חומר רקע

מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הכלכלה על חסמים במכרזי ממשלה בפני עסקים קטנים ובינוניים, שיתנהל במסגרת יום עסקים קטנים ובינוניים בכנסת. 1. עסקים קטנים ובינוניים הסיווג המקובל של עסקים בישראל הוא לפי מספר המועסקים בהם ומחזור המכירות השנתי שלהם: עד 5 עובדים; עד 10 מיליון ש"ח עד 50 עובדים; עד 25 מיליון ש"ח עד 100 עובדים; עד 100 מיליון ש"ח מעל 100 עובדים; מעל 100 מיליון ש"ח עסק זעיר עסק קטן עסק בינוני עסק גדול יש לציין כי ההגדרה של עסקים שונה ממדינה למדינה. עסק קטן ועסק בינוני עדיין אינם מוגדרים בחקיקה בישראל (במסמך זה המונח עסק קטן כולל עסק זעיר). ואולם, ההגדרה המקובלת משמשת כיום בתזכיר החוק לעידוד עסקים קטנים ובינוניים, התשס"ה-2005, אשר משרד התמ"ת הפיץ כתזכיר הצעת חוק ממשלתית, וכן בהצעות חוק פרטיות המונחות על שולחן הכנסת. בישראל פועלים מעל 400,000 עסקים; רוב רובם – כ-99% – הם עסקים קטנים ובינוניים וכמחציתם עצמאים וחברות שאינם מעסיקים שכירים. למרות זאת, רק כחצי מהתוצר העסקי בישראל נובע מפעילות עסקים קטנים ובינוניים. כ-55% מהעובדים בסקטור העסקי בישראל מועסקים בעסקים קטנים ובינוניים, לעומת כשני-שלישים במדינות המפותחות. פער זה יכול ללמד על ריכוזיות יחסית של כלכלת ישראל ועל אי-מיצוי הפוטנציאל הכלכלי של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים. בדור האחרון גדלה המודעות לחשיבות של עסקים קטנים בהתפתחות הכלכלית ובשגשוג החברתי. עסקים קטנים הם בעלי גמישות, דינמיות, חדשנות, יכולת תגובה מהירה וכושר הסתגלות גבוה יחסית לביקושים המשתנים בשווקים, ועל כן הם מביאים להגברת התחרותיות בענפי המשק ולחלוקת הכנסות שוויונית יותר. כשני-שלישים ממקומות העבודה החדשים במדינות המפותחות מקורם בעסקים שבהם פחות מ-20 מועסקים, וכ-90% מקורם בעסקים שבהם פחות מ-100 מועסקים. מנגד, יש לעסקים קטנים ובינוניים חסמים בכל הקשור ליתרונות לגודל, לנגישות למימון ולעמידה בעלויות מיסוי וביורוקרטיה (כמו קבלת רשיון עסק וציות לחוקי מס). חסמים אלו גרמו לכך שעסקים קטנים לא מעטים אינם מצליחים להתקיים לאורך זמן. שיעור ההישרדות של עסקים חדשים בשנתיים הראשונות לקיומם בישראל הוא 58% – נמוך לעומת מדינות אירופה; בשבדיה למשל שיעור ההישרדות הוא 88% ובבריטניה – 78%.1 המודעות לתרומה הרבה של עסקים קטנים לצמיחה כלכלית מחד גיסא, ולחסמים העומדים בפני התפתחותם מאידך גיסא, הביאו מדינות מפותחות רבות לתמוך ישירות במגזר זה באמצעים שונים, לרבות: • בניית מערך תמיכה ממשלתי המורכב ממרכזי מידע, מיועצים ומחונכים מקצועיים. • הסרת חסמי ביורוקרטיה ומיסוי. • הגדלת הנגישות לאשראי על-ידי השתתפות בסיכונים. • יצירת מסגרות לשיתוף פעולה. 2. השתתפות עסקים קטנים ובינוניים במכרזי ממשלה 2.1 מכרזי הממשלה ועסקים קטנים תקציב ממשלת ישראל בשנת 2007 הוא כ-295 מיליארד ש"ח. הממשלה רוכשת מדי שנה באמצעות מכרזים מוצרים ושירותים בהיקף של כ-30 מיליארד ש"ח – כ-10% מסך תקציבה בשנה הנוכחית.2 סכום זה הופך את הממשלה לקניין הגדול ביותר במשק ולבעלת השפעה גדולה על הסקטור העסקי כולו. הפדיון של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים נאמד ב-280 מיליארד ש"ח; על כן פוטנציאל השוק של מכרזי הממשלה הוא כ-11% מסך הפדיון של המגזר. רכישות הממשלה מבוססות על חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. לעריכת מכרזים פומביים לשם התקשרויות עם ספקים חיצוניים יש כמה מטרות: • הפקת תועלת מרבית ברכישות הממשלה במונחי איכות, מחיר ושירות. • הגדלת השקיפות והפיקוח הציבורי על כספי הציבור. • שיפור אימון הציבור בתקינות הרכישות וההתקשרויות העסקיות של הממשלה וצמצום יכולתם של פקידי הממשלה לנהוג שלא כחוק. מינהל הרכש באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן החשכ"ל) אחראי לתכנון וליישום של המדיניות הממשלתית בנושא הרכישות, ובכלל זה כללי המכרזים ומתן עדיפות לנושאים שונים על-פי מדיניות הממשלה. רוב המכרזים נערכים על-ידי משרדי הממשלה בפיקוח של מינהל הרכש, ומיעוטם – ישירות במינהל הרכש באופן מרוכז. אין בידי מינהל הרכש נתונים מדויקים על היקף המכרזים בשנה, כל שכן על התחלקות הספקים הזוכים לפי משתנים כגון גודל העסק והמקום שבו הוא פועל. 2.2 חסמי כניסה העומדים בפני עסקים קטנים ובינוניים ודרכים להקטנתם חסמים רבים עומדים בפני עסקים קטנים ובינוניים מפני השתתפות במכרזי הממשלה. בעולם המפותח יש שתי דרכים עקרוניות להגדיל את משקל המגזר במכרזים ממשלתיים: • מתן העדפה מתקנת לעסקים קטנים ובינוניים בהשתתפות במכרזי הממשלה. • שיפור יכולתם של עסקים קטנים ובינוניים להתמודד במכרזי הממשלה על-ידי צמצום החסמים. לנוכח ההכרה בחשיבות עידודם של עסקים קטנים ובינוניים לכלל החברה ובקיומם של חסמי כניסה למגזר זה, הקימו באוגוסט 2005 מנכ"ל משרד התמ"ת והחשכ"ל במשרד האוצר "ועדה לבחינת חסמים של עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי". בראש הוועדה עמד מנהל מינהל הרכש הממשלתי, וחבריה היו נציגים של החשכ"ל ושל משרד התמ"ת. הוועדה ישבה על המדוכה כמה חודשים במטרה להבין מהם חסמי הכניסה, לסקור את הדרכים המיטביות להסרת חסמים הננקטות במדינות המפותחות ולגבש המלצות להסרת חסמים בישראל כדי שיעלו בקנה אחד עם מדיניות הרכש הכוללת של הממשלה, לרבות חיסכון תקציבי ועידוד עסקים קטנים. באפריל 2006 נמסרו המלצות הוועדה למנכ"ל משרד התמ"ת ולחשב הכללי, ואלה אימצו אותן. מינהל הרכש הממשלתי הכין הוראת שעה הכוללת המלצות אלו ומחייבת את משרדי הממשלה לפעול ברוחן, והיא עתידה להתפרסם בשבועות הקרובים. מינהל הרכש החל ליישם את המדיניות החדשה בכמה מכרזים, והיא כבר נשאה פרי: במכרז לאספקת כיסאות למשרדי ממשלה שנערך לאחרונה זכה עסק קטן בזכות השינויים שנעשו במכרז ברוח המלצות הוועדה.3 להלן תיאור תמציתי של החסמים העיקריים ודרכים להקטנתם על-פי דוח הוועדה: חסמי כניסה דרכים להקטנתם תנאי סף מיותרים: תנאים המונעים השתתפות של עסקים קטנים במכרז, ובהם מחזור כספי, ניסיון, עבודה מול לקוחות ממשלתיים, איתנות פיננסית, פריסה ארצית ותקני איכות (ISO) קביעת דרישות באופן יחסי להיקף המכרז, לדוגמה: המחזור הכספי לא יעלה על 200% מהיקף ההתקשרות השנתי; עבודה מול לקוחות עסקיים בסדר גודל דומה; קביעת "רשימה שחורה" של ספקים שלא עמדו בעבר באספקת מוצרים או שירותים איכותיים לממשלה כדי להגמיש את תנאי הסף נגישות למידע: חוסר במידע על קיומו של המכרז, חוסר ידע כיצד לגשת למכרז ומהם שלביו וחוסר הבנה של הסיבות לכישלון במכרז מתן הדרכה לעסקים קטנים באמצעות חוברות הסברה, סמינרים, ימי עיון וסדנאות; יצירת פורטל רכש מרכזי על מכרזי הממשלה, אשר יספק מידע שוטף ויאפשר השתתפות מקוונת של הספקים הגדרת היקף המכרז: עריכת מכרז גדול ומקיף אשר מונע מעסקים קטנים להשתתף בו בחינת האפשרות לפצל את המכרז כדי להגדיל את מספר המשתתפים ואת התחרות; ביטול הגבלות ועידוד שימוש של משתתפי המכרז בקבלני משנה אי-ודאות בדבר היקף ההתקשרות: העסק אינו יודע בשלב הגשת ההצעה מהי הכמות הסופית שתוזמן מכל ספק, ולכן מתקשה להעריך אם כדאי לו להגיש הצעה עידוד הוספת אומדן של היקף ההתקשרות הצפוי לזוכים במכרז, או לחלופין מידע על היקף ההתקשרות במכרזים דומים שנעשו בעבר תנאי אשראי: התשלום לספקים נעשה לאחר זמן, כלומר הממשלה מנצלת את כוחה לקביעת תנאי אשראי קשים לספקים. תנאים אלו מקשים בעיקר על עסקים קטנים, שכן ממילא נגישותם לאשראי קטנה יותר קביעת תקנות בדבר הגבלת ימי אשראי שהמדינה דורשת מכלל הספקים (לדוגמה, שוטף פלוס 30 במקום שוטף פלוס 60 כיום); לאפשר לספק לצאת מההתקשרות אם לא קיבל את התשלום במועד דרישה לערבויות: הערבות נועדה לפצות את עורך המכרז על נזק שייגרם לו בשל ההתקשרות עם הספק, אולם קביעת ערבות גבוהה מדי עלולה להניא עסקים קטנים מלהשתתף במכרז הנהגת ערבות פוחתת בהדרגה לפי תקופת החשיפה של עורך המכרז לספק הזוכה עלויות גבוהות של רכישת מסמכי המכרז על-ידי הספק, למידת המכרז והכנת ההצעה הקטנת עלות מסמכי המכרז; עידוד שימוש במסמכי מכרז והסכמי התקשרות סטנדרטיים כדי להקטין את עלות הלמידה; קידום השימוש במכרזים מקוונים רכש גומלין: כיום יש עדיפות לעסקים גדולים הכרה ברכש גומלין של עסקים קטנים בשיעור גבוה יותר מעסקים גדולים הוועדה הציגה כלים אקטיביים נוספים המיושמים במדינות בעולם לעידוד המגזר. יש לציין כי בשל חילוקי דעות בוועדה, כלים אלו לא נכללו בהמלצותיה: קביעת מכסה קשיחה: קביעת מכסה של השתתפות עסקים קטנים ובינוניים במכרזי הממשלה (לדוגמה, באוסטרליה נקבע שחובה על הממשלה לרכוש 10% מכלל הרכש מעסקים קטנים). אופציה למכסה: בדיקה בכל מכרז רכש אם יש אפשרות לקבוע מכסה להתקשרות עם עסקים קטנים ובינוניים. יצירת מכרז משנה המשכי: המכרז הראשוני יכסה 80% מכלל ההתקשרות, ועל יתר 20% יצא מכרז נוסף עבור עסקים קטנים במחיר של הזוכה במכרז הראשי. מתן עדיפות לעסקים קטנים ובינוניים: מתן עדיפות לעסקים קטנים ובינוניים במכרזים, כשם שניתנת עדיפות על סמך קריטריונים אחרים (לדוגמה, משרד הביטחון נותן עדיפות לרכישה מספקים הפועלים באזורי עדיפות לאומית). קביעת יעד למדיניות פנים-ממשלתית לשיעור ההשתתפות של עסקים קטנים ברכש הממשלה: משרדי ממשלה שיעמדו ביעד שייקבע לרכישות מעסקים קטנים ובינוניים יקבלו תמריץ, ותופעל סנקציה נגד משרדים שלא יעמדו ביעד הרכישה. מתן אפשרות להתאגדות לא פורמלית של עסקים: לעסקים קטנים אין יתרונות לגודל. מתן אפשרות לכמה ספקים קטנים להתאגד בהסכם לשם השתתפות במכרז תגדיל את סיכוייהם לזכות במכרז. יצירת מוסד של נציב עסקים קטנים: הנציב יהיה אחראי לקידום עניינו של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים במכרזי הממשלה וישמש עבורו מרכז מידע וכתובת לסיוע, להדרכה ולתלונות. משוב אפקטיבי למציעים שלא זכו: כיום עורך המכרז אינו חייב לומר לספקים שלא זכו מדוע נכשלו, וכך אין להם אפשרות ללמוד כדי לשפר את יכולתם ואת הצעותיהם. מתן מידע מפורט ואפקטיבי על הסיבות לאי-זכייה עשוי לשפר את עקומת הלמידה שלהם.    על שולחן הכנסת מונחות שתי הצעות חוק פרטיות (אחת של חבר הכנסת סטס מיסז'ניקוב ואחרים והשנייה של חברי הכנסת רוחמה אברהם וגדעון סער) להסרת חסמי כניסה בפני עסקים קטנים ובינוניים במכרזי ממשלה. הצעות החוק מוצגות הנקודות האלה: • חיוב משרד הממשלה לשתף עסקים קטנים ובינוניים במכרזי הרכש. • רכישה של 20% מכלל המכרזים הממשלתיים מעסקים קטנים ובינוניים. • חובות של גופים מתוקצבים לעסקים יחויבו בריבית של 150% מהריבית הצמודה (לפי הגדרתה בסעיף 1 לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961). מקורות חקיקה • חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. • הצעת חוק חובת המכרזים (תיקון – חובת שיתוף עסקים קטנים ובינוניים במכרזים ציבוריים), התשס"ו-2006, של חבר הכנסת סטס מיסז'ניקוב ואחרים. • הצעת חוק לעידוד הצמיחה לעסקים קטנים ובינוניים (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006, של חברי הכנסת רוחמה אברהם וגדעון סער. מסמכים ודוחות • בנק ישראל, דין וחשבון לשנת 2005, מרס 2006. ◦ בראל אלי, גבריאל דוד, דור אבי ופלדמן אבי, דוח הוועדה לבחינת חסמים של עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי, החשב הכללי, משרד האוצר, אפריל 2006. ◦ צדיק עמי, עצמאים ועסקים קטנים בראי המדיניות הכלכלית בישראל ובמדינות המפותחות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ספטמבר 2006. אתרי אינטרנט • משרד האוצר, www.mof.gov.il. • בנק ישראל, www.bankisrael.gov.il. • הבנק העולמי, מדד ידידותיות לעסקים, www.doingbusiness.org. • הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, www1.cbs.gov.il. • הרשות לעסקים קטנים ובינוניים בישראל, www.asakim.org.il.