חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט ביום כ"ד בחשון התשס"ח (5 בנובמבר 2007)
יוזמת הוועדה לשינויים בשיטת הממשל – חוק-יסוד: משק המדינה
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
תיקון חוק-יסוד: משק המדינה
1.
בחוק-יסוד: משק המדינה –
(1) אחרי סעיף 3(א) יבוא:
"(א1)
הממשלה תניח על שולחן הכנסת הצעה לתכנית תקציבית ובה פירוט של מצרפי התקציב, סדרי העדיפות לעיצוב התקציב ויעדי המדיניות [הכלכלית] של הממשלה לא יאוחר מ ___ [שמונה] חודשים לפני תחילת שנת הכספים;
הממשלה לא תאשר את הצעתה לחוק התקציב ולא תקבל החלטות הקשורות [או: הכרוכות] לאישור הצעת חוק התקציב מטעמה אלא בחלוף ___ [30] יום לפחות מיום שהונחו ההצעות על שולחן הכנסת. [גרסה ב': ועל שולחן הממשלה.]"
לדיון:
כדי לחזק את השקיפות של הליך התקצוב ואת מעורבותה היעילה של הכנסת בעיצוב התקציב מוצע לעגן בחקיקה שלב מקדמי לשלב הצעת חוק התקציב. בשלב מוקדם זה תניח הממשלה על שולחן הכנסת הצעה של "תכנית תקציבית". תכנית התקציב (שניתן לכנותה גם תכנית כלכלית) לא תכלול את פרטי התקציב אבל היא תשקף את מסגרת התקציב המתוכנן, את מדיניות הממשלה לקראת שנת התקציב הבאה, לרבות פירוט של סדר עדיפויות וכן את מצרפי התקציב. המטרה היא לקיים דיון ציבורי,בכנסת ובכלל, שיהיה יעיל וישפיע על קבלת ההחלטות בממשלה בשלב אישור הצעת חוק התקציב והחלטות המדיניות הנלוות לו (לרבות הצעות לחקיקה).
ההצעה לקבוע פרק זמן מזערי בין הנחתה של הצעת ההחלטה הנוגעת לתקציב לבין ההצבעה עליה במליאת הממשלה נועדה להבטיח כי לשרי הממשלה ולגורמי המקצועיים במשרדי הממשלה תנתן הזדמנות ממשית ללמוד את הצעת משרד האוצר ולהשפיע על החלטת הממשלה.
חשוב לאמץ הגדרה ברורה של תוכן המסמך שיונח על שולחן הכנסת ושל הפרטים שיכללו בו, כדי להשיג את המטרות האמורות. ניתן להטיל על המחוקק לקבוע בחוק את הפרטים שיכללו בהצעת התכנית התקציבית.
לדיון - מה היחס בין תכנית המסגרת לבין הצעת התקציב המפורטת?
(2) בסעיף 3(ב)(1) במקום "מששים ימים" יבוא "ממאה ועשרים ימים".
לדיון:
משמעות התיקון: חובה להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לא יאוחר מיום 3 בספטמבר (בשונה מהיום - 31 באוקטובר). אין שינוי בהסמכה לקבוע בחוק או בהחלטה של ועדה של הכנסת מועד מוקדם יותר.
(3) בסעיף 3ב (א) אחרי "הכספים," יבוא "ולא התקבל חוק תקציב ביניים לפי סעיף 3(ד),"ואחרי "הקודם" יבוא "לרבות השינויים שחלו בו עד תום שנת הכספים".
לדיון:
סעיף 3ב(א) מסמיך את הממשלה להוציא הוצאות גם אם לא התקבל חוק תקציב לפני תחילת שנת הכספים. אולם מחוק-היסוד הקיים אין זה ברור אם התקציב שממנו נגזר שיעור ההוצאה החודשי הוא התקציב כפי שאושר בחוק התקציב הקודם, התקציב כפי שבוצע למעשה או התקציב כפי ששונה במהלך שנת הכספים בדרך של העברות תקציביות.
האם להתיר העברות תקציביות בין סעיפים ובתוך סעיפים במהלך התקופה המיוחדת?
תיקון חוק-יסוד: הכנסת
2.
בחוק-יסוד: הכנסת, בסעיף 36א –
(1) בסעיף קטן (א) במקום "בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים, יראו ביום שאחרי סיום התקופה האמורה" יבוא "עד תחילתה של שנת הכספים, יראו ביום הראשון של שנת התקציב";
(2) בסעיף קטן (ב) במקום "ולפני תום שלושת החודשים שמיום תחילת שנת הכספים" יבוא "ולפני יום תחילתה של שנת הכספים" ובמקום "שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים" יבוא "יום תחילת שנת הכספים".
תחילה
3.
תחילתו של חוק-יסוד זה ב ....
הוראות להסדרת התופעה של "חוק ההסדרים"
הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון – חקיקה הנלווית לחוק התקציב) [פ 84/17 של חה"כ נוקד]
תיקון חוק-יסוד: משק המדינה
1.
בחוק-יסוד: משק המדינה (בסעיף זה – חוק היסוד) –
.... ....
(א)
חלופה א' –
בתקופת שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב לא תדון הכנסת [גרסה ב': או ועדה מועדותיה] ולא תצביע על הצעת חוק אם כלולות בה הצעות להסדרים בנושאים שונים [גרסה א': שאינם קשורים זה לזה באופן מהותי וישיר] [גרסה ב': וחקיקתו של הסדר בנושא אחד אינו מחייב את חקיקתם של ההסדרים בנושאים האחרים]; לענין זה לא יראו בזיקה לתקציב המדינה של כל אחד מהנושאים קשר מהותי וישיר ביניהם.
התקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב – התקופה שמיום הנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת ועד תום 30 יום אחרי קבלת חוק התקציב בקריאה השלישית.
חלופה א'11 -
(ב)
על אף האמור בסעיף-קטן (א) רשאית הכנסת לדון ולהצביע על הצעת חוק כאמור, שהגישה הממשלה, אם נתקיימו כל אלה:
(1)
הממשלה סברה כי מצבה הכלכלי הצפוי של המדינה בשנת הכספים הבאה [גרסה ב': כי קיים במדינה מצב של משבר כלכלי אשר] מחייב את החקיקה המוצעת על כל פרטיה והחלטתה המנומקת הונחה על שולחן הכנסת עם הנחת הצעת החוק;
הערה: ניתן לנסח האמור כאן כהוראה המטילה חובת הנמקה ולא כתנאי.
(2)
כל ההוראות בהצעת החוק נוגעות באופן ישיר והכרחי לאמור ב[הצעת] חוק התקציב של שנת הכספים, ביצוען צפוי להיעשות [בעיקר] במהלך אותה שנת כספים ואם לא תחוקקנה יחייב הדבר שינוי של ממש ב[הצעת] חוק התקציב;
(3)
ההצבעה על הצעת החוק בקריאה השלישית במליאת הכנסת לא התקיימה בשבוע שבו התקיימה ההצבעה בקריאה השלישית על חוק התקציב.
הערה: הנוסח הועבר אל ס"ק (ג) להלן.
לדיון:
האם די בכך שהתנאים התקיימו בנוסח שגובש לקריאה השלישית?
הוראות שיקבעו בחוק ובתקנון: חובת פירוט בדברי ההסבר על התקיימות התנאים; הליך לקביעה אם התנאים התקיימו ומנגנון לתיקון הצעת החוק בהתאם; פיצול הדיון לועדות השונות. תנאים אלה נזכרים בהצעת חוק-היסוד של חה"כ נוקד.
(ג)
ההצבעה בקריאה השלישית במליאת הכנסת על הצעת חוק כאמור בסעיף קטן (ב) לא תתקיים אלא בחלוף ששים יום לפחות מהיום שבו הונחה על שולחן הכנסת ולא תתקיים בשבוע שבו מתקיימת ההצבעה בקריאה השלישית על חוק התקציב.
(ד)
חוק [או הוראה בו] שהתקבל בניגוד לאמור בסעיף זה – בטל.
תחילה
2.
תחילתו של חוק-יסוד זה ב ....
חלופה ב' –
בתקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב לא תדון הכנסת [גרסה ב': או ועדה מועדותיה] ולא תצביע על הצעת חוק שתיקוני החקיקה המוצעים בה נועדו לאפשר את ביצוע חוק התקציב המוצע, אלא אם כן נתקיימו כל אלה:
לדיון:
זיהוי הצעת החוק האסורה לפי מטרתה קשה לעתים ליישום והוא עלול לפתוח פתח רחב לפרשנויות ומכאן להתדיינויות שיפוטיות. אלא אם כן תצהיר הממשלה כי זו מטרתה של הצעת החוק (כפי שהיא נוהגת לעשות כיום).
בנוסף, עלול להווצר כשל לוגי בהפעלת האיסור עקב הגדרת הצעת החוק האסורה לפי מטרתה. לכאורה דווקא הצעת חוק רבת נושאים המבטלת חקיקה פרטית וכוללת רפורמות מבניות שאינן קשורות לתקציב של אותה שנה היא הצעת חוק שהאיסור אינו חל עליה ואין היא צריכה לעמוד בתנאים המפורטים.
חלופה ג' –
יחד עם הצעת חוק התקציב רשאית הממשלה להגיש הצעות חוק שונות שיידונו בקריאה ראשונה ובקריאה שנייה ושלישית במקביל עם הצעת חוק התקציב ובלבד שהתקיימו כל אלה:
לדיון:
המושגים "יחד" ו"במקביל" אינם ברורים בהקשר זה. לכאורה מדובר במבחן של זמן ואם כך הדבר הרי שהאיסור חל על כל הצעת חוק ממשלתית המוגשת במועד סמוך להצעת חוק התקציב, אף אם היא הצעה רגילה המנותקת לגמרי מענייני התקציב ו"ההסדרים".
האיסור, העקיף, מופנה לממשלה ולא לכנסת והדבר מעלה שלוש נקודות לדיון. ראשית, איסור כזה ניתן לכלול גם בחוק רגיל. שנית, בהעדר איסור חוקתי המגביל את כוחה של הכנסת לחוקק, קבלת הצעת החוק בקריאה השלישית ירפא לכאורה את הפגם, גם במקרה שהממשלה יזמה הצעת חוק שלא לפי התנאים האמורים . יתר על כן, התנאי "שידונו .. במקביל" נבחן רק בשלב שבו מתקיימים הדיונים אך משמעות האיסור מבחינת הממשלה הוא בשלב שבו היא מגישה את הצעת החוק, כלומר כשאין דרך לדעת אם התנאי שביסוד האיסור יתקיים.
[הערה: התנאים להלן משותפים לחלופות א'1, ב' ו-ג']
(1)
הממשלה סברה כי מצבה הכלכלי הצפוי של המדינה בשנת הכספים הבאה [גרסה ב': כי קיים במדינה מצב של משבר כלכלי אשר] מחייב את החקיקה המוצעת על כל פרטיה והחלטתה המנומקת הונחה על שולחן הכנסת עם הנחת הצעת החוק;
(2)
כל ההוראות בהצעת החוק נוגעות באופן ישיר והכרחי לאמור ב[הצעת] חוק התקציב של שנת הכספים, ביצוען צפוי להיעשות [בעיקר] במהלך אותה שנת כספים ואם לא תחוקקנה יחייב הדבר שינוי של ממש ב[הצעת] חוק התקציב;
(3)
ההצבעה על הצעת החוק בקריאה השלישית במליאת הכנסת לא התקיימה בשבוע שבו התקיימה ההצבעה בקריאה השלישית על חוק התקציב.
לדיון:
האם די בכך שהתנאים התקיימו בנוסח שגובש לקריאה השלישית?
הוראות שיקבעו בחוק ובתקנון: חובת פירוט בדברי ההסבר על התקיימות התנאים; הליך לקביעה אם התנאים התקיימו ומנגנון לתיקון הצעת החוק בהתאם; פיצול הדיון לועדות השונות. תנאים אלה נזכרים בהצעת חוק-היסוד של חה"כ נוקד.