חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום ט' בכסלו התשס"ח (19 בנובמבר 2007)
חוקה, פרק שני: זכויות היסוד של האדם – הזכות לחיים, לחירות ולכבוד
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
הזכות לחיים, ולשלמות הגוף [ולכבוד]
[2, 4]
3.
לכל אדם [באשר הוא אדם] הזכות להגנה על חייו ועל גופו.
גרסה ב'1 היא הנוסח הקיים בחוק היסוד. גרסה א' כוללת שני שינויים מהנוסח הקיים:
גרסה ב':
אין פוגעים בחייו ובגופו [גרסה ב'1: ובכבודו] של אדם [באשר הוא אדם]; לכל אדם הזכות להגנה על חייו, ועל גופו [גרסה ב'1: ועל כבודו]. [גרסה ב'2 המכון לאסטרטגיה ציונית1: ובטחונו.]
1. ביטול הכפילות – "אין פוגעים" (בסעיף 2) "זכאי להגנה" (בסעיף 4). ההנחה בנוסח המוצע היא שמחובת ההגנה נגזרת בבירור, מקל וחומר, החובה שלא לפגוע. בחינת ההיסטוריה החקיקתית של סעיפים אלה והשימוש שנעשה בהם בפסיקה לא העלה טעם חזק להותיר את הכפילות, למעט היבט הצהרתי. ככל שהמושג "הגנה" מטיל חובה אקטיבית מוגברת על השלטון, הרי שהוא קיים גם בנוסח המוצע – "זכאי להגנה". אם תתקבל ההצעה להטיל על רשויות השלטון חובת הגנה על כל הזכויות (ר' גרסה ג' בסעיף 2(א) בפרק זה), תתייתר הכפילות בסעיף זה בלאו הכי.
גרסה ג' [המכון הישראלי לדמוקרטיה2]:
לכל אדם הזכות לחיים, לשלמות הגוף ולכבוד.
גרסה ד':
(ב) לא יוטל עונש מוות [ד'1': ואולם חוק יכול שייקבע עונש מוות בגין עבירה של רצח עם, פשע נגד האנושות או בגידה במדינה].
גרסה ה':
(ג) לא יהיה אדם נתון לעינויים או לכל יחס מבזה או לא אנושי אחר.
או:
אין לענות או לנהוג באדם באופן אכזרי, בלתי אנושי או הפוגע בצלמו. [מי"ד]
[הערה:
לסוגית הניסוי הרפואי ראו סעיף 4(ב) להלן.]
2. ייחוד סעיף נפרד לזכות לכבוד.
בדיוני הוועדה הובעה עמדה, שלפיה ערך הכבוד יימנה רק בהוראה ההצהרתית שבסעיף 1 ואילו סעיף אופרטיבי ייוחד למרכיב צר יותר של הזכות לכבוד – מניעת ביזוי והשפלה וכן הגנה על השם הטוב (ר' גרסאות בסעיף 5 בפרק זה). הטעם שהציגו בעלי העמדה – חשש מהרחבה פרשנית של "הזכות לכבוד" בידי בית המשפט. יצוין כי אותן זכויות אשר בית המשפט גזר מתוך המושג "כבוד" שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (למשל חופש הביטוי והשוויון) כלולות בלאו הכי בהצעת החוקה כזכויות מפורשות העומדות בפני עצמן. מכאן שהחשש האמור יצטמצם עד מאד אם תתקבל החוקה במלואה.
לדיון – האם ראוי להוסיף הגנה על הביטחון האישי? זכות כזו קשורה קשר הדוק להגנה על החיים והגוף, אך נדמה כי היא רחבה מהם (למשל כוללת הגנה מפני הטרדות ואיומים שלא עולים כדי פגיעה פיסית בגוף ובחיים). השוו סעיף 7 בצ'רטר הקנדי וסעיף 12 בחוקת דרום אפריקה.
לדיון – "באשר הוא אדם" – הביטוי מופיע בסעיף 2 בחוק היסוד. הגם שהביטוי הנאה מדגיש את חשיבות הערכים המוגנים בסעיף, העדרו בכל סעיפי הזכויות האחרים עשוי להראות כפיחות במעמד הזכויות האחרות ולעורר שאלה פרשנית. ור' ביטוי זה בסעיף 5 בפרק זה.
לדיון – יצוין כי אם תתקבל בסעיף 2(א) ההצעה לחייב את רשויות השלטון בהגנה על הזכויות יתכן שלא יהיה מקום להתייחס בסעיף 3 להגנה (אך אולי יש ערך מיוחד להדגשה בגלל מרכזיות הזכויות המוגנות כאן).
לדיון – בדיוני הוועדה סוכם כי החוקה לא תכלול הוראה מפורשת האוסרת על עונש מוות, אף כי נשמעו עמדות בעד הוראה כזו. הקביעה תישאר בידי המחוקק במגבלות של פסקת ההגבלה. אם יוחלט לכלול הוראה בענין זה, להלן נוסח אפשרי:
"לא יהיה עונש מוות בישראל. [גרסה ב': ואולם חוק יכול שייקבע עונש מוות בגין עבירה של רצח עם, פשע נגד האנושות או בגידה במדינה]".
אם תיקבע הוראה כזו (שלא בגרסה ב'), מוצע לקבוע שאין היא כפופה לפסקת ההגבלה, כדי לשמר את מוחלטות האיסור; כמו כן תידרש הכרעה לגבי מעמד החקיקה הקיימת המטילה עונש מוות – עשיית דין בנאצים, השמדת עם, בגידה, עבירות בתקופת לחימה לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955 ותקנות ההגנה (שעת חירום), 1945. יצוין כי מכל מקום, גם אם לא תיקבע בחוקה הוראה האוסרת על עונש מוות, הרי שחוק הקובע עונש מוות יהיה נתון לביקורת שיפוטית.
לדיון – באופן דומה נשמעה עמדה כי החוקה צריכה לאסור במפורש על עינויים, הגם שאיסור כזה נגזר מתוך הזכויות האחרות המנויות בחוקה – החיים, הכבוד, שלמות הגוף והפרטיות. אם יוחלט לכלול הוראה בעניין זה, להלן נוסח אפשרי:
"לא יהיה אדם נתון לעינויים או לכל יחס מבזה או לא אנושי אחר".
יצוין כי יש ערך הצהרתי שלילי באזכור מפורש של עינויים בחוקה, שכן הדבר מרמז שהמכונן מעלה בדעתו כי רשויות השלטון תנקוטנה בעינויים. בדומה לאיסור על עונש מוות גם כאן מתעוררת שאלה באשר לצורך בפסקת הגבלה – היתכן שהמחוקק ימצא צורך להתיר עינויים? הדבר תלוי כמובן במשמעות המושג "עינויים", שהוא מושג עמום ובמובנו הרחב יש לו מרכיב סובייקטיבי ויחסי. ככל שהמובן צר יותר הרי שהאיסור יכול להיות מוחלט.
חירות אישית
[5]
4.
(א)
אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר [גרסה ב': באשפוז כפוי] או בכל דרך אחרת.
גרסה ד' [המי"ד]:
לכל אדם הזכות לחירות.
לא יהא אדם נתון לעבדות, שעבוד או עבודת כפיה.
[הערה: בנוסח הוועדה לא נכלל סעיף בנוגע לעבדות - ראו הערות לדיון בעמוד 5].
גרסה ה' [המא"צ]:
ללא הוראה מפורשת בענין החירות. נזכר בסעיף הכללי - "בן חורין".
סעיף קטן (א) מבוסס על סעיף 5 בחוק היסוד כמעט ללא שינוי. יודגש כי המושג "חירות" במובנו הרחב כולל את מרבית זכויות האדם הפרטיקולריות, ככל שאלה משקפות הגנה על מרחב הפעולה הרצונית של היחיד ועל בחירתו החופשית (חופש להתבטא, לנוע, לפעול לפי צו המצפון, להתאגד עם אחרים וכיוצ"ב). ור' גם "בן חורין" בסעיף 1, ההצהרתי, של פרק הזכויות. מבין החירויות השונות סעיף זה נוגע בחירות הפיזית – אפיונה נעשה על פי אופי ההגבלה שצורותיה הבולטות נזכרות בסעיף – מאסר ומעצר (הגם ששלילת החירות בדרכים אלה כרוכה בדרך כלל בהגבלות של חירויות נוספות). יצוין כי אין בהצעת החוקה הוראה בדבר החירות הכללית במובנה הרחב.
לדיון – ההוראה אוסרת על הגבלת חירות במעצר ובמאסר ללא כל סייג. הנוסח גורם לפער מטריד בין ההצהרה החוקתית למציאות המוכרת לכל, כי מעצרים ומאסרים הם עניין שכיח ומוצדק. מוצע לדון באפשרות כי החוקה לא תמנה את הדרכים האסורות של הגבלת החירות, אלא תכלול הצהרה כללית על החירות. והרי הנוסח הקיים בלאו הכי אינו מגביל את דרכי הפגיעה האסורות ("או בכל דרך אחרת"). השוו סעיף 7 בצ'רטר זכויות האדם של קנדה, סעיף 20 בחוקת אסטוניה וסעיף 12 בחוקת בלגיה. הצהרה קצרה אף תואמת את הסגנון הקצר של סעיפי הזכויות האחרות. עם זאת, המושג "חירות" עמום ועשוי לשאת פרשנות שיפוטית רחבה שתקיף היבטים נרחבים של ההתנהגות החופשית (למשל אוטונומיה של הרצון החופשי) מעבר לאלה אשר מוגנים בזכויות חוקתיות פרטניות (חופש הביטוי, התנועה וכו').
גרסה ב' – אשפוז כפוי הוא אחת הדרכים להגבלת החירות האישית. יודגש כי חוק היסוד מקנה הגנה גם מפני פגיעה כזו בחירות – "או בכל דרך אחרת". אולם בוועדה נשמעה עמדה כי לאשפוז הכפוי חשיבות מיוחדת, בעיקר בהיבט החינוכי-הצהרתי, המצדיקה אזכור מפורש שלו. יצוין כי לאזכור מפורש של זכות זו בצד ההתייחסות למאסר ומעצר, עלולה להיות משמעות נלווית שלילית.
לדיון – סעיף 5 בחוק היסוד מונה את ההסגרה בין הדרכים להגבלת החירות. עם זאת, כיוון שמדובר ברשימה פתוחה ולאור החריגות של הליך ההסגרה, נדמה שאין צורך באזכורו המפורש.
לדיון – הצעה כי החוקה תאסור על הגבלת חירות של אדם בשל חוב כספי, למעט חוב מזונות זכתה לתמיכה בדיוני הוועדה. נוסח אפשרי להוראה כזו: "אדם חסר אמצעים לא יהיה נתון במאסר או במעצר בשל חוב כספי שאין הוא מסוגל לשלמו [למעט חוב הנובע מאי תשלום דמי מזונות]". יודגש כי אין באיסור החוקתי כפי שהוצע בדיון כדי למנוע חקיקתו של חוק המטיל מאסר על חייב, וחוק כזה יעמוד לביקורת שיפוטית בלאו הכי. מוצע לשקול היטב אם יש הצדקה להוראה חוקתית מפורטת בהקשר זה.
(ב)
גרסה ג':
לא יהיה אדם נתון לניסוי רפואי [מי"ד: או מדעי] [גרסה ג'1: לטיפול רפואי, או לאשפוז], שלא בהסכמתו המודעת.
[הערה: בהצעת המי"ד סעיף קטן זה כלול בסעיף הזכות לחיים, שלמות הגוף והכבוד].
בדיוני הוועדה הוסכם כי אחת הגרסאות בהצעת החוקה תתייחס לאיסור על אשפוז כפוי. לאיסור זה ניתן לצרף את האיסור הרחב יותר על טיפול רפואי או ניסוי שלא בהסכמה מודעת. במסמכים בינלאומיים ובחוקות מסוימות בעולם ניתן למצוא הוראות מפורשות האוסרות על ניסויים רפואיים בבני אדם (ר' למשל בדרום אפריקה (סעיף 12(2)), בפולין (סעיף 39) ובהונגריה (סעיף 54(2)). אולם אין הכרח לייחד הוראה לאיסורים אלה שכן הם יכולים להיתפס בגדרי סעיף קטן (א), הזכות לשלמות הגוף, הזכות לחיים, הזכות לפרטיות והזכות לכבוד.
גרסה ג' היא חילופית לגרסה ב' בסעיף קטן (א).
כבוד האדם
[2, 4 ]
5.
(א)
אין לבזות אדם [באשר הוא אדם] ואין להשפילו.
גרסה ב':
לכל אדם הזכות להגנה על כבודו כבן אנוש; אין לבזות אדם [באשר הוא אדם] ואין להשפילו.
[הערה: בהצעת המא"צ נזכר הכבוד רק בסעיף הכללי לכל הזכויות ואין הוראה נפרדת לזכות לכבוד:
"זכויות האדם המוכרות בחוקה מושתתות על ההכרה שכל אדם נברא בצלם והוא בן חורין ובעל כבוד סגולי".]
בחוק היסוד מעוגנת הזכות לכבוד בסעיף 2 ("אין פוגעים") ובסעיף 4 ("זכאי להגנה").
גרסה א' משקפת הצעה שעלתה בדיוני הוועדה לדייק בהגדרת ההגנה החוקתית בהקשר של כבוד ולמנות במפורש היבט מצומצם מסוים של הכבוד – איסור על ביזוי והשפלה, בצד אזכור של "ערך האדם" בסעיף ההצהרתי. על הטעמים לכך, ר' בהערה לסעיף 3 בפרק זה. יודגש כי תיתכן משמעות, ולו הצהרתית, להשמטת המושג "כבוד" מהטקסט החוקתי הקיים (וזאת בשונה מאי-הכללתו מלכתחילה). הזכות לכבוד אנושי (dignity) שכיחה בחוקות העולם.
גרסה ב' כוללת את הזכות לכבוד במפורש. אם תתקבל בסעיף 2(א) ההצעה לחייב את רשויות השלטון בהגנה על הזכויות יתכן שלא יהיה מקום להתייחס בסעיף 5 להגנה (אולם יתכן יש ערך מיוחד להדגשה בגלל מרכזיות הזכות לכבוד אנושי).
לדיון – למושג "כבוד" משמעויות רבות ובית המשפט גזר מתוכו, במידה זו או אחרת, זכויות בעלות חשיבות שלא עוגנו מפורשות בחוק היסוד, ובהן – חופש החוזים, אוטונומיה של הרצון החופשי וגם איסור השפלה, הזכות לשם טוב, חופש הביטוי, חופש האמונה ושיוויון. בעוד שהאחרונות זוכות לאזכור מפורש בהצעת החוקה, אחרות אינן נזכרות בה.
יש לזכור כי כל גרסה שאינה מציינת את הכבוד כזכות בפני עצמה מחייבת דיון מפורט בכל אחת מהזכויות האמורות ומשמעות העדרה מן החוקה. "האוטונומיה של הרצון החופשי", למשל, היא מרכיב יסודי במושג חירות האדם אך אין לה ביטוי מפורש בזכויות הפרטיקולריות שבהצעת החוקה.
חשוב לוודא שהנוסח לא ייצא חסר מכאן ומכאן, שלא במתכוון.
לדיון – סעיף 39(ד) בחוק-יסוד: הממשלה מסייג את כוחן של תקנות שעת חירום "להתיר פגיעה בכבוד האדם". לאור הפרשנות הרחבה שניתנה למושג "כבוד" בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (כבוד כולל-כל), נדמה כי למושג זה בסעיף 39 בחוק-יסוד: הממשלה תינתן משמעות שונה, צרה יותר (ליבת הכבוד). יש להתאים את השימוש במושג בשני ההקשרים על יסוד מה שיוחלט באשר לדרך העיגון של כבוד האדם בפרק הזכויות. ור' הערות בפרק שעת חירום.
(ב)
אין פוגעים בשמו הטוב של אדם.
הזכות לשם טוב הוכרה בפסיקת בית המשפט העליון כהיבט של כבוד האדם המוגן בחוק היסוד. עיגון חוקתי של חופש הביטוי ללא עיגון מקביל של הזכות לשם טוב יתן משקל יתר לחופש הביטוי במקרה של התנגשות בין השתיים. על כן מוצע לעגנה במפורש בחוקה.
לדיון – איסור על עבדות: בדיוני הוועדה עלתה הצעה להדגיש בטקסט החוקתי את האיסור על עבדות (ולפי גרסה מסוימת אף על "סחר" בבני אדם) נוכח תופעות של "עבדות מודרנית" (זנות וניצול עובדים זרים). בהעדר הכרעה הוחלט לציין רעיון זה כגרסה להמשך הדיון. נוסח אפשרי להוראה כזו: "לא יהיה אדם נתון לעבדות, לשעבוד ולעבודת כפיה".
יודגש כי מבחינה משפטית אין צורך באיסור מפורש שכן ניתן לגזור איסור כזה מתוך הערכים והזכויות המנויים בהצעה – "ערך האדם" "בן חורין", "חירות", "אי ביזוי" ו"פרטיות". בנוסף, לאזכור המפורש של העבדות בחוקה עלול להיות מסר שלילי. זאת ועוד, פרק הזכויות מוחל באופן ישיר על רשויות השלטון בלבד ולא על פרטים ואילו התופעות הפסולות אליהן מכוון האיסור מתבצעות בידי פרטים (קשה להניח כי המחוקק יתיר אותן). לכאורה אין להוראה זו משמעות אפקטיבית אלא במובן זה שהיא מחייבת את הרשות המבצעת והרשות המחוקקת לאסור על העבדות ולפעול למיגורה, דבר שהן מחויבות לו, כך נדמה, גם מכוח החובה להגן על החיים, הגוף, החירות והכבוד.
ניתן לשקול מיקומה של הוראה זו, אם תתקבל, גם בסעיף החירות.