חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום כ"ב בכסלו התשס"ח (2 בדצמבר 2007)
חוקה, פרק שמיני: החקיקה – סעיפים 5 עד 8
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
חקיקה הצריכה תקציב
[3ג בחוק- יסוד: משק המדינה] 1
5.
(א)
הצעת חוק תאושר, בכל קריאה שבה היא תקציבית, בקולותיהם של 50 חברי הכנסת לפחות.
ההסדר הקבוע היום בסעיף 3ג בחוק- יסוד: משק המדינה2 בא לעולם כדי לצמצם תופעה של גאות ביוזמות חקיקה פרטית בעלות השלכה תקציבית כבדה על אוצר המדינה. ההסדר נקבע תחילה כהוראת שעה ונקלט אל חוק היסוד כהוראה של קבע כמעט ללא שינוי. נוסח הסעיף פרטני עד מאד באופן שאינו הולם לשון חוקתית. בהנחה כי ההסדר לגופו יתקבל על דעת הוועדה, מוצע לעגן בחוקה רק את העיקרים שבסעיף 3ג האמור מבלי לגרוע באופן משמעותי מהאפקטיביות של ההסדר.
לסעיף קטן (א) – למעשה אין צורך להתייחס בחוקה לדרך שבה הפכה הצעת חוק לתקציבית כפי שעושה סעיף 3ג(א) סיפה. ההצעה עשויה להיות תקציבית בקריאה הראשונה ושוב רק בשלישית (אם סעיף מסוים אינו מתקבל בקריאה השניה) או בכל סדר אחר. די בקביעה כי בקריאה שבה ההצעה תקציבית (כהגדרתה להלן) יידרש הרוב המיוחד.
באופן דומה אין מקום להסדיר בחוקה את דרישת הרוב בהצבעה על ההסתייגות. מוסד ההסתייגות אינו חלק מהליך החקיקה המעוגן בחוקה ואינו נזכר בסעיפים הקובעים את הליך החקיקה (ר' סעיפים 3 ו-4 בפרק זה). הכנסת רשאית לשנותו. גם מבחינה מעשית קשה לראות נפקות לדבר, שהרי ההצבעה על סעיף בהצעת החוק לרוב סמוכה להצבעה על ההסתייגות לו, והרוב הפוליטי שהתגבש לצלוח את האחת, יכול לצלוח אף את השניה.
אם יאומץ ההסדר המוצע בהערות לסעיף 4 בפרק זה בענין רוב מיוחד לקבלת חוקים מסוימים בעלי חשיבות, ניתן יהיה לשלב בהוראה הכללית את ההוראה המפורטת כאן.
לדיון – באשר לדרישת הרוב בקריאה השניה – האם לקבוע שהרוב דרוש רק לגבי הסעיפים "התקציביים" או לגבי כל ההצעה? מצד אחד – יש סעיפים שברור כי אינם משפיעים על העלות; מצד שני – האבחנה פעמים רבות קשה, ישנן זיקות גומלין בין הסעיפים ואפילו סעיף ההגדרות (אולי גם מטרה) יכול להשפיע על העלות. לשם הוודאות מוטב מבחן טכני ברור. הנוסח המוצע מותיר עמימות בעניין זה.
(ב)
ועדה מוועדות הכנסת הדנה בהצעת חוק [תקציבית] תקבע את עלותה התקציבית, בדרך שתקבע בחוק.
גם כאן מוצע להשמיט את ההתייחסות להסתייגות שכן הדיון בה הוא חלק בלתי נפרד מהדיון בהצעת החוק בוועדה (למעשה ההסתייגות היא הצעה לנוסח חלופי שמצטרפת, עם דחייתה בידי הוועדה, לנוסח שאושר ומוגש למליאה).
חוק הליכי חקיקה יקבע את ההליך לקביעת העלות לרבות הדרישה שהוועדה תכריע על פי אמדנים מפורטים בכתב ותקבל הערכות מאת שר האוצר. פירוט כזה אינו נדרש בחוקה. אמנם יש בנוסח הקצר המוצע כאן משום צמצום מעמדו המיוחד של שר האוצר בהשוואה לקבוע היום בחוק היסוד, אולם יודגש כי הסעיף בנוסחו הקיים נותן את סמכות ההכרעה הסופית בידי הוועדה ומכאן שהשינוי אינו בסמכות השר אלא במגבלות הפרוצדורליות המוטלות על הוועדה.
לדיון – אין בהוראה זו טעם חוקתי של ממש ומוצע לקבוע את ההסדרים שבה בחוק הליכי חקיקה או בחוק יסודות התקציב ולהסתפק בהסמכה חוקתית למחוקק לקבוע הליכים מיוחדים לעניין הדיון בהצעת חוק הצריכה תקציב (ולשקול שריונם, ר' הערה לסעיף 4(ב) בפרק זה).
(ג)
בסעיף זה, "הצעת חוק תקציבית" – הצעת חוק, למעט הצעת חוק להתפזרות הכנסת, שהוגשה שלא בידי הממשלה ושלא בהסכמתה, ובביצועה כרוכה עלות תקציבית של 5 מיליון שקלים חדשים או יותר כפי שייקבע בחוק; חוק כאמור לא יתוקן ולא ישונה, במפורש או במשתמע, אלא בקולותיהם של 50 [או: 61] חברי הכנסת לפחות.
האם יש הכרח להגדרות פרטניות כל כך בחוקה עצמה? נוסחו של סעיף 3ג בחוק-יסוד: משק המדינה מפורט מאד ומוצע כאן לקצרו ולהותיר את פרטי ההגדרות (שמטרתן למעשה לאפיין הצעת חוק תקציבית) לחוק רגיל שייהנה משריון מסוים (ר' הערה לסעיף 4(ב) בפרק זה). חוק כזה (חוק יסודות התקציב מתאים לכך) יקבע כיצד מחושבת העלות/ההוצאה.
הנוסח שבחוק היסוד "שעניינה פיזור הכנסת ועריכת בחירות" עשוי להתפרש ככולל ענייני בחירות בכלל ואילו הכוונה היא לאפשר חקיקה הקובעת את עצם עריכת הבחירות בחוק להתפזרות הכנסת. וזה גם המושג המשמש בפרק הכנסת.
(ד)
הסכום הנקוב בסעיף קטן (ג) יעודכן בדרך שתיקבע בחוק.
לדיון – נוסח זה מחליף את ההסדר המפורט שבסעיף 3ג(ה) בחוק-יסוד: משק המדינה ומוצע להעדיפו. אין מקום לפרט בחוקה את דרך העדכון או מועדו וניתן להשאיר זאת למחוקק. אם יאומץ הנוסח שבסעיף קטן (ג) "כפי שייקבע בחוק" ניתן אולי לראות בכך הסמכה גם לעניין העדכון.
גרסה ב' כוללת נוסח תמציתי של ההסדר המפורט בסעיף 3ג שבחוק היסוד, על יסוד ההנחה האמורה כי יש לקבוע בחוקה רק את הכלל החוקתי – הגבלה על כוח החקיקה של הכנסת לעניין הצעות חוק תקציביות, ויש להסמיך את המחוקק להשלים את פרטי ההליכים בחוק.
לדיון – "שלא בהסכמת הממשלה" – ההנחה היא שהצעת חוק ממשלתית היא מקל וחומר הצעה בהסכמת הממשלה ואין צורך לציינה בנפרד. עם זאת נדרשת הבהרה, בחוקה או בחוק, לגבי הדרך והמועד בהן מתגבשת הסכמת הממשלה כלפי הכנסת. בעניין זה מתעוררות כיום בעיות – האם בוחנים את החלטת הממשלה או את דברי השר המשיב מטעם הממשלה במליאה? מה דין הצעה ממשלתית שהממשלה מבקשת להתנגד לסעיף מסוים בה כיוון ששונה בוועדה?
ניתן להבהיר את ההליך – "שהממשלה הודיעה לכנסת על תמיכה בה".
גרסה ב':
הצעת חוק שבביצועה כרוכה עלות תקציבית העולה על סכום שייקבע בחוק, תאושר, בכל קריאה שמתקיים בה תנאי זה, בקולותיהם של 50 חברי הכנסת לפחות, זולת הצעת חוק שהוגשה בהסכמת הממשלה [או: שהממשלה הודיעה לכנסת על תמיכתה בה] או הצעת חוק להתפזרות הכנסת; חוק כאמור יקבע הוראות בדבר קביעתה של העלות התקציבית ואין לשנותו או לתקנו, במפורש או במשתמע, אלא בקולותיהם של 50 [או: 61] חברי הכנסת לפחות.
לדיון:
היחס בין הוראה זו להוראה בדבר הגבלות אפשריות על חקיקה בסעיף 3(א) לפרק החקיקה.
גרסה ג' [המי"ד]:
חוק יכול שיקבע סייגים ותנאים לקבלת הצעות חוק שיזמו חברי הכנסת והעשויות להשפיע על ההוצאה מתקציב המדינה או על הכנסות המדינה, וכן יכול שחוק יקבע סייגים ותנאים לקבלת הצעות שהגישו חברי הכנסת לתיקון הצעות חוק והעשויות להשפיע כאמור.
גרסה ד' [המא"צ]:
הסעיף לא יכלל בחוקה.
סעיף 16 בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1984 קובע הסדר מיוחד לקביעת נוסח מחייב של פקודות וחוקים, שלא באישור מליאת הכנסת. עם עיגון הליך החקיקה המלא בחוקה הוראה זו תימצא סותרת את החוקה ולכן יש להסדיר את מעמדה מכוח החוקה אם רוצים לשמרה.
נוסח משולב נקבע בידי ועדת החוקה לפי הצעת שר המשפטים. הנוסח המשולב אינו אמור לשנות את תוכנו של החוק, אך העריכה עשויה לגרום לכך וכל שינוי כזה, גם שלא במתכוון, הוא בעל תוקף מחייב. נוסח כזה מגביר את ודאות הדין ואת בהירותו – הוא כולל נוסח רצוף ומעודכן במקום ריבוד היסטורי של חוקים שתוקנו פעמים רבות או חוקים בנושאים קרובים הראויים לאיחוד. הצורך בנוסח משולב מובן ובשל החריגה האמורה מהליך החקיקה יש ליתן לו עוגן בחוקה.
לדיון – נוסח חדש: לא כך הדבר לגבי נוסח חדש, ומוצע להשמיטו מהחוקה (כלומר להעדיף את גרסה א'). נוסח חדש מתייחס רק לחוקים (לרבות דבר המלך במועצה) שהיו קיימים ערב הקמת המדינה והם עדיין תקפים. מנגנון של הבהרת הדין המנדטורי והתאמתו ל"שינויים הנובעים מהקמת המדינה ורשויותיה" היה מוצדק בימי ראשית המדינה. נדמה כי בימים אלה אין הצדקה להנצחת דין מנדטורי בדרך של התאמת נוסח בלבד וראוי כי ההסדרים שנקבעו ערב הקמת המדינה ייבחנו לגופם בידי המחוקק הדמוקרטי המכהן כיום. יצוין כי מזה עשור ויותר לא נקבעו נוסחים חדשים. עם זאת נציגת משרד המשפטים תמכה בדיון בוועדה בשימור הסמכות כמוצע בגרסה ב'. אם תיקבע בחוקה שמירת דינים ניתן יהיה לשמר את סעיף 16 האמור מבלי לקבוע בחוקה עצמה הוראה בעניין נוסח חדש.
הדרכים לקביעת נוסח משולב של חוקים תיקבענה בחוק.
גרסה ב':
הדרכים לקביעת נוסח חדש בעברית של חוקים או פקודות שהיו קיימים ערב הקמת המדינה [המי"ד: אשר עודם בני תוקף] ולקביעת נוסח משולב של חוקים [המי"ד: והדרכים לעריכתם] תיקבענה בחוק.
גרסה ג' [המא"צ]:
ההוראה לא תכלל בחוקה.
7.
נוסח משולב
[12]
סעיף 38 בחוק-יסוד: הכנסת קובע הסדר להארכת תוקפם של חיקוקים זמניים שתוקפם היה פוקע בתקופה הסמוכה לבחירות לכנסת. ביסוד ההסדר מונחת ההנחה כי בתקופת מעבר פוליטית זו יקשה על הכנסת לדון ולחוקק חוק המאריך את תוקפם של אותם חיקוקים, גם אם הדבר חיוני. הוראה זו מובאת כאן בשני שינויים עיקריים – התקופה הקובעת הוגדרה באופן אחיד לכל המצבים שבהם מתפזרת הכנסת (אין טעם ממשי לאבחנה); התקופה קוצרה כך שתחילתה ביום השמונים לפני הבחירות.
חוק או חקיקת משנה שתוקפם היה פוקע בתקופה שבין היום השמונים לפני יום הבחירות לכנסת לבין היום התשעים שלאחר יום הבחירות, יעמדו בתוקפם עד תום התקופה האמורה, זולת אם נקבע אחרת בחוק.
גרסה ב':
הסעיף לא ייכלל בחוקה.
8.
הארכת תוקפה של חקיקה
[38 בחוק-יסוד: הכנסת]
הגם שלהסדר יש טעם מעשי הוא מעורר קושי חוקתי – מדובר בחקיקה ללא הליך חקיקה מלא. אין זה רצוי שדברי חקיקה שנקבעו מלכתחילה לתקופה מוגבלת (הוראות שעה) יוארכו ללא דיון פרטני וענייני שיבחן אם יש הצדקה לקיים את ההסדר הזמני לתקופה נוספת. הוראת סעיף 38 האמור עשויה להאריך תוקפה של הוראת שעה (גם אם נקבעה לשנה בלבד) עד כדי חצי שנה ללא כל בירור ציבורי. על כן מוטב לצמצם את היקף ההארכה האוטומטית למזער ההכרחי הנובע מהבחירות לכנסת. והלא ניתן לכנס את מליאת הכנסת או ועדה מוועדותיה גם בתקופת פגרה שלפני הבחירות או אחריהן, במקרים חשובים המצדיקים זאת. יתר על כן, מועד הפקיעה של הוראות השעה ידוע מראש ויכולות הכנסת והממשלה להיערך בהתאם וליזום הליכי חקיקה מוקדמים לפי הצורך.
הוראה זו קובעת ברירת מחדל (הארכה אוטומטית) ואין בה כדי לחסום חקיקה ספציפית הקובעת הסדר אחר (למשל שהוראת שעה מסוימת תפקע גם אם תתפזר הכנסת). מטעם זה התוספת בסיפה.
לדיון – המושג "חקיקת משנה" כולל גם הכרזה על מצב חירום (כיום מכוח סעיף 38 בחוק-יסוד: הממשלה) אשר לגביה הארכה אוטומטית בעייתית במיוחד.
לדיון – לאור המגמה הרצויה של צמצום היקף ההסדר, כמפורט לעיל, ניתן לשקול החלת ההסדר רק על חקיקת משנה הדורשת אישור של הכנסת.
גרסה ג' [המי"ד]:
כנוסחו של סעיף 38 לחוק-יסוד הכנסת היום:
כל חיקוק שתקפו היה פוקע תוך שני החדשים האחרונים לתקופת כהונתה של הכנסת היוצאת, או תוך ארבעה חדשים לאחר שהכנסת החליטה להתפזר, או תוך שלושת החדשים הראשונים לתקופת כהונתה של הכנסת הנכנסת - יעמוד בתקפו עד תום שלושת החדשים האמורים.