חומר רקע

מבוא מסמך זה נכתב לבקשת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לקראת דיון בהצעת חוק בתי-המשפט (תיקון – פרוטוקול הדיון), התשס"ו-2006.1 מטרתה העיקרית של הצעת החוק היא לקבוע במפורש חובת ניהול פרוטוקול שישקף את כל הנאמר והמתרחש בדיון, גם בדיונים המתנהלים בבית-המשפט העליון.2 ניהול פרוטוקול מדויק חשוב מכמה סיבות, ובהן:3 • הפרוטוקול מסייע לבית-המשפט להכריע בעניין שלפניו, שכן הוא משקף את הדיונים שהתנהלו בתיק, ובייחוד כאשר חולף זמן בין ישיבה לישיבה ובין סיום הדיונים לבין מתן פסק-הדין; • הפרוטוקול מאפשר לערכאת הערעור לקבל תמונה נכונה של הדיונים שהתנהלו בערכאה העליונה; • בהיותו משקף את מהלך הדיונים בבית-המשפט, הפרוטוקול מממש את זכות הציבור לדעת, לגבש דעה וביקורת ולנהל דיון ציבורי בנושא. סיבה זו רלוונטית הן לדיונים בערכאה ראשונה והן לדיונים בערכאה עליונה. במסמך מוצגת סקירה של הסדרים לתיעוד דיונים בבתי-משפט בערכאות עליונות.4 בסקירה התמקדנו בשלוש שאלות עיקריות: • האם מוטלת על בית-המשפט חובת תיעוד הדיונים המתנהלים בפניו? • מה תוכן התיעוד? האם מדובר בתיעוד תמציתי או שמא בתיעוד מלא ומדויק (מילה במילה)? • מהי הנגישות לתיעוד הדיונים? האם הוא פתוח לעיון הציבור או שמא לעיון הצדדים או לבית-המשפט בלבד? מן הסקירה עולה כי: • בחמש מן הערכאות שנבחנו מנוהל תיעוד מלא ומדויק של ההליכים. מתוכן, בערכאה אחת (בית-הדין הפלילי הבינלאומי בהאג) מוטלת חובה על-פי דין לקיים תיעוד שכזה; בשלוש ערכאות נוספות (ארה"ב, ניו-זילנד ובית-המשפט לצדק של הקהילות האירופיות בלוקסמבורג) מנוהל בפועל פרוטוקול מדויק בכל הדיונים, מבלי שקיימת לכך חובה על-פי דין; ובערכאה אחת (בית-המשפט האירופי לזכויות אדם בשטרסבורג) לראש ההרכב בכל תיק יש סמכות להורות על תיעוד כאמור. • לעומת זאת, בבלגיה, בנורבגיה ובשבדיה חלה חובה על-פי החוק לנהל תיעוד תמציתי של הדיונים ובבריטניה לא נערך כל תיעוד מטעם בית-המשפט. • רק בארה"ב, בניו-זילנד ובבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג מוצג התיעוד (פרוטוקולים ו/או הקלטות) באתר האינטרנט של אותה ערכאה. בנורבגיה התיעוד התמציתי פתוח לעיון הציבור, וביתר הערכאות התיעוד פתוח רק לעיונם של הצדדים או של בית-המשפט. 1. ארה"ב5 בבית-המשפט העליון של ארה"ב (Supreme Court of the United States) נרשמים פרוטוקולים של כל הדיונים על-פי החלטה שהתקבלה בנושא על-ידי בית-המשפט עצמו. על-פי החלטה נוספת של בית-המשפט, מאז אוקטובר 2006 הפרוטוקולים זמינים באתר האינטרנט של בית-המשפט ללא תשלום, מייד בתום יום הדיונים. עד לאותו מועד, הפרוטוקולים עלו לאתר האינטרנט של בית-המשפט והיו זמינים לציבור ללא תשלום רק כשבועיים לאחר הדיון (למעט תיקים "תקשורתיים" בהם בית-המשפט אישר לפרסם באותו יום הקלטות שמע של הדיון). באותה תקופה ניתן היה לקבל פרוטוקול דיון בתום היום בו נערך הדיון רק תמורת תשלום לחברה שסיפקה לבית-המשפט את שירות רישום הפרוטוקולים.6 הפרוטוקולים כוללים תמלול מלא של הטיעונים בעל-פה (oral arguments) בפני בית-המשפט, לרבות את נוסח השאלות המופנות לעורך הדין שטוען, תוך ציון שמות השופטים השואלים.7 2. בלגיה8 בבלגיה שלושה בתי משפט עליונים - בית המשפט העליון (Supreme Court), בית המשפט לחוקה (Constitutional Court) וכן מעין בית משפט מינהלי עליון (Supreme Administrative Court, הנקרא גם Council of State). במסמך זה נעמוד על תיעוד ההליכים בבית המשפט המינהלי העליון.9 בית המשפט המינהלי העליון אינו חלק ממערכת בתי המשפט הרגילה. כאמור, בית המשפט המינהלי הוא מעין בית משפט. הוא הוקם בשנת 1948 לפי חוק ובהתאם לצו מלכותי, ולו שתי סמכויות - האחת שיפוטית והשניה ייעוצית. בהתאם לסמכותו השיפוטית, הוא דן בעתירות מינהליות של אזרחים כנגד המדינה, ובמסגרת זו רשאי לבטל או להשהות החלטות של הרשות המבצעת וכן לבטל תקנות שתיקנה, וכל זאת על-ידי מתן פסקי-דין. בהתאם לסמכותו הייעוצית, גוף מינהלי זה מייעץ לרשות המבצעת בענייני חקיקה ורגולציה.10 בהתאם לצו מינהלי מיום 15 באפריל 1949, שאישר את כללי בית המשפט המינהלי העליון, חלה חובת תיעוד של ההליכים בבית משפט זה. ככלל, התיעוד הוא תמציתי, מאחר שעיקר הטענות בכתב. התיעוד כולל את שמות השופטים, שם רשם בית המשפט, שמות הצדדים הנוכחים, שמות העדים והעדים המומחים וכן את שמות המתורגמנים. בנוסף, יש תיעוד של כל האירועים המיוחדים וכן של כל מה שראש ההרכב (President) מורה לרשום, הן לבקשת הצדדים, והן מיוזמתו. רשומות אלה אינן פתוחות לעיון הציבור אלא רק לעיונם של הצדדים. 3. בריטניה11 בית-הלורדים (House of Lords) בבריטניה הוא כיום בית-המשפט העליון לערעורים, בעניינים אזרחיים (לכל בריטניה) ובעניינים פליליים (לאנגליה, ווילס וצפון אירלנד). על בית-הלורדים לא מוטלת חובה לנהל פרוטוקול של הדיונים הנערכים בפניו. לפי הוראות הביצוע ותקנון בית-הלורדים, כל צד רשאי לבקש בכתב מהמשרד השיפוטי (Judicial Office) רשות לתעד את ההליכים באופן פרטי, ועל-פי רוב הרשות ניתנת. לתיעוד אין תוקף מחייב, אך יש לשלוח העתק אלקטרוני של התמלול למשרד השיפוטי של בית הלורדים. בשנת 2005 נחקק בבריטניה החוק לרפורמה חוקתית (Constitutional Reform Act 2005), על-פיו יוקם באוקטובר 2008 בית-משפט עליון חדש (United Kingdom Supreme Court), במטרה להדגיש את הפרדת הרשויות בין בית הלורדים (כחלק מהפרלמנט) לבין הרשות השופטת.12 יצוין כי החוק אינו מסדיר את תיעוד ההליכים בבית-המשפט החדש וגם בטיוטת כללי בית-המשפט לא מצאנו התייחסות לנושא תיעוד ההליכים בו.13 4. נורבגיה14 בית-המשפט העליון של נורבגיה (Norges Høyesterett) הוא הערכאה העליונה במערכת בתי-המשפט בנורבגיה, הן בעניינים פליליים והן בעניינים אזרחיים. ככלל, בבית-המשפט העליון לא נשמעות עדויות של הצדדים או של עדים. מושמעים רק טיעונים בעל-פה על-ידי עורכי-דינם של הצדדים. לפי החוק15 על בית-המשפט לנהל רישום (court record) לגבי כל דיון. הרישום יכלול בין היתר את מטרת הישיבה, תמצית טיעוני הצדדים,16 פירוט הראיות ושמות המומחים מטעם כל צד וכן פרטים טכניים על הדיון ובהם: שם בית-המשפט, מועד ומקום הישיבה, מספר התיק, שמות השופטים, שמות הצדדים ונוכחותם, שמות עורכי הדין ושמו של מנהל הרישום. לציבור יש זכות עיון ברישומים שנערכים על-ידי בית-המשפט ובפסקי הדין, ובלבד שאין מניעה חוקית לפרסום הדברים. 5. ניו זילנד17 בבית-המשפט העליון של ניו-זילנד (Supreme Court of New Zealand) נרשמים פרוטוקולים של הדיונים וזאת על-פי החלטת בית-המשפט ולא מתוך חובה שהוטלה עליו. ההחלטה התקבלה על-מנת שיהיה לבית-המשפט תיעוד של הדיון שנערך בפניו כשהוא מכין את החלטותיו וכן על-מנת לאפשר לציבור גישה חופשית למידע על ההליכים. בפרוטוקול מנוהל רישום מילה במילה (verbatim) של כל הדיון בפני בית-המשפט, לרבות טיעוני עורכי-הדין של הצדדים וכן השאלות של בית-המשפט (בציון שם השופט השואל).18 כל הפרוטוקולים של הדיונים שנערכו החל מ-1 ביולי 2004 מועלים לאתר האינטרנט של בתי-המשפט של ניו-זילנד (Courts of New Zealand).19 הפרוטוקולים אינם עוברים עריכה או השוואה להקלטת השמע הנערכת ולכן אין להם מעמד רשמי. 6. שבדיה20 הדיונים בבית-המשפט העליון של שבדיה מתנהלים, על-פי רוב, רק בנוכחות הרכב השופטים ומבלי לשמוע עדויות או טיעונים של הצדדים, ודיונים בהשתתפות הצדדים או עדיהם הם נדירים. לפי חוק הפרוצדורה השיפוטית של שבדיה21 בית-המשפט העליון ינהל רישום (record) של מועד ומקום הדיון, שמות הנוכחים, שמות העדים וסוגי הטיעונים, אך אין חובה להקליט את טיעוני הצדדים או את העדויות המושמעות או לרשום פרוטוקול שלהם. זאת, בניגוד לבתי-המשפט בערכאות הנמוכות יותר, עליהם מוטלת החובה להקליט את העדויות הנשמעות בפניהם או לרשום פרוטוקול. מהנהלת בתי-המשפט בשבדיה נמסר כי הסיבה להבדל היא שבית המשפט העליון הוא הערכאה העליונה ולא ניתן לערער על החלטותיו.22 7. בית-הדין הפלילי הבינלאומי בהאג בית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג (International Criminal Court - ICC) הוא בית דין עצמאי וקבוע, בו נשפטים נאשמים שהואשמו בפשעים הבינלאומיים החמורים, וביניהם, רצח עם, פשעים נגד האנושות ופשעי מלחמה. בית הדין, אשר הוקם ופועל לפי אמנת רומא,23 הוא ערכאה שיורית (last resort), ולא יועמד בפניו נאשם לדין אם המקרה בעניינו מתנהל בפני מערכת משפט מדינתית.24,25 סעיף 64(10) לאמנת רומא קובע כי שופטי בית הדין יבטיחו כי ייערך תיעוד מלא ומדויק של ההליכים בבית הדין, וכי תיעוד זה יישמר על-ידי מזכיר (Registrar) בית הדין. לאחר אימוצה של אמנת רומא, כונסה באו"ם ועדת הכנה בעניין בית הדין, שניסחה את כללי הראיות וסדרי-הדין, שלפיהם יפעל בית הדין.26 כלל 137 לכללים אלו עוסק בתיעוד ההליכים בבית הדין, ומשלים את סעיף 64(10) לאמנה. כלל זה קובע כי מזכיר בית הדין, הממונה על התחום האדמיניסטרטיבי של בית הדין, יפעל לתיעוד מלא ומדויק ("a full and accurate record") של ההליכים המתנהלים בבית הדין, ולשימורו של תיעוד זה. תיעוד ההליכים יכלול, על פי הכלל, עריכת פרוטוקולים, הקלטות וידאו ושמע ואמצעי הקלטה אחרים וכן שימורם של אמצעי תיעוד אלה. החלק השמיני של אמנת רומא מסדיר את אפשרות הערעור על החלטות בית הדין. בחלק זה, האמנה קובעת כי הליכי הערעור על החלטות בית הדין יישמעו בפני מותב אחר של בית הדין. כלל 149 לכללי הראיות וסדרי הדין מחיל מספר כללים על הליכי הערעור הנשמעים בפני בית הדין, וביניהם גם את חובת תיעוד ההליכים. פרוטוקולים של דיוני בית הדין מוצגים לעיון הציבור הרחב באתר האינטרנט של בית הדין. כמו כן, ניתן באמצעות האתר לצפות בהקלטות וידאו ולהאזין להקלטות שמע של חלק מהדיונים. נוסף על כך, שופטי בית הדין רשאים להורות על חשיפת פרוטוקולים ואמצעי תיעוד אחרים של הליכים שהתנהלו בדלתיים סגורות, כאשר הסיבה לעריכת דיונים אלה בדלתיים סגורות אינה קיימת עוד.27 שופטי בית הדין אף רשאים לאשר לאנשי תקשורת חיצוניים ולקבוצות עניין אחרות לצלם את הליכי המשפט או להקליט בקלטות שמע, בווידאו או באמצעים אחרים.28 8. בית-המשפט האירופי לזכויות אדם בשטרסבורג29 בית-המשפט האירופי לזכויות אדם בשטרסבורג (European Court of Human Rights) הוקם בשנת 1998 במסגרת הפרוטוקול ה-11 לאמנה האירופית להגנה על זכויות אדם וחירויות יסוד.30 בית-המשפט מוסמך לדון בתביעות של פרטים ושל מדינות בדבר הפרת זכויות אדם וחירויות יסוד על-ידי המדינות החברות במועצת אירופה (Council of Europe).31 לפי כללי בית-המשפט (Rules of Court)32 ראש ההרכב (President of the Chamber) רשאי להורות למזכיר (Registrar) לנהל רישום מילולי של הדיון ("verbatim record of the hearing"). הרישום יכלול את הרכב בית-המשפט, שמות הצדדים המופיעים בפניו, מסמכים שהוגשו בכתב, שאלות שנשאלו והתשובות עליהן, וכל הכרעה שיפוטית שניתנה במהלך הדיון.33 הצדדים יקבלו העתק של הרישום ויהיו זכאים להגיש למזכיר או לראש ההרכב תיקונים, אשר אין בהם כדי לשנות את מהות הדברים שנאמרו בדיון. הרישום המתוקן ייחתם בידי המזכיר וראש ההרכב ויהווה תיעוד רשמי.34 9. בית-המשפט לצדק של הקהילות האירופיות בלוקסמבורג35 בית-המשפט לצדק של הקהילות האירופיות (The Court of Justice of the European Communities) הוא הרשות השיפוטית של האיחוד האירופי ובו שלוש ערכאות שיפוטיות: טריבונל השירות הציבורי (Civil Service Tribunal), בית-המשפט בערכאה הראשונה (Court of First Instance) ובית-המשפט לצדק (Court of Justice) שהוא הערכאה העליונה של האיחוד. תפקידם העיקרי של בתי-המשפט של האיחוד הוא לבחון את חוקיות הפעילות של האיחוד ולהבטיח אחידות בפרשנות של הדין האירופי ובהפעלתו.36 לפי כללי הפרוצדורה של בית-המשפט לצדק (Rules of Procedure of the Court of Justice)37 וחוקת בית-המשפט (Statute of the Court of Justice)38 הרשם (Registrar) ינהל תיעוד (minutes) של כל דיון, שייחתם בידי הרשם וראש ההרכב (President). לפי מסמך ההוראות לרשם (Instructions to the Registrar)39 התיעוד יכלול פירוט של שמות השופטים, העדים, הצדדים ועורכי-דינם, תאריך ומקום הדיון ומידע על הראיות שהוצגו בדיון ועל המסמכים שהוגשו. עם זאת, מבית-המשפט לצדק נמסר לנו כי בפועל מנוהלים פרוטוקולים מלאים של הדיונים הנערכים בפניו. פרוטוקולים אלה אינם פתוחים לציבור הרחב אלא רק בפני בית-המשפט.