חומר רקע
1. מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיון משותף של הוועדה המיוחדת לבחינת בעיית העובדים הזרים וועדת המשנה למאבק בסחר בנשים. מטרת המסמך לבחון את המדיניות הנוכחית של מתן אשרות שהייה לקורבנות סחר בבני-אדם למטרות עבודה ולמטרות זנות כיום, לנוכח הבטחות והתחייבויות של ממשלת ישראל להקל את תהליך קבלת האשרה של קורבנות הסחר למטרות זנות ועבודה.
2. רקע
בישיבת ועדת המשנה למאבק בסחר בנשים ב-25 באוקטובר 2006 התנהל דיון בסוגיית מתן אשרות שהייה לקורבנות הסחר בנשים. הדיון נערך לנוכח דיווחים שהגיעו לוועדה בדבר עיכובים במתן אשרות שהייה ועבודה לקורבנות סחר בנשים. לוועדה נמסר כי רק נשים מעטות קיבלו אשרות שהייה ועבודה, ותהליך קבלת האשרה ארך זמן רב. בתגובה על העדויות שנמסרו לוועדה הבטיח שר הפנים דאז רוני בראון כי המשרד ינקוט מדיניות חדשה, ויינתנו אשרות שהייה ועבודה לשנה לקורבנות הסחר בנשים ולמהגרי עבודה שזכויותיהם הופרו. השר בראון גם הבטיח לוועדה כי "מעתה ואילך החלטה בעניינן של קורבנות סחר בנשים, אשר הגישו בקשה למתן אשרה, תינתן תוך פרק זמן של שבוע בלבד למעט מקרים חריגים".1
בישיבת הממשלה ב-2 בדצמבר 2007 קיבלה הממשלה בהחלטה מס' 2670 את התוכנית הלאומית המוצעת למאבק בסחר בבני-אדם, והחליטה למצוא פתרונות שיכון לקורבנות עבדות וסחר לעבודת כפייה. בהחלטה נקבע כי "אין בנוהל זה כדי לשנות מהקריטריונים והנהלים של משרד הפנים בכל הנוגע למתן היתרי שהייה ועבודה לאוכלוסייה זו".2 כמו כן נקבע בהחלטה כי ההחלטות התקציביות כפופות לחוק התקציב השנתי. המשלה קבעה כי בתוך חצי שנה יוקם מעון לקורבנות סחר למטרות עבדות ועבודה בכפייה.
בשנה האחרונה ניכר שיפור בעבודת המשטרה ומשרד הפנים ובתהליך שבו ניתנת אשרה לקורבנות הסחר. ואולם, למרות הצהרת שר הפנים הקודם ולמרות החלטות הממשלה, הגיעו לידי הוועדה עדויות מגורמים המעורבים במאבק בסחר בבני-אדם למטרות זנות ועבודה שלפיהם גם כיום יש ליקויים בעבודת משרד הפנים המונעים מקורבנות הסחר לקבל את אשרת השהייה בישראל ולמצות את זכויותיהם במקרים מסוימים.
להלן נתונים על מספר האשרות שניתנו לנשים קורבנות סחר בשנים 2006-2005:3
2007 (חצי שנה, נכון ל-22 ביולי 2007)
42006
20055
15
27
38
אשרה ב/1
3
0
6
אשרה ב/2 במהלך עדות
25
17
15
הארכה לאשרה ב/1
6
5
11
סירוב לתת אשרה ב/1 מטעמים הומניטריים לשנה נוספת
-
9
15
ביטול אשרה*
12
-
-
סירוב לתת אשרה
* האשרה מבוטלת כאשר קורבן הסחר הפרה את תנאי השחרור בערבות (למשל ברחה מהמקלט בעת מתן עדות).
3. הטיפול בקורבנות סחר למטרות זנות
הטענות העיקריות המופנות כיום כלפי מדינת ישראל ומשרד הפנים בנוגע לטיפול בקורבנות סחר למטרות זנות נוגעות לטיפול במקרים ספציפיים של סחר בבני-אדם, לקשיחות שהמשרד מגלה בטיפול בבעיות נלוות ולמקרים שבהם המועמדת לקבלת המעמד אינה בעלת כל המאפיינים של קורבן סחר בבני-אדם למטרות זנות. לדברי הגב' ריטה חייקין מעמותת "אישה לאישה", אף שמשרד הפנים נותן כיום אשרות בקלות רבה מבעבר, יש בעיות של הכרה במקרים גבוליים ובעייתיים של סחר בנשים למטרות זנות. מדינת ישראל אינה מכירה בזכויות של מי שהיתה נשואה לישראלי או הרתה בארץ בעת שהיתה קורבן סחר והועסקה בזנות וכעת יש לה ילד ישראלי. רשויות הרווחה אינן מטפלות בנשים הללו ומשרד הפנים רוצה לגרשן.6
לדברי עו"ד סיגלית זוהר מלשכת הסיוע המשפטי של משרד המשפטים בתל-אביב, משרד הפנים אינו מגלה גמישות בנוגע למקרים מורכבים של סחר בנשים למטרות זנות. לדבריה, הסחר בנשים משתנה ומספר הנשים הנסחרות יורד, אולם יש צורך להתעמת עם משרד הפנים על מקרים מובהקים של סחר שהוא אינו מכיר בהם, והדבר מצריך הגשת עתירות רבות לבתי-המשפט.7 לדברי עו"ד עדי וילינגר מ"מוקד סיוע לעובדים זרים", יש נשים שהועסקו בזנות בכפייה ובתנאי עבדות אולם הן לא נסחרו לפי הגדרת משרד הפנים, ולכן הן אינן מקבלות אשרה.8
4. הטיפול בקורבנות סחר למטרות עבדות
שלא כמו הטיפול המוסדר בקורבנות סחר למטרות זנות, הטיפול בקורבנות סחר למטרות עבודה עדיין בשלב ראשוני. אף שתיקוני החקיקה בנוגע לסחר בבני-אדם נכנסו לתוקפם לפני כשנה, עדיין לא נקבעו נוהלי העבודה של משרד הפנים בנושא. ממשרד הפנים נמסר כי בימים אלו הנוהל אמור לעבור לאישורו של מנהל מינהל האוכלוסין.9 רק מקרים מעטים של קורבנות סחר למטרות עבודה ועבודה בתנאי עבדות טופלו בשנה האחרונה בידי גורמי האכיפה.
על סמך המקרים המעטים של סחר בבני-אדם למטרות עבודה ועבודת כפייה והעסקה בתנאי עבדות אפשר להבחין בין שתי קטגוריות של טיפול: הטיפול בקורבנות שהם בעלי אשרת עבודה והטיפול בקורבנות שאינם בעלי אשרת עבודה. אגף הסיוע המשפטי של משרד המשפטים סייע לעובדים תאילנדים שהועסקו בתנאי עבדות. העובדים העידו כנגד המעביד והועברו למעביד אחר ללא פגיעה בזכויותיהם מבחינת המדינה. נוסף על כך, משרד המשפטים מגבש נוהל למתן סיוע משפטי לקורבנות סחר למטרות עבודה.10 ככלל, במצב של העסקה בתנאי עבדות וסחר בבני-אדם למטרות עבודה בקרב עובדים זרים שנכנסו לארץ כחוק, הטיפול פשוט ומצריך העברה מסודרת בין מעבידים בלבד. הדבר שונה כאשר מדובר בעובדים שנכנסו לארץ שלא כחוק והועסקו שלא כחוק. עובדים אלו הם הנפגעים העיקריים מהעדרו של נוהל עבודה מסודר, והטיפול בענייניהם לוקה בחסר. לדברי עו"ד סיגלית זוהר, למרות ההכרה בכמה עובדים כקורבנות של סחר למטרות עבדות, משרד הפנים אינו מקנה להם זכאות לשהות במקלט ואינו נותן להם אשרת שהייה לשנה בארץ.11 עו"ד עדי וילינגר טוענת שלא נותנים לקורבנות עבדות להיכנס למקלט לפני חקירה ולא נותנים להם אשרות לפני שהמשטרה מספקת ראיות בעניינם, שלא כמו בנוהל הזנות.12
5. עמדת משטרת ישראל
בשנת 2007 העבירה המשטרה 35 נשים למקלט לקורבנות סחר למטרות זנות. משטרת ישראל אחראית להחלטה על קיומה של "ראשית ראיה" בתהליך מתן זכאות לשהייה במקלט לקורבנות סחר ולמתן אישור עבודה לשנה לקורבנות הסחר. לדברי רפ"ק רענן כספי מאגף החקירות של משטרת ישראל, על-פי רוב משרד הפנים מתבסס על המלצת המשטרה, מאשר את הקביעה של המשטרה ונותן אשרות לאחר שהמשטרה קובעת כי יש בסיס למתן מעמד לקורבן סחר.13
6. עמדת משרד הפנים14
לדברי מיכל יוספוב, האחראית לנוהל קורבן סחר במשרד הפנים, מאז התקבל הנוהל הנוגע לקורבנות סחר בנשים למטרות זנות משרד הפנים עובד בתיאום עם משטרת ישראל ונותן לכל מי שהמשטרה ממליצה לראות בה קורבן אשרת שהייה לשנה. קורבנות סחר מהשנים האחרונות מקבלות טיפול, אולם המשרד אינו נותן טיפול למי ששוהה בארץ כמה שנים ולפני שש-שבע שנים היתה קורבן סחר. אשר לקורבנות סחר למטרות עבדות והעסקה בכפייה, בימים אלו מתגבש נוהל עבודה במשרד.
משרד הפנים עומד על ההתאמה לקריטריונים בדקדקנות. המשרד דורש ממשטרת ישראל ראיה בנוגע לקורבנות סחר למטרות זנות ובנוגע לקורבנות סחר למטרות עבדות. המשרד אינו מקיים את החקירות בעצמו ומסתמך על המלצת המשטרה, שכן לטענת המשרד למשטרת ישראל יש כלים לחקור ולקבוע מיהו קורבן סחר, ולמשרד הפנים אין הכלים האלה. קורבנות סחר שהם הורים לילדים מהורה ישראלי יכולים להגיש בקשה, אולם הם יכולים להגיש בקשה למעמד בטענה של חיים משותפים.
7. עמדת משרד המשפטים15
מבחינת משרד המשפטים, הטיפול בקורבנות סחר למטרות זנות תקין ויעיל, ונעשה באמצעות נוהל עבודה מסודר. המשטרה מנהלת את החקירה הראשונית בדבר קורבנות הסחר וממליצה למשרד הפנים על מתן אשרה, ומשרד הפנים נותן אשרה למי שהמשטרה רואה בו קורבן סחר.
מתן אשרות שהייה לשנה נעשית מסיבות הומניטריות למטרות שיקום. מקרים מסוימים נחשבים גבוליים, לדוגמה קורבן סחר ששוהה בארץ חמש שנים, נשואה לישראלי כמה שנים ומגישה כיום בקשה להיות מוכרת כקורבן סחר ולהיכנס למסלול שיקום. במקרה כזה עולה שאלת זכאותה, והקריטריון המרכזי לבחינה צריך להיות אם קורבן הסחר למטרות זנות עברה שיקום.
לדברי עו"ד רחל גרשוני, המתאמת הבין-משרדית למאבק בסחר בבני-אדם, לאחרונה יש ירידה במספר מקרי הסחר למטרות זנות ועלייה במספר הפניות של מי שנחשבים למקרים גבוליים. לעומת זאת, יש בעיה אמיתית בטיפול בקורבנות סחר למטרות עבדות ועבודה בכפייה. עדיין אין נוהל כתוב לטיפול בהן, ולכן העבודה אינה מסודרת. זיהוים של קורבנות סחר למטרות עבדות ועבודה בכפייה קשה מזיהוים של קורבנות סחר למטרות זנות, ואין להם סממנים מובהקים.
לדעת משרד המשפטים, בטיפול בקורבנות סחר למטרות עבדות ועבודה בתנאי כפייה יש מקום להשתמש לא רק בראיות פליליות אלא גם בראיות מינהליות לצורך הכרה בקורבנות סחר במשרד הפנים. להערכת המשרד, מספר קורבנות הסחר למטרות עבדות ועבודה בכפייה מגיע לעשרות עד מאות, ואילו מספר קורבנות הסחר למטרות זנות הוא עשרות בלבד.
8. נקודות לדיון
• קרוב לשנה לאחר כניסת תיקוני החקיקה בנוגע לסחר בבני-אדם והעסקה בתנאי עבדות עדיין אין למשרד הפנים נוהל לטיפול בקורבנות סחר למטרות עבודה והעסקה בתנאי עבדות. מן הראוי שמשרד הפנים יפעל לשינוי המצב, כדי שנהלים מסוג לא ייקבעו בהליך עבודה אטי ומסורבל.
• על המשרד להכיר בחשיבות הטיפול בקורבנות סחר למטרות עבודה כשם שהכיר בחשיבות הטיפול בקורבנות סחר למטרות זנות, ולהרחיב את שיתוף הפעולה עם גורמים ממשלתיים אחרים ועם המתאמת הבין-משרדית למאבק בסחר בבני-אדם.
• ביחסה של המדינה לקורבנות סחר למטרות זנות אפשר לראות שיפור. עבודתם של משטרת ישראל ושל משרד הפנים מאפשרת טיפול מהיר בקורבנות הסחר בבני-אדם. עם זאת, המערכת מתקשה להתמודד עם מקרים של סחר בבני-אדם למטרות עבודה וזנות או העסקה בתנאי עבדות וכפייה ובמקרים מורכבים. המאבק בתופעות פליליות מצריך יצירתיות ותיאום מהיר בין הגורמים המטפלים.
• משרד הפנים נוקט מדיניות נוקשה בכל הקשור לאישור זכאותם לאשרה של קורבנות סחר בבני-אדם למטרות זנות ועבודה. נקיטת מדיניות דומה בכל הקשור להכנסת עובדים זרים לישראל היתה עשויה לצמצם את תופעת הסחר בבני-אדם למטרות עבדות. הפחתת מתן האשרות והקשחת הקריטריונים למתן אישור העסקה וייבוא של עובדים זרים היו עשויות לצמצם את מספר העובדים הזרים בישראל, שחלק הולך וגדל מהם נאלצים לעבוד שלא כחוק ובתנאי עבדות.
• מתן האשרה נועד לשיקום קורבן הסחר למטרות עבודה. מן הראוי שמדינת ישראל תוודא שקורבנות הסחר אכן משתקמים בזמן שהותם בתחומה. אפשר להכניסם למאגר העובדים הזרים במקום להמשיך ולהכניס לישראל עובדים זרים שמשלמים אלפי דולרים תמורת האפשרות לעבוד כאן. יש לשקול את הארכת השיקום לזכאים ליותר משנה אחת. אפשר לגרוע אותם ממכסת העובדים הזרים ולתת אשרה לעבודה בעבודות נדרשות למעוניינים בכך.
• בצד השיפור הניכר במדיניות משרד הפנים עולות כמה שאלות מן הדוגמאות שהובאו בפני הוועדה. לא ברור מדוע מתעקשים לפסוק לחומרה במקרים המעטים החורגים מהדפוס השלם של הוכחת סחר למטרות זנות. נוסף על כך, מן הראוי לקיים דיון נפרד בעצם התופעה של גירוש הורים לילדים ישראלים עם ילדיהם אם נפרדו מבן זוג ישראלי. יש מקום לדון בשאלה מדוע הורות ואפוטרופסות לאזרח ישראלי אינה מקנה מעמד אוטומטי במדינת ישראל.