חומר רקע
הצעה לאופן עיגון חופש המידע בחוקה לישראל
מוגשת ע"י התנועה לחופש המידע
חופש המידע הינה זכות המוכרת כיום כזכות עצמאית העומדת על רגליה שלה כמעט בכל החוקות שנחקקו בעשרים השנים האחרונות בדמוקרטיות מערביות או שעברו תהליכי עדכון משמעותיים בתקופה זו.
על אף היות הקשר בין חופש המידע לחופש הביטוי אחת ההצדקות החשובות לחופש המידע, לזכות זו הצדקות נוספות הנובעות מזכותו הקניינית של הציבור במידע השלטוני, מהיות המידע תנאי הכרחי למימושן של זכויות אדם אחרות, מהיותו מרכיב חיוני בקיומה של דמוקרטיה השתתפותית ומהיותו כלי לפיקוח ובקרה על התנהלות השלטון. כל אלה מצדיקים עיגונה של הזכות לחופש מידע כזכות עצמאית.
זכות זו מחייבת גם הטלה של חובות על השלטון. על כן מוצע לעגנה בהיבטים הרלוונטיים גם בפרק המוסדי של החוקי, וגם בפרק הזכויות שבה.
להלן הצעת התנועה לחופש המידע, ודברי הסבר להצעה:
(א) הצעה לסעיף הקובע את עקרון "שקיפות המנהל"
במבוא לחלק המוסדי של החוקה יבוא סעיף הקובע כדלקמן:
שקיפות המנהל
(1) רשויות המנהל יפעלו תוך שקיפות מלאה ויאפשרו לציבור להתוודע לדרכי פעולתן.
(2) הרשויות יציגו לציבור הרחב באמצעים אלקטרוניים, ובסמוך להיווצרותם, את מכלול הנהלים וההנחיות הפנימיים על-פיהם פועלים עובדי הרשות, החלטות שנתקבלו על-ידי גופים שונים של הרשות, וכן כל פריט מידע אחר שיש בו תרומה משמעותית להצגת אופן הפעולה של הרשות בפני האזרחים והציבור הרחב.
(3) הסדרים להבטחת השקיפות בשלטון באמצעים כאלה או אחרים, יעוגנו בחוק.
דברי הסבר כלליים – ההכרה בזכות למידע כזכות חוקתית, אינה פותרת שורה ארוכה של בעיות אשר מתעוררות כתוצאה מן האופי החיובי של הזכות, כלומר מכך שמימושה בפועל תלוי במילוי חובות עשה מצד הרשויות. על כן עמדתנו היא שאין די בהגדרה בחוקה של זכויותיהם של מבקשי המידע. יש צורך לקבוע גם את חובותיהן של רשויות הציבור להתנהל באופן שקוף, תוך חשיפה מירבית של מידע לציבור בנוגע לאופן פעולתן. הגדרת חובה שכזו, במנותק מן הזכות של מבקש המידע, מיועדת להביא לשינוי בתפישה של מנהלי הרשויות ועובדיהן. מטרתה להדגיש את החובה של עובד הרשות לפעול תוך שקיפות מלאה, וליזום הצגה לציבור של מידע רב ככל הניתן, באמצעים זמינים ותוך ניצול טכנולוגיות חדשניות1, וזאת אף אם המידע לא נתבקש כלל. עמידה בחובה זו מצד עובדי הרשויות עשויה להוות שינוי יסודי בכל הנוגע להשרשת הזכות למידע במשפט הישראלי, שכן הציבור ייחשף למידע באופן שוטף ויינתנו בידיו כלים מעשיים לפקח על התנהלות הרשויות ולקבל את המידע הנחוץ לו לשם גיבוש עמדתו בעניינים שעל סדר היום, מבלי שיהיה צורך במאבק נקודתי על כל פיסת מידע שמי מהציבור מוצא בה עניין.
דברי הסבר לסעיף (1)
(א) "רשויות המנהל יפעלו תוך שקיפות מלאה" – בכך יעוגן בחלק המוסדי של החוקה עקרון השקיפות, אשר הוכר זה מכבר בפסיקה כעקרון יסוד במשפט המינהלי הישראלי. קביעה זו תסייע בקיום האיזון הנדרש במחלוקות רבות סביב בקשות מידע, ובפרשנות ראויה של חוק חופש המידע, באופן שקידום השקיפות אינו רק זכות של הפרט, אלא אף עקרון שעל הרשות לפעול על-פיו, ללא קשר לאינטרסים של הפרט.
(ב) "ויאפשרו לציבור להתוודע לדרכי פעולתן" – בקביעה זו אנו מבקשים להטיל חובה מעשית על הרשויות לפעול לא רק לאורם של עקרונות שקיפות, אלא באופן יוזם ובצעדים מעשיים שיאפשרו לציבור להתוודע לפעולתן. פירוט צעדים שכאלה מופיע בסעיף (2).
דברי הסבר לסעיף (2) – הסעיף מגדיר שורה של סוגי מידע המוחזקים בידי רשויות השלטון, אשר יש להביאם לידיעת הציבור אף מבלי שהמידע נתבקש. את המידע יש להביא לידיעת הציבור "בסמוך להיווצרותו", וזאת כדי להבטיח שהמידע יימסר לציבור כאשר הוא עדיין אקטואלי. רשימת סוגי המידע המחויבים בהצגה לציבור כוללת שלוש קטגוריות, אך אין כוונה ליצור רשימה סגורה: א. נהלים והנחיות פנימיות של הרשויות; ב. החלטות שנתקבלו על-ידי הרשות השלטונית; ו-ג. מידע אחר שיש בו תרומה משמעותית להצגת אופן הפעולה של הרשות. שתי הקטגוריות הראשונות מייצגות סטנדרט מינימלי לטעמנו, של נושאים שחובתה של רשות שלטונית להביא לידיעת הציבור, גם מבלי שהציבור יידרש לנקוט צעדים יזומים לקבלת המידע. הקטגוריה השלישית עושה שימוש במונח שסתום ("תרומה משמעותית") כדי להותיר מידה של שיקול דעת בידי הרשויות בנוגע לפתיחת פורומים לציבור, תוך קביעת המטרה של הצגת אופן הפעולה של הרשות כגורם מבחין בין פורומים שיפתחו לציבור ואילו שלא.
דברי ההסבר לסעיף (3) – עיגונו של "עקרון השקיפות" בחוקה מחייב התארגנות משמעותית מצד הרשויות ומתן פתרון למספר בעיות ארגוניות ומנהלתיות לא מבוטלות. על כן מוצע להסדיר את מנגנוני השקיפות בחקיקה ראשית.
(ב) הצעה לסעיף הקובע את חופש המידע
בפרק הזכויות שבחוקה יבוא הסעיף הבא:
חופש המידע
(1) המידע הנמצא בידי רשויות השלטון הינו קניין הציבור.
(2) לכל אזרח ותושב המדינה גישה חופשית לכל מידע הנמצא בידי גוף הממלא תפקיד על-פי דין ולכל מידע בעל אופי ציבורי, וזכות לקבלו.
(3) לכל אדם גישה חופשית לכל מידע אודות עצמו ומידע הנחוץ לשם מימוש זכויותיו וזכות לקבלו.
(4) ניתן להגביל זכות זו בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, לתכלית של הגנה על בטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, הסדר הציבורי וזכויות האדם של פרטים אחרים, ובמידה שאינה עולה על הנדרש.
(5) ההסדרים למימוש הזכויות המובטחות בסעיף זה יקבעו בחוק, באופן שיובטח יישומו המלא, היעיל והאפקטיבי.
דברי הסבר לסעיף 1 – אנו מציעים כי סעיף חופש המידע יפתח באמירה המגדירה את מעמדו של המידע הנמצא בידי רשויות הציבור כנכס אשר לציבור הרחב יש זיקה קניינית אליו. קביעה שכזו, תדגיש את מעמדו של מבקש המידע כבעל זכות קניינית במידע שהוא מבקש לקבל לידיו, ותדריך את הרשויות הציבוריות להתייחס אליו ככזה. הגדרה חדה שכזו עשויה לצמצם את תדירות הוויכוחים בין האזרח לרשות באשר לזכותו לקבל מידע וחובתה של הרשות לספק לו אותו.
דברי הסבר לסעיף 2
"לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל זכות..." – חוקותיהן של דמוקרטיות נבדלות בנושאי הזכות למידע. חוקת שוודיה, שהיא לכל הדעות המדינה המובילה בעולם במימוש הזכות למידע, מעניקה את הזכות לכל אדם2. כך גם חוקת פינלנד וכן חוקת דרום אפריקה3. חלק מחוקות מזרח אירופה מעניקות זכות חוקתית למידע רק לאזרחי המדינה. כך, למשל, נקבע בחוקות אסטוניה ופולין4. לדעתנו, ההצדקות התומכות בזכות למידע אינן מחייבות מתן זכות חוקתית לכל אדם באשר הוא לקבל כל פריט מידע הנמצא בידי הרשות השלטונית. הזכות למידע במובנה הרחב ביותר שמורה לבעלים של המידע, שהם אזרחי המדינה ותושביה, המחויבים לשלם בה מסים והלוקחים חלק בחיי החברה. זכותם של אלה היא מוחלטת. יחד עם זאת, כיוון שאחת ההצדקות להקניית מעמד חוקתי לזכות למידע, הינה היותה תנאי למימוש זכויות אדם אחרות, אנו רואים מקום להבטיח בחוקה זכות זו גם לכל אדם, אם כי בהיקף מצומצם יותר, והדבר נעשה בסעיף (3).
"זכות גישה חופשית... וזכות לקבלו" – קיימת חשיבות לציין בחוקה שחופש המידע מחייב שלמבקש מידע תהיה זכות לגשת באופן חופשי למידע שאותו הוא מבקש. זוהי למעשה גישה לקניינו שלו. משמעותה של גישה חופשית הינה, שלא ניתן להציב מכשלות בפני מבקש המידע, החוסמות את דרכו למידע: למשל, על-ידי הטלת אגרה על עצם הגישה למידע (להבדל מאגרה על הפקת עותקים של המידע), או באמצעות הכבדות בירוקרטיות אחרות. אנו מציינים גם את הזכות לקבל את המידע, שכן במרבית המקרים עצם הגישה החופשית אינה מספיקה, וקבלת המידע בפועל מותנית במעשה מצד הרשות השלטונית. לאזרח אומנם צריכה להיות גישה חופשית, אך הרשות השלטונית אינה יכולה להסתפק במתן גישה, ובהתאם לדרישה מצד האזרח חובתה לספק לו את המידע.
"לכל מידע הנמצא בידי גוף הממלא תפקיד על-פי דין ולכל מידע בעל אופי ציבורי" – קיימות גישות שונות בנוגע לסוג המידע הנכלל בגדר הזכות למידע ובנוגע לזהות הגופים שעליהם מוטלת חובה לספק את המידע. בהתאם לגישה המצמצמת, מוכפפים לזכות למידע רשויות הנמנות על רשימה סגורה של רשויות, שהן בדרך כלל רשויות מינהליות, ולא גופים שהם חלק מן הרשות השופטת או המחוקקת. החוק הישראלי נקט גישה מרחיבה יותר, וראוי שכך5. יחד עם זאת, בישראל, בניגוד למדינות אחרות, הוחל החוק, ככלל, רק על רשויות ציבוריות, אך לא על רשויות הממלאות תפקיד ציבורי6. הצעתנו בתחום זה נחלקת לשתיים: ראשית, הזכות למידע תופעל ביחס לכל פריט מידע הנמצא בידי גוף הממלא תפקיד על-פי דין. התפישה שבבסיס קביעה זו היא התפישה של המידע כקניין הציבור. רשות הפועלת על-פי-דין הינה רשות היונקת את סמכויותיה מן הציבור הרחב ובדרך-כלל ממומנת ממשאביו. כפי שכבר ציינו, אנו רואים במידע שבידיה משום קניין הציבור. שנית, אנו מציעים להחיל את הזכות למידע על כל פריט מידע בעל אופי ציבורי, בין אם הוא נמצא בידי רשות ציבורית ובין אם לאו. קביעה זו מקבלת משנה חשיבות בתקופה שבה יותר ויותר שירותים ציבוריים מועברים מידיים ממלכתיות לידי גופים פרטיים וזאת בתהליכים של מיקור חוץ7, או בתהליכי הפרטה8. כך למשל, כאשר הממשלה מוסרת מידע ציבורי לידי גוף פרטי לשם ניהולו, יש להבהיר שהגוף הפרטי נוטל עימו, בצירוף עם הזכות לנהל את המידע הציבורי, גם את החובות שמידע זה נושא בקרבו. כך, גם כאשר הממשלה מפקידה בידיים פרטיות ניהול תחומי חיים שהם ציבוריים במהותם – למשל, ניהול בית-סוהר באמצעות חברה זכיינית או הפעלת כביש אגרה באמצעות חברה פרטית (חברת כביש 6) – יש להבטיח שבידי הציבור ימשיכו להיות כלים שמטרתם לוודא כי האינטרסים של הציבור בתחומים אלה מוגנים. על-כן, אנו גורסים שנכון יהיה לקבוע בחוקה את זכותם של אזרחים לקבל מידע מגופים אלה, ולהבטיח שהזכות למידע תגבר על אינטרסים אחרים של הגופים המסחריים, אשר מוגנים בחוקים המסדירים את פעילותם. יחד עם זאת, בפניה לגופים אלה יהיה צורך להראות שהמידע הוא אכן "בעל אופי ציבורי", שכן בהיותם גופים פרטיים, אין מקום להטיל עליהם חובת גילוי ביחס למידע פרטי, שאינו נובע מתפקידם ה"מעין ציבורי".
דברי הסבר לסעיף 3 – ההצעה מבטיחה שלכל אדם, אף אם אינו תושב או אזרח ישראל, תינתן זכות למידע משני סוגים. ראשית, מידע אודות עצמו. כך למשל, לאדם זכות לעיין בתיק הרפואי שלו בבית-חולים שבו עבר טיפול, ואף בכרטיס העובד בחברה בה הועסק. שנית, מידע הנחוץ לו לשם מימוש זכויותיו. כך למשל, לאדם זכות למידע שנשמר במשרד ממשלתי בנוגע לתלונות כנגד מעבידו של עובד זר שעזב זה מכבר את הארץ, או לחילופין מידע השמור בידי המינהל האזרחי ביהודה ושומרון אודות ההנמקות להפקעת קרקע מסוימת מתושב האזור. אלה דוגמאות לסוגי מידע שעשויים להימצא בידי רשות ציבורית ולהם השלכה ישירה על זכויותיו של אדם שאינו אזרח או תושב ישראל. ההגדרה "לשם מימוש זכויותיו" הינה הגדרה רחבה ביותר. לכאורה יוכל עיתונאי בריטי לבקש מידע רגיש ולטעון שהוא נחוץ לו לשם מימוש חירות הביטוי שלו, או אקדמאי אוסטרלי שיבקש מידע לצורך מחקר אקדמי, בטענה שהמידע נחוץ לו לצורך מימוש זכותו להגשמה עצמית. אנו מאמינים שההבחנה בין הזכאות של האזרח והתושב לזכאותו של הזר, מבהירה כי לא מדובר באותה גישה מרחיבה להגדרת הזכות, וכי במקרה השני ינקטו בתי המשפט יתר זהירות בהטלת חובה על הרשויות לספק מידע, תוך הגנה על זכויות הפרט של הזר.
דברי הסבר לסעיף 4 – יש להניח שחוקתה העתידית של מדינת ישראל תכלול פסקת הגבלה הדומה לזו המקובלת כיום בחוקי היסוד ובחוקותיהן של מדינות דמוקרטיות נוספות. במקרה שכזה תוכל פיסקה כזו להחליף את ההסדרה של אופן הגבלת הזכות המוצעת לעיל. גם אז יהיה צורך להבהיר מפורשות שכל פגיעה בזכות למידע תעשה רק בכפוף לפסקת ההגבלה. דווקא מכיוון שלעת הזו מוסדרת הזכות למידע בחוק חופש המידע, יש להבהיר כי מה שהיה איננו מה שיהיה, וכי ההגבלות, הפטורים וההחרגות המופיעות בחוק צריכות לעמוד בדרישות של פסקת "חופש המידע" שבחוקה או בפסקת ההגבלה שבה. בנוסח המוצע לעיל מצאנו לנכון לציין ארבעה תחומים, שכל ניסיון לפטור מידע מחובת הגילוי צריך להיכנס בגדריהם.
דברי הסבר לסעיף 5 – לאור הניסיון שהצטבר מהפעלת חוק חופש המידע בישראל, ונוכח גישתם של עובדי הרשויות לזכותו של האזרח למידע9, צריכה החוקה לקבוע הסדרים כלליים, ולצד זאת עליה להגדיר את העקרונות המנחים בקביעת ההסדרים המפורטים בחוק. בנוסח לעיל אנו מציעים להבהיר שמטרת ההסדרים שייקבעו בחוק תהיה להבטיח מימוש מלא של הזכות למידע ויצירת גישה יעילה ואפקטיבית למידע. משמעות הדבר היא שיש צורך בהקפדה על זמנים סבירים למסירת המידע, בצמצום של הסייגים המינהלתיים המופיעים כיום בחוק, בהקמת מנגנונים מעודדי מסירת מידע (למשל – סנקציות על עובדי ציבור המסרבים למסור מידע, מתן אפשרות לקבל מידע באמצעות רשת האינטרנט, ועוד), ובביטולם של מנגנונים מעכבי מסירת מידע (למשל – הזכות המוקנית כיום לרשויות להאריך את מועד מסירת המידע מ-30 יום ועד 120 יום, אפשרות לדרוש אגרות גבוהות, ועוד)10. קביעה זו חשובה גם לשם יצירת חזקה פרשנית, שלפיה מטרתו של החוק היא לקדם את מימוש הזכויות באופן המתואר לעיל, וזאת לאור הנטייה הגוברת של רשויות ציבוריות לטעון השכם וערב לקיומם של כשלים בירוקרטיים ומחסורי תקציב כאמתלה להימנעות ממסירת מידע.