חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום י"ח בכסלו התשס"ח (28 בנובמבר 2007)
חוקה, פרק שמיני: החקיקה – סעיפים 1 עד 4
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
פרק שמיני: החקיקה
פרק החקיקה מעגן בחוקה הוראות הכלולות היום במגוון מקורות נורמטיביים ובהם חוק-יסוד: משק המדינה, פקודת סדרי שלטון ומשפט, התש"ח-1948, חוק המעבר, התש"ט-1949, חוק העונשין, התשל"ז-1977 ותקנון הכנסת. אופיין החוקתי של הוראות אלה, וחשיבותן בקביעת "כללי המשחק" של הממשל מחייבים קביעתן בחוקה. יובהר כי בצד פרק החקיקה בחוקה, יחוקק גם חוק הליכי חקיקה אשר ישלים את פרטי ההסדרים הנוגעים לנושא זה.
במהלך השנים הונחו על שולחן הכנסת הצעות אחדות לחוק-יסוד: החקיקה אשר לא הבשילו לכדי חוק. הנוסח המרכזי שאליו התייחסה הוועדה בדיוניה הוא הנוסח שהכינה ועדה ממשלתית בראשות עו"ד פרופ' יעקב נאמן, עליה הוטל לבחון דרכים להשלמת חוקי היסוד. יודגש כי הצעת נאמן היא לחוק יסוד בנושא החקיקה ואילו ההצעה שכאן נוגעת כמובן לפרק חקיקה במסגרת חוקה שלמה.
הוראה דומה לזו מוצעת בסעיף הראשון בפרק הכנסת. לכאורה אין הכרח לכלול אותה בשני המקומות אך נדמה כי בפרק החקיקה יש מקום להזכיר את מקור הסמכות למעשה החקיקה כולו. יש להבטיח כי הכפילות אינה מקור לבלבול.
חוקים נחקקים על ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת.
1.
חוקים
[7]1
לדיון – האם ראוי לכלול הוראה בדבר עליונות החוקה (על מעשי השלטון בכלל) גם בפרק עקרונות היסוד? שכן ציון העליונות הוא בעל ערך הצהרתי וחוקתי מרכזי. ר' גם סעיף בדבר כפיפות אמנות לחוקה בפרק אמנות.
חוק לא יסתור הוראה בחוקה.
(א)
2.
עליונות החוקה ועדיפות חוק
[10, 15]
לעניין ההבדל בין המושגים "חקיקת משנה" ו"תקנה" ר' בהערות לסעיף חקיקת משנה בפרק זה.
חקיקת משנה לא תסתור הוראה בחוקה או בחוק.
(ב)
גרסה ב' [הצעת המי"ד]:
חוק יכול לקבוע פרטים הדרושים לביצוע הוראה בחוקה.
לדיון – ההסמכה לקבוע הגבלות על הגשת הצעות חוק (הכלולה בסיפה של גרסה א' ושל סעיף קטן (א)(2) בגרסה ב') דרושה כדי שניתן יהיה לקבוע בחוק ובתקנון הגבלות פרוצדורליות על הצעות חוק, כגון מכסה, והגבלות מהותיות כגון הגבלת הנושאים שבהם ועדות מוסמכות ליזום הצעות חוק. ר' למשל ההגבלה המהותית הקבועה בסעיף 134(ג) בתקנון הכנסת, האוסר על יושב ראש הכנסת וסגניו לאשר הצעת חוק שהיא גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי. בדיון בוועדה נשמעה עמדה כי אין להגביל הצעות חוק על פי תוכנן, שכן מוטב לדון בהצעות פסולות (גזעניות וכו') ולהתנגד להן, מלהדחיקן.
ואולם אם הכנסת תוסמך להגביל הגשה של הצעות חוק הרי שיש לדון באפשרות כי החוקה תסייג כוח זה, וזאת כדי למנוע התנכלות למיעוט פוליטי.
לדיון – גרסאות א' וב' נבדלות בכך שגרסה ב' מפרטת את הנושאים לגביהם מוסמכת ועדה של הכנסת להגיש הצעת החוק לקריאה ראשונה.
היום, מכוח החלטה של ועדת הכנסת (מיום 24.11.1980 שזכתה לחיזוק בבג"ץ 410/91 בלום נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מו(2) 201), מוסמכת ועדה ליזום הצעות חוק בעניינים אלה: הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת ומבקר המדינה. מוצע לכלול נושאים נוספים שלגביהם יש לכנסת זיקה מיוחדת. כמו כן מוצע כי ועדה הדנה בהצעה לתיקון החוקה תוכל ליזום הצעת חוק משלימה הכרוכה בתיקון. לפי גרסה א' אין הכרח לקבוע בחוק הגבלות על הנושאים שיגישו ועדות הכנסת. עם זאת מוצע כי רשימת הנושאים תפורט בחוק הליכי חקיקה או בתקנון הכנסת.
הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת, ועדה של הכנסת או הממשלה, כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת, וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשה של הצעות חוק.
(א)
3.
הצעת חוק
[8 ]
גרסה ב':
הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת או על ידי הממשלה; היה עניינה של הצעת החוק נשיא המדינה, מבקר המדינה, הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת, או מפלגות, או היתה כרוכה בהצעה לתיקון לחוקה, יכול שתוגש לכנסת גם על ידי ועדה של הכנסת שהוסמכה לכך בחוק או בתקנון הכנסת.
(1)
(א)
הגשה של הצעת חוק [מי"ד: וסדרי הדיון בה] תהיה כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשתה.
(2)
גרסה ג' בסעיף קטן ב' וגרסה ד' בסעיף קטן ג' חילופיות זו לזו. ביסוד האבחנה ביניהן עומדת השאלה אם יש להסדיר בחוקה את מעמד הדיון המוקדם בהצעת חוק של חבר הכנסת ("קריאה טרומית").
מוצע להעדיף את גרסה ג' אשר מציעה הסדרה תמציתית המחייבת רק כי להצעת חוק של חבר הכנסת ייקבע הליך שונה טרם פרסומה ברשומות. הכנסת תהיה רשאית, לפי גרסה זו, לקבוע את פרטי ההליך. גרסה ד' מעגנת את ההסדר הנוהג היום – קובעת במפורש כי הצעת חוק של חבר הכנסת תבוא לדיון מוקדם במליאה טרם הבאתה לדיון בוועדה.
יודגש, כי לפי ההליך הקבוע בתקנון הכנסת, נעשה אישור של הצעת חוק של חבר הכנסת לקראת קריאה ראשונה בוועדה, זולת מקרה שבו ממליצה הוועדה למליאה שלא לאשר את ההצעה והמליאה רשאית לדחות המלצה זו (ר' סעיפים 137, 139 בתקנון הכנסת). במקרה כזה הפרסום ברשומות נעשה לפי הנוסח המקורי של ההצעה מבלי שאושרה בידי הוועדה. מטעם זה הנוסח בגרסה ג' מדבר על אישור במליאה או בוועדה וגרסה ד' מפרטת שלבים אלה.
הצעת חוק של הממשלה או של ועדה של הכנסת [גרסה ג': או הצעת חוק של חבר הכנסת שאושרה במליאת הכנסת או בוועדה של הכנסת] תפורסם ברשומות ותונח על שולחן הכנסת.
(ב)
[גרסה ד': הצעת חוק של חבר הכנסת תובא לדיון מוקדם במליאת הכנסת; החליטה הכנסת לאשר את ההצעה, היא תועבר לוועדה של הכנסת; אושרה ההצעה בוועדה, או שדחתה המליאה את הצעת הוועדה שלא לאשר את ההצעה, תפורסם ההצעה ברשומות [מי"ד: בנוסח שקבעה הוועדה] ותונח על שולחן הכנסת.]
הערה: הצעת המי"ד מתייחסת להצעה של חבר הכנסת כאל "הצעת חוק טרומית".
(ג)
[9(ב)]
סע' 113 לתקנון – יומיים.
גרסה ה' [הצעת המי"ד]:
הכנסת לא תתחיל לדון בהצעת חוק לפני עבור שבעה ימים מפרסומה ברשומות, זולת אם אישר יושב ראש הכנסת, מטעמים מיוחדים שעליהם הודיע לכנסת, מועד מוקדם יותר.
סעיפים 9(א) ו-9(ג) בהצעת נאמן אוחדו. סעיף 9(ב) שולב בסעיף 3 בפרק זה.
הליך החקיקה מוסדר כיום בתקנון הכנסת. סעיף 114 בתקנון קובע כי הדיון בהצעת חוק יערך בשלוש קריאות (ההליך משתקף גם בהוראות מסוימות בחוקי יסוד המחייבים רוב מיוחד ובדרך אגב מתייחסים לשלוש קריאות. ר' למשל סעיף 46 בחוק-יסוד: הכנסת).
לדיון – קוורום: הנוסח המוצע אינו מתייחס לאפשרות כי דיון או הצבעה באחד משלבי החקיקה ייעשו בידי מספר מסוים של חברי הכנסת – דרישת קוורום, זולת כשהדבר נגזר מהדרישה לרוב קולות מיוחד. בהתאם, מוצע בפרק הכנסת כי המחוקק יוסמך לקבוע דרישת קוורום (ובלבד שלא יידרשו יותר מ-61) למעט בהליכי חקיקה ותיקון החוקה (ור' הטעמים המפורטים שם). יש להכריע לגופם של דברים באשר לדרישת הקוורום בחקיקה, ובוועדה נשמעו טיעונים תומכים ושוללים, אך מכל מקום כיוון שמנין ורוב הם חלק מכללי המשחק הבסיסיים של הליכי החקיקה, נדמה שראוי שאלה לא יהיו נתונים לשינוי תכוף בחוק רגיל. שתיקת החוקה בסעיף זה משמעה כי המחוקק לא יהיה מוסמך להוסיף דרישות של מנין ורוב לגבי הליך החקיקה במליאת הכנסת.
חוק יתקבל [במליאת] בכנסת בשלוש קריאות, בקולותיהם של רוב חברי הכנסת שהצביעו והנמנעים לא יבואו במנין, זולת אם נקבעה הוראה אחרת בחוקה.
(א)
4.
שלבי החקיקה
[9(א) 9(ג)]
הצעת המא"צ:
רוב מיוחד הדרוש לשינוי חוק או סעיף בחוק ייקבע בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת אך ורק על ידי מספר חברי כנסת השווה לפחות למספר החברים הנדרש ברוב המיוחד; לא יעמוד חוק או סעיף בחוק בסתירה לחוקים או לסעיפים בחוקים שנקבע רוב מיוחד לשינויים; גודל הרוב הדרוש לשינוי של סעיף או של חוק קובע את עדיפותו.
למעט האמור בסעיף הקודם, עדיפות חוק על פני חוק אחר נקבעת על פי מועד קבלתו בקריאה שלישית; המתקבל במועד מאוחר יותר עדיף.
לגבי אותם מקרים בהם מחייבת החוקה כי חוק יתקבל ברוב מיוחד מוצע בסעיף קטן (ב) כי הרוב האמור יידרש בכל אחת משלוש הקריאות במליאת הכנסת (ומכאן שלא יידרש בדיון המוקדם בהצעת חוק של חבר הכנסת; והשוו סעיף 46 בחוק-יסוד: הכנסת וסעיף 44 בחוק-יסוד: הממשלה). כך הדבר בחוק-יסוד: משק המדינה (חקיקה הצריכה תקציב, סעיף 3ג) אולם אין הדין ברור באשר לקריאות שבהן נדרש הרוב הנזכר בסעיפים 9א(א) ו-34 בחוק-יסוד: הכנסת (ר' חוות דעתו של היועץ המשפטי לכנסת מיום 30.10.2000 – הרוב דרוש רק בקריאה השלישית).
נקבע בחוקה כי חוק יתקבל ברוב מיוחד, יידרש הרוב המיוחד בכל אחת משלוש הקריאות במליאת הכנסת.
(ב)
לדיון – רוב מיוחד לקבלת חוקים מסוימים בעלי חשיבות: בדיוני הוועדה נדחתה ההצעה כי ניתן יהיה לקבוע בחוק רגיל דרישה לרוב מיוחד בהליך החקיקה (כיום חוק רגיל אחד בלבד קובע כי שינויו יהיה ברוב מיוחד, ר' חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסים, התשמ"ד-1984 ובפסיקה מחלוקת באשר לסמכות הכבילה העצמית של הכנסת, ר' למשל דעות השופטים ברק וחשין בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221). לפי הכלל המוצע כאן הרוב הדרוש לקבלת חוק יהיה רוב רגיל של המשתתפים ואילו דרישה לרוב שונה מזה יכולה להיקבע רק בחוקה עצמה. הצעת החוקה כוללת דרישה לרוב מיוחד במקרים בודדים בלבד (בדומה לדין הקיים) – חקיקה הדורשת תקציב (רוב של 50), חוק להתפזרות הכנסת (רוב של 61) וחוק להארכת כהונת הכנסת (רוב של 80). מוצע לשקול הפניה בסעיף 4(א) אל המקומות האמורים בחוקה שיש בהם חריגה מהכלל הקבוע כאן. ניתן להצדיק את דרישת הרוב המיוחד לגבי שני החוקים הנוגעים לתקופת כהונת הכנסת בחשיבות וברגישות הציבורית והחוקתית של הנושא והצורך עקב כך בקונצנזוס רחב כדי לחוקקם (ההצדקה לדרישת רוב לגבי חקיקה הצריכה תקציב שונה במקצת).
מוצע לשקול קביעה של דרישת רוב מיוחד לגבי חוקים נוספים אשר מתאפיינים בכך שהם מסדירים סוגיות יסודיות בעלות רגישות משפטית וציבורית, ועם זאת על פי מידת הפירוט וגמישות השינוי ההולמים את ההסדרים הכלולים בהם, אין הם מתאימים לעיגון בחוקה נוקשה. הליך חקיקה מיוחד מיועד להבטיח הסכמה רחבה יותר מהרוב המזדמן הרגיל ודיון משמעותי בכנסת ובציבור באותן סוגיות. כאלה הם, למשל, חוק יסודות התקציב, חוק הליכי חקיקה, חוקי בחירות (למשל קביעת אחוז החסימה – ר' סעיף 3 בפרק הכנסת), חוק משאל עם, חוק נשיא המדינה, ואולי אף חוקים בעניין אזרחות ושבות. יצוין כי הרוב שיידרש בהקשרים אלה אינו חייב להגיע כדי 61 חברי כנסת.
משמעות ההסדר המוצע היא יצירת מעין מדרג נורמטיבי נוסף, בין חוקה לחוק, של חוק רגיל עם נוקשות מוגבלת בשינויו – מקור לחוסר אחידות חוקתית? (השוו דברי השופט זמיר בעניין מדרגי משנה של חקיקה, בהקשר המיוחד של חוקי התקציב – בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337).
אם יוחלט לעשות כן, יש לדון בין היתר בשאלה כיצד להגדיר את הנושאים/החוקים שידרשו רוב מיוחד בלשון חוקתית-כללית אך מדויקת, שתמנע אי וודאות (והתדיינויות מיותרות) באשר לתוקפם של חוקים (ר' למשל בחוקת אסטוניה (סעיף 104) "אזרחות" "ממשלה"; ומודל דומה בחוקות קרואטיה (סעיף 82) וספרד (סעיף 81)).