חומר רקע
1. מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיון משותף של הוועדה המיוחדת לבעיית העובדים הזרים וועדת המשנה למאבק סחר בנשים. בדוח מחלקת המדינה האמריקנית לשנת 2005, שפורסם ביוני 2006, קיבלה מדינת ישראל אזהרת דירוג. אזהרת הדירוג סימנה את ישראל כמועמדת לירידה לדרגה הנמוכה ביותר מבחינת המאבק בסחר בבני-אדם. במהלך השנה נקטו משרדי הממשלה והרשויות כמה צעדים במאבק בסחר בבני-אדם. צעדים אלו הביאו לידי ביטול אזהרת הדירוג בדוח מחלקת המדינה האמריקנית לשנת 2006, שפורסם ביוני 2007. במסמך זה נבחנים הצעדים שנקטה המדינה בשנת 2006 כפי שהם באים לידי ביטוי בדוח מחלקת המדינה האמריקנית לשנת 2006, ומובאות תגובות ועמדות של משרדי ממשלה, של משטרת ישראל ושל ארגון "קו לעובד" בנוגע לדוח ולטיפול בתופעת הסחר בבני-אדם.
2. רקע: דוח מחלקת המדינה האמריקנית
מחלקת המדינה האמריקנית מוציאה מדי שנה דוח הסוקר את מצב הסחר בבני-אדם במדינות שבהן קיימת תופעה של סחר בבני-אדם.1 הדוח הוא מחקר חיצוני, וחשיבותו ככלי לביקורת על מדיניותה של ממשלת ישראל בנוגע לסחר בבני-אדם רבה מאוד. הדוח מתבסס על תשובות שנותנות ממשלות, גופים ממשלתיים וגופים לא ממשלתיים על שאלות שמחלקת המדינה האמריקנית מגישה למשרדי המשפטים של המדינות. השאלות עוסקות בנושאים האלה:
א. צעדים שהמדינה נוקטת כדי למנוע סחר בבני-אדם וסחר בנשים למטרות זנות.
ב. ממדי הסחר בבני-אדם ואפיון העוסקים בו.
ג. צעדי הגנה על קורבנות הסחר.
ד. חקיקה, הרשויות המטפלות בנושא והפיקוח למניעת סחר בבני-אדם.
הסעיף העוסק בישראל נכתב על סמך מידע כללי שמגיע למחלקת המדינה ועל סמך הנתונים שממשלת ישראל באמצעות משרד המשפטים וארגונים חברתיים כגון "קו לעובד" מספקים למחלקת המדינה בכל שנה.
המדינות מסווגות בדוח לשלוש דרגות. בדרגה הראשונה המדינות הנאבקות בתופעה במידה מספקת (עומדות בתנאים המינימליים); בדרגה השנייה המדינות אשר מאבקן בתופעה אינו עומד בסטנדרטים המינימליים של מאבק ראוי בסחר בבני-אדם, אולם הם נוקטות צעדים משמעותיים כדי להיאבק בתופעה; בדרגה השלישית המדינות אשר אינן נאבקות בתופעה בצורה רצינית ומספקת. בדרגה השנייה יש דרגת משנה (אזהרת דירוג) של "רשימת פיקוח" – מדינות אשר עומדות בסכנה של ירידה לדרגה השלישית עקב אי-עמידה בקריטריונים.
דוח מחלקת המדינה משמש כלי חשוב במאבק בסחר בבני-אדם בעבור המדינות הנסקרות בו. נוסף על כך, מדינות המדורגות בדרגה השלישית אינן מקבלות סיוע כלכלי מממשלת ארצות-הברית. לפיכך, מדינות רבות בעולם השלישי אשר נזקקות לסיוע זה החלו להתייחס ברצינות רבה יותר לתופעה. כמו כן, לדירוג בדוח יש זיקה לתדמיתה של המדינה בעולם.
3. ישראל בדוח מחלקת המדינה האמריקנית לשנת 2005
כאמור, בדוח הקודם קיבלה ישראל את אזהרת הדירוג בדרגה השנייה. בדוח צוין כי ממשלת ישראל אינה עומדת בקריטריונים המינימליים במאבק בסחר בבני-אדם. עוד נאמר כי הממשלה עושה מאמצים ניכרים להיאבק בבעיה. ההורדה לרשימת הפיקוח בדרגה השנייה נובעה מחוסר יכולתה של הממשלה להוכיח כי היא הגבירה את מאמציה בשנה החולפת.2
הדוח קבע כדקלמן:
א. ממשלת ישראל לא חוקקה עד סוף 2005 חוק האוסר סחר בבני-אדם. 3כמו כן, הממשלה לא חוקקה חוקים מתאימים למאבק בסחר בעובדים זרים.
ב. מאבקה של ממשלת ישראל התמקד בסחר בנשים למטרות זנות. הממשלה הרחיבה את הפעילות שנקטה בשנים קודמות, כגון העמדה לדין של סוחרי נשים, הקמת מקלטים בעבור קורבנות הסחר, מתן סיוע משפטי לקורבנות והרחבת הפעילות המשטרתית בתחום הביקורת והמניעה.
ג. ממשלת ישראל אינה נוקטת צעדים משפטיים וצעדי עונשין מספקים כלפי גורמים המעורבים בסחר בבני-אדם.
ד. ממשלת ישראל אינה אוסרת הטלת עמלות גיוס על עובדים זרים ונטילת דרכוניהם של עובדים זרים, ובכך עוזרת לסחר בעובדים זרים.
ה. בכלל מאבקה של המדינה בסחר בבני-אדם אין טיפול של ממש בבעיות של עובדים זרים. אומנם עלה מספר חברות כוח-האדם שנמצא שהן מפרות את חוקי העבודה ואת הקוד הפלילי, אך רוב האחראים לעבירות שילמו קנסות בלבד.
ו. בתחום ההגנה על קורבנות סחר חל שיפור בהגנה על נשים קורבנות סחר למטרות זנות, אך לא בהגנה על קורבנות סחר בעובדים בכלל. ממשלת ישראל אינה מפעילה מקלטים להגנה על קורבנות סחר בבני-אדם למטרות עבודה. חלק מקורבנות הסחר הזה נעצרים ומגורשים כעובדים זרים לא חוקיים ומפרי חוק.
ז. בתחום המניעה שיפרה ממשלת ישראל את פעילותה. הממשלה מפעילה תוכניות הסברה וחינוך בנוגע לסחר בבני-אדם ולזכויות עובדים זרים. היא חילקה חומרי הסברה ב-14 שפות בסוכנויות כוח-אדם, בשדות תעופה ובמעברי גבול. משרד החוץ מחזיק חומרי הסברה בנושא בנציגויות ישראל בעולם.
ח. ממשלת ישראל הרחיבה את היקף הכוחות של משמר-הגבול בגבול ישראל-מצרים במטרה להיאבק בהברחת אנשים ובסחר בהם.
4. ישראל בדוח מחלקת המדינה האמריקנית לשנת 20064
בדוח מחלקת המדינה האמריקנית האחרון, שהתפרסם ביוני 2007, הוסרה אזהרת הדירוג של המדינה. הדוח קובע כי אומנם מדינת ישראל אינה עומדת בקריטריונים המינימליים של מאבק בסחר בבני-אדם, אולם היא עושה מאמצים ניכרים כדי להיאבק בתופעה. בעיקר צוינו תיקוני החקיקה בנוגע לסחר בבני-אדם.5 כיום ישראל עומדת בדרגה השנייה, שבה היתה בדוחות של השנים 2005-2002. יש לציין כי לבד מהשיפור בדירוגה של ישראל וציונה לשבח בדוח, הפרק העוסק בישראל קצר ולקוני לעומת דוחות קודמים.
בדוח נזכרות שתי תופעות עיקריות של סחר בבני-אדם בישראל:
א. סחר בבני-אדם למטרות עבודה, גבייה של דמי תיווך לא חוקיים, כפיית עבודות נגד רצון העובד ואי-מתן זכויות ותנאים לעובדים שהגיעו לארץ כחוק לעבודה בענפי הבניין, החקלאות והסיעוד.
ב. סחר בבני-אדם למטרות זנות. ישראל היא מדינת יעד לסחר בנשים למטרה של ניצול מיני בתעשיית הזנות.
בממצאים החיוביים של הדוח הנוכחי לעומת הדוח הקודם נזכרים תיקוני החקיקה המחמירים בעבירות של סחר בבני-אדם, חלוקת חומרי הסברה בשפת המקור של העובדים, שיתוף הפעולה עם מדינות המקור של קורבנות סחר למטרות זנות והסיוע שישראל מגישה לקורבנות סחר למטרות זנות.
בממצאים השליליים בדוח הנוכחי לעומת הדוח הקודם יש ביקורת על כך שהאמצעים שישראל נוקטת לסיוע לקורבנות סחר בבני-אדם ולשיקומם, כגון מתן אישורי שהייה ועבודה והקמת מקלטים לקורבנות סחר, עדיין אינם מספיקים. נמתחה ביקורת על כך שקורבנות סחר בבני-אדם למטרות עבודה אינם זוכים לאותה הגנה שזוכות לה קורבנות סחר למטרות זנות מצד הממשלה. בסיום הפרק העוסק בישראל מצוינת העובדה שמדינת ישראל עדיין לא אשררה את אמנת האו"ם למאבק בפשיעה בין-לאומית מאורגנת ואת הפרוטוקול הנספח לאמנה נגד סחר בבני-אדם (TIP).6
5. תגובת משרד המשפטים
משרד המשפטים רואה בסיפוק רב את הורדת אזהרת הדירוג בדוח הנוכחי. בהודעה לעיתונות שהוציא המשרד צוין כי "העלאת ישראל לדירוג השני נובעת מההתקדמות המשמעותית שנעשתה בשנה האחרונה, וכי המדינה מבצעת מאמצים משמעותיים לעמוד בסטנדרטים למניעת סחר בבני-אדם. דגש הושם על התיקונים לחוק למניעת סחר בבני-אדם לרבות איסור גורף על כל צורות הסחר בבני-אדם, הסיוע המשפטי לקורבנות סחר למטרות עבדות ותוכנית הפעולה למאבק בסחר בבני-אדם למטרות עבדות. צוין לרעה העדר הגנה מספקת לקורבנות סחר למטרות עבדות."7 בתמצית שהוכנה ביחידה להסכמים בין-לאומיים במשרד המשפטים, המסכמת את עיקר ממצאי הדוח לשנת 2006, נאמר כי למרות העלייה לדרגה השנייה שוב צוין בדוח העדר הגנה וסיוע לקורבנות סחר למטרות עבדות, כמו בשנה שעברה.8
6. עמדת משרד הפנים9
בד בבד עם מתן אשרות שהייה כללית לקורבנות סחר בבני-אדם למטרות זנות, מתגבש בימים אלו במשרד הפנים נוהל שלפיו יקבלו גם קורבנות סחר בבני-אדם למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה אשרת שהייה כללית (ב1) לשנה. עד היום, במקרים המעטים שהובאו לידיעת המשרד קיבלו הקורבנות אשרה. משרד הפנים ימשיך לתת טיפול פרטני במקרים שיובאו בפניו עד שיתקבל נוהל עבודה מסודר.
7. עמדת משרד התמ"ת10
בשנת 2006 הגבירה יחידת הסמך לעובדים זרים את מאבקה בסחר בבני-אדם ונקטה כמה אמצעים:
א. מספר מפקחי העבודה עלה מ-68 בשנת 2005 ל-100 כיום (מאי 2007). המפקחים עברו השתלמות בנוגע לשינויים בחקיקה בעקבות חקיקת חוק איסור סחר בבני-אדם (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006.
ב. מפקחי היחידה הונחו להטיל קנסות ואף להמליץ ליחידה על הגשת כתבי אישום נגד מעסיקים אשר פגעו בזכויות העובדים הזרים.
ג. יחידת הסמך פרסמה בשנת 2006 "זכותונים" (חוברות הסברה של זכויות עובדים) בשבע שפות זרות. החוברות מביאות מידע על נציבת זכויות העובדים הזרים במשרד התמ"ת ועל דרכי התקשרות אליה.
ד. יחידת הסמך מקדמת מהלכים מול ארגון ההגירה הבין-לאומי במטרה להביא לשינוי שיטת גיוסם של עובדים בחו"ל, ובכך להיאבק בתופעת גביית העמלות מאותם עובדים.11
8. עמדת משטרת ישראל12
לאחר פרסום חוק איסור סחר בבני-אדם (תיקוני חקיקה), גובשו נהלים לעבודה על-פי החוק החדש בשיתוף המשרד לביטחון פנים ומשרד המשפטים. ביוני 2007 הופצה טיוטת נוהל העבודה החדש לגורמים הרלוונטיים במשרד. הנוהל מגדיר את חלוקת הטיפול בנושא בין יחידות המשטרה, את הטיפול בקורבנות סחר בבני-אדם, את הטיפול בפרסומי זנות וסגירה מינהלית של בתי-בושת. כמו כן גובשה תוכנית עבודה לכל יחידות המשטרה בנוגע לסחר בבני-אדם למטרת זנות.
9. תגובת הארגונים החברתיים13
ארגון "קו לעובד" מדגיש את התמשכות הטיפול הלקוי בנפגעי סחר למטרות עבודה, עבדות ועבודת כפייה. כפי שצוין בדוח מחלקת המדינה, עד היום לא נפתח מקלט לקורבנות סחר למטרות עבודה. בעקבות זאת עובדים זרים אשר מוצאים מחזקת מעסיק שנחשד בהעסקה למטרות עבדות והעסקה בתנאי עבדות מוכנסים למתקן מעצר עד שיימצא להם מעסיק חלופי.
עד היום לא הוגש כתב אישום אחד בנוגע לסחר בבני-אדם למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה. באחד המקרים שבהם נפתחה חקירה, החקירה הופסקה, נפתחה מחדש ושוב הופסקה כאשר התברר שמשרד התמ"ת הטיל על המעסיק העבריין קנסות מינהליים, משום שהתעוררה שאלת החוקיות של נקיטת הליך מינהלי בצד הליך פלילי. הנושא של הגשת כתב אישום פלילי לצד הטלת קנסות מינהליים בידי התמ"ת או נוסף עליהם הוא כיום בבירור במשרד המשפטים, במשרד לביטחון פנים ובמשרד התמ"ת.
טענה נוספת של ארגון "קו לעובד" נוגעת לאי-הסדרה של מתן אשרת ב1 לשנה ("אשרת התאוששות") לעובד שהיה קורבן לסחר למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה, כפי שניתן לקורבנות סחר למטרות זנות. לטענת הארגון, חוץ ממקרה אחד, משרד הפנים לא העניק עד כה אשרות ב1 לעובדים המעטים שחולצו מידי מעסיקים בשל העסקה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה, משום שהנוהל בנושא לא הושלם ולא הופץ. משרד הפנים אמור להשלים את הנוהל עד סוף אוגוסט 2007.
10. דיון ומסקנות
• הורדת אזהרת הדירוג הוא אינדיקציה לשיפור בטיפול בבעיות הקשורות בסחר בבני-אדם במדינת ישראל. עם זאת, חלק ממשרדי הממשלה עדיין מגבשים נוהלי עבודה בנוגע למאבק בסחר בבני-אדם, והתמשכות הגיבוש של נוהלי עבודה מסודרים בנושא מעוררת תמיהה.
• המאבק של משטרת ישראל בתופעה, בשיתוף משרדי הממשלה, התמקד גם השנה בסחר בנשים למטרות זנות. אין בדוח מחלקת המדינה האחרון בשורה בנוגע לשיפור מאבקה של ממשלת ישראל בסחר בבני-אדם למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה.
• המאבק בסחר בבני-אדם למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה מצריך תיאום רב בין משרד התמ"ת, משרד הפנים, משרד החוץ, משרד המשפטים והמשרד לביטחון פנים. אכיפת חוק איסור סחר בבני-אדם, הטלת קנסות מינהלתיים וגבייתם ושלילת רשיונות ממעסיקים צריכים להיעשות בשיתוף פעולה וביידוע בין-משרדי.
• ההצלחה היחסית של הרשויות בהתמודדותן עם תופעת הסחר בנשים למטרות זנות נובעת בין השאר ממודעות הציבור וממודעות העוסקים במלאכה להשלכות השליליות של התופעה על החברה בישראל. יש לעורר את מודעות הציבור גם לחשיבות הטיפול בבעיית הסחר בבני-אדם למטרות עבודה, עבודה בתנאי עבדות ועבודה בכפייה.