, הקים באותו החודש השר במשרד זה קבוצת עבודה/ועדה משותפת לדיון בסוגית מעורבותם של עסקים קטנים ברכש המשלתי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת (ICT SME Joint Industry Government Working Party). לוועדה נועדו מספר תפקידים: • לתפקד "כמסלקה" לפעילויות אשר יעודן לסייע לעסקים קטנים להשיג נתח גדול יותר מן הרכש הממשלתי, ליצור שותפויות עם שחקנים מרכזיים בתעשייה ולאתר בנקל את המידע הדרוש להם מן הממשלה. • להמציא פתרונות לחסמים המונעים מעסקים קטנים מלהשתתף ברכש הממשלתי בתחום זה. • לשמש ערוץ תקשורת בין התעשייה והממשלה בנושאי רכש. בחודש מרץ 2005 פרסמה הועדה דו"ח סופי51 ובו המלצות לפעולה אשר יובאו להלן (יפורטו אך ורק המלצות ופעילויות אשר לא הוזכרו עד כה). בנוסף, נציגי התעשייה אשר לקחו חלק בוועדה גיבשו המלצות נוספות אשר לא נכללו כחלק אינטגראלי בהמלצות הועדה אך צורפו לדו"ח המסכם52. סדנאות לעסקים קטנים – הועדה מצאה כי עסקים קטנים רבים אינם בקיאים בתהליכי הרכש הממשלתיים ובכלליות אינם מודעים לפעולות הנדרשות על מנת למכור לממשלה. לשם כך נערכו מספר סדנאות, בהן סופק מידע בנושא. סדנאות אלו באו במקביל לתדרוכים שונים בנושא אשר שולבו בסדנאות אחרות הנערכות עבור עסקים קטנים במסגרת התעשייה והממשלה. מדריך כיצד למכור לממשלה – על מנת להשלים את התדרוכים, פורסם בשנת 2003 מדריך בשם "מכירת ICT לממשלה: מדריך לעסקים קטנים" (Selling ICT to Government: A guide for SMEs) המספק מידע בנושא53. מרכז מידע – בחודש יוני 2002 הוקמה במסגרת ה-DCITA יחידה למידע תחת השם ICT SME Information Unit. יחידה זו מספקת לעסקים קטנים מידע כמו גם מהווה מוקד לפניות. במסגרת פעילותה פרסמה היחידה ברושור ובו מידע רב עבור עסקים קטנים54. מדריך לקונה – על פי המלצת הועדה, מוכן בימים אלו מדריך כתוב אשר מטרתו לסייע לסוכנויות הממשלתיות עם מדיניות הרכש הנוגעת לתחום ה-ICT. במדריך יושם דגש על הפיכת שוק זה לנגיש עבור עסקים קטנים והוא יעודד את פקידי הרכש לשים לב לעסקים קטנים בבואם לקבל החלטות. מסגרת רכש כללית – הגוף האחראי על מסגרת הרכש הממשלתית הוא משרד הכלכלה והאדמיניסטרציה (DOFA – Department of Finance and Administration) והיא מכונה GITC (Government Information Technology And Communication Framework)55. הועדה בחנה את השפעות המסגרת בתחומים שונים על עסקים קטנים: תנאי קדם – ה-DOFA מנהל תוכנית הנקראת ESA (Endorsed Supplier Arrangement). תכליתה מתן אישורים לספקים להשתתף ברכש ממשלתי (תנאי קדם). גורמי ממשלה המעוניינים לרכוש מוצרים או שירותים בתחום ה-ICT צריכים לעשות זאת מעסקים המאושרים על ידי התוכנית. עצם עובדה זו מקשה באופן פוטנציאלי על עסקים קטנים, אשר נאלצים לעבור את תהליך האישורים, גם עבור חוזים בערך נמוך. הנושא נמצא בבחינה של ה-DOFA. אחריות נזיקית וביטוח – הועדה ציינה כי למרות שמסגרת הרכש הקיימת מאפשרת לסוכנויות השונות המבצעות רכש להיות גמישות בגישתן כלפי האחריות הנזיקית והביטוח הנדרש בגינה בהתאם לניהול סיכונים רלוונטי, הרי שלמעשה היא מרפה את ידן בנושא. לדוגמא, ברירת המחדל על פי ה-GITC מטילה על הספק את כל האחריות בגין רשלנות או הפרת חוזה ודורשת ביטוח על סך 10 מיליון $. הועדה העלתה את הנושא בפני ה-DOFA, תוך שהיא מסתמכת על דו"ח מפורט שפרסמה ההתאחדות תעשיית המידע האוסטרלית (AIIA – Australia Information Industry Association) בנושא56. ה-DOFA החל בבחינה מחודשת של תחום זה במסגרת הרכש וטיוטת מדיניות חדשה עתידה להחליף את זו הקיימת בשנת 2006. איסוף מידע וסטטיסטיקה – הועדה, במהלך עבודתה, קבעה כי לא ניתן להעריך באופן מלא את השתתפותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי בתחום ה-ICT וזאת עקב מחסור במידע אמין. בעקבות המלצת הועדה, ה-DCITA יצר קשר עם חברה המתמחה בתחום על מנת שתייעץ בנושא. במסגרת זו בחנה החברה המייעצת את הרכש שבוצע בשנים 2001-2003 וגיבשה המלצות לנושא התנהלות הרכש ואיסוף המידע אודותיו. כיוון שמדובר בהמלצות ספציפיות למערכות המידע של הממשל האוסטרלי הן לא מובאות להלן. לעיון בניתוחי המידע וההמלצות ראה הדו"ח המפורט המופיע כמקור 89 (Australia - SME Involvement in Australian Government ICT Contracts 2001-2003). 4.3. סיכום נתונים (1999-2004) 5. טייוואן 5.1. רקע ונתונים 5.1.1. כללי אוכלוסיית טייוואן מונה למעלה כ-23 מיליון אנשים, כאשר 10 מיליון מהווים את כוח העבודה. התוצר הלאומי הגולמי נמדד בכ-576 מיליארד דולר אמריקאי. 5.1.2. מהו עסק קטן? בטייוואן נחלקת ההגדרה של עסקים קטנים לשניים: עסקים קטנים ובינוניים (SME ) עסקים מוגדרים כעסקים קטנים על פי אחד משלושה קריטריונים: הכנסות ממכירות בשנה האחרונה, הון מניות נפרע (Paid-in capital ) ומספר עובדים. סף ההגדרה משתנה בהתאם לתעשייה אליה שייך העסק. להלן ההגדרות השוררות כיום: 1. בתחומים: ייצור, בניין וכרייה - עסקים בעלי הון מניות נפרע הנמוך מ-80 מיליון דולר טייווני או לחילופין המעסיקים פחות מ-200 עובדים. 2. בתחומים: חקלאות, דייג, יערנות, מים, חשמל, גז, שירותי תעבורה, מחסנאות, תקשורת, כלכלה, ביטוח, נדל"ן ומתן שירותים – עסקים אשר הכנסותיהם ממכירות בשנה האחרונה לא עלו על 100 מיליון דולר טייווני או לחילופין המעסיקים פחות מ-50 עובדים. עסקים זעירים (Micro Business ) נוסף על עסקים קטנים ובינוניים, מוגדרים בטייוואן גם עסקים זעירים על פי ההגדרות הבאות: 1. בתחומים: ייצור, בניין וכרייה - המעסיקים פחות מ-20 עובדים. 2. בתחומים: חקלאות, דייג, יערנות, מים, חשמל, גז, שירותי תעבורה, מחסנאות, תקשורת, כלכלה, ביטוח, נדל"ן ומתן שירותים – עסקים המעסיקים פחות מ-50 עובדים. להלן טבלא המסכמת הגדרות אלו: לעיון בטבלא המסכמת את התפתחות ההגדרה לאורך השנים ראה מקור 83 (Taiwan – The Evolving Definition of SMEs in Taiwan). 5.1.3. עסקים קטנים בכלכלה בשנת 2004 נרשמו בטייוואן 1,164,000 עסקים קטנים, אשר היוו 97.8% ממספר העסקים הכולל; מספר זה משקף עליה של 1.54% מן השנה הקודמת: בשנת 2004, 7,553,000 עובדים, אשר היוו 77.2% מסך העובדים במשק, הועסקו על ידי עסקים קטנים; מספר זה משקף עליה של 1.72% ביחס לשנת 2003: בשנת 2004 עלו הכנסותיהם של עסקים קטנים ממכירות על 9,352 מיליארד (9.35 * 109), ורשמו עליה של 7.4% ביחס לשנה הקודמת: 5.1.4. הטיפול בעסקים קטנים הטיפול בעסקים קטנים בטייוואן מרוכז במשרד הכלכלה (MOEA – Ministry of Economic Affairs ) על ידי המנהל לעסקים קטנים57 (SMEA – Small and Medium Enterprise Administration ), אשר הוקם בשנת 1981 על מנת לשאת באחריות להדרכה של עסקים קטנים ולקידומם. ה-SMEA מקדם את סקטור העסקים הקטנים מתוך מטרה להפוך את טייוואן למקום אידיאלי להקמת ופיתוח עסקים קטנים. לשם השגת מטרה זו מתמקד ה-SMEA בחמישה תחומים מרכזיים: 1. בניית סביבה המתאימה/מסייעת לפיתוח עסקים קטנים. 2. הקמת פלטפורמות לצמיחה של עסקים קטנים. 3. עידוד עסקים קטנים לפתח את יכולות ה-IT שלהם. 4. חיזוק תחום ההדרכה הניהולית של עסקים קטנים. 5. שילוב פעולותיהם של מנגנוני המימון השונים הזמינים לעסקים קטנים. במסגרת פעילותו, מגבש ה-SMEA תוכניות לפיתוח עסקים קטנים וחקיקה רלוונטית, מספק הדרכה לעסקים קטנים, סיוע פיננסי וכו'58. אחת המטרות המוצהרות של ה-SMEA הנה לסייע לעסקים קטנים בהשתתפות ברכש ממשלתי. בהקשר זה פועל ה-SMEA במספר מישורים, כאשר המובילים שבהם הינם: 1. אספקת מידע לעסקים קטנים בנושאי חוקים, תקנות ותהליכים הקשורים לרכש ממשלתי. 2. מתן ייעוץ וסיוע לעסקים קטנים בהתגברות על מכשולים הנקרים בדרכם בניסיונם להשתתף בתהליך הרכש הממשלתי. 3. איסוף מידע סטטיסטי אודות השתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי. 5.1.5. מסגרת חוקית להלן יפורטו החוקים הרלוונטיים להשתתפות עסקים קטנים בתהליכי רכש ממשלתיים59: חוק לפיתוח עסקים קטנים בטייוואן פורסם בשנת 1991 ה-"חוק לפיתוח עסקים קטנים" אשר מגדיר את הטיפול בהם והסיוע להם60. להלן יפורטו הסעיפים בחוק הרלוונטיים להשתתפות עסקים קטנים בתהליכי רכש ממשלתיים: תחת פרק 5, אשר כותרתו: רכש ממשלתי ובנייה ממשלתית מופיעים שני סעיפים: פסקה 37 – כאשר הממשלה, בכל רמה, או מפעל הנמצא בבעלות המדינה מתחילים ברכש או בבנייה המפורסמים בפומבי, עליהם לסייע לעסקים קטנים להשיג את ההזדמנויות העסקיות הנוצרות על ידי רכש זה. פסקה 38 – כאשר הממשלה, בכל רמה, או מפעל הנמצא בבעלות המדינה מתחילים ברכש או בבנייה המפורסמים בפומבי, או בהזמנה של עבודת מחקר ופיתוח, עליהם, בתלות בצרכים האמיתיים, להקים מערכת להענקת כשירות ולרישום עסקים קטנים המעוניינים לשמש כספקים או להגיש הצעה למכרז. סעיפים אלו נועדו להבטיח השתתפות של עסקים קטנים ברכש ממשלתי. חוקה במהלך העריכה המחודש הרביעית לחוקה הטיוואנית, אשר נערכה בשנת 1997 נוסף התיקון הבא: "המדינה תסייע ותגן על שרידותם ופיתוחם של עסקים קטנים" (the State shall assist and protect the survival and development of small and medium enterprises ). חוק הרכש הממשלתי בפסקה 97 של חוק הרכש הממשלתי אשר פורסם בשנת 1998 מוצהר כי הרשויות יכולות לנקוט בפעולות, בהתאם לחוקים והתקנות הקיימים, על מנת לסייע לעסקים קטנים לקחת חלק, בין אם כספקים ראשיים או משניים, באחוז מסוים מהרכש הממשלתי61. בהמשך לפסקה זו, פורסמו בשנת 1999 תקנות אשר ייעודן לסייע לעסקים קטנים המשתתפים ברכש ממשלתי62. להלן עיקריהן: בביצוע רכש, בהתאם למאפייניו וגודלו, יכולה ישות ציבורית לקבוע כי רק לעסקים קטנים מותרת הגישה למכרז או לעודד חברות הניגשות למכרז, לעשות שימוש בעסקים קטנים כספקי משנה. רכש אשר ערכו אינו מגיע לסף הדורש פרסום מוענק לעסקים קטנים וזאת תחת מגבלות מסוימות. בכל שנה, חייבת הישות הציבורית לפרסם את נתח החוזים (מבחינת ערך) אותם היא מייעדת לעסקים קטנים בין אם כספקים ראשיים או ספקי משנה. כל עסק המגיש הצעה למכרז נדרש לציין האם הוא עסק קטן או לאו. באם איננו, עליו לציין איזה נתח מוערך מן החוזה יבוצע על ידי עסקים קטנים כספקי משנה. כל הנתונים הללו מדווחים באופן מסודר במעלה השרשרת הארגונית הציבורית ומפורסמים באופן ריכוזי. 5.2. חסמים ופתרונות 5.2.1. חסמים ה-SMEA מכיר במספר חסמים העומדים בפני עסקים קטנים בבואם להשתתף ברכש ממשלתי: מחסור ביכולות בתחום החוקים והתקנות • חוסר היכרות עם החוקים והתקנות הקשורים לרכש ממשלתי מצמצם את יכולתם של עסקים קטנים להשתתף ולזכות במכרזים ממשלתיים. • חוסר היכרות עם החוקים והתקנות הרלוונטיים כמו גם מחסור באמצעים משפטיים מונעים מעסקים קטנים את היכולת להגן על זכויותיהם בתהליכי רכש ממשלתיים כמו גם להתמודד בהצלחה במקרים של סכסוך הקשור במכרז. חוסר היכרות עם הליכי הרכש הממשלתי • חוסר היכרות עם ההליכים הכרוכים הרכש ממשלתי מצמצם את יכולתם של עסקים קטנים להשתתף ולזכות במכרזים ממשלתיים. נגישות מוגבלת למידע ומשאבים מצומצמים • משאבים מוגבלים מובילים לכך שעסקים קטנים אינם מצליחים לעתים להשיג חלק מן הפרטים הדרושים להגשת הצעות למכרזים ממשלתיים. יחס בקרב גופים ממשלתיים • עסקים קטנים זוכים ליחס בלתי הוגן בקרב גופים ממשלתיים. אל מול החסמים הללו פועל ה-SMEA באופן שיטתי ולאורך זמן הן במישורי הפרסום, הייעוץ והסיוע. להלן יתוארו הפעילויות שננקטו החל משנת 2001 ועד היום בצירוף הנתונים על הרכש הממשלתי מעסקים קטנים בכל שנה ושנה והאחוז שהיווה מסך הרכש הממשלתי באותה השנה. 5.2.2. שנת 2001-2002 מהלכים עוד לפני שנת 2001 סיפק ה-SMEA שירותי ייעוץ בנושאי חוק על גבי רשת האינטרנט. בשנת 2001, בנוסף לשירות זה, הקים ה-SMEA רשת של עורכי דין הפרושים ברחבי המדינה ומייעצים לעסקים קטנים בנושאים משפטיים בהתנדבות וזאת על מנת ליצור סביבה עסקית שוויונית63. בשנת 1992 הקים הממשל הטיוואני מרכז שירות, אשר כיום ידוע כמרכז השירות של משרד הכלכלה (MOEA Service Center ) ולו סניפים הפרושים ברחבי המדינה. מעבר לייעוץ המשפטי המתואר לעיל, מסייע המרכז לעסקים קטנים בפתרון בעיות הקשורות במכרזים ממשלתיים כמו גם מספק להם מידע אודות הזדמנויות עסקיות באופן מקוון. בשנת 2001 פרסם המרכז 183,493 פריטי מידע על הזדמנויות רכש ממשלתי וסיפק ייעוץ ל-367 חברות בנושא. במהלך שנת 2001 ליקט מרכז השירות מספר דוגמאות של השתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי כמו גם מספר מקרים משפטיים וערך אותם לכדי עלון בשם "השתתפות ברכש ממשלתי – שאלות ותשובות" (Participation in Government Procurement Q&A ), אשר הופץ בקרב עסקים קטנים. כמו כן הודפס "מדריך למערכות מידע לעסקים בנוגע להשתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי" (Guide to Information System Regarding SMEs’ Participation in Government Procurement ) וחולק לעסקים קטנים על פי דרישה, על מנת לסייע להם בהסתגלות לשיטת המכרזים המקוונת אשר הנהיגה הממשלה. נוסף על המצוין לעיל ערך ה-SMEA 10 סדנאות (בהן נכחו 405 עסקים קטנים) אשר נועדו לסייע לעסקים קטנים להכיר את התקנות החדשות אשר מקורן בתיקונים לחוק הרכש הממשלתי, כמו גם לסייע להם במעבר לרכש מקוון. כמו כן, ממשיך ה-SMEA באיסוף נתונים לשם ניתוח סטטיסטי. נתוני רכש בשנת 2001 הסתכם הרכש הממשלתי מעסקים קטנים (בין אם כספקים ראשיים או משניים) ב-626.6 מיליארד דולר טיוואני, אשר היוו 70.7% מסך הרכש הממשלתי בשנה זו64. בשנת 2002 הסתכם הרכש הממשלתי מעסקים קטנים ב-643.2 מיליארד דולר טיוואני, אשר היוו 79.29% מסך הרכש הממשלתי בשנה זו. 5.2.3. שנת 2003 מהלכים הושלמה בניית אתר האינטרנט המספק מידע בעניינים משפטיים לעסקים קטנים. כמו כן הושלם עדכון הרשימה המקוונת של עורכי דין המוכנים לספק סיוע משפטים לעסקים קטנים. מרכז השירות של משרד הכלכלה סיפק ייעוץ ל-242 עסקים וטיפל ב-10 בקשות לסיוע בהסדרת סכסוכים הקשורים למכרזים עם הממשלה. כמו כן הודפס "המדריך להשתתפות עסקים קטנים ברכש ממשלתי" (Manual for SME Participation in Government purchasing ) אשר נועד להאיר בפני עסקים קטנים את הנקודות אליהן יש לשים לב/מהן יש להיזהר כאשר משתתפים ברכש ממשלתי. עודכן תוכן אתר האינטרנט המסייע לעסקים קטנים בהשתתפות ברכש ממשלתי אשר נועד לסייע לעסקים קטנים להשיג מידע אודות הזדמנויות עסקיות במגזר הציבורי במהירות ובצורה מובנת ככל הניתן. נערכו 15 סמינרים בנושא השתתפות עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים בהם השתתפו יותר מ-993 עסקים קטנים. הסמינרים סיפקו הסברים אודות המסגרת החוקית והתהליכים הקשורים ברכש ממשלתי. כמו כן, ממשיך ה-SMEA באיסוף נתונים לשם ניתוח סטטיסטי. נתוני רכש בשנת 2003 הסתכם הרכש הממשלתי מעסקים קנטים ב- 653 מיליארד דולר טיוואני, אשר היוו 60.92% מסך הרכש הממשלתי בשנה זו. 5.2.4. שנת 2004 מהלכים • הספקת מידע לעסקים קטנים בנוגע להזדמנויות עסקיות ברכש ממשלתי. • מתן שירותי ייעוץ בנושאים חוקיים. • עריכת סמינרים בנושאים רלוונטיים. • כבכל שנה, המשך איסוף הנתונים וניתוח סטטיסטי. נוסף על פעילויות אלו, הושם בשנת 2004 דגש על הנושאים הבאים: • פיתוח תפקידם של מרכזי השירות המקומיים. • המשך קידום מערכת היועצים המתנדבים. נתוני רכש בשנת 2004 הסתכם הרכש הממשלתי מעסקים קטנים ב-712.5 מיליארד דולר טיוואני, אשר היוו 75.74% מסך הרכש הממשלתי בשנה זו. 5.3. סיכום נתונים (2001-2004) להלן סיכום נתוני הרכש בארבע השנים המתוארות לעיל:   2001 2002 2003 2004 סך מכירות לסקטור הציבורי (מיליארדי דולר טיוואני) 626.6 643.2 653 712.5 אחוז מסך הרכש הממשלתי 70.7 79.29 60.92 75.74 6. בריטניה 6.1. רקע ונתונים 6.1.1. כללי בבריטניה למעלה מ-60 מיליון תושבים, כ-30 מיליון מהם מהווים את כוח העבודה. התוצר הלאומי הגולמי עומד על 1.7 טריליון דולר אמריקאי. 6.1.2. מהו עסק קטן? ההגדרה הבריטית65 לגבי עסקים קטנים מסתמכת על הגדרות האיחוד האירופי. בחודש ינואר 2005 נכנסה לתוקפה ההגדרה המנוסחת בהמלצה 662003/361/EC שתמציתה בטבלא הבאה: 6.1.3. עסקים קטנים בכלכלה כיום קיימים בבריטניה 3.95 מיליון עסקים קטנים. 97% מן החברות הבריטיות מעסיקות פחות מ-20 עובדים ו-95% פחות מ-5 עובדים. כ-12 מיליון אנשים מועסקים על ידי עסקים קטנים ועל כן הם מעסיקים למעלה מ-50% מכוח העבודה בשוק הפרטי. עסקים קטנים אחראים לכמחצית מן התוצר הלאומי הגולמי הבריטי (כ-500 מיליארד פאונד). להלן שני תרשימים המתארים את מספר העסקים הקטנים בבריטניה בין השנים 1980-2001 ואת חלקם במשק (בהתאמה): על פי סקר ממשלתי, נכון לשנת 2003 זכו עסקים קטנים ב-46% מכלל החוזים הממשלתיים אשר היוו רק 22% מן הערך הכולל של המכרזים. סקר נוסף, אשר בחן מספר משרדי ממשלה גילה כי עסקים קטנים היוו 71% מן הספקים של משרדים אלו, אך זכו במכרזים בערך כולל של 30% בלבד (ראה סקר ספקים). 6.1.4. הטיפול בעסקים קטנים השירות לעסקים קטנים (SBS – Small Business Service)67 - הטיפול בעסקים קטנים בבריטניה מובל על ידי השירות לעסקים קטנים. השירות הוקם בשנת 2000 כשלוחה של משרד המסחר והתעשייה ומטרתו לקדם את החזון הממשלתי של הפיכת בריטניה למקום הטוב בעולם להקים ולפתח בו עסק. מטרותיו המוגדרות של ה-SBS הן: • ליצור סביבה תומכת להקמת עסקים חדשים ופיתוחם. • לוודא כי התמיכה הממשלתית לעסקים קטנים רלוונטית ונגישה למעוניינים בה. • לקדם מיעוטים אתניים ויזמות נשית. מעל לכל, מחויב ה-SBS ואחרי על יישום תוכנית הפעולה הממשלתית (אודותיה בהמשך) לקידום עסקים קטנים. במסגרת זו פועל ה-SBS פועל הן בתוך הממשלה והן כלפי חוץ והפיק בשנות פעולתו מספר רב של תוצרים אשר חלקם יובאו בפרק זה. כמו כן מפעיל ה-SBS רשת ארצית של מרכזי תמיכה והדרכה הקרויים Business Links68. הללו מיועדים להגביר את המודעות וההבנה בקרב עסקים קטנים בנוגע למקורות סיוע פוטנציאליים, כמו גם לספק להם הדרכה69. המועצה לעסקים קטנים (SBC – Small Business Council)70 – נוסדה בשנת 2000 ומהווה גוף מייעץ ל-SBS ולמשרד התעשייה והמסחר בנושאים הקשורים להשפעת מדיניות הממשלה על עסקים קטנים. ה-SBC הנה גוף עצמאי ואינה שייכת ל-SBS או למחלקה ממשלתית אחרת. נוסף על הטיפול הממשלתי קיימים גם ארגונים לא ממשלתיים המטפלים בעסקים קטנים, הגדול שבהם, אשר בו חברים כ-185,000 עסקים קטנים, נקרא "הפדרציה לעסקים קטנים" (FSB – Federation of Small Businesses)71 ומספק מגוון שירותים רב לעסקים אלו. נוסף על כך, פעיל ה-FSB בתחום של מעורבות עסקים קטנים ברכש הממשלתי72. 6.2. חסמים ופתרונות 6.2.1. סקר ספקים בשנת 2003 נערך על ידי ה-SBS סקר, אשר מטרתו הייתה לבחון באיזו מידה מגוון הרכש הציבורי מבחינות שונות, ביניהן הרכישה מעסקים קטנים ובינוניים73. הסקר נערך בקרב עסקים אשר הופיעו במאגרי הספקים של מספר גופים ציבוריים. במסגרת הסקר דירגו העסקים המשתתפים באופן גורף את הממשלה כלקוח בעל חשיבות רבה, אשר עומד בתשלומיו בזמן, שעסקים איתו מוסיפים למוניטין ושמהווה מקור להזמנות חוזרות. בתגובה לשאלה האם היו מעוניינים להגדיל את היקף עבודתם עם הממשלה, השיבו כל הנסקרים בחיוב. הנסקרים נשאלו מהם המכשולים העומדים בפניהם בבואם בקשרי מסחר עם הממשלה והללו חולקו למכשולים פנימיים (כאלו אשר לעסק עצמו יכולת לשנותם) ולמכשולים חיצוניים (כאלו בהם הממשלה יכולה לשנות את דרך פעולתה). כמכשולים פנימיים הוצגו: קיבולת/כושר ייצור (Capacity ), תקנים (ISO לדוגמא) ומחיר וכמכשולים חיצוניים הוצגו: התאמת המוצרים והשירותים, אפליה, בירוקרטיה ומידע אותו הזדמנויות עבודה. להלן התוצאות עבור המכשולים הפנימיים והחיצוניים (ציר ה-X מסמל את מספר העובדים בעסק): כאשר נשאלו הנסקרים מה הם מרגישים שביכולתם לעשות על מנת לשפר את מצבם אל מול המכשולים הללו, בתשובתם של חלק ניכר מהם ניכרה התייחסות לצעדים אשר הממשלה יכולה לנקוט על מנת לסייע בידם. הדבר מראה כי ספקים חשים שאין בכוחם להתגבר על המכשולים העומדים בפניהם והם מחפשים סיוע מן הממשלה. ניתן לראות כי בירוקרטיה מופיעה בקרב כל הקבוצות כאחד, כמכשול העיקרי ולאחריה תחרות. 6.2.2. תוכנית פעולה לאומית הטיפול בעסקים קטנים בבריטניה נובע מחזון ברור אשר הציבה ממשלת בריטניה בשנת 2000, שעיקרו להפוך את בריטניה למקום הטוב בעולם להקים ולפתח עסקים ("אנו רוצים שליותר אנשים תהיה שאיפה לפתוח עסק עצמאי, ושלכל אלו שיבחרו לעשות כן יהיו כל הסיכויים להצלחה") וזאת עד לשנת 2005. יעד זה הוצב כאבן דרך בתוכנית אב אשר מטרתה שיפור וייעול תהליך הרכש הממשלתי כולו. לשם כך הוקם בשנת 2000 השירות לעסקים קטנים (ה-SBS, אשר הוזכר לעיל). כבר בשנת 2001 הושקה יוזמה בשם "חשוב קטן תחילה" (Think Small First ) אשר פנתה לכל חלקי הממשל בבקשה לבחון כיצד הם יכולים לסייע לעסקים קטנים. במסגרת היוזמה פורסם עלון המסביר מהם היתרונות בקיום מסחר עם עסקים קטנים, מפרט את הקשיים הניצבים בפניהם בבואם להשתתף ברכש ממשלתי כגון: מחסור במידע והקושי במציאת הזדמנויות עסקיות, חוסר ההיכרות עם תהליך הרכש, דרישות מוקדמות מחמירות, גודל המכרזים, מחסור בפידבק, קשיים בתזרים המזומנים ועוד. העלון קורא לאנשי הרכש להקדיש תשומת לב לנושאים אלו ולהשפעות של החלטות הרכש שהם מקבלים על עסקים קטנים74. בחודש ינואר 2002 פרסמו ה-SBS והמשרד הממשלתי למסחר (OGC – Office of Government Commerce75) ממצאי מחקר שערכו אודות הקשיים הניצבים בפני עסקים קטנים בבואם להשתתף ברכש ממשלתי76. בחודש אוקטובר 2002 פרסמו ה-SBS ומשרד האוצר בחינה שערכו בנוגע לסיוע אשר מספקת הממשלה לעסקים קטנים תחת השם "Cross-cutting review of services for small"77. ומיד לאחר פרסום בחינה זו, פורסם מסמך נוסף בשם "Enterprise Britain: a modern approach to meeting the enterprise challenge” אשר דיבר אודות חשיבותם של עסקים קטנים, פרט את הצעדים שננקטו עד כה לסיוע להם וצעדים נוספים שיש לנקוט78. באמצע שנת 2003 פרסמו ה-SBC ו-"כוח המשימה לשיפור תקנות" (BRTF – Better Regulation Task Force)79 מסמך משותף אשר עיקרו ניתוח מידת מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי והמלצה לפעולות ממשלתיות על מנת להגביר מעורבות זו. הבחינה שערכו שני גופים אלו כללה את הרכש הציבורי על כל רמותיו ושלביו. המסמך שסיכם את תהליך הבחינה כלל אחת עשרה המלצות לפעולה80 אשר נתקבלו כולן על ידי הממשלה81; להלן תמציתן: 1. המשך השקעה בפורטל הרכש הציבורי ושיפורו. 2. הקמת אתרי מידע בנושאי רכש ברמת המועצות המקומיות. 3. ה-SBS יספק הדרכה וייעוץ לעסקים קטנים כיצד להשתתף ברכש ממשלתי. 4. (וגם 9) עידוד השתלבותם של עסקים קטנים בשרשרת האספקה כספקי משנה. 5. פיתוח מסמך דרישות קדם אחיד לחוזים בערך נמוך. 6. פרסום המנגנון המאפשר לדווח על סוכנויות ממשלתיות אשר אינן פועלות על פי תקנות הרכש הנדרשות. 7. עידוד התשלום בזמן עבור חוזים ממשלתיים. 8. עריכת מחקר לטובת איתור שווקים בהם חשוב לשלב עסקים קטנים ברכש הממשלתי. כמו כן יבחנו במסגרת מחקר זה השפעותיהם של הסכמי מסגרת ואיגודי חוזים על עסקים קטנים. 9. (ראה 4). 10. ניסוח ופרסום הצהרת עקרונות ממשלתית אשר תפנה לגופים ממשלתיים במטרה שיאמצו את הסיוע לעסקים קטנים כמטרה ויפעלו למענה (Small Business Procurement Concordat). 11. פרסום הצעדים שנוקטת הממשלה על מנת לסייע לעסקים קטנים. הממשלה קיבלה את כל ההמלצות שפורטו בדו"ח (חלקן באופן מלא וחלקן עם הסתייגויות קלות) ויחד עם כל ההתרחשויות שקדמו לו, הובילו לגיבוש מסגרת עבודה בשם "The Way Forward" אשר הגדירה שבעה נושאים החיוניים להתפתחותם של עסקים קטנים82 ותורגמה לאחר מכן לתוכנית פעולה אשר הושקה בשנת 2004 ומגדירה את המטרות והצעדים הנדרשים לטיפול בכל אחד מן הנושאים (תחת השם A government action plan for small business83). אחד הצעדים המוגדרים בתוכנית הפעולה הינו שיפור התקנות והמדיניות הממשלתיות. מטרתו של צעד זה היא להפחית מעל עסקים קטנים את המעמסה שיוצרות תקנות שאינן נחוצות בהכרח, לשפר את הסביבה העסקית ואת ההזדמנויות העומדות בפני עסקים קטנים להפוך לספקים של המגזר הציבורי. במסגרת פרק זה, הדן בתחום הרכש הממשלתי מעסקים קטנים, פורטו פעילויות הממשלה בנושא עד כה: • מדי שנה, ה-OGC וה-SBS מגבשים תוכנית פעולה לשיפור נגישותם של עסקים קטנים לרכש הממשלתי. בשנת 2002/03 כללה פיתוח פורטל רכש, עריכת סקר בנושא השתתפות עסקים קטנים ברכש הממשלתי ופרסום המסמך Smaller supplier, better value?. תוכנית הפעולה לשנת 2003/04 כללה המשך פיתוח הפורטל והקמת שני פיילוטים בנושא הרכש הממשלתי מעסקים קטנים (אודותם בהמשך פרק זה). • אומצה ההקלה המאפשרת גם לעסקים אשר להם פחות משלוש שנות ניסיון להשתתף במכרזים ציבוריים. • הממשלה אימצה את כל המלצות ה-BRTF וה-SBC (אשר הוזכרו לעיל). כמו כן פורטו צעדים שינקטו בהמשך: • ניסוח ופרסום הצהרת עקרונות ממשלתית אשר תפנה לגופים ממשלתיים במטרה שיאמצו את הסיוע לעסקים קטנים כמטרה ויפעלו למענה (Small Business Procurement Concordat) (אודותיה בהמשך פרק זה). • פיתוח פורטל יחיד לפרסום מכרזים בערך נמוך. • ניתוח תוצאות הפיילוטים בתחום הרכש ויישום המלצותיהם. 6.2.3. פיילוטים לבחינת פתרונות על מנת לבחון חלק מן ההמלצות אשר עלו בדו"חות שהוגשו לממשלה הבריטית על ידי ה-BRTF וה-SBC הקימו ה-SBS וה-OGC שני פיילוטים שמטרתם לאפשר לעסקים קטנים גישה נוחה יותר למכרזים ממשלתיים. פיילוט אחד הוקם באזור West Midlands והשני באזור צפון לונדון (Haringey). לכל אחד מן הפיילוטים נקבעו יעדים והמלצות ספציפיות שעליו ליישם ולבחון. עיקרי ההמלצות והפתרונות מובאים להלן: • יפרסמו מכרזים בהיקף קטן, קרי עד 100,000 £ (מתחת לסף המוגדר על ידי האיחוד האירופי ככזה המחייב פרסום רשמי בעלון הרשמי של האיחוד). • יספקו סיוע והדרכה לעסקים קטנים כיצד לבוא בקשרי עסקיים עם הממשלה. • יגבשו קריטריונים אחידים והגיוניים לשלב תנאי הסף להשתתפות במכרזים למכרזים בהיקף קטן. • יעבדו אל מול ספקים גדולים על מנת ליצור הזדמנויות לעסקים קטנים כספקי משנה. • יפתחו ערכת כלים, מסמכים ועקרונות אותם יוכלו לאמץ הרשויות המקומיות ולהטמיע במדיניות הרכש שלהן, בהתאם ל- Small Business Procurement Concordat אשר הוזכרה לעיל. West Midlands רקע הפיילוט הונע בחודש יוני 2003 ונבחרו להשתתף בו 500 עסקים קטנים מאזור West Midlands. העסקים נסקרו לפני ההשתתפות בפיילוט ולאחריו על מנת לאתר שינויים בדפוסי ההתמודדות שלהם במכרזים ממשלתיים כמו גם בתפיסתם את החסמים המונעים מהם זכייה במכרזים אלו. הפלט נועד לבחון את ההמלצות 1, 3, 5, 6, ו-9 בדו"ח ה-BRTF וארך שנה. בחודש נובמבר 2004 פורסם הדו"ח המסכם של הפיילוט84 ולהלן יובאו עיקרי התוצאות, המסקנות והלקחים המופיעים בו: תוצאות • בפרויקט השתתפו לבסוף למעלה מ-500 עסקים קטנים והוא זכה לביקורות חיוביות רבות. • עסקים קטנים אשר נכללו בפרויקט השתתפו בחלקם בפעם הראשונה במכרזים ממשלתיים כפועל ישיר של המאמצים שהושקעו בהם. • בעלי העסקים זכו להדרכה בנוגע למקומות בהם ניתן לאתר מכרזים ממשלתיים וכיצד לגבש הצעות למכרזים אלו. • במקביל קיבלו אנשי הרכש הממשלתיים הדרכה כיצד להפוך את מכרזיהם נגישים יותר לעסקים קטנים וכיצד לעודד הזדמנויות בקרב עסקים קטנים לזכות בנתחים מסוימים ממכרזים גדולים כספקי משנה. • הוקם פורטל מכרזים מרכזי ופורסמו בו 73 מכרזים בתקופת הפרויקט. ב-33 ממכרזים אלו זכו חברות דרך הפורטל (נכון ליום סיום הפרויקט). ב-53% מן המכרזים שפורסמו זכו עסקים קטנים וב-21% זכו עסקים קטנים אשר השתתפו בפרויקט. • גובש טופס תנאי קדם אחיד להשתתפות במכרזים. • הוקם פורום ספקים אזורי, בו התקיימו דיונים בין עסקים קטנים, ספקים גדולים ואנשי רכש ממשלתיים בנושאים שונים. מסקנות ולקחים • יש להגביר את המודעות בקרב מנהלי ואנשי הרכש במגזר הציבורי ולהגביר את השתתפותם במאמצים למען עסקים קטנים (דוגמת פרסום מכרזים בפורטל). • יש לפרסם בפורטל גם מכרזים שאינם בעלי היקף קטן, אלא כל מכרז אשר עשוי לעניין עסקים קטנים, גם אם יהיה על מספר עסקים קטנים להתאגד על מנת לעמוד בדרישותיו. • יש לגבש מדריך בנושא שרשרת האספקה, אשר יגביר את המודעות בקרב עסקים קטנים בנוגע ליכולתם להוות ספקי משנה. • הדרכות לעסקים קטנים מתקבלות בקרבם היטב והן בעלות ערך רב. עם זאת עלה הצורך בייעוץ ותמיכה גם בהמשך הדרך. • במקביל להדרכות אלו יש להמשיך גם בהדרכות אנשי הרכש הממשלתיים. • השימוש בטפסי תנאי קדם מוגבל והוא אינו נפוץ כפי שנהוג היה לחשוב. במקומות בהם הוא נדרש שימוש בטופס האחיד שפותח התקבל בצורה טובה. עם זאת, לא ניתן לסכם פעילות זאת בפרסום טופס יחיד ולשם השגת המטרה נדרשת גישה מורכבת וכוללת יותר. • עסקים קטנים מעדיפים התקשרויות דואר אלקטרוני קצרות מאשר מסמכים ארוכים. • תוצאות הסקר המסכם מצביעות בבירור כי פרסום מטרות ודרכי הפעולה בתחום הרכש הינו בעל ערך רב; זאת במיוחד כאשר הוא מלווה בהדרכה מתאימה. Haringay (צפון לונדון) רקע הפיילוט הונע בחודש אוגוסט 2003 והצטרף לפרויקט אשר כבר היה קיים באזור בשם "Trade Local"85. הפיילוט נועד להתמקד בבחינת המלצת 9 ו-11 בדו"ח ה-BRTF אך במהלכו נגע גם בהמלצות נוספות. תוצאות, מסקנות ולקחים הדו"ח המלא86 מתייחס הן לפרויקט “Trade Local” והן לפיילוט ומתוארים בו תוצאות שניהם, מסקנות ולקחים. הללו לא יפורטו להלן כיוון שמרביתם כבר הוזכרו בצורה זו או אחרת במסגרת פרק זה ואלו שלא, מתייחסים בעיקר לרמת הרכש המקומי. סקר אנשי רכש במסגרת הפיילוט ניתן דגש רב לחצי "ההיצע" של הרכש הציבורי, קרי לאנשי הרכש המעורבים בו (וזאת בניגוד לסקרים רבים אשר עוסקים דווקא בצד הביקוש, קרי בעסקים קטנים). במסגרת כך, בחודש פברואר 2005 נערך סקר מקוון בקרב גורמים ציבוריים המעורבים בתהליך הרכש. לסקר נענו 35 אנשים, 23 מהם מעורבים ישירות ברכש מוצרים ושירותים. להלן מספר שאלות ותשובות אשר נכללו בסקר, בחלוקה לשתי ההמלצות שנבחנו: המלצה 9 – שילובם של עסקים קטנים בשרשרת האספקה של הרכש הציבורי במסגרת הסקר נבדקו שיטות הרכש אותן יישמו הנסקרים. במסגרת בחינה זו נתגלה כי רק כשליש מן הנסקרים נהגו לפרסם את צרכיהם באופן פומבי: לאור הרצון המועט לפרסם מכרזים, נבחנה מידת פעילותם של אנשי הרכש אל מול ספקים ראשיים על מנת לעודד את מעורבותם של עסקים קטנים בשרשרת האספקה. מרבית הנסקרים השיבו כי אינם יודעים האם עבודה אל מול ספקים ראשיים במטרה לעודד מעורבות של עסקים קטנים בשרשרת האספקה הציבורית הנה דרך אפקטיבית, ואלו שכן, השיבו לשאלה זו בחיוב: המלצה 11 – שילוב אג'נדה בנוגע לעסקים קטנים באסטרטגיית הרכש הציבורית ופרסומה במסגרת סוגיה זו נשאלו הנסקרים באיזו מידה הם מאמינים כי רכש ציבורי הינו כלי חשוב לקידום פיתוח כלכלי ולכך השיבו מרבית הנסקרים (88%) בחיוב: בהמשך לשאלה זו ציינו מרבית הנסקרים (87%) כי חשוב לקדם עסקים קטנים באמצעות רכש. זאת, על אף העובדה כי למעלה ממחצית מהם האם קיימת הצדקה עסקית להתקשרות עם עסקים קטנים במסגרת הרכש הממשלתי: כאשר נשאלו אנשי הרכש האם בבוא עסקים קטנים להשתתף ברכש הממשלתי עומדים בפניה חסמים, השיבו מרביתם (62%) כי הם אינם יודעים, וכרבע (24%) כי אכן קיימים חסמים שכאלו: כאשר נשאלו האם לדעתם קיימים חסמים חוקיים בעניין זה, השיבות 80% כי הם אינם יודעים: בהתבסס על הנתונים אשר נתקבלו בסקר זה, גיבשו אנשי הפרויקט מספר אבחנות שאלו עיקריהם: 1. הבנתם של פקידי הרכש בכל הקשור לרלוונטיות של עסקים קטנים לרכש הציבורי לוקה בחסר ובאה לידי ביטוי במגוון דרכים. 2. האופן בו מתבצע הרכש הציבורי מהווה בעצמו מכשול בפני עסקים קטנים המעוניינים להשתתף בו. 3. קיים חוסר בהירות בכל הנוגע לתפקיד שספקים ראשיים יכולים למלא בכל הקשור לתמיכה בעסקים קטנים. למרות שחלק מן הרציונל בבסיסו של הפיילוט היה שחוזים ציבוריים לעתים גדולים מדי עבור עסקים קטנים ועל כן יש לאפשר הזדמנויות נגזרות במורד שרשרת האספקה, השאלה בנוגע לאפקטיביות של שימוש בספקים ראשיים נותרת פתוחה. יישום בפועל בעקבות הפיילוטים התניע ה-BRTF מספר פעילויות ברמה הלאומית: • תמיכה ב-SBS בפיתוח פורטל ממשלתי להזדמנויות עסקיות (אודותיו בהמשך). • ניסוח וקידום עקרונות נכונים לניהול שרשרת אספקה בקרב המגזר הציבורי - הפרויקט נמצא בשלב השני אשר ייעודו הטמעת העקרונות בקרב אנשי המגזר הציבורי87. • ניסוח טופס תנאי קדם (Pre-qualification ) פשוט ואחיד88. • תמיכה ב-SBS בהספקת סיוע והדרכה לעסקים קטנים כיצד לקיים עסקים עם המגזר הציבורי. • קיום הדרכות להעלאת המודעות לעסקים קטנים בקרב הממשלה. 6.2.4. פורטל רכש ממשלתי במסגרת תוכנית הפעולה המתמשכת הקימה הממשלה הבריטית פורטל בשם "אספקה לממשלה" (Supplying Government )89 אשר מספק עזרה ותמיכה לספקים המעוניינים להתמודד במכרזים ממשלתיים, כמו גם קישורים לאתרים דומים של משרדי ממשלה שונים. האתר מאפשר לעסקים קטנים לתור אחר מכרזים ממשלתיים בהיקף קטן, כמו גם להיכנס דרכו לבסיס הנתונים הממשלתי של ספקים פוטנציאליים. במסגרת דו"ח ה-BRTF של הועלו מספר הצעות לשיפור האתר90: • על האתר לספק נקודת קשר לכל פרויקט ופרויקט, אליה יכולים להפנות עסקים שאלות רלוונטיות. • על האתר להכיל מידע אודות מכרזים עתידיים. כמו כן הומלץ כי גם רשויות מקומיות יאמצו דרך פעולה זו ויקימו אתרים דומים. בעקבות הפיילוטים שנערכות לבחינת המלצות הדו"ח, ובמיוחד בעקבות הפיילוט שנערך ב- West Midlands החלה הממשלה בהקמת פורטל חדש המכונה SRG2 (Supplier Route to Government Phase 2). הפרויקט צפוי להתחיל לפעול בתחילת שנת 2006 ולרכז את כל הרכישות הממשלתיות בסכום אשר אינו עולה על 100,000 £ ובכך להחליף את הפורטל הקיים כיום. 6.2.5. העלאת המודעות ופרסום "פנימה" המלצות ה-BRTF מדגישות את הצורך להעלות את המודעות בקרב משרדי הממשלה ואנשי הרכש בנוגע למטרה ולכוונה לעודד רכש ממשלתי מעסקים קטנים תוך מתן סיוע, הדרכה והזדמנות שווה. זאת לדוגמא בעזרת מסמכים כגון ‘Small Supplier… Better Value?’91. אחת ההמלצות של ה-BRTF כללה ניסוח של הצהרת עקרונות ממשלתית, אשר תפנה לרשויות המקומיות במטרה שיאמצו את הסיוע לעסקים קטנים כמטרה ויפעלו למענה. הצהרה זו פורסמה בשנת 2004 ונקראה בשם Small Business Procurement Concordat. במסמך מנוסחים עקרונות וקודי פעולה, אשר מטרתם לסייע לעסקים קטנים לחדור לשוק הציבורי. הממשל עודד את הרשויות המקומיות לחתום על ההצהרה ולאמץ את העקרונות המנוסחים בה בהתאם לתנאים הקיימים בכל אחת ואחת מהם92. בחודש אוגוסט 2005 פרסם ה-SBS מחקר שכותרתו "יתרונות הרכש מעסקים קטנים כפי שבאים לידי ביטוי ברכש הממשלתי" (A Study of the Benefits of Public Sector Procurement from Small Business)93. במסגרת המחקר נבחנו שלושה נושאים: תפקידם של עסקים קטנים בכלכלה באופן כללי, רכש ממשלתי בחלוקה לסקטורים עסקיים והמידה בה עסקים קטנים מספקים למגזר הציבורי (ממשלה מרכזית ורשויות מקומיות). המחקר בחן הן מידע סטטיסטי, הן חומר תיאורטי והן Case Studies. ממצאי המחקר ישולבו בגרסא המעודכנת למסמך “Smaller Supplier: Better Value?” שתפורסם בעתיד הקרוב, אשר מטרתו, כפי שצוין לעיל, הינה להעלות את המודעות בקרב גורמים ציבוריים לתועלת הטמונה במעורבותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי. 6.2.6. הדרכה וסיוע אחת האבחנות בניתוח שערך ה-BRTF היא כי גם להסרת המכשולים צפויה השפעה מועטה, כל עוד לא תלווה בתהליך הדרכתי מתאים. עסק קטן אשר לו המוצר או השירות הנכונים במחיר הנכון, עלול עדיין להתקשות לגבש הצעה משכנעת למכרז ציבורי. לשם כך מומלץ לשלב פרסומים המדריכים כיצד להשתתף במכרזים ממשלתיים ולדוגמא: Tendering for Government Contracts – A Guide for Small Businesses94 (גם אם פורמט קריא יותר, קצר וזול יותר עשוי להיות מוצלח ובר הפצה במידה רבה יותר) יחד עם סמינרים והדרכות, בין אם במסגרת ארצית או מקומית. 6.3. סיכום שנת 2005 (צעדים ונתונים) בשנת 2005 פרסם ה-SBS שני דו"חות ההתקדמות בנושא מעורבות עסקים קטנים ברכש ממשלתי. מרבית הפעילויות המתוארות בדו"חות אלו כבר נסקרו לעיל. להלן יפורטו אך ורק תוספות או פעילויות חדשות95. 6.3.1. מעורבות עסקים קטנים ברכש ממשלתי על פי סקטורים ה-SBS שם לו למטרה לאתר תחומים עסקיים (בנייה, חקלאות, פיננסים וכו') בהם קיים הפוטנציאל הרב ביותר לקדם את מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי. מדובר בתחומים בהם קיימת נוכחות משמעותית של עסקים קטנים בשוק כאשר הכוונה היא לבדוק באיזו מידה הם מעורבים ברכש ממשלתי. במסגרת מחקר בנושא, אשר אחת ממטרותיו הייתה לאתר תחומים עסקיים בהם קיים פוטנציאל למעורבות רבה יותר של עסקים קטנים ברכש הממשלתי, נערכה השוואה בין מידת מעורבותם של עסקים קטנים בשוק הפרטי בחלוקה לתחומים העסקיים השונים לבין מידת מעורבותם ברכש הממשלתי. תוצאות המחקר פורסמו בחודש פברואר 200596 ולהלן יובאו עיקריהם: הממשלה כלקוח של עסקים קטנים טבלא 4.1 מראה את אחוז העסקים הקטנים, עבורם מהווה הממשלה המרכזית לקוח ובאילו אחוזים. בממוצע של כלל התחומים העסקיים, 72.3% מן העסקים הקטנים לא סיפקו שירותים או מוצרים כלשהם לממשלה המרכזית. האחוז הגבוה ביותר של עסקים קטנים כאלו נמצא בתחום השירותים הפיננסים (95.6%) והנמוך ביותר בתחום מנהל ציבורי וביטחון (28.6%). טבלא 4.5 מראה את אחוז המכירות של עסקים קטנים לממשלה המרכזית ולרשויות המקומיות. ניתן לראות כי עסקים קטנים מוכרים לממשלה המרכזית בממוצע 5-6 אחוזים משירותים/מוצריהם לממשלה המרכזית. אחוזים גבוהים יותר קיימים בתחומי המנהל הציבורי והביטחון, מחקר ופיתוח, כרייה ומחצבים, חינוך, בריאות ועבודה סוציאלית. איתור תחומים עסקיים עם פוטנציאל להרחבת הרכש הממשלתי מעסקים קטנים טבלא 5.3 מאגדת נתונים אודות פעילות עסקים קטנים בשוק, מכירותיהם לממשלה וצריכת הממשלה וזאת על מנת לאתר תחומי עסקים, בהם קיים פוטנציאל להרחבת הרכש הממשלתי מעסקים קטנים. להלן הסבר לטבלא: טורים – מייצגים תחום עסקי בו מתבצע רכש ממשלתי ותחתיו אחוז ההוצאה על רכש בתחום זה מסך הוצאות הממשלה. 4.7% הוא הממוצע ומחלק את הטבלא לשני חצאים אנכיים. לדוגמא, בקצה הימני ביותר מוצג הרכש בתחום הבריאות והעבודה הסוציאלית, המהווה 15.7% מסך הוצאות הממשלה. שורות – מייצגות תחום עסקי בו פועלים עסקים קטנים ומימינו אחוז המכירות של עסקים קטנים מסך המכירות בתחום. הממוצע הינו 52% ומחלק את הטבלא לשני חצאים אופקיים. תאים – בתאי הטבלא, קרי בחיתוך בין תחום העיסוק לתחום הרכש הממשלתי מופיע הרכש הממשלתי כאחוז ממכירות עסקים קטנים באותו התחום. לדוגמא, בתחום הייצור (טור שמיני מימין, שורה שנייה מלמעלה) עסקים קטנים מהווים 36% מסך השוק, 4.6% מהוצאות הממשלה מוקדשות לתחום זה וצריכת הממשלה מעסקים קטנים מסתכמת ב-13% מסך פעילותם בתחום. תזוזה כללית בטבלא – ככלל, תנועה מצידה השמאלי של הטבלא לימינה אמורה לבטא עלייה באחוזי הרכישה של הממשלה מעסקים קטנים כיוון שמדובר בתחומי עסקים דומיננטיים יותר ברכש הממשלתי. תנועה מחלקה העליון של הטבלא לעבר חלק התחתון אמורה לבטא גם היא עלייה באחוזי הרכישה של הממשלה מעסקים קטנים כיוון שמדובר בתחומי עסקים בהם עסקים קטנים דומיננטיים יותר בשוק. רביע ימני-תחתון (ירוק) – תחומי עסקים המהווים נתח מרכזי ברכש הממשלתי כמו גם עסקים קטנים דומיננטיים בהם בשוק כולו. ברביע זה נצפה למצוא אחוזים נכבדים של רכש ממשלתי מעסקים קטנים. רביע שמאלי-עליון (לבן) – תחומי עסקים המהווים נתח שולי מהוצאות הממשלה ובהם פעילות עסקים קטנים בשוק נמוכה. ברביע זה נצפה למצוא את אחוזי המכירות הנמוכים ביותר של עסקים קטנים לממשלה. אחת הבעיות המרכזיות העולה מכל הניתוחים בתחום ובפרט מניתוח זה, הינה היעדר מידע מפורט, מדויק ומרוכז אודות אופי וכמות הרכש הממשלתי המתבצע מעסקים קטנים. על מנת לשפר את איסוף המידע ואיכותו, עתיד ה-SBS לפרסם סקירה שנתית של הוצאות הממשלה בחלוקה למשרדים השונים ויבחן כיצד להרחיב זאת גם לרשויות המקומיות. בנוסף, יבחן ה-SBS בשיתוף גופים נוספים את המידע הנאסף אודות רכש ממשלתי ברחבי הממשלה על מנת לאתר הזדמנויות לאיסוף מידע באופן יעיל ונרחב יותר. 6.3.2. נתונים בשנת 2005 פרסם ה-SBS סקר שערך על שנים 2004/5 בו בחן את מידת מעורבותם של עסקים קטנים ברכש ממשלתי97: בשנים 2004/2005 זכו עסקים קטנים ב- 61,214 חוזים ממשלתיים המהווים 58% מכלל החוזים הממשלתיים. ערכם הכולל של חוזים אלו, אשר הוענקו לעסקים קטנים, הינו 1.039 מיליארד פאונד, המהווים 22% מסך הוצאות הממשלה במסגרת חוזים. להלן שני תרשימים המתארים מספרים אלו באופן גרפי: 6.4. סיכום נתונים (2001-2005) בעיון בנתונים המובאים לעיל יש לקחת בחשבון כי קיים שוני בין הדגימות שנלקחו בכל אחת מן השנים כמו גם. ב-33 ארגונים שנסקרו עלה מספר החוזים אשר הוענקו לעסקים קטנים. עם זאת, ערך החוזים אשר הוענקו לעסקים קטנים עלה רק ב-18 ארגונים. העלייה במספר החוזים מייצגת ככל הנראה שיפור באיסוף המידע. להלן טבלאות המייצגות את מספר החוזים אשר הוענקו לעסקים קטנים בין השנים 2001 ל-2005 וערכם (בהתאמה): הערות והסברים: בשנת 2004/2005 דווחו 40,000 חוזים יותר מאשר בשנה הקודמת. עלייה זו מוסברת בספירה מדויקת יותר של החוזים במספר ארגונים, כמו גם בעובדה שמספר רב יותר של ארגונים השיבו על הסקר. בעוד מספר החוזים אשר הוענקו לעסקים קטנים עלה ב-20,000 משנה שעברה, חלקם היחסי מכלל החוזים ירד. ערך החוזים עם זאת, כמו גם האחוז שהוא מייצג מערכם של כלל החוזים, עלה זו השנה השלישית ברציפות. תופעת הירידה במספרם היחסי של החוזים מכלל החוזים השנה לעומת שנה שעברה מוסברת בשינויים שערכה הרשות לאיכות הסביבה בדיווח הנתונים. הוצאת נתונים אלו מן החישובים מעלה את מספרם היחסי של החוזים שהוענקו לעסקים קטנים מסך החוזים ל-70% ואת ערכם היחסי ל-21%. 7. קליפורניה 7.1. רקע ונתונים 7.1.1. נתונים כלליים על ארה"ב מסגרת חוקית98 – החוק הפדראלי בארה"ב העוסק בעסקים קטנים נקרא Small Business Act או בפשטות SBA Act. החוק תוקן לאחרונה ע"י הנשיא קארטר בשנת 1978 ומטרתו להפוך את הרכש הממשלתי לנגיש יותר עבור עסקים קטנים. גופים העוסקים בעסקים קטנים - לצורך מתן טיפול מיוחד לעסקים קטנים הוקמה מנהלת העסקים הקטנים – Small Business Administration 99(SBA) – אשר מרכזת את הטיפול בנושא ברמת הממשלה הפדראלית. במסגרת תפקידיה אחראית המנהלת על אכיפת ה-SBA Act, על יעוץ וסיוע לעסקים קטנים, על מחקר ועל ייצוג המגזר כלפי הממשל הפדראלי. נוסף על פעילות מרכזית זו, מחזיקה המנהלת נציגויות אזוריות בכל מדינה בארה"ב. 7.1.2. רקע כללי בקליפורניה כ-36 מיליון תושבים והתוצר הלאומי הגולמי שלה עומד על כ-1.5 טריליון דולר אמריקאי; תוצר זה מהווה כ-14% מן התוצר הלאומי הגולמי של ארה"ב כולה. 7.1.3. מסגרת חוקית בקליפורניה החוק המרכזי המגדיר את הטיפול בנושא נקרא Small Business Procurement and Contract Act וחוקק בשנת 1973 כשמטרתו המוצהרת הינה לאפשר לעסקים קטנים הזדמנות שווה לזו של מתחריהם הגדולים. מעבר לכך תוקנו מספר תקנות משלימות המגדירות נהלים לטיפול ומדדים100. נוסף על חוק זה, קיים חוק העוסק בתפקידיה של נציגות העסקים הקטנים (Small Business Advocacy) בתוך המשרד לשירותים כלליים101. 7.1.4. מהו עסק קטן? במדינת קליפורניה מוגדרים שני סוגים של עסקים קטנים102: עסק קטן (Small Business) - • עסק מנוהל עצמאית בבעלות עצמאית. • שאינו דומיננטי בתחום פעילותו. • שמשרדו הראשי ממוקם בקליפורניה ומנהליו מתגוררים בקליפורניה. • אשר כל סניפיו ושלוחותיו אינם מעסיקים מעל 100 עובדים. • הכנסותיו הגולמיות הממוצעות לשנה (average annual gross receipt) בשלושת השנים האחרונות אינן עולות על 10 מיליון דולר. או • יצרן עם לכל היותר 100 עובדים. עסק זעיר (Micro Business) - • עסק קטן אשר הכנסותיו הגולמיות הממוצעות לשנה (average annual gross receipt) בשלושת השנים האחרונות אינן עולות על 2.5 מיליון דולר. או • יצרן עם 25 או פחות עובדים. (ההתייחסות לשניהם תהיה תחת הכותרת עסקים קטנים לאורך פרק זה) 7.1.5. עסקים קטנים בכלכלה (הנתונים הבאים מתייחסים לעסקים קטנים בעלי אישור103 והם נכונים לשנת הכספים 2003-2004104) בקליפורניה כ-15,297 עסקים קטנים בעלי אישור המתפלגים לעובדים לפי החלוקה הבאה: נכון לשנת הכספים 2003-2004, מתוך 7.5 מיליארד דולר של חוזים ממשלתיים, הוענקו כ-2.3 מיליארד דולר, המהווים כ-30%, לעסקים קטנים. להלן טבלה המתארת את המחלקות בעלות השיפור הגדול ביותר באחוז החוזים אשר ניתנו לעסקים קטנים בשנים 2003 -2002105: 7.1.6. הטיפול בעסקים קטנים במדינת קליפורניה מוגדר, על פי חוק, משרד לעסקים קטנים תחת המחלקה לשירותים כלליים (Department of General Services). להלן פירוט תפקידיו: • הרכבה ותחזוק של רשימת עסקים קטנים מוסמכים. • תיאום עם הרשויות הפדראליות העוסקות בעסקים קטנים (כגון ה- SBA). • מתן עזרה טכנית וניהולית לעסקים קטנים ע"י עריכת סדנאות בהקשר של רכש ממשלתי וחוזים. • מתן עזרה לעסקים קטנים בציות לפרוצדורות של השתתפות במכרזים ממשלתיים. • הפצת מידע אודות פרוצדורות השתתפות במכרזים והזדמנויות הפתוחות בפני עסקים קטנים. • מתן המלצות לרשויות ממשלתיות כיצד לפשט דרישות תנאים ומפרטים במטרה להגדיל את כמות ההזדמנויות הניתנות לעסקים קטנים. • פיתוח, ע"י חקיקה, של תוכניות ומעשים שדרושים על מנת לסייע בשמירה על האינטרסים של עסקים קטנים בהתקשרויות חוזיות עם המדינה. למחלקה לשירותים כלליים אחריות בלעדית על החלטה בנושא זכאות של עסקים קטנים להטבות שפורטו בחוק. על המחלקה לספק דו"ח שנתי למחוקק הכולל נתונים סטטיסטיים והשוואתיים על העסקים הקטנים. בנוסף על הדו"ח לכלול הצעות חוק והצעות לשינוי המדיניות הממשלתית לטובת העסקים הקטנים. 7.2. פתרונות 7.2.1. תוכנית מתן אישורים (Certifications)לעסקים קטנים106 התוכנית נבנתה בכדי להגדיל את כמות ההזדמנויות העסקיות של עסקים קטנים ברכש הציבורי ולספק בסיס מאוזן יותר לתחרות בין עסקים קטנים לעסקים גדולים, בכל הקשור ברכש הציבורי. עסקים קטנים בעלי אישור יכולים ליהנות מהטבות ממשלתיות כפי שיפורט בהמשך. משרד מתן האישורים למשרדים קטנים (OSDC) הוא תת מחלקה באגף הרכש במשרד השירותים הכלליים של ממשלת קליפורניה. ה-OSDC הוא למעשה סוכנות מתן אישורים אשר מנהלת את התוכנית. בנוסף על מתן האישורים, ה-OSDC מסייע לעסקים קטנים במגוון דרכים, כולל עריכת אירועים, מתן הדרכה ותמיכה ע"י קידום האינטרסים של עסקים קטנים. כשירותו של עסק לקבלת אישור מבוססת בעיקר על גודלו (מספר עובדים והכנסות גולמיות ממוצעות לשנה). חשוב לציין כי על אף שמכירים במעמד של עסק זעיר, אין לו אישור שונה מאישורו של עסק קטן ועל כן הוא נחשב כעסק קטן בעצמו לצרכי ההטבות. לאישור זוכים עסקים קטנים על פי מספר קריטריונים והגשת הבקשה ניתנת לביצוע גם באופן מקוון. גם לאחר קבלת האישור, פעולות נדרשות ניתנות לביצוע באופן מקוון כגון שינוי פרטים וכו'. העסקים הזוכים לאישור מוכנסים למאגר מידע, בו ניתן לחפש באמצעות מנוע חיפוש, ובכך מגדילים את חשיפתם לשוק. 7.2.2. הטבות לעסקים קטנים עיקרי ההטבות: • החוק המקומי במדינה מעניק לעסקים קטנים או לעסקים גדולים אשר עושים שימוש בעסקים קטנים כקבלני 5% העדפה במחיר ההצעה בחוזים ממשלתיים. זאת על מנת להגביר את כושר התחרותיות עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים וכפועל יוצא את כמות המכרזים המוענקים בצורה ישירה או עקיפה. ההעדפה ניתנת לצורכי חישוב הזוכה בלבד כאשר החוזה עצמו מוענק בסכום המקורי לפני ההעדפה. • תשלום ריבית פיגורים גבוהה יותר במקרה של אי תשלום של המדינה לעסק הקטן. • אפשרות לייעוד חוזים בערך מסוים לטובת עסקים קטנים בלבד . קווי יסוד והנחיות למשרדי הממשלה107: • אחוז השתתפות שנתי של עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים יעמוד על לא פחות מ-25%. על רשויות שאינן עומדות ביעד זה להציג את הסיבות לכך ובנוסף להציג תוכנית שיפור108 כחלק מהדוח השנתי. • על רשויות שלהן פעילויות רכש בערך גבוה מ-100 אלף דולר למנות נציג לעסקים קטנים, אשר יהווה איש קשר יחיד, ותפקידיו בין השאר: ◦ זיהוי פוטנציאל קבלנות משנה של עסקים קטנים. ◦ לאפשר לעסקים קטנים נגישות למידע אודות מכרזים ובדיקת התאמתם. ◦ וידוא תשלומים מהירים לעסקים קטנים על חוזים ממשלתיים שבהם זכו. (עוד אודות נציגות העסקים הקטנים בהמשך פרק זה) • על כל רשות או סוכנות ממשלתית מוטלת האחריות להצבת יעדים בכל הנוגע להשתתפותם של עסקים קטנים באספקה, IT, שירותים למדינה ושירותי בניה. • על הרשויות הממשלתיות לזהות וליישם דרכי רכישה יצירתיות, כולל תהליכי תשלומים, ואסטרטגיות להשתתפות עסקים קטנים. מעבר לכך, על רשויות אלה לשתף את שאר הרשויות במידע זה בצורה אקטיבית. הטבות מיוחדות: • מתן העדפה בערך 5% מההצעה המתאימה ביותר, לעסקים קטנים, באופנים הבאים: • במכרז בו זוכה ההצעה הנמוכה ביותר– תינתן לעסקים הקטנים העדפה בערך של 5% ולכל היותר 50 אלף דולר מההצעה הנמוכה ביותר העומדת בדרישות המכרז. סך כל ההטבות הנובעות מחוק זה ומחוקים אחרים לא יעלה על 100 אלף דולר. ◦ במכרז בו בחירת ההצעה הטובה ביותר היא על בסיס שקלול מספר קריטריונים בנוסף למחיר ומתן ציון – תינתן לעסקים הקטנים העדפה בערך של 5% מהציון הגבוה ביותר העומד בדרישות במכרז. ◦ בצורה דומה, תוענק הטבה בערך של לכל היותר 5% מההצעה המתאימה ביותר לעסקים גדולים אשר מעסיקים עסקים קטנים בתור קבלני משנה. להמחשה, סדר הפעולות בזמן קביעת הזוכה במכרז: • התחשבות מיוחדת בעסקים קטנים ע"י: ◦ הנמכת סף הניסיון הדרוש. ◦ הנמכת רמת המצאי הדרושה. • מתן סיוע מיוחד בהכנה ושליחה של מידע הדרוש בחוק. • מתן אפשרות לעסקים קטנים וזעירים להשתתף במכרזים ע"י פירוק מכרזים גדולים בהם לא היו עומדים בדרישות הקדם למכרזים קטנים יותר. • לעסקים קטנים ועסקים זעירים תינתן קדימות במובן שבו כל העדפה הניתנת, עפ"י החוק שהוזכר לעיל או חוק אחר, לעסקים שאינם קטנים, אין בה כדי למנוע זכיה של עסק קטן במכרז. • רשות ממשלתית רשאית לייעד מכרז שערכו בין 5 אלף דולר ל-100 אלף דולר109, לעסק קטן או עסק זעיר מורשים. זאת בתנאי שהרשות קיבלה 2 או יותר הצעות מחיר מעסקים מסוג זה. • אף הטבה לא תינתן במידה והטבה זו מביאה לחריגה מהתקציב המוקצה לפרוייקט. 7.2.3. נציגות העסקים הקטנים (Small Business Advocacy)110 הנציגות היא חלק מהמחלקה לשירותים כלליים ולהלן עיקרי תפקידיה בתחום הסיוע לעסקים קטנים: • זיהוי פוטנציאל קבלנות משנה של עסקים קטנים. • לאפשר לעסקים קטנים נגישות למידע אודות מכרזים ובדיקת התאמתם. • וידוא תשלומים מהירים לעסקים קטנים על חוזים ממשלתיים שבהם זכו. • תמיכה בתהליכי ערעור על תוצאות מכרז. • פיתוח ותחזוק של תוכניות הדרכה. • ייצוג העסקים הקטנים כלפי סוכנויות ממשלתיות במובן של חיפוש הזדמנויות עסקיות עבור עסקים אלו. • הכנה ותחזוק של רשימת העסקים הקטנים בעלי האישור. • יסוד תוכנית מתן פרס והכרה בעובדי ממשלה אשר תרמו למאמץ הממשלתי להגדיל את אחוזי העסקים הקטנים ברכש ממשלתי. • בסקירה של רכש ממשלתי הנעשה ע"י סוכנויות ממשלתיות, זיהוי נקודות לשיפור ברמת ההשתתפות. 7.2.4. שירותים נוספים • בסוף כל שנה מפורסם דו"ח שנתי ובו נתונים סטטיסטיים על העמידה בתוכנית שהוצגה111. • בשנים 2002-2003 פורסם עיתון עיתי מקוון (Newsletter) המיועד לעסקים קטנים ובו פרטים על חקיקה בנושא, נתונים סטטיסטיים והודעות שונות112. • חלוקת פרס הקרוי State Contracting Recognition Awards ובו מצוינות לטובה סוכנויות ממשלתיות שהתבלטו בתחום קידום עסקים קטנים ועובדים ממשלתיים שלהם זקופה תרומה יוצאת דופן במאמץ הכולל להגדיל את אחוזי החוזים המוענקים לעסקים קטנים113. • כנס חופשי בצפון ובדרום המדינה ובו סדנאות אינפורמטיביות בנושאים כגון: כיצד לעשות עסקים עם המדינה, כיצד לקבל מימון, ביטוח פיצויים, מיסים וכו'. • אתר רכש ממשלתי מקוון הקרוי Cal-Buy114. האתר אפשר לעסקים (לאחר שעברו תהליך אישורים מסוים) לפרסם מוצרים באתר ולאנשי רכש ציבורי לרכוש מוצרים אלו באופן מקוון. בשלב הניסוי הראשוני של האתר, (עד סוף שנת 2002) מתוך 185 ספקים אשר היו רשומים אליו, כ-43% היו עסקים קטנים (מאושרים). מתוך הזמנות בסך 37 מיליון $ כ-20 מיליון $ הוענקו לעסקים קטנים. לאחרונה החליטה הממשל לזנוח את האתר בתצורתו המקורית ומתקיים תהליך עבודה שמטרתו פיתוח אתר חדש שיאפשר רכש ציבורי ברמת המדינה כולה. • Subscription Outreach Service (SOS) – שירות המאפשר לעסקים להגדיר פרופיל של חוזים, כאשר עם פרסום חוזה ציבורי המתאים לפרופיל, הם מקבלים אודותיו התראה115. 8. איחוד אירופי 8.1. עסקים קטנים באיחוד האירופי מהו עסק קטן באירופה: עפ"י הגדרת האיחוד – עסק קטן או בינוני הוא כזה הממלא 3 תנאים: 1. מעסיק פחות מ-250 עובדים 2. מחזורו השנתי הינו פחות מ-40 מיליון דולר או שמאזנו השנתי פחות מ-27 מיליון דולר. 3. עצמאי – כלומר שלא יותר מ-25% מזכויות ההצבעה בו נמצאים בידי תאגידים אחרים. פירוט בתוך הקטגוריה של עסקים קטנים ובינוניים: Enterprise category Headcount (unchanged) Turnover Or Balance sheet total Medium-sized < 250 €= € 50 million (in 1996: 40 million) €= € 43 million (in 1996: 27 million) Small < 50 €= € 10 million (in 1996: 7 million) €= € 10 million (in 1996: 5 million) Micro < 10 €= € 2 million (previously not defined) €= € 2 million (previously not defined) עסקים קטנים ובינוניים מהווים 99.8% מהעסקים באיחוד, ומעסיקים 69.7% מכוח האדם. מתוך אלו, מעל 90% הינם מיקרו-עסקים, בעלי פחות מ-10 עובדים.116 האיחוד האירופי החל לסייע לעסקים קטנים כבר ב-1983, ע"י תוכניות סיוע ועידוד שונות, ובתחילת שנות התשעים מונה מנהל כללי מיוחד בנציבות האירופית האחראי למדיניות בנושא עסקים, בדגש על עסקים קטנים ובינוניים. כיום, נמצאת בתוקף תוכנית שלישית לפיתוח עסקים קטנים באירופה (לשנים 2001-2005) בתקציב של 450 מיליון יורו. מטרת התוכנית הינם להעצים את הצמיחה והתחרותית של העסקים, לעודד יזמות, לפשט ולשפר את התשתית הבירוקרטית באיחוד, לשפר את האווירה הפיננסית, וכן לאפשר לעסקים גישה קלה יותר לתוכניות הסיוע של הקהילה. 8.2. רכש ציבורי באיחוד האירופי רכש ציבורי מהווה כיום 16% מהתוצר המקומי הגולמי של האיחוד האירופי (להלן – א"א), שהם 1.5 טריליון יורו. לא"א תקנות המוקדשות לנושא הרכש הציבורי במדינות האיחוד, המטיל כללים מחייבים על כל רכישה מעל לסכום מסוים, בתלות בסוג החוזה.117 תקנות אלו עוסקות בכמה תחומים: 1. פרסום – עבור כל חוזה מעל הסף יש לפרסם הזמנה לקבלת הצעות בעלון הרשמי של האיחוד – OJEU. ההצעות מתפרסמות כיום גם באתר אינטרנט - TED118, בו כל מציע פוטנציאלי יכול לערוך חיפוש של הצעות הרלוונטיות אליו. 2. הליך הרכש – הרשויות יכולות לבחור בין 3 הליכי רכש חוקיים: א. הליך פתוח – כל מי שמגיב לפרסום רשאי להגיש הצעה. ב. הליך מוגבל – הרשות בוחרת מספר ספקים מבין אלו שהגיבו לפרסום, ורק הם רשאים להגיש הצעה, כאשר חייב להתקיים מינימום של 5 מציעים. ג. הליך מו"מ – בו הרשות מנהלת מו"מ עם ספק אחד או מספר ספקים בנוגע לתנאי החוזה. בד"כ גם כאן יידרש פרסום, אולם ישנם מקרים ספציפיים בהם פוטרים את הרשות מחובת הפרסום, בעיקר במקרים בהם קיים רק ספק אחד שמסוגל לבצע את הפרויקט. במקרים בהם אין פטור מחובת הפרסום, חייב להתנהל מו"מ עם 3 ספקים לפחות. הרשות חופשית לבחור בהליך פתוח או מוגבל כרצונה, אולם יכולה לבחור בהליך המו"מ רק בסיטואציות מסוימות המפורטות בתקנות. 3. הליך הבחירה – ישנם תקנות שתפקידן לוודא שלא נעשית הפליה בין ספקים שונים ממדינות שונות, ואלו כוללות הגדרות לגבי ניסוח המכרז, פסילת מתחרים וכו'. 4. מו"מ לאחר מכרז – ישנן הגבלות חמורות על מו"מ מחודש לאחר זכייה במכרז. לדוגמא: אין לנהל מו"מ מחודש על המחיר. 5. אכיפה – אכיפת התקנות נעשית ב-2 דרכים: א. פניית הספק לבית הדין האירופי הגבוה – שיכול לעכב את הליך המכרז ולפסוק פיצויים. ב. פעולה של הנציבות האירופית כנגד הרשות שהפרה את התקנות. 8.3. רכש ציבורי ועסקים קטנים מטרתן העיקרית של תקנות הרכש הציבורי אמנם היתה לאפשר תחרות על חוזים ציבוריים בין חברות מכלל מדינות האיחוד, אולם אחת ממטרות האיחוד היתה בהחלט גם להשפיע על השתתפות עסקים קטנים ברכש הממשלתי. הסיבה לכך היא שנושא הפרסום וההליך השקוף הם שניים מהחסמים המרכזיים להשתתפותם של עסקים קטנים ובינוניים ברכש ממשלתי, וההוראות המחייבות של הא"א בנושאים אלו מסייעות גם לעסקים הקטנים. משיחות שקיימנו במהלך התחקיר עם גורמים אירופאיים העוסקים בתחום, החלת התקנות אכן שיפרה את נגישותם של העסקים הקטנים לרכש. בטבלה הבאה, ניתן לראות כי כ-30% מהעסקים נעזרים ב-TED וב-OJEU בכדי לקבל מידע אודות מכרזים ממשלתיים באירופה: ככל הנראה, זוהי אחת הסיבות לכך שמצבם של העסקים הקטנים מבחינת הרכש הממשלתי באירופה הוא טוב יחסית. עפ"י מחקר שהוזמן על ידי נציבות האיחוד,119 77.5% מכלל חוזי הרכש הציבורי באיחוד האירופי נמסרים לעסקים קטנים ובינוניים. שיעור ההשתתפות הגבוה ביותר נמצא בלוקסמבורג (91.8%) ואילו הנמוך ביותר הוא בבריטניה (65.2%) מה שגרם לממשלה הבריטית לפתוח בפרויקט מקיף להגברת השתתפותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי (ראו לעיל – פרק 6). הטבלה שלעיל מפרטת את אחוז החוזים הציבוריים הנמסרים לעסקים קטנים ובינוניים: מבחינת היקף כספי, הרי ש-43% מהרכש הציבורי באיחוד האירופי נמסר לידי עסקים קטנים ובינוניים, בעוד שהם מהווים 53% ממחזור העסקים באיחוד. מרקע שניתן לעיל ניתן לראות כי למרות שעדיין יש מקום מסוים לשיפור, הרי שמצבם של העסקים הקטנים באירופה, בכל הנוגע לרכש ציבורי, הינו טוב יחסית. מסקנה זו עשויה להסביר את העובדה כי בתחקיר שביצענו לא נמצאו בקרב מדינות אירופה הקונטיננטלית תוכניות מקיפות להגברת השתתפותם של עסקים קטנים ברכש ממשלתי. התחקיר כלל חיפוש בעשרות מאגרי מידע, וכן שיחות טלפון והתכתבויות דואר אלקטרוני עם המשרדים הממשלתיים האחראים לעסקים קטנים, ועם ארגונים ציבוריים/סמי-ציבוריים כגון לשכות מסחר ומכוני מחקר המסייעים לעסקים אלו. מההתקשרויות עלה כי במדינות כגון דנמרק, אוסטריה, ספרד, אירלנד וגרמניה לא קיימת תוכנית אב לסיוע לעסקים קטנים בנושא רכש ממשלתי, כפי שראינו במדינות שנסקרו בפרקים הקודמים. עם זאת, מדינות אירופה בהחלט נוקטות צעדים מסוימים לשיפור הנגישות של העסקים הקטנים לרכש ממשלתי, גם אם לא כחלק מתוכנית כוללת. להלן ייסקרו כמה צעדים שנקטו מדינות אירופיות בכדי לסייע לעסקים קטנים בתחומיהן. 8.4. אוסטריה בספטמבר 2002 נחקק באוסטריה חוק רכש ציבורי חדש, המיישם את החקיקה האירופית בנושא רכש ציבורי. עם זאת, החוק מתייחס גם למכרזים שסכומיהם מתחת לסף של האיחוד, לגביהם ניתן גם להתקשר עם ספק יחיד (לחוזים עד 20,000 יורו) וכן לחתום על הסכמי מסגרת עם ספקים שונים. נגישות העסקים הקטנים לרכש ממשלתי באוסטריה גדולה מהממוצע האירופי, ועסקים קטנים ובינוניים זוכים בכ-84% מחוזי הרכש הממשלתי (מבחינת מספר חוזים), המתבטאים בנתח של 72% מנפח החוזים. עם זאת, בסקר שנערך בקרב עסקים קטנים ובינוניים באוסטריה, עלו החסמים הבאים בכל הנוגע לרכש ממשלתי: • חוסר מידע – 19% • ניירת – 7% • ניסוח לא ברור של המכרז – 18% • הקצבת זמן קצר מדי להגשה – 11% • דרישות פיננסיות כבדות (ערובות) – 11% • דרישות איכות ורישוי – 4% • אפשרות בלתי מספיקה לקבלת הבהרות – 4% • פרויקט גדול מדי לגודל החברה – 7% • חוסר יכולת למצוא שותף לפרויקט – 4% אין באוסטריה תוכנית כוללת לשיפור נגישות העסקים הקטנים לרכש ממשלתי. אולם, ננקטו בשנים האחרונות מספר צעדים לשיפור מערך הרכש, המשפיעים לטובה גם על העסקים הקטנים: פרסום - ב-2001 הקימה הממשלה האוסטרית חברת רכש ממשלתית, שמטרתה למרכז את תהליכי הרכש הממשלתיים ולהביא לקיצוץ עלויות הממשלה. החברה מספקת מידע למציעים פוטנציאליים, הן לפי דרישה והן באמצעות האינטרנט. המכרזים מופיעים בכמה אתרים ממשלתיים, המאפשרים בין השאר גם חיפוש מכרזים עפ"י מילות מפתח, וקבלת מידע על מכרזים בדואר אלקטרוני. בנוסף לאתרים הפדראליים, גופים כגון עיריית וינה וחברת הרכבות האוסטרית מפרסמות מידע על מכרזים באתריהן. מאגר מידע של קבלנים – המאגר הוקם ע"י מספר גופים ציבוריים (כגון Austrian Federal Economic Chamber) ונועד להקל על הרשויות בחיפושיהן אחר ספקים פוטנציאליים, אך גם בכדי להקל על הספקים עצמם. חברה שרוצה להירשם במאגר צריכה להוכיח שהיא עומדת בקריטריונים לרכש ממשלתי (קריטריונים טכניים, כלכליים, אמינות וכו') בין היתר ע"י אספקת מסמכים מתאימים, וע"י אינה צריכה להגיש שוב את אותם המסמכים בכל מכרז ומכרז, מה שמהווה הקלה אדמיניסטרטיבית וכספית על עסקים קטנים. מדריכים – הרשויות באוסטריה מפרסמות מדריכים להשתתפות במכרזים ממשלתיים, אם כי לא מדריכים ספציפיים בעבור עסקים קטנים. רכש אלקטרוני – קיים רכש אלקטרוני לחוזים של עד 40,000 יורו, ו-30% מהרשויות משתמשות באופציה זו. עם זאת, לא קיים עדיין מנגנון של חתימה אלקטרונית, מה שמחייב משלוח מסמכים בדואר, מעמסה נוספת עבור עסקים קטנים. יש לציין כי ה-SME האוסטרי הממוצע מעסיק 6.8 עובדים, נתון גבוה ביחס לממוצע האירופי. במחקר של האיחוד נמצאה התאמה בין מספר עובדים גבוה, לבין אחוזי זכייה גבוהים של עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים. 8.5. דנמרק הרשויות בדנמרק נקטו מספר אמצעים לשיפור הנגישות למכרזים ממשלתיים: פרסום – משרד הכלכלה והעסקים, בשיתוף עם משרד המדע והטכנולוגיה בדנמרק, הקימו ב-2003 פורטל רכש ממשלתי שבו ניתן לפרסם ולענות על מכרזים ממשלתיים. בנוסף, קיים אתר רכש של המחוזות בדנמרק, המפרסם גם חוזים שנמצאים מתחת לסף של האיחוד האירופי. שימוש הרשויות ברכש אלקטרוני בדנמרק הוא הגבוה ביותר באירופה – 75% מהרשויות משתמשות באמצעי זה. הדרכה – הממשלה הוציאה מדריך מיוחד עבור עסקים קטנים בנוגע לרכש ממשלתי. חוזי מסגרת – 92% מהרשויות בדנמרק משתמשות בחוזי מסגרת עם עסקים קטנים יוזמה של הממשלות המקומיות בדנמרק – 11 Steps in the tendering process: מדובר במדריך בן 11 צעדים שנועד לסייע לעסק הקטן במבוכי הרכש הממשלתי. המדריך נמצא באתר הרכש הממשלתי http://www.udbudsportalen.dk/. המדריך נועד לפשט את דרכו של העסק הקטן להגשת הצעה, ומלווה אותו החל משלב ההתלבטות בנושא הגשת ההצעה, ועד לשלב קבלת החוזה וביצועו. המדריך מתייחס ל-11 תעשיות, בהן בניה, תקשורת, תחבורה, תחזוקה ומזון. המדריך מלווה את העסק לאורך 5 שלבים מרכזיים: בדיקת מוכנות, הכנת העסק להתמודדות, כתיבת הצעה, קבלת העבודה, פולו-אפ והערכה של הפרויקט. המדריך נמצא באתר האינטרנט, אשר מספק מידע רב נוסף לעסקים קטנים על תהליכי רכש, כמו גם מידע על מכרזים עדכניים. 8.6. גרמניה רכש אלקטרוני - סוכנות הרכש השנייה בגודלה בגרמניה, BeschA, המבצעת רכש עבור משרד הפנים ועוד עשרות רשויות בגרמניה, שמה דגש מיוחד על טיפוח עסקים קטנים. ראשית, בכל מקרה שבו הדבר אפשרי, מכרז גדול מפוצל לחלקים, שלכל אחד מהם ניתן להגיש הצעה בנפרד.120 בנוסף, הסוכנות מפרסמת את מכרזיה באתר אינטרנט,121 הכולל בנוסף מידע רב אודות תהליך הרכש הציבורי, והגופים השונים המעורבים. הסוכנות גם מפיקה ברושור המפרסם את שירותי המכרזים המקוונים שלה.122 עפ"י החלטת הקבינט הגרמני, עד סוף 2005 כל הרשויות הפדרליות בגרמניה חייבות לפרסם את כל מכרזיהם באתר, כאשר המטרה היא כי בהמשך יצטרפו גם רשויות מקומיות. סיוע - רשת Auftragsberatungsstellen, היא רשת סיוע לעסקים שהוקמה ע"י לשכות המסחר, התעשייה ובעלי המלאכה, ומסייעת לעסקים קטנים בהתמודדות עם מכרזים ממשלתיים. כמו כן, היא מסייעת גם לרשויות למצוא ספקים מתאימים, בעיקר בחוזים שנמצאים מתחת לסף של האיחוד האירופי, ואינם מפורסמים בדרכים הרגילות. פורטל - הוקם ב-2002 בשיתוף פעולה בין איגודים עסקיים, הרשויות המקומיות וגופים ממשלתיים נוספים, מאפשר לקבל מידע אודות מכרזים בתחום הבנייה במובנו הרחב, כולל כל הפונקציות המסייעות.123 מלבד פרסום מכרזים, הפורטל מספק גם מידע וייעוץ בנוגע להליך הרכש. הפורטל זוכה לפרסום בכינוסים של לשכות המסחר ואיגודים של בעלי מלאכה, וכן בדיוור ישיר לבעלי עסקים. הכניסה לפורטל כרוכה ברישום בתשלום, ומאפשרת גם גישה למכרזים פרטיים, בנוסף לציבוריים. בשנתיים הראשונות מאז השקתו, חברים בפורטים 476 תאגידים. הסיבות העיקרית להצלחת הפורטל היא שנעשה שימוש בפורטל של איגוד בעלי המלאכה, בו כבר משתמשים העסקים הקטנים, כמו גם הפרסום הנרחב שבוצע, וכן אמינות וגיוון ההצעות, היות והאתר הוקם בשיתוף עם הרשויות המקומיות. 8.7. צרפת בעיית התשלום המאוחר – היות ורשויות רבות מתעכבות בהעברת תשלומים, מצב שהינו בעייתי מאד עבור עסק קטן, הוקם בצרפת בנק ציבורי לפיתוח עסקים קטנים ובינוניים (BDPME). הבנק מעניק מקדמות לעסקים קטנים שחתמו על חוזים ממשלתיים, והעברת התשלום אליהם מתעכבת. התמיכה נעשית בשיתוף בין הבנק הציבורי לבין הבנק המסחרי של העסק הקטן. ב-1999 חולקו כתמיכה 3.6 מיליארד יורו. לבנק 47 סניפים ברחבי צרפת, והוא מיועד לעסקים בעלי מחזור של פחות מ-30 מיליון יורו, ופחות מ-500 עובדים. הפניה ל-BDPME נעשית ע"י העסק עצמו, או ע"י הבנק שלו, בתנאי שהחוזה הממשלתי הינו בסכום של לפחות 90,000 יורו. ה-BDPME משלם לעסק מייד 80% מהתשלום המגיע לו, ועם הגיע התשלום הממשלתי, משולמים לעסק ה-20% הנותרים. ב-2001 השתמשו בשירותי הבנק 7,701 חברות, שליש מהן בסקטור הבניה. 9. נספחים 9.1. השוואה בין הגדרות עסק קטן במדינות השונות (לעיון מעמיק בפרטי וסייגי ההגדרות השונות ראה הפרקים לעיל)   מיקרו עסק עסק קטן עסק בינוני               אוסטרליה מספר עובדים 5 מספר עובדים 200                   קנדה מספר עובדים 5 מספר עובדים 50 (שירותים) מספר עובדים 500         100 (ייצור)                   טיוואן תחומים: ייצור, בניין וכרייה   מספר עובדים 20 מספר עובדים 200           הון מניות נפרע 80,000,000 ($ טיוואני)       תחומים: חקלאות, דייג, יערנות, מים, חשמל, גז, שירותי תעבורה, מחסנאות, תקשורת, כלכלה, ביטוח, נדל"ן ומתן שירותים   מספר עובדים 50 מספר עובדים 50           הכנסה ממכירות 100,000,000 ($ טיוואני)                   קליפורניה מספר עובדים 25 מספר עובדים 100       הכנסה גולמית $2,500,000 הכנסה גולמית $10,000,000                   איחוד אירופי מספר עובדים 10 מספר עובדים 50 מספר עובדים 250 (בריטניה) מחזור עסקי € 2,000,000 מחזור עסקי € 10,000,000 מחזור עסקי € 50,000,000   מאזן € 2,000,000 מאזן € 10,000,000 מאזן € 43,000,000 9.2. ניהול שרשרת האספקה נספח זה מרכז את דרכי הפעולה אשר נוקטות המדינות המוזכרות לעיל, בפועל, על מנת לערב עסקים קטנים ברכש הציבורי, לא כספקים ראשיים, אלא דווקא כספקים משניים, בשלבים שונים של שרשרת האספקה. ככלל, שליטתה של הממשלה בשרשרת האספקה מוגבלת ומכאן שמרבית הצעדים בתחום זה מתרכזים בתחום ההדרכתי והפרסומי, הן אל מול עסקים גדולים המשמשים כספקים ראשיים והן על מול העסקים הקטנים. עם זאת, מספר מדינות נוקטות במדיניות קונקרטית יותר, בדמות דרישות ותמריצים שמטרתם להשיג מעורבות גבוהה יותר של עסקים קטנים ברכש הציבורי כספקי משנה. 9.2.1. פרסום (עמדה ומידע) והדרכה כמו במרבית הנושאים המתוארים לעיל, אחד המכשולים העומדים בפני עסקים קטנים הוא חוסר מודעותם להזדמנויות העומדות בפניהם, כמו גם לדרך בה רואה הממשלה את מעורבותם. מענה לבעיה זו ניתן לספק במספר דרכים, בראש ובראשונה על ידי פרסום העמדה הממשלתית בנושא, קרי רצונה של הממשלה לערב עסקים קטנים בשרשרת האספקה, במיוחד בחוזים גדולים, בהם אינם מסוגלים לזכות לבדם. בד בבד יש לפרסם הזדמנויות עסקיות, בדמות מכרזים גדולים, גם בפורומים הרלוונטיים לעסקים קטנים. כמו כן יש לדאוג לפרסום בפני עסקים קטנים של התועלת הטמונה בתפקודם כספקי משנה ולסייע להם בשיפור המיומנויות המסחריות שלהם, על מנת לאפשר להם לזהות הזדמנויות מתאימות לתפקד כספקי משנה ולהתחרות עבורן בהצלחה. מעבר לפעילות אל מול עסקים קטנים, רצוי לפעול גם אל מול עסקים גדולים במטרה לעודד אותם לזהות מרכיבים בחוזה אשר ניתן להעביר לעסקים קטנים כספקי משנה לטובתם הם. 9.2.2. מתן במה לשיתוף פעולה ושקיפות שרשרת האספקה דרך נוספת להגביר את המודעות ההדדית של עסקים קטנים וגדולים היא להפגישם בפורומים ונסיבות כאלו אשר מהם יכולים לצמוח שיתופי פעולה עסקיים. לשם כך ניתן לפעול במספר רמות, החל מפרסום "פסיבי" של העסקים הגדולים המשתתפים במכרז על מנת לאפשר לעסקים קטנים ליצור עמם קשר ולהציע עצמם כספקי משנה, המשך ביצירת פורומים מקוונים בהם יכולים עסקים מאותו התחום לדון בנושאים שונים וכלה בארגון כנסי ספקים, בין אם על בסיס מכרז ספציפי או על בסיס תחום פעילות עסקי משותף, בהם יכולים עסקים גדולים וקטנים לחבור האחד לשני (כל הפתרונות הללו יושמו בדרך זו או אחרת בבריטניה). דוגמא נוספת ניתן למצאו באוסטרליה, בה קיים ארגון בשם ICN – Industry Capability Network124 אשר בין פעילויותיו השונות, מאפשר לעסקים קטנים לתור אחר הזדמנויות לשמש כספקים משניים בחוזים גדולים. למרות שאין מדובר בארגון ממשלתי, הוא ממומן חלקית על ידי הממשלה. 9.2.3. מודעות "פנימית" בדומה לתחומים נוספים, גם בתחום זה, עצם קיומה של מדיניות אינו מספיק ובמקרים רבים היא אינה מיושמת כלשונה על ידי אלו האחראים על הרכש בפועל. דוגמא לכך ניתן למצוא בנתוני הסקר אשר נערך במסגרת פיילוט Haringay בקרב אנשי רכש. רבים מהם חסרו את המודעות לשיתופם של עסקים קטנים בשרשרת האספקה ומכאן שבטח ובטח לא פעלו לקדמה. דוגמא לכך ניתן למצוא בהדרכות שקיבלו אנשי הרכש הממשלתיים במסגרת הפיילוטים שקיימת ממשלת בריטניה, בה למדו כיצד להפוך את מכרזיהם נגישים יותר לעסקים קטנים וכיצד לעודד הזדמנויות בקרב עסקים קטנים לזכות בנתחים מסוימים ממכרזים גדולים כספקי משנה. בהמשך לפיילוט אף הוחלט על ניסוח וקידום עקרונות נכונים לניהול שרשרת אספקה בקרב המגזר הציבורי ופרויקט זה נמצא בשלב השני אשר ייעודו הטמעת העקרונות בקרב אנשי המגזר הציבורי125. דוגמא נוספת לכך היא הצהרת העקרונות הממשלתית שפרסמה ממשלת בריטניה ופונה לרשויות המקומיות במטרה לאמץ את הסיוע לעסקים קטנים כמטרה ולפעול למענה. במסמך מנוסחים עקרונות וקודי פעולה, אשר מטרתם לסייע לעסקים קטנים לחדור לשוק הציבורי ובהם גם כאלו הקשורים בשרשרת האספקה126. 9.2.4. מכסות קבועות ומעקב פתרון של העדפה מיושם במדינות מסוימות גם בהקשר זה. לדוגמא, באוסטרליה, כל חוזה רכש ציבורי בתחום טכנולוגיות המידע והתקשורת מחויב להקצות לפחות 10% מן החומרה ו-20% מן התוכנה בחוזה לעסקים קטנים, בין אם כספקים ראשיים או משניים. הנ"ל מוגדר בחוק והמשרד הממשלתי האחראי סוקר מדי שנה את החוזים הרלוונטיים ובוחן האם יושמו ההנחיות. פתרון דומה מיושם בטייוואן, אשר בה, במסגרת חוק הרכש הממשלתי, מוגדר כי הרשויות יכולות, בהתאם לתקנות והחוקים הקיימים, להקצות נתח מסוים מן הרכש שהן מבצעות לעסקים קטנים, בין אם כספקים ראשיים או כספקי משנה. לשם כך יכולה אותה הרשות לעודד עסקים גדולים, במסגרת המכרז, לעשות שימוש בעסקים קטנים כספקי משנה. מעבר לרשות המוגדרת בחוק, מדי שנה מחויבת כל רשות ציבורית לפרסם את נתח החוזים אותם היא מייעדת לעסקים קטנים בין אם כספקים ראשיים או ספקי משנה ובאופן דומה, כל עסק המגיש הצעה למכרז, באם אינו עסק קטן, נדרש לציין איזה נתח מוערך מן החוזה יבוצע על ידי עסקים קטנים כספקי משנה. כל הנתונים הללו מדווחים באופן מסודר במעלה השרשרת הארגונית הציבורית ומפורסמים באופן ריכוזי. 9.2.5. "חלחול" תשלומים במורד שרשרת האספקה למרות השליטה המוגבלת אשר קיימת לממשלה על הספקים הראשיים להם היא מעניקה חוזים, קיימות בידיה דרכים לדאוג לזכויותיהם של עסקים קטנים, גם כאשר היא אינה מעסיקה אותם ישירות. דוגמא לכך ניתן למצוא במסגרת הצהרת העקרונות הממשלתי הבריטית שהוזכרה לעיל, בה מתחייבות הרשויות המקומיות בבריטניה לכלול בכל חוזה סעיף הדורש מן הספקים הראשיים לשלם לספקי המשנה תוך שלושים יום מקבלת חשבונית. באופן דומה, במצרים, מעניקה הממשלה עדיפות לפתרון מחלוקות כספיות עם ספקי ראשיים המחויבים להסדרת חובותיהם עם עסקים קטנים (המתפקדים כספקי משנה). 9.2.6. בחינת פתרונות בהקשר זה מומלץ לעיין במיוחד בשלושה מסמכים: הראשון הוא דו"ח שפרסמו ה-SBC וה-BRTF הבריטים, שעיקרו ניתוח מידת מעורבותם של עסקים קטנים ברכש הממשלתי והמלצה לפעולות ממשלתיות על מנת להגביר מעורבות זו. שני הממסכים הנוספים הם סיכומי שני פיילוטים אשר הקימה הממשלה הבריטית בעקבות המלצות (אשר שתיים מהן, 4 ו-9, יוחדו לנושא זה של שרשרת האספקה) ובהם נבחנו פתרונות שונים ונותחו באופן נרחב. הללו מופיעים במקורות 14, 30 ו-90 בהתאמה. 9.3. התאגדות עסקים קטנים נספח זה מרכז את דרכי הפעולה אשר נוקטות המדינות המוזכרות לעיל, בפועל, על מנת לאפשר לעסקים קטנים לחבור יחדיו על מנת להתמודד במכרזים גדולים. חלק ניכר מן הפעילות בתחום זה חופף לפעילות המתוארת בנספח 9.2 אודות שילובם של עסקים קטנים בשרשרת האספקה. על כן, בסעיף הראשון של נספח זה יפורטו בקיצור נמרץ הפעילויות החופפות ולאחר מכן יתוארו פעילויות ייחודיות לתחום זה. 9.3.1. פעילויות חופפות (לנספח 9.2) • פרסום והדרכה – בדומה למעורבות בשרשרת האספקה, גם כאן יש לפרסם את עמדת הממשלה ולציין כי היא תומכת בהתאגדויות מסוגים שונים, של עסקים קטנים, לטובת התמודדות במכרזים ציבוריים. בנוסף יש לפרסם גם מכרזים גדולים בפורומים הרלוונטיים לעסקים קטנים, על מנת שהללו יתוודעו להם ויוכלו להתאגד על מנת לגשת אליהם. • מתן במה לשיתוף פעולה – בהקשר זה מסייעות הקמה ותמיכה בפורומים המאפשרים לעסקים קטנים לחפש הזדמנויות עסקיות ולפגוש בו בזמן עסקים קטנים נוספים המתעניינים באותן ההזדמנויות. גם בהקשר זה פועל ה-ICN האוסטרלי. • מודעות פנימית – בהקשר זה נדרשת נכונות של מערכת הרכש לקבל ולהתייחס באופן הראוי להצעות למכרזים אשר מקורן בהתאגדות של עסקים קטנים. 9.3.2. הסרת מגבלות חוקיות דוגמא למגבלה חוקית העומדת בפני עסקים קטנים ניתן למצוא בקנדה, בה הממשלה אינה מסוגלת לראות ביותר מעסק אחד כאחראי לכל העלויות הנובעות מחוזה מסוים, דבר המונע מעסקים קטנים מלהתאגד וליצור שותפויות לטובת התמודדות על חוזים ממשלתיים.