חומר רקע

מבוא מסמך זה הוכן לבקשת עו"ד סיגל קוגוט, היועצת המשפטית של ועדת החוקה, חוק ומשפט, במסגרת דיוני הוועדה בהצעת חוק המפלגות (תיקון - בחירות מקדימות), התשס"ז-2006.1 במסמך נסקרים ההסדרים החוקיים הנוגעים לסוגיית ההגבלות על ההוצאות וההכנסות של מועמדים בבחירות בארה"ב, קנדה, אוסטרליה, בריטניה ומועצת אירופה. ההסדרים כוללים, בין היתר, הגבלות על גיוס כספים ותרומות, תקרות להוצאות ולתרומות, הגבלות על זהות תורמים ומועדי תחולת ההגבלות. 1. רקע סוגיית מימון מפלגות ומועמדים בבחירות כלליות ובבחירות מקדימות עומדת על הפרק בישראל כמו גם במדינות אחרות. הנימוקים העיקריים להחלת הגבלות חוקיות על אופן המימון של מועמדים בבחירות, כמו גם על מימון מפלגות, הינם ערך השוויון בבחירות, כלומר שלכל בוחר תהיה אותה היכולה להשפיע על תוצאת הבחירות ללא קשר לכוחו הכלכלי, וכן, עיקרון הנאמנות המחייב שנבחרי ציבור לא יהיו תלויים בבעלי-הון. במקביל להגבלות המוטלות על המועמדים, דורשות רוב המדינות גם עמידה בחובות גילוי ודיווח כדי להביא לשקיפות ולהפחית למינימום את מידת ההשפעה של בעלי ההון. מאידך, הגבלות על מימון המועמדים עשויות לפגוע בעיקרון חופש הביטוי בכך שהן מגבילות את יכולתם של המועמדים להשמיע את עמדותיהם, וכן עשויות להגביל את הזכות של אזרחים וגופים חוץ-פרלמנטריים לפעול בנושאים חברתיים ופוליטיים. הגבלות המימון המוטלות על מועמדים ומפלגות יסווגו במסמך זה לשני סוגים עיקריים: הגבלות על גיוס כספים והגבלות על הוצאות, כאשר בנוסף יפורט מידע על הגבלות על צדדים שלישיים. 1.1. הגבלות על גיוס כספים כפי שצוין, המטרות העיקריות להחלת הגבלות על גיוס כספים למימון מועמדים בבחירות הן הבטחת השוויון בבחירות, יישום עיקרון הנאמנות והגבלה עקיפה על היקף ההוצאות של המועמדים. ככלל, כאשר מוטלת הגבלה על גיוס כספים, מוטלת במקביל חובת דיווח על הכספים שגויסו, וזאת ככלי לפיקוח על מקורות התרומות וכן למניעת שימוש לרעה בכספים שהתקבלו. יש טענה לפיה גילוי מקורות מימון מהווה פגיעה בפרטיות. יש לתת לתורם את אותה זכות לפרטיות כפי שניתנת לו כמצביע בקלפי. הטענה הנגדית היא שגילוי מקורות המימון של מועמדים ושל מפלגות נעשה במסגרת האינטרס הציבורי, שכן מפלגות ומועמדים ממלאים תפקידים ציבוריים ועליהם להיות כפופים לביקורת ציבורית ולדיון ציבורי.2 1.2. הגבלות על הוצאות הגבלות על הוצאות במערכות בחירות משרתות אף הן כמה מטרות: הן מסייעות להגביל את אי-השוויון בין מועמדים שונים ומפלגות שונות, מקטינות את ההשפעה הבלתי-הוגנת על מערכת הבחירות ומפחיתות את השחיתות בה, והן אף מסייעות להגביל את העלות של המערכת הפוליטית. היעדר הגבלה על סכומי ההוצאות של מועמדים ומפלגות בבחירות עשוי ליצור יתרון בלתי-הוגן למועמד שיש לו גישה לכסף ועלול לגרום לפוליטיקאים להיות תלויים בתורמים בעלי ממון. קביעת תקרה להוצאות במערכת בחירות גם מונעת "קניית קולות" על-ידי מועמדים ומפלגות.3 ניתן לקבוע הגבלות על סך ההוצאות של מועמד או מפלגה, או על הוצאות מסוגים מסוימים או על פעילויות מוגדרות.4 עם זאת, להגבלת סכומי הוצאות יש גם חסרונות ובהן:5 מועמדים ומפלגות עלולים להסתיר או להסוות הוצאות שהוצאו מעל לסכום ההגבלה כדי להימנע מסנקציות ולכן ההגבלות יקשו על אכיפת חובות הגילוי. הגבלת הוצאות מקשה על מועמדים ומפלגות מהאופוזיציה, שכן חברי המפלגה השלטת יכולים לנצל משאבים ציבוריים שעומדים לרשותם במסגרת תפקידם לצרכי מערכת הבחירות.6 הגבלת הוצאות חלה בדרך-כלל על הוצאות לצורך מערכת הבחירות בלבד, ולכן יש נטייה של מפלגות ומועמדים לייחס הוצאות הקשורות למערכת הבחירות כהוצאות שוטפות. אם ההגבלה חלה רק ב"תקופת בחירות", יוציאו המפלגות והמועמדים חלק מההוצאות הקשורות למערכת הבחירות עוד קודם לתקופה זו. 2. ארה"ב7 חוק מערכת הבחירות הפדרלית8 מסדיר את הפיקוח על מימון מערכות בחירות פדרליות בארה"ב. על-פי החוק9 הוקמה נציבות הבחירות הפדרלית (Federal Election Commission). תפקידה של הנציבות לקבוע מדיניות בכל הנוגע לביצוע הוראות החוק בדבר חובת גילוי של מידע על הכנסות והוצאות במערכות בחירות פדרליות, היא אחראית על האכיפה האזרחית של הוראות אלה ועליה לנסות להביא לציות להם.10 הפיקוח של הנציבות נעשה בדרכים שונות לגבי סוגי מערכות הבחירות השונות. כך, במערכת הבחירות לנשיאות ארה"ב המועמדים זוכים למימון ציבורי בסכומים משמעותיים, הן במערכות הבחירות המקדימות והן במערכת הבחירות הכלליות. מימון זה מתקבל בתמורה להסכמה וולונטרית של המועמדים לתקרות הוצאות ולהגבלות על שימוש בהונם האישי. לעומת זאת, במערכת הבחירות לקונגרס (לבית-הנבחרים ולסנאט) אין כמעט הגבלות על סכומי ההוצאות של המועמדים, אלא רק על סכומי התרומות שמותר להם לגייס, ובד בבד ישנה חובת גילוי ודיווח על הכנסות והוצאות. במקביל, בשתי מערכות הבחירות האלה יש הגבלות שונות על הוצאות של צדדים שלישיים בכל הקשור במערכת הבחירות.11 2.1. הגבלות על גיוס כספים גיוס כספים במערכות בחירות פדרליות בארה"ב נעשה בעיקר באמצעות ועידות (committees) של מפלגות ושל מועמדים. החוק קובע הגבלות מורכבות על סכומי התרומה המותרים למועמדים ולמפלגות בבחירות פדרליות בהתאם לזהותם של התורם ומקבל התרומה. מקבל התרומה התורם למועמד או לוועידה של מועמד – לכל מערכת בחירות12 לוועידה ארצית של מפלגה (national party committee) – לשנה לוועידה מדינתית, אזורית או מקומית של מפלגה (state, district & local party committee) – לשנה לוועידה פוליטית אחרת (any other political committee) – לשנה13 הגבלות מיוחדות יחיד 2,300$ * 28,500$ * 10,000$ (סה"כ) 5,000$ הגבלה דו-שנתית14 סה"כ: 108,200$ * מתוכם: 42,700$ * לכל המועמדים 65,500$ * לכל המפלגות והוועידות15 ועידה ארצית של מפלגה 5,000$ אין הגבלה אין הגבלה 5,000$ 39,900$ * למועמד לסנאט עבור כל התמודדות16 ועידה מדינתית, אזורית או מקומית של מפלגה 5,000$ (סה"כ) אין הגבלה אין הגבלה 5,000$ (סה"כ) אין ועידת פעולה פוליטית (רבת-מועמדים) (PAC (multicandidate))17 5,000$ 15,000$ 5,000$ (סה"כ) 5,000$ אין ועידת פעולה פוליטית (שאינה רבת-מועמדים) PAC (not multicandidate) 2,300$ * 28,500$ * 10,000$ (סה"כ) 5,000$ אין ועידת מערכת בחירות מוסמכת (Authorized Campaign Committee) 2,000$18 אין הגבלה אין הגבלה 5,000$ אין * הסכומים המסומנים בכוכבית מותאמים לאינפלציה אחת לשנתיים בשנים אי-זוגיות עוד קובע החוק הגבלות נוספות בנוגע לתרומות:19 • מקורות תרומה אסורים – אסור לקבל תרומות מחברות, מארגוני עובדים, מבנקים בפריסה ארצית (national banks),20 מקבלנים שהתקשרו בחוזים עם הממשלה (government contractors), מאזרחים זרים21 (למעט מי שהוא תושב קבע בארה"ב) ומקטינים (בגיל 17 ומטה). האיסור חל על כל סוגי התרומות לרבות כסף, שווה כסף או הלוואות ובלא תלות בשימוש שנעשה בתרומה. • תרומות במזומן – תרומות במזומן בסך של למעלה מ-100$ מאדם אחד אסורות. תרומות אנונימיות במזומן בסך של למעלה מ-50$ אסורות אף הן. • איסור על תרומה בשמו של אחר – אסור לאדם לאפשר לאחר לעשות שימוש בשמו לשם תרומה, ואסור לקבל ביודעין תרומה שניתנה בשמו של מי שאינו נותן התרומה. • תרומות בלתי-חוקיות – על גזבר הוועידה לוודא כי התרומות שהתקבלו על-ידי הוועידה הן חוקיות. תרומה בלתי-חוקית תוחזר לתורם תוך 10 ימים מקבלתה. תרומה שיש ספק לגבי חוקיותה תופקד בחשבון נפרד והדיווח עליה יכלול מידע לגבי הספק. אם לא ניתן לברר את חוקיות התרומה – יש להשיבה תוך 30 יום מקבלתה. • תרומות עודפות – על גזבר הוועידה לוודא כי תרומותיו המצטברות של כל תורם לא יעלו על הסכום המותר לאותו תורם. אם סכום תרומה (בצירוף סכומי התרומה הקודמים של אותו תורם) עולה על הסכום המותר – על הגזבר לפעול לייחוס מחדש (reattribution) של התרומה לתורם אחר22 או לייעוד מחדש (redesignation) של התרומה למערכת בחירות אחרת,23 או להחזיר את הסכום העודף לתורם. • כללים מיוחדים למועמדים המתמודדים נגד מועמדים בעלי הון (Millionaires' Amendment) – החוק מגדיל את סכומי התרומה שמותר לתרום למועמדים המתמודדים נגד מועמדים המוציאים הון עצמי בסכום העולה על הסף שנקבע.24 2.2. הגבלות על הוצאות עוד בשנת 1976, בפסק-הדין Buckley v. Valeo,25 פסל בית-המשפט העליון של ארה"ב את ההגבלות שנקבעו בחוק על סכומי ההוצאות של מועמדים ושל גורמים נוספים במערכות בחירות, תוך שהוא קובע שהן מהוות הגבלה ישירה ומשמעותית של הזכות לחופש הביטוי המובטחת בתיקון הראשון לחוקה, ולכן אינן חוקתיות. לפי קביעת בית-המשפט, רק הגבלה וולונטרית על ההוצאות תוכל לעמוד מבחינה חוקתית. לעומת זאת, באותו פסק-דין, בית-המשפט קבע כי ניתן להצדיק מבחינה חוקתית את סעיפי החוק הקובעים הגבלות על סכומי תרומות וגיוס כספים, שכן תרומות בהיקף בלתי-מוגבל עשויות להביא לשחיתות ולהשפעה בלתי-הוגנת על מועמדים.26 לאור האמור, התפתחו, כאמור, שתי שיטות הסדרה במקביל: מחד, במערכת הבחירות לנשיאות יש הסדר וולונטרי בין המועמדים לבין הממשל, לפיו המועמדים מסכימים לתקרת הוצאות ולהגבלות על שימוש בכספים אישיים ובכספי תרומות, ובתמורה לציות להגבלות אלה הם זוכים למימון ציבורי. ומאידך, במערכת הבחירות לקונגרס קיימות הגבלות על גיוס כספים ועל סכומי תרומות וישנה חובת דיווח על הכנסות והוצאות אך אין הגבלות על סכומי ההוצאות של המועמדים. נוסף על כך, בשתי מערכות הבחירות, יש הגבלות על צדדים שלישיים לגבי הוצאות שהם מוציאים בפרסום מסרים מסוגים שונים במסגרת מערכת הבחירות: 1. מסרים ציבוריים (public communications) הם מסרים לכלל הציבור באמצעי תקשורת, באמצעי פרסום או באמצעות תפוצה המונית בדואר או פניה טלפונית רחבת היקף, אך הם אינם כוללים, לרוב, מסר דרך האינטרנט.27 יש להבחין בין "מסרים מתואמים" (coordinated communications) לגביהם מוטלות הגבלות על סכום ההוצאה, לבין "הוצאות עצמאיות" (independent expenditures) על מסרים שסכומם אינו מוגבל:28 • מסר מתואם הוא מסר הממומן על-ידי אדם או גוף פרטי ואשר תוכנו מתואם עם מועמד או ועידת מפלגה.29 מסר מתואם ייחשב כתרומה למועמד או למפלגה ועל-כן כפוף לכל ההגבלות שחלות על גיוס תרומות. כך גם ידווח מסר מתואם לנציבות הבחירות הפדרלית כתרומה בשווה כסף. כחלק מהמסר המתואם שמתפרסם יש לציין את פרטי האדם או הגוף שמימן את המסר וכן את העובדה שהוא מתואם עם המועמד ומאושר על-ידו. • הוצאה עצמאית היא הוצאה על מסר ציבורי המעודד באופן מפורש בחירה או תבוסה של מועמד ספציפי, שהוצאה ללא שיתוף פעולה, התייעצות או תיאום עם מועמד בבחירות, ועידה של מועמד, מפלגה או נציגיהם ושלא לבקשתם או על-פי הצעתם. מי שמנוע מלתרום למועמדים ולמפלגות בבחירות – אסור לו גם להוציא הוצאות עצמאיות.30 מסר בהוצאה עצמאית יכלול אף הוא את פרטי האדם או הגוף המממן ואת העובדה כי המסר לא אושר על-ידי המועמד. כאמור, אין הגבלה על סכומם של הוצאות עצמאיות. עם זאת, תרומה לגוף המוציא הוצאות עצמאיות תיחשב כתרומה למועמד שאותו מקדם הגוף, ולכן תהיה כפופה להגבלות החלות על גיוס תרומות.31 מי שמוציא הוצאות עצמאיות בסכום של 10,000$ או יותר ידווח לנציבות הבחירות הפדרלית תוך 48 שעות מפרסום המסר – אם הפרסום נעשה עד 20 יום לפני בחירות, ותוך 24 שעות ממועד ההוצאה – במהלך 20 הימים האחרונים שלפני הבחירות. 2. מסרי תעמולת בחירות (electioneering communications)32 הם מסרים המועברים בשידור או באמצעות כבלים או לוויין בלבד. המסרים מזכירים מועמד מסוים, בדרך כלל בהקשר של סוגיה העומדת על סדר היום הציבורי (ולכן הם מכונים גם issue ads). מסר ייחשב כמסר תעמולת בחירות אם הוא ממלא אחר שלושת התנאים האלה: (1) המסר מזכיר מועמד פדרלי מסוים; (2) הוא מופץ בציבור ב-30 הימים שלפני בחירות מקדימות או ב-60 הימים שלפני בחירות כלליות; (3) כאשר מדובר במועמד לקונגרס – המסר מכוון ל-50,000 בעלי זכות בחירה לפחות, במדינה או באזור בו המועמד מנסה להיבחר. הוצאות על מסרי תעמולת בחירות יוצאו רק ממקורות המותרים במסגרת ההגבלות שחלות על איסוף תרומות.33 יש לדווח לנציבות הבחירות הפדרלית על הוצאות שהוצאו עבור מסרי תעמולת בחירות ועל מקור הכספים שהוצאו מרגע שסכום ההוצאות עולה על 10,000$. 2.3. חובת דיווח כל הגופים העוסקים בגיוס כספים עבור מועמדים ומפלגות ובהוצאת כספים במסגרת מערכת הבחירות חייבים להגיש לנציבות דיווחים שנתיים על הכנסותיהם והוצאותיהם. נוסף על כך, עליהם להגיש דיווחים בתדירות חצי-שנתית, רבעונית או חודשית בהתאם לזהות הגוף המדווח (כפי שמופיע בטבלה להלן). נוסף על כך יוגשו דיווחים על-ידי מי שמוציא הוצאות עצמאיות כפי שפורט לעיל. גופים המכניסים או מוציאים למעלה מ-50,000$ בשנה (או שצפויים לעשות כן) במסגרת מערכת הבחירות נדרשים להגיש את הדוחות בצורה אלקטרונית.34 תדירות הדיווח בהתאם לזהות הגוף המדווח: הגוף המדווח תדירות הדיווח הערות ועידה של מועמד לנשיאות חודשי או רבעוני ועידה של מועמד לקונגרס רבעוני בעבר נמסרו דיווחים חצי-שנתיים בשנים בהן לא מתקיימות בחירות, אך מאז נחקק ה-BCRA יש לדווח דיווח רבעוני גם בשנה שאיננה שנת בחירות. ועידה ארצית של מפלגה חודשי ועידה מדינתית, אזורית או מקומית של מפלגה חודשי או חצי-שנתי אם הוועידה עוסקת בפעילות הקשורה בבחירות הפדרליות – עליה לדווח דיווח חודשי. ועידת פעולה פוליטית (PAC) חודשי או חצי-שנתי 3. קנדה נושא מימון בחירות בקנדה מוסדר בחוק הבחירות של קנדה (Canada Elections Act).35 רשות הבחירות של קנדה (Elections Canada) אחראית על ניהול בחירות כלליות ומיוחדות ומשאלי עם, ובתוך כך על נושא מימון המפלגות והמועמדים. בראש הרשות עומד ה-CEO (Chief Electoral Officer) אשר ממנה את נציב הבחירות של קנדה (Commissioner of Canada Elections) שתפקידו לוודא ציות לחוק הבחירות של קנדה ולפקח על אכיפתו. רוב ההוצאות בפוליטיקה הקנדית מכוסות על-ידי מימון ציבורי. כנגד קבלת מימון זה, המפלגות והמועמדים מחויבים לציית באופן דווקני להגבלות על גיוס כספים פרטיים ולהוראות בדבר גילוי ודיווח.36 3.1. הגבלות על גיוס כספים ההגבלות על גיוס כספים בקנדה נחשבות חמורות יחסית ונוגעות לזהות התורמים, לסכומי התרומה, לזהות מקבלי התרומה ולמועדי התרומה.37 גיוס כספים ייעשה בהתאם להגבלות האלה:38 • רק אזרח או תושב קבע של קנדה רשאי לתרום לגופים פוליטיים. • מותר לאדם לתרום בכל שנה קלנדרית סכום שלא יעלה על 1,100 דולר קנדי39 לכל מפלגה רשומה. • מותר לאדם לתרום לכל מועמד עצמאי, במסגרת מערכת בחירות מסוימת, סכום שלא יעלה על 1,100 דולר קנדי. • סך כל התרומות של תורם אחד לכל המועמדים במסגרת מערכת בחירות לראשות מפלגה מסוימת, לא יעלה על 1,100 דולר קנדי. • אסור לתת תרומות במזומן בסכום העולה על 20 דולר קנדי. • אסור לתת תרומות אנונימיות בסכום העולה על 20 דולר קנדי. במסגרת אירוע לאיסוף תרומות מותר לאסוף סכומים של עד 20 דולר קנדי לאדם. במקרה כזה יש לדווח על תאריך האירוע, אופיו, מספר המשתתפים בו וסך כל התרומות האנונימיות שהתקבלו. • אסור לאדם לתרום תרומה לא-ישירה (indirect contribution), דהיינו, תרומה של כסף, נכסים או שירותים שניתנו לו במטרה שיתרום אותם. • החל מה-1 בינואר 2007 נאסר על חברות, איגודים מקצועיים, אגודות וקבוצות40 לתרום תרומה פוליטית למפלגות או למועמדים.41 • מועמד רשאי לתרום מכספיו הפרטיים למערכת הבחירות שלו עצמו סכום שלא יעלה על 1,000 דולר קנדי42 בכל מערכת בחירות, והוא רשאי לחלק סכום זה בין ההתמודדות הפנים-מפלגתית להתמודדות בבחירות הכלליות לפי רצונו. אם המועמד מתמודד על ראשות מפלגה הוא רשאי לתרום לעצמו 1,000 דולר קנדי נוספים. • אסור למועמד לקבל כל מתנה (בכסף או בשווה כסף) שעלולה להשפיע עליו בהיותו חבר-פרלמנט אם ייבחר.43 מותר למועמד לקבל מתנה מקרוב או כהבעת נימוס שגרתית או במסגרת הפרוטוקול הנוהג (normal expression of courtesy or protocol). • אין הגבלת סכום על תרומה המתקבלת במסגרת צוואתו של אדם. נוסף על ההוראות הנוגעות לגיוס כספים בידי מועמדים, יש בחוק הוראות בדבר זיכוי ממס על תרומות פוליטיות לפי הפירוט שלהלן: • על תרומה בסך שאינו עולה על 400 דולר קנדי – יתקבל זיכוי של 75% בשנה. • על תרומה בסך שבין 400 ל-750 דולר קנדי – יתקבל זיכוי בסך 300 דולר קנדי, בתוספת 50% מסכום התרומה שמעל 400 דולר קנדי. • על תרומה שמעל 750 דולר קנדי – יתקבל זיכו בסך 475 דולר קנדי, בתוספת 33.33% מסכום התרומה שמעל 750 דולר קנדי. • קבלות לצורכי מס יוצאו על-ידי מועמד רק לתרומות שהתקבלו החל מיום אשרור המועמדות ועד ליום הבחירות. בתקופה שאיננה תקופת בחירות יוצאו קבלות לצורכי מס רק על-ידי מפלגה רשומה. 3.2. הגבלות על הוצאות הוצאות בחירות (election expenses) יוצאו רק על-ידי מי שהוסמך לכך על-פי חוק. מועמדים ומפלגות רשומות כפופים להגבלה של הוצאות הבחירות שלהם, לפי תקרה התלויה במספר הבוחרים באזורי הבחירה הרלוונטיים: • תקרת ההוצאות של מועמד עומדת על 2.07 דולר קנדי לכל אחד מ-15,000 הבוחרים הראשונים ברשימת הבוחרים באזור הבחירה בו הוא מועמד, 1.04 דולר קנדי לכל אחד מ-10,000 הבוחרים הבאים ו-0.52 דולר קנדי לכל בוחר נוסף ברשימה.44 • תקרת ההוצאות של מפלגה רשומה עומדת על 0.70 דולר קנדי עבור כל בוחר ברשימת הבוחרים באזורים בהם מתמודדים מועמדים מטעם המפלגה.45 • נכון לשנת 2005 עמדה תקרת ההוצאות למועמד על כ-64,000 דולר קנדי ולמפלגה רשומה על כ-13 מיליון דולר קנדי.46 עוד קבועות בחוק הגבלות על הוצאות של צדדים שלישיים (שאינם מועמדים או מפלגות):47 • תקרת ההוצאות של צד ג' למימון פרסום של תעמולת בחירות (election advertising) עומדת על 179,400 דולר קנדי סך הכל, מתוכם מותר להוציא עד 3,588 דולר קנדי בכל אזור בחירה.48 • חל איסור על צד ג' לנסות לעקוף את מגבלת הסכום בכל דרך לרבות באמצעות פיצול ההוצאות בין גופי משנה או באמצעות קנוניה עם צד ג' אחר. • על צד ג' להירשם אצל ה-CEO, מרגע שהוציא הוצאות תעמולה בסך של 500 דולר קנדי. על צד ג' שנרשם למנות נציג כלכלי (financial agent) ואם היקף הוצאות הפרסום שלו עולה על 5,000 דולר קנדי, עליו למנות גם מבקר פנים (auditor). • כל פרסום של תעמולת בחירות שנעשה על-ידי צד ג' יכלול את זהותו של הגורם המפרסם ויציין כי אותו צד ג' אישר את הפרסום מטעמו. • חל איסור על צד ג' לעשות שימוש בתרומות ממי שאינו אזרח קנדי או תושב קבע בה, לרבות חברה זרה, מפלגה זרה או ממשלה של מדינה זרה. • בעקבות חקיקת ההוראות בחוק הבחירות הנוגעות להוצאות של צדדים שלישיים, הוגשה עתירה לבית-המשפט בטענה כי הן מהוות הגבלה בלתי-סבירה של חופש הביטוי. לאחר דיון בשלוש ערכאות,49 נקבע על-ידי בית-המשפט העליון של קנדה, במאי 2004, כי כל הוראות החוק בדבר הוצאות צד ג' הן חוקתיות ותקפות.50 3.3. חובת דיווח נוסף על ההגבלות על גיוס כספים והוצאתם, על המועמדים והמפלגות לעמוד בחובות גילוי ודיווח ובהן: • על מועמד להגיש, תוך ארבעה חודשים לאחר יום הבחירות, דוח מבוקר ל-CEO שיכלול בין היתר את הוצאות הבחירות שהוציא ואת כל פרטי התרומות והמתנות שקיבל, כפי שיפורט להלן. מפלגה רשומה תגיש דוח מבוקר כאמור תוך שישה חודשים לאחר יום הבחירות, וכן אחת לשנה תוך שישה חודשים מתום השנה אליה מתייחס הדוח. • מפלגות רשומות, מועמדים להנהגת מפלגה (leadership contestants) ומועמדים בבחירות (candidates) יכללו בדוח המבוקר מידע על תרומות בסך העולה על 200 דולר קנדי.51 הדיווח יכלול שם וכתובת של כל מי שתרם סכום העולה על 200 דולר קנדי, את הסכום והמועד של כל תרומה ואת סך כל התרומות. • יש לדווח ל-CEO על כל מתנה ששווייה עולה על 500 דולר קנדי בתקופה זו, תוך ציון שם וכתובת של נותן המתנה ונסיבות קבלתה. הדיווח יישאר חסוי אך ייבחן על-ידי הרשויות. • יש להוציא קבלה ולדווח על כל תרומה בסך העולה על 20 דולר קנדי. • הדיווחים של המועמדים והמפלגות פתוחים לעיון הציבור באתר האינטרנט של רשות הבחירות. בנוסף מפרסם ה-CEO תמצית של הדוח של כל מועמד. • נוסף על כך, צד ג' שהוציא הוצאות למימון פרסום תעמולת בחירות, חייב להגיש, תוך ארבעה חודשים מיום הבחירות, דוח שיכלול מידע בדבר הוצאותיו לפרסום תעמולת בחירות וכן מידע על תרומות והלוואות שקיבל לצורך כך. ה-CEO רשאי לפרסם את זהות הצדדים השלישיים ואת הדוחות שהגישו. לאחר הגשת הדוח המבוקר ל-CEO, על מועמדים במערכות הבחירות השונות52 להיפטר מעודפי הכספים של מערכת הבחירות שלהם (to dispose of any surplus of campaign or electoral funds). עודפי כספים של מערכת בחירות הם ההפרש שבין הסכומים שקיבל המועמד (אם כתרומות ואם כסכומים אחרים שקיבל ושאינו חייב להחזירם) לבין הוצאות הבחירות של המועמד (הכוללות גם סכומים שהעביר למפלגה בה הוא התמודד). המועמדים יעבירו את עודפי הכספים של מערכת הבחירות שלהם לפי הפירוט הבא:53 • מועמד להנהגה (leadership contestant) – מתמודד במערכת בחירות פנים מפלגתית לבחירת ראש מפלגה – יעביר את העודפים למפלגה שבמסגרתה התמודד; • מועמד למינוי (nomination contestant) – מתמודד במערכת בחירות פנים מפלגתית לבחירת מועמד רשמי של מפלגה לבחירות – יעביר את העודפים למועמד שנבחר בידי המפלגה כנציגה הרשמי או למפלגה במסגרתה נערכה ההתמודדות; • מועמד (candidate) – מועמד (של מפלגה או עצמאי) בבחירות הכלליות – יעביר את העודפים למפלגה שבתמיכתה התמודד, או אם התמודד עצמאית – לכונס הנכסים הרשמי (Receiver General). 3.4. הוראות נוספות בשעת הגשת מועמדותו לבחירות, על מועמד להמציא לפקיד הבחירות (returning officer) באזור הבחירה בו הוא מתכוון להתמודד פיקדון (deposit) בסך 1,000 דולר קנדי. הפיקדון מהווה תמריץ למילוי חובת הדיווח, שכן הוא יוחזר למועמד רק לאחר שה-CEO אישר ש הדוח על הוצאותיו והכנסותיו הוגש כדין.54 4. אוסטרליה55 ההגבלות על הכנסות והוצאות של מועמדים קבועות בחוק הבחירות של אוסטרליה.56 ההגבלות חלות על מועמדים לבית-הנבחרים ולסנאט, וכן על קבוצות מועמדים המתמודדים יחד לסנאט (Senate Groups).57 לפי החוק, נציבות הבחירות של אוסטרליה (Australian Electoral Commission) היא הגוף המופקד על ניהול הבחירות הפדרליות הכלליות והמיוחדות, ובכלל זה על תחום הפיקוח על חובות הגילוי של המפלגות והמועמדים ועל המימון הציבורי שלהם. 4.1. הגבלות על הכנסות58 מועמד עשוי להיות זכאי למימון ציבורי (election funding) (מתקציב המדינה) בהתאם לתוצאות הבחירות. מועמד לבית-הנבחרים או לסנאט או קבוצת מועמדים לסנאט שזכו לארבעה אחוזים לפחות מסך הקולות בעדיפות ראשונה של המצביעים (formal first preference vote)59 יהיו זכאים למימון ציבורי.60 לפי סעיף 287 לחוק, מתנה (gift) היא כל העברה של נכס או שירות ללא תשלום, או תמורת תשלום מופחת (inadequate). לכן, תרומות פוליטיות (political donations) נכללות בהגדרת המונח מתנה. תרומות יכול שיינתנו בכסף או בשווה כסף (in kind), כגון מתן שירותים מקצועיים או אספקת ציוד משרדי, אך עבודה בהתנדבות לא תיחשב כתרומה. אסור למועמד או לקבוצת מועמדים לסנאט לקבל תרומות בסך העולה על 10,500 דולר אוסטרלי,61 כאשר זהות התורם וכתובתו אינן ידועות להם.62 תרומות אנונימיות מעל סכום זה – יועברו לאוצר המדינה. 4.2. הגבלות על הוצאות בחירות (Electoral expenditure) באוסטרליה לא מצאנו הגבלה על סכום הוצאות הבחירות שמוציאים מועמדים, קבוצות מועמדים לסנאט ומפלגות, אך עליהם לדווח לנציבות על הוצאות אלה כפי שיפורט להלן. 4.3. חובת דיווח על מועמדים, מפלגות ותורמים להגיש דוחות כספיים לנציבות. כל הדוחות הכספיים מתפרסמים באתר האינטרנט של הנציבות 24 שבועות לאחר יום הבחירות. 4.3.1. חובת הדיווח של מועמדים וקבוצות מועמדים לסנאט • מועמדים וקבוצות מועמדים לסנאט יגישו לנציבות (באמצעות נציגיהם) דוחות כספיים ובהם מידע על תרומות שהתקבלו והוצאות שהוצאו, תוך 15 שבועות לאחר יום הבחירות. לנציבות אין שיקול דעת לדחות את מועד הגשת הדוחות. • דיווח כספי של מועמד ושל קבוצת מועמדים לסנאט63 יכלול: ◦ דיווח על תרומות שיכלול פירוט של: • מספר התורמים וסך כל התרומות שהתקבלו, לרבות תרומות מתחת לסף הגילוי (10,500 דולר אוסטרלי); • שם וכתובת של כל אדם או גוף שהתקבלה ממנו תרומה של למעלה מ-10,500 דולר אוסטרלי, וכן תאריך קבלת התרומה; • תרומות מרובות מתורם אחד, שכל אחת בסכום שמתחת לסף הדיווח אך סכומן הכולל עולה על הסף. ◦ דיווח על הוצאות: • יש לדווח על הוצאות של מועמד או קבוצת מועמדים לסנאט במערכת הבחירות, בכל אחת מהקטגוריות האלה: פרסומים משודרים ובעיתונות, לרבות הוצאות ההפקה; הצגת פרסום בתיאטרון או במקום בילוי אחר, לרבות הוצאות ההפקה; עלות חומר תעמולה, לרבות כרטיסי הדרכה64, חוברות ומודעות; עלות חומרים בדיוור ישיר; עלות סקרי דעת קהל ומחקרים אחרים הנוגעים לבחירות. • אין צורך לדווח על הוצאות מסוימות ובהן עלות השכרת נכסים או ציוד, הוצאות הובלה והוצאות טלפון ונסיעה. • התקופה אותה יקיף הדוח שונה לפי סוג המועמד וסוג הדיווח: ◦ תקופת הדיווח על הוצאות בחירות מתחילה עם ההכרזה על הבחירות (on the issue of the writ) ומסתיימת עם סגירת הקלפיות. ◦ תקופת הדיווח של קבוצת מועמדים לסנאט על התרומות שקיבלה תחל מיום שביקשה להיכלל כקבוצה ועד 30 יום לאחר הבחירות. ◦ תקופת הדיווח של מועמד על התרומות שקיבל תחל בהתאם לנסיבות שלהלן ותסתיים 30 יום לאחר הבחירות: • אם המועמד התמודד בבחירות פדרליות כלליות או מיוחדות (by-election) – במהלך ארבע השנים הקודמות (כשמדובר במועמד לבית-הנבחרים) או במהלך שבע השנים האחרונות (אם מדובר במועמד לסנאט) – תתחיל תקופת הדיווח ביום ה-31 שלאחר הבחירות הקודמות; • אם המועמד לא התמודד בבחירות הקודמות ובבחירות הנוכחיות הוא נתמך על-ידי מפלגה (endorsed candidate) – תקופת הדיווח תתחיל ביום שבו זכו לתמיכת המפלגה; • אם המועמד לא התמודד בבחירות הקודמות ובבחירות הנוכחיות הוא מתמודד כמועמד עצמאי – תקופת הדיווח תתחיל מיום שהכריז על מועמדותו; • אם המועמד לא התמודד בבחירות הקודמות, אך הוא מונה למלא מקום שהתפנה בסנאט (was appointed to a casual Senate vacancy) – תקופת הדיווח תתחיל מיום המינוי. • מועמד הנתמך על-ידי מפלגה אשר מבצע את פעולותיו הכספיות באמצעות המפלגה או באישורה, ידווח למפלגה על ההכנסות וההוצאות ואלה ייכללו בדוח השנתי של המפלגה. יתר פעולותיו הכספיות ידווחו על-ידו ישירות לנציבות. מועמד עצמאי ומועמד שאינו נתמך על-ידי מפלגה, יגישו לנציבות דיווח כספי על כל התרומות שקיבלו ועל כל הוצאות הבחירות שהוציאו. 4.3.2. חובת הדיווח של תורמים • תורם (אדם או גוף) שתרם למועמד או לקבוצת מועמדים לסנאט תרומה ששווייה עולה על 10,500 דולר אוסטרלי – יגיש דוח כספי לנציבות לפי הפירוט הבא: ◦ דוח תרומות שנתי שיכלול (בכפוף לסף הדיווח) פירוט של התרומות שנתן למפלגות וכן של תרומות שקיבל ותרם (באופן חלקי או מלא) למפלגות. ◦ דוח תרומות בחירות שיכלול (בכפוף לסף הדיווח) פירוט של התרומות שנתן למועמדים ולקבוצות מועמדים לסנאט וכן של תרומות שקיבל ותרם (באופן חלקי או מלא) למועמדים ולקבוצות מועמדים לסנאט. 4.4. הוראות נוספות65 על מועמדים לסנאט להפקיד פיקדון בסך 1,000 דולר אוסטרלי עם הצגת מועמדותם; מועמדים לבית-הנבחרים יפקידו פיקדון בסך 500 דולר אוסטרלי. הפיקדון מוחזר אם המועמד זוכה לארבעה אחוזים לפחות מסך הקולות בעדיפות ראשונה של המצביעים (total first preference vote)66 או אם הוא חבר בקבוצת מועמדים לסנאט שזוכה לארבעה אחוזים כאמור. 5. בריטניה סוגיית מימון הבחירות של מועמדים, הן בהיבט של תרומות שהם זכאים לקבל והן בהיבט של הוצאות שהם רשאים להוציא למימון מערכת בחירות, מוסדרת בבריטניה בשלושה חוקים עיקריים:67 (1) The Representation of the People Act 1983 (להלן: ה-RPA); (2) Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (להלן: ה-PPERA); (3) The Electoral Administration Act 2006 (להלן: ה-EEA). נציבות הבחירות (The Electoral Commission) היא גוף עצמאי שהוקם על-ידי הפרלמנט במטרה לשמור על הגינות ההליך הדמוקרטי ועל אמון הציבור בו. הנציבות פועלת מכוח ה-PPERA. בין שאר מטרותיה ותפקידיה אמונה הנציבות על שמירת ההגינות והשקיפות של מימון המפלגות והמועמדים לבחירות. 5.1. הגבלות על גיוס תרומות68 ככלל, אין הגבלה על הסכום הכולל המקסימלי שגוף או מועמד יכולים לקבל כתרומה.69 עם זאת, חלות הגבלות על גיוס תרומות בהתאם לזהות מקבל התרומה ובנוסף, תרומות מעל סכומים מסוימים70 ניתן לקבל אך ורק מ"תורם מורשה" (permissible donor). "תורם מורשה" הוא: (1) יחיד הרשום בפנקס הבוחרים של בריטניה; (2) מפלגה רשומה בבריטניה; (3) חברה רשומה בבריטניה; (4) איגוד מקצועי (trade union) רשום בבריטניה; (5) חברת בנייה (building society) רשומה בבריטניה; (6) שותפות בעירבון מוגבל (Limited Liability Partnership) רשומה בבריטניה; (7) friendly building society רשומה בבריטניה; (8) גוף לא מאוגד (unincorporated association) שבסיסו בבריטניה. לפי החוק, גם תרומות בשווה כסף, כגון מתן חסות לאירועים, תשלום הוצאות או מתן הלוואות בתנאים עדיפים על תנאי השוק, ייחשבו כתרומות ויהיו כפופים להגבלות שיפורטו. יצוין, כי סעיף 57 ל-EAA ביטל את הדרישה, שהיתה קיימת קודם לכן בסעיף 68 ל-PPERA, לדיווח על תרומות גם על-ידי התורמים.71 להלן יוצגו ההגבלות על גיוס תרומות לפי זהות מקבל התרומה: 5.1.1. תרומות למועמדים ה-RPA מגביל תרומות שמטרתן לסייע למועמדים (candidates) לעמוד בהוצאות הבחירות (election expenses) שלהם.72 • מועמד לא יקבל תרומות בסכום העולה על 50£ מתורם שאינו "תורם מורשה". • מועמד שקיבל תרומה בסך העולה על 50£ ממקור שאינו "תורם מורשה" או ממקור בלתי מזוהה – יחזיר את התרומה. • על מועמד לדווח לנציבות על התרומות האלה: (1) כל תרומה שהתקבלה בסך העולה על 50£; (2) כל תרומה אסורה שהתקבלה; (3) כל תרומה שהתקבלה ממקור בלתי מזוהה. יש לדווח על התרומות תוך 35 יום מיום שפורסמו תוצאות הבחירות. 5.1.2. "מקבלי תרומות מוסדרים" נספח 7 ל-PPERA מטיל הגבלות על תרומות ל"מקבלי תרומות מוסדרים" (regulated donees) בקשר לפעילותם הפוליטית.73 • "מקבלי תרומות מוסדרים" הם: (1) חברי מפלגות רשומות; (2) בעלי תפקידים נבחרים רלוונטיים (בין אם הם חברי מפלגה רשומים ובין אם לאו); (3) אגודות/ארגונים של חברי מפלגה (members associations) – דהיינו, ארגונים שהחברים בהם הם רובם או כולם חברי מפלגה רשומה. • "מקבל תרומות מוסדר" לא יקבל תרומות בסכום העולה על 200£ בקשר לפעילותו הפוליטית, מתורם שאינו "תורם מורשה". • "מקבל תרומות מוסדר" שקיבל תרומה בסך העולה על 200£ ממקור שאינו "תורם מורשה" או ממקור בלתי מזוהה – יחזיר את התרומה. • "מקבל תרומות מוסדר" ידווח לנציבות על התרומות האלה: (1) תרומה שהתקבלה בסך העולה על 1,000£; (2) תרומה אסורה בסך העולה על 200£; (3) כל תרומה בסך העולה על 200£ ממקור בלתי-מזוהה. את הדיווח יש למסור תוך 30 יום מקבלת התרומה, או מהחזרתה, והוא יכלול מידע שיאפשר להוכיח כי התרומה ממקור מותר, או כי היא אכן הוחזרה. 5.1.3. תרומות למפלגות74 • מפלגה לא תקבל תרומות בסכום העולה על 200£ מתורם שאינו "תורם מורשה". • מפלגה שקיבלה תרומה בסך העולה על 200£ ממקור שאינו "תורם מורשה" או ממקור בלתי מזוהה – תחזיר את התרומה. • מפלגה תדווח לנציבות דיווח רבעוני על התרומות האלה, בכסף ובשווה כסף: (1) תרומה שהתקבלה על-ידי מטה המפלגה (party headquarters) בסך העולה על 5,000£; (2) תרומה שהתקבלה על-ידי יחידת משנה של המפלגה (party accounting unit) בסך העולה על 1,000£; (3) כל תרומה אסורה בסך העולה על 200£; (4) כל תרומה בסך העולה על 200£ ממקור בלתי מזוהה. יצוין כי במהלך תקופת בחירות, מפלגה המשתתפת בבחירות תגיש דיווחים שבועיים על תרומות בסך העולה על 5,000£. 5.2. הגבלות על הוצאות בבריטניה יש הגבלה על סך ההוצאות שמוציאים מועמדים ומפלגות בבחירות.75 ההגבלות על הוצאות בחירות של מועמדים נקבעו ב-RPA בהתבסס על הגבלות שהיו קיימות מאז המאה ה-19. הגבלות אלה תוקנו ב-PPERA כדי להתאימן להגבלות שהוטלו על ההוצאות של המפלגות. 5.2.1. הוצאות בחירות של מועמדים (Candidates' Election Expenditure)76 הוצאות בחירות של המועמד כוללות את כל ההוצאות שהוצאו במהלך קידום מועמדותו של מועמד והן כפופות להגבלות האלה: • תקרת הוצאות הבחירות של מועמד תלויה בבחירות בהן הוא משתתף ונקבעת על-פי מספר הבוחרים הרשומים ובסוג אזור הבחירה; השר הרלוונטי מוסמך לשנות את גובה התקרה. • הוצאות רעיוניות (notional expenditure) – דהיינו, שוויים של מוצרים או שירותים שסופקו בחינם או שווי הנחה של למעלה מ-10% ממחיר השוק – ייחשבו אף הן כהוצאות בחירות של מועמד, אם סכומן עולה על 50£.77 • נוסף על כך, רשאי מועמד להוציא הוצאות אישיות, ובהן הוצאות נסיעה ואש"ל עד סכום מסוים, מעל ומעבר לתקרת הוצאות הבחירות. • על המועמד להגיש דיווח לנציבות על הוצאות הבחירות שהוציא, תוך 35 יום מיום ההכרזה על תוצאות הבחירות. 5.2.2. הוצאות מערכת הבחירות של מפלגות (Campaign Expenditure)78 ה-PPERA קובע הגבלות על הוצאות של מפלגות במסגרת מערכת הבחירות שמטרתן לקדם את הצלחתה בבחירות וכן להמעיט בערכם של מפלגה אחרת או של מועמדיה: • בחוק נקבעו קטגוריות של הוצאות ובהן: שידורי תעמולה, פרסום, סקרי שוק, תקשורת, נסיעות אירועים, הוצאות מינהליות וכדומה. כל הוצאה של מפלגה במסגרת מערכת הבחירות תשויך לאחת הקטגוריות. • הוצאות רעיוניות (ראו לעיל) ייחשבו כהוצאות של המפלגה. • תקרת ההוצאות של מפלגה תיקבע בהתאם לפרלמנט שאליו נערכות הבחירות. • ההגבלות יחולו במהלך התקופה המוסדרת (regulated period) – תקופה הנקבעת אף היא בהתאם לפרלמנט שאליו נערכות הבחירות, כאשר בבחירות לפרלמנט של בריטניה בווסטמינסטר התקופה המוסדרת היא 365 הימים שקדמו ליום הבחירות, בעוד שבבחירות לפרלמנטים של סקוטלנד, ווילס וצפון אירלנד ולפרלמנט האירופי התקופה המוסדרת היא ארבעת החודשים שלפני יום הבחירות. • מפלגה שהוציאה סכום העולה על תקרת ההוצאות הקבועה – עוברת עבירה שעונשה קנס או מאסר של שנה. • מפלגה תדווח לנציבות על ההוצאות שהוציאה במערכת הבחירות. הדיווח יכלול את סכום ההוצאות הכולל תוך פירוט סוג ההוצאה לפי הקטגוריות שפורטו לעיל ותוך פירוט ההוצאות שהוצאו באנגליה, סקוטלנד, ווילס וצפון אירלנד. לדיווחים על הוצאות בסכום של למעלה מ-200£ יצורפו קבלות. • מועד הדיווח תלוי בהיקף ההוצאות: מפלגות שהוציאו 250,000£ או פחות – ידווחו לנציבות תוך שלושה חודשים מיום הבחירות, ומפלגות שהוציאו למעלה מ-250,000£ – ידווחו לנציבות תוך שישה חודשים, בצירוף אישור מבקר מוסמך (qualified auditor). 5.2.3. הוצאות של צדדים שלישיים79 ההגבלות על הוצאות של צדדים שלישיים נחקקו בבריטניה לראשונה ב-PPERA משנת 2000. • צד שלישי כפוף להגבלות על הוצאות מבוקרות (controlled expenditure) שהן הוצאות שהוצאו בקשר לתעמולת בחירות לטובת מפלגה או לטובת קטגוריה של מועמדים (כגון אלה המקדמים עניין או מדיניות מסוימים).80 • ככלל, במרוץ לבחירות כלליות צד שלישי רשאי להוציא באנגליה סך של 10,000£ ובסקוטלנד, בווילס ובצפון-אירלנד – 5,000£ בכל אחת. • עם זאת, צד שלישי יכול להירשם אצל הנציבות כצד ג' מוכר (recognized third party) ובכך יהיה פטור מהגבלת הסכום שצוינה לעיל. רק מי שרשאי להיות תורם מורשה (ראו לעיל) רשאי להיות צד ג' מוכר. • הוצאותיו של צד ג' מוכר כפופות להגבלות המפורטות בטבלה. ההגבלות חלות בתקופה המוסדרת (ראו לעיל) לפי הפרלמנט אליו נערכות הבחירות. אם התקופות המוסדרות של הבחירות ליותר מפרלמנט אחד חופפות בחלקן – יחולו הגבלות אחרות שיפורסמו על-ידי הנציבות. הפרלמנט אליו נערכות הבחירות תקרת ההוצאות המבוקרות (בחלוקה לפי region) אנגליה סקוטלנד ווילס צפון אירלנד ווסטמינסטר (הפרלמנט הבריטי) 793,000£ 108,000£ 60,000£ 27,000£ הפרלמנט הסקוטי -- 75,800£ -- -- האסיפה הלאומית של ווילס -- -- 30,000£ -- האסיפה הלאומית של צפון אירלנד -- -- -- 15,300£ הפרלמנט האירופי 159,750£ 18,000£ 11,259£ 6,750£ • על צד ג' מוכר חלות כל ההגבלות על קבלת תרומות וכן חובות הדיווח על תרומות בדומה למפלגות. 5.3. הוראות נוספות בשעת הגשת מועמדותו לבחירות, על מועמד להמציא פיקדון (deposit) בסך 500£. רק מועמד שקיבל למעלה מ-5% מהקולות באזור הבחירה שלו – יזכה בהחזר הפיקדון; יתר הפיקדונות יחולטו.81 6. המלצות מועצת אירופה82 בחודש מאי 2001 גיבשה האסיפה הפרלמנטרית83 של מועצת אירופה המלצה בדבר מימון מפלגות פוליטיות,84 בעיקר על רקע אירועים של שחיתות והשפעה כלכלית גוברת על החלטות פוליטיות. המלצת האסיפה הפרלמנטרית מבוססת על העקרונות האלה: • יצירת איזון סביר בין מימון ציבורי לפרטי; • קביעת קריטריונים הוגנים לחלוקת מימון ציבורי למפלגות; • קביעת כללים נוקשים בדבר מימון פרטי; • הגבלת סכום ההוצאות הקשורות למערכות בחירות; • קביעת שקיפות מוחלטת של ניהול חשבונות; • הקמת רשות ביקורת עצמאית; • סנקציות משמעותיות למי שמפר את הכללים. בהסתמך על המלצת האסיפה הפרלמנטרית, גיבשה ועדת השרים85 של מועצת אירופה המלצה למדינות החברות בדבר אימוץ כללים משותפים נגד שחיתות במימון מפלגות פוליטיות ומערכות בחירות.86 ועדת השרים ממליצה למדינות לאמץ בהקשר זה כללים ברוח הכללים שיפורטו להלן: 1. מקורות מימון חיצוניים של מפלגות: • המדינה ואזרחיה רשאים לתמוך במפלגות. על המדינה לתמוך במפלגות תוך הגבלת התמיכה למימון סביר. יש לקבוע קריטריונים אובייקטיביים, הוגנים וסבירים לחלוקת התמיכה של המדינה. על המדינות לוודא כי התמיכה שמקבלות מפלגות לא תפגע בעצמאותן. • כל פעולה המכוונת להעניק יתרון כלכלי או אחר למפלגה – תיחשב כתרומה למפלגה. • על המדינות לקבוע כללים ספציפיים שימנעו ניגוד אינטרסים, יבטיחו שקיפות של תרומות, ימנעו פגיעה בפעילותן של מפלגות ויבטיחו את עצמאותן. בתוך כך עליהן לקבוע כי מידע על תרומות למפלגות יפורסם, ובייחוד תרומות מעל סכומים שייקבעו. • על המדינות לשקול קביעת הגבלות על שווי תרומות למפלגות ולאמץ אמצעים שימנעו עקיפה של הגבלות אלה. • ניתן לקבוע כי תרומות למפלגות ייהנו מהטבות מס. • בכל הנוגע לתרומות שאינן מיחידים (donations by legal entities), יש לקבוע כי התרומות יבואו לידי ביטוי בספרי החשבונות של הגופים התורמים וכי היחידים החברים בגוף ייודעו בדבר התרומות. על המדינות להגביל, לאסור או להסדיר בקפדנות תרומות מגופים המספקים סחורות או שירותים למוסדות ציבוריים. עוד יש לאסור תרומות מגופים שבשליטת המדינה או רשויות ציבוריות. • הכללים בדבר תרומות למפלגות יחולו גם על תרומות לגופים הקשורים למפלגות באופן ישיר או עקיף או שהם בשליטתה של מפלגה. • על המדינות להגביל, לאסור או להסדיר תרומות מתורמים זרים. 2. מועמדים ונבחרי ציבור: • העקרונות החלים על מימון מפלגות יחולו, בשינויים המחויבים, גם על מימון מערכות בחירות של מועמדים ועל מימון פעילות פוליטית של נבחרי ציבור. 3. הוצאות על מערכות בחירות: • על המדינות לשקול קביעת אמצעים שימנעו צורך מופרז של המפלגות למימון כגון, הגבלות על סכומי ההוצאות במערכות בחירות. • על המדינות לדרוש כי ינוהל רישום (record), לגבי כל מפלגה, כל רשימת מועמדים וכל מועמד, של כל הוצאה כספית, ישירה או עקיפה, במערכת בחירות. 4. שקיפות: • על המדינות לדרוש ממפלגות ומגופים הקשורים למפלגות לנהל חשבונות ולערוך דוחות כספיים בהם יפורטו כל התרומות שהתקבלו על-ידי המפלגה, לרבות אופייה של כל תרומה וסכומה. יש לגלות את זהותם של תורמים מעל סכום מסוים. • על המדינות לדרוש כי מפלגות יגישו, אחת לשנה לפחות, דוחות כספיים לגוף מפקח ויפרסמו אותם לציבור. 5. פיקוח: • על המדינות לדאוג לביקורת עצמאית על מימון מפלגות ומערכות בחירות, לרבות פיקוח על הדוחות הכספיים של המפלגות, ההוצאות הכרוכות במערכות בחירות ופרסום הדוחות. 6. סנקציות: • על המדינות לקבוע סנקציות אפקטיביות, פרופורציוניות ומרתיעות להפרת כללי מימון המפלגות ומערכות הבחירות. רשימת מקורות הצעות חוק: • הצעת חוק המפלגות (תיקון - בחירות מקדימות), התשס"ז-2006, הצ"ח פ/1881/17, של חה"כ אופיר פינס-פז, הונחה על שולחן הכנסת ב-1 בינואר 2007. חקיקה זרה: • Canada Elections Act (2000, c. 9), available at: http://laws.justice.gc.ca/en/E-2.01/ • The Federal Election Campaign Act (FECA) as amended, comprising, among other amendments, the Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA), known as the McCain-Feingold Act; 2 U.S.C. §431 et seq., available at: http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode02/usc_sup_01_2_10_14.html • Commonwealth Electoral Act 1918, available at: http://www.comlaw.gov.au/ComLaw/Legislation/ActCompilation1.nsf/framelodgmentattachments/39528C688DA3AE96CA25736A0004B184 • The Representation of the People Act 1983 (RPA) • The Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (PPERA) • The Electoral Administration Act 2006 (EEA) המלצות מועצת אירופה: • Recommendation 1516 (2001) on the Financing of Political Parties, available at: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta01/EREC1516.htm • Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to Member States on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, Available at: http://www.coe.int/t/dg1/greco/general/Rec(2003)4_EN.pdf. פסיקה זרה: • Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976). אתרי אינטרנט ומאמרים אלקטרוניים: • אתר האינטרנט של נציבות הבחירות הפדרלית של ארה"ב בקישור: http://www.fec.gov/. • אתר האינטרנט של רשות הבחירות של קנדה בקישור: http://www.elections.ca/. • אתר האינטרנט של נציבות הבחירות של בריטניה בקישור: http://www.electoralcommission.org.uk. • אתר האינטרנט של נציבות הבחירות של אוסטרליה בקישור: http://www.aec.gov.au. • אתר האינטרנט של מועצת אירופה בקישור: http://www.coe.int/T/e/Com/about_coe/. • אתר האינטרנט של המכון הישראלי לדמוקרטיה בקישור: http://www.idi.org.il/hebrew/country.asp?id=2&show=1 • Herbert E. Alexander, "Comparative Analysis of Political Party and Campaign Financing in the United States and Canada", in Steven Griner and Daniel Zovatto (eds), The Delicate Balance Between Political Equity and Freedom of Expression – Political Party and Campaign Financing in Canada and the United States, Organization of American States (OAS) and International IDEA, 2005, available at: http://www.idea.int/publications/pp_can_usa/upload/Freedom_Full1.pdf. • Joseph E. Cantor, "Campaign Finance: An Overview", CRS Report for Congress, updated April 2007, available at: http://assets.opencrs.com/rpts/RL33580_20070420.pdf. • Steven Griner and Daniel Zovatto (eds), The Delicate Balance Between Political Equity and Freedom of Expression – Political Party and Campaign Financing in Canada and the United States, Organization of American States (OAS) and International IDEA, 2005, available at: http://www.idea.int/publications/pp_can_usa/upload/Freedom_Full1.pdf. • Dr. Marcin Walecki, "Spending Limits as a Policy Option", IFES Political Finance White Paper Series, June 2007, available at: http://www.ifes.org/publication/dd3bde8822ab8b9a423eac26059ba90b/IFESPolicyPaperJune2007_Final_.pdf • Gene Ward, "Transparency in Money in Politics: A Comparison of the United States and Canada", in Steven Griner and Daniel Zovatto (eds), The Delicate Balance Between Political Equity and Freedom of Expression – Political Party and Campaign Financing in Canada and the United States, Organization of American States (OAS) and International IDEA, 2005, available at: http://www.idea.int/publications/pp_can_usa/upload/Freedom_Full1.pdf. • Australian Electoral Commission, "The Candidate's Handbook", Chapter 5, August 2007, available at: http://www.aec.gov.au/Parties_and_Representatives/Candidate/Handbook/election_funding.htm. • Australian Electoral Commission, "Funding and Disclosure Handbook for Candidates", 2007, available at: http://www.aec.gov.au/pdf/political_disclosures/handbooks/2007/candidates/candidates_handbook_2007.pdf. • The Directorate of Legal Research, "Report for Congress – Campaign Financing of National Elections", The Law Library of Congress, August 2003. • The Electoral Commission, "Campaign Expenditure: Guidance for Political Parties" 2004, updated January 2007, available at: http://www.electoralcommission.org.uk/files/dms/Revised-Campaign-Expenditure-Guidance-2007-01-31_24154-6307__E__N__S__W__.pdf • The Federal Elections Commission, "Contributions Brochure", updated January 2007, available at: http://www.fec.gov/pages/brochures/contributions_brochure.pdf. • The Federal Elections Commission, "Coordinated Communications and Independent Expenditures Brochure", updated October 2007, available at: http://www.fec.gov/pages/brochures/ie_brochure.pdf. • The Federal Elections Commission, "Foreign Nationals Brochure", July 2003, available at: http://www.fec.gov/pages/brochures/foreign_nat_brochure.pdf. • The Federal Elections Commission, "Millionaires' Amendment Brochure", updated January 2007, available at: http://www.fec.gov/pages/brochures/foreign_nat_brochure.pdf. • The Federal Elections Commission, "The FEC and the Federal Campaign Finance Law Brochure", updated January 2007, available at: http://www.fec.gov/pages/brochures/fec_feca_brochure.pdf