חומר רקע

ירושלים, י"ב בתשרי התשס"ח 24 בספטמבר 2007 סימוכין: 09819007 לכבוד עו"ד יהושע שופמן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) הנדון: הצעת חוק בתי המשפט (תיקון-הקמת בית-משפט), התשס"ח-2007 - עמדת נשיאת בית המשפט העליון, השופטת דורית ביניש 1. תכליתה של הצעת-החוק שבכותרת היא להעניק בחוק סמכות לשר המשפטים לקבוע הוראות להעברת סמכויות בשלבים לבית-משפט חדש שהוקם. הצעת-החוק מתייחסת לסמכויות השר הן בנוגע לבית-משפט מחוזי חדש (סעיף 1 להצעה המיועד לתיקון סעיף 33 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט או החוק), והן בנוגע לבית-משפט שלום חדש (סעיף 2 להצעה המיועד לתיקון סעיף 43 לחוק). תזכיר הצעת-החוק גובש על רקע הקמתו של בית המשפט המחוזי החדש מרכז בצו של שר המשפטים, שהקמתו נועדה להקל מעומס העבודה של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. נוכח העדר האפשרות למנות את מספר השופטים הנדרש על-מנת שבית-משפט מחוזי מרכז יפעיל את מכלול הסמכויות הנתונות בחוק לבית-משפט מחוזי, ועקב קשיים לוגיסטיים נוספים וביניהם העדר בניין מתאים, ראה שר המשפטים לקבוע בצו ההקמה כי לבית-המשפט המחוזי מרכז יהיו רק חלק מהסמכויות הענייניות המפורטות בסעיף 40 לחוק בתי המשפט. כך נקבע בצו ההקמה, כי בית המשפט המחוזי החדש לא יישב כערכאה ראשונה בפלילים - סמכות שנותרה בידיו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב - אלא רק בערעורים פליליים. כמו-כן נקבע בצו מתקן שיצא לאחר מכן, כי עניינים נוספים יוותרו בסמכותו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו ולא יידונו בפני בית המשפט המחוזי מרכז "עד להחלטה אחרת של שר המשפטים", והם: עניינים המסורים לסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים, ענייני פשיטת רגל ופירוק תאגידים, ערעורי מיסים, עתירות אסירים וכן עניינים פליליים שאינם ערעורים שהוצאו מתחומו של בית-משפט מחוזי מרכז עוד בצו המקורי. לעומת זאת, הסמכות לדון בערעורים על פסקי-דין בעניינים המנויים בסעיף 25 לפקודת התעבורה - אף אם אינם נוגעים לתחומיו הגיאוגרפיים של מחוז תל-אביב - נמסרה לבית המשפט המחוזי מרכז. בצו המתקן נקבעו גם הוראות מעבר שהסדירו את הקצאת הסמכויות בתקופת הביניים עד תחילת פעולתו של בית המשפט החדש. בין היתר, קבעו הוראות-המעבר כי בית המשפט המחוזי מרכז יוסמך לדון בערעורים שבתחום סמכותו המקומית, אשר הוגשו לבית המשפט המחוזי בתל-אביב לפני 2.9.07 והדיון בהם טרם החל; עד 1500 תביעות בעניינים אזרחיים המצויות בסמכות מקומית של בית המשפט המחוזי בתל-אביב ועוד. בעקבות הצווים האמורים בנוגע לסמכויותיו של בית-משפט מחוזי מרכז, הוגשה עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ 7067/07 חיים נתנאל בע"מ נ' שר המשפטים (טרם פורסם)). הטענה העיקרית בעתירה היתה כי השר לא היה מוסמך לשנות מן הסמכויות הענייניות המפורטות בסעיף 40 לחוק בתי המשפט. לפי הטענה, לא היתה בידי השר סמכות חוקית להורות על העברת תיקים שבסמכות בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו למחוז מרכז, וכן לא להגביל את סמכויות בית המשפט החדש לעניינים מסוימים בלבד. בית המשפט הגבוה לצדק (השופטים א' לוי, מ' נאור וא' רובינשטיין) קיבל את העתירה בקובעו כי הצווים ניתנו בחוסר סמכות. וכך נפסק מפי השופט א' לוי: "בהיעדר הסמכה בחוק לקביעתם של נושאים אשר יונחו לפתחם של בתי-המשפט המחוזיים הנוגעים בדבר, או שייגרעו מטיפולם, כמו גם להעברתם של תיקים בין ערכאות (שלא כפועל יוצא של השימוש בסמכות שלפי סעיף 33 לחוק בתי המשפט), ברי כי אותן הוראות בצווים שהוציא מלפניו השר, ונוגעות לעניינים אלה, הותקנו בחוסר סמכות" (פיסקה 36 לפסק-הדין). במישור הסעד ראה בית-המשפט לפעול בהתאם לדוקטרינת "הבטלות היחסית". נקבע כי מאחר וננקטו פעולות ונוצרו ציפיות בעקבות הצווים שהוצאו בחוסר סמכות, ראוי כי בטלותם של הצווים הנידונים לא תחול בנוגע לאותם תיקים המצויים באזור שיפוטו של בית-משפט מחוזי מרכז, ואשר טרם החל בהם הדיון בבית המשפט של תל-אביב. עם זאת, נפסק כי לבית המשפט המחוזי מרכז לא יועברו תיקים נוספים שאינם בסמכותו המקומית של בית-המשפט. עוד נפסק כי ההוראות שמקורן בצווים שהוציא השר ואשר יש בהן כדי לשנות מסמכותם העניינית של בית-משפט מחוזי מרכז או בית-משפט מחוזי תל-אביב-יפו, לא יעמדו בתוקפן לאחר ה- 1.3.08 וכי מאותו מועד יהיו לערכאות אלה אותן סמכויות ענייניות המוקנות לכל בית-משפט מחוזי בחוק או על-פיו. 2. כפי שמעידים דברי ההסבר של התזכיר, הצעת-החוק שבכותרת הינה תגובה לפסיקתו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 7067/07 נתנאל הנ"ל. הצעת-החוק מבקשת ליתן לשר המשפטים הסמכה חוקית לקבוע הוראות מעבר שתוקפן לתקופה של עד שלוש שנים, לגבי סמכויותיהם הענייניות של בית-משפט שלום או בית-משפט מחוזי חדש שמוקם. לפי הצעת-החוק, תהא נתונה לשר המשפטים סמכות לקבוע ארבעה סוגים של הסדרי מעבר בנוגע לסמכויות בתי המשפט החדשים: ראשית, השר יוסמך לקבוע כי בית המשפט החדש לא ידון בסוגי עניינים שייקבעו. שנית, השר יהיה מוסמך לקבוע כי בית-המשפט החדש ידון בסוגי עניינים שלפי כללי הסמכות המקומית מצויים בסמכות בית המשפט המקורי. שלישית, בסמכותו של השר יהיה לקבוע הוראות בדבר העברת תיקים תלויים ועומדים שהוגשו כדין לבית המשפט המקורי בעבר, אך כיום הם בסמכות בית המשפט החדש. יצוין כי העברת תיקים כאמור אשר הדיון בהם כבר החל בבית המשפט המקורי, טעונה הסכמתו של נשיא בית המשפט המקורי. ולבסוף, השר רשאי להסמיך את מנהל בתי המשפט להורות על העברת תיקים לפי רשימה, מבית המשפט המקורי לבית המשפט החדש. 3. הצעת-החוק מורה, אפוא, כי הסמכות לקבוע הוראות-מעבר בנוגע לסמכויותיהם של בתי-משפט חדשים תהא נתונה בידי שר המשפטים לבדו. מצב זה בעייתי ביותר ממספר טעמים עליהם אעמוד להלן. ראשית, ההיסטוריה החקיקתית מלמדת כי בעבר נמנעה הכנסת במכוון ממתן כוח לשר המשפטים לשנות מסמכויותיהם הענייניות של בית-משפט שלום או בית-משפט מחוזי המצויים בהקמה. בעניין זה יצוין כי בשנת 1957 הוחלפה פקודת בתי המשפט המנדטורית בחוק של הכנסת, הוא חוק בתי המשפט, התשי"ז-1957. בסעיף 11 לאותו החוק, עוגנה אותה הוראה הקבועה כיום בסעיף 33 לחוק בתי המשפט. מההיסטוריה החקיקתית של הוראת-סעיף 11 הנ"ל עולה כי במקור, הוצע הסדר רחב יותר שנועד להעניק לשר המשפטים סמכות להקים בצו בתי משפט ולקבוע את איזור שיפוטם, וכן סמכות "לייחד [בצו] את השיפוט בסוג עניינים מסוים לבית-משפט מחוזי אחד לגבי אזור שיפוטו או לגבי כל המדינה או לגבי חלק ממנה" (הצעת חוק בתי המשפט, התשט"ו-1955, ה"ח 226). אותה הצעת-חוק ביקשה, אפוא, להסמיך את השר לא רק לקבוע לבתי המשפט את תחום שיפוטם הגיאוגרפי אלא גם להתערב בהתוויית סמכותם העניינית - על דרך של גריעה או הוספה. ההצעה לא התקבלה. דומה כי בכך ביטאה הכנסת בשעתו את כוונתה שלא להקנות לשר המשפטים כוח להתערב בסמכויותיהם הענייניות של בתי משפט בהקמה, על-מנת שלא ליצור פגיעה באי התלות השיפוטית ובמראית העין (ראו בעניין זה דברי השופט א' לוי בבג"ץ 7067/07 נתנאל הנ"ל, פיסקאות 19-20). שנית, הצעת-החוק נוגדת את התפיסה הכוללת המשתקפת מהחקיקה הישראלית ולפיה אין לשר המשפטים סמכות בלעדית להתקנת כללים בעלי נגיעה לסמכות עניינית של בתי-המשפט. במרביתם המכריע של המקרים בהם ראה המחוקק להסמיך את השר להתקין כללים כאמור, הוא ראה לחייבו לקבל את הסכמתם של גורמים חיצוניים כנשיא בית-המשפט העליון וועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. זאת על-מנת להעמיד סייגים לכוחו של השר להתערב בסמכויות בתי המשפט באופן שעלול לפגוע בעצמאותם השיפוטית, או עלול להתפרש כך (לפירוט על הוראות-החוק הרלוונטיות ראו: בג"ץ 7067/07 נתנאל הנ"ל, בפיסקה 28 לפסק-דינו של השופט א' לוי). מתן סמכות בלעדית לשר המשפטים לשנות מסמכויותיהם הענייניות של בתי משפט חדשים, או בתי משפט קיימים לשם העברה לבתי משפט חדשים, מהווה פגיעה בעקרון אי התלות השיפוטית והתערבות מצד הרשות המבצעת בעבודתם של בתי-המשפט. שלישית, במצב החוקי הקיים, נתונה הסמכות להעברת תיקים ממחוז אחד למשנהו בידיו של נשיא בית המשפט העליון (ראו: סעיף 78 לחוק בתי המשפט). בבג"ץ 7067/07 נתנאל הנ"ל הביעו שניים מבין שלושת שופטי ההרכב את דעתם כי סמכותו האמורה של נשיא בית-המשפט העליון אינה חלה רק על העברה פרטנית של תיקים במקרים קונקרטיים, אלא כוללת גם סמכות להורות על העברה קבוצתית של כמות גדולה של תיקים משיקולים כלליים כגון: יעילות המערכת והצורך לווסת עומסי עבודה בין מחוזות שונים (ראו: פיסקה 31 לפסק-דינו של השופט א' לוי ופיסקה ו' לפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין; השופטת מ' נאור הותירה סוגיה זו ללא הכרעה בפיסקה 8 לפסק-דינה). עמדה פרשנית זו לגבי היקף סמכותו של נשיא בית-המשפט העליון לפי סעיף 78 לחוק להורות על העברת תיקים קבוצתית ממחוז אחד למשנהו, תואמת את עמדת הנשיא לשעבר מ' שמגר בבש"א 5612/90 אנג'ל נ' בודסקי, פ"ד מה(2) 240, שם נפסק כי החלטה להעברת דיון לפי סעיף 78 לחוק בתי המשפט "איננה מותנית בכך שמי מן הצדדים ביקש העברת דיון...; בידי הנשיא להעביר תיקים מיוזמתו מבית-משפט אחד למשנהו, אם הוא סבור למשל שטעמים שביעילות פעולתם של בתי המשפט מחייבים זאת". זו היתה גם דעתו של המשנה-לנשיא ש' לוין ברע"פ 4059/00 יעקובי נ' מדינת ישראל (לא פורסם), בפיסקה 2). הנה כי כן, בפסיקתו של בית-המשפט העליון ישנה אחיזה איתנה לפרשנות לפיה סעיף 78 לחוק בתי המשפט מקנה לנשיא בית המשפט העליון - ולו בלבד - את הסמכות להורות על העברת תיקים קבוצתית בין מחוזות. בהתחשב בכך, הצעת-החוק שבכותרת המקנה לשר המשפטים את הסמכות להורות על העברת תיקים מבית-משפט מחוזי קיים לבית-משפט מחוזי חדש ולהפך, פוגעת בסמכויות הנתונות כיום לנשיא בית המשפט העליון כמי שעומד בראש המערכת השיפוטית מבחינה מקצועית וניהולית. יתרה מזאת; תיקון מס' 15 לחוק בתי המשפט משנת 1992, הוביל לחיזוק מעמדו של נשיא בית-המשפט העליון בנוגע לניהול מערכת בתי המשפט. במסגרת אותו תיקון, הומרה חובת ההתייעצות של השר עם הנשיא בדרישה כי שר המשפטים יקבל את הסכמתו של נשיא בית-המשפט העליון בעניינים כגון מינוי מנהל בתי המשפט, מינוי נשיאים וסגני נשיאים ומינוי שופטים לכהונה בפועל. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי המטרה של תיקון מס' 15 הנ"ל היתה לחזק את השפעתו ומעורבותו של נשיא בית המשפט העליון בעניינים מנהליים שטבועים בהם גם סממנים שיפוטיים (ראו: חוק בתי המשפט [נוסח משולב] [תיקון מס' 15], התשנ"א-1991, ה"ח 2070, 319). תיקון מס' 15 הושתת על יוזמה להפחתת כוח השפעתה של הרשות המבצעת בניהול הרשות השופטת, כחלק מעקרון הפרדת הרשויות ואי התלות השיפוטית. מנגד, הצעת-החוק שבכותרת, המקנה לשר המשפטים סמכות בלעדית לשנות מסמכויותיהם של בתי משפט חדשים בלא שנדרשת אפילו הסכמת נשיא בית-המשפט העליון, חותרת תחת המגמה לחיזוק עצמאותה של הרשות השופטת ומגבירה את כוחה של הרשות המבצעת להתערב בסמכויותיהם ובפעילותם של בתי המשפט בישראל. במצב שנוצר, בשל העדר משאבים הולמים להשלמת הקמתו של בית המשפט המחוזי מרכז בהתאם לחוק בתי המשפט, אין מנוס ממתן גמישות בהעברת הסמכויות בין שני בתי המשפט הרלוונטיים. עם זאת, בהתחשב במכלול הטעמים שפורטו, אני סבורה כי אין לקבל את הצעת-החוק במתכונתה המוצעת שכן כפי שהובהר לעיל, הצעת-החוק עלולה להחליש את המגמה לחיזוק עצמאותה של הרשות השופטת ויש בה כדי להגביר את כוחה של הרשות המבצעת להתערב בסמכויותיהם הענייניות ובפעילותם של בתי המשפט בישראל; הצעת-החוק אף פוגעת בסמכויות הנתונות כיום לנשיא בית המשפט העליון להעברת תיקים בין מחוזות השיפוט, כמי שעומד בראש המערכת השיפוטית מבחינה מקצועית וניהולית. אני סבורה, אפוא, כי עקרון הפרדת הרשויות וההגנה על העצמאות השיפוטית מחייבים כי העברת התיקים בין המחוזות תיוותר בסמכותו של נשיא בית המשפט העליון לפי הוראת-סעיף 78 לחוק בתי המשפט. אם בכל זאת יבחר המחוקק להסמיך את שר המשפטים לשנות מסמכויותיהם הענייניות של בתי משפט חדשים בתקופת המעבר שלאחר הקמתו של בית-משפט חדש, חובה להכפיף הפעלתה של סמכות זו להסכמתו של נשיא בית המשפט העליון לפי מבנה הסמכויות בחוק הקיים. אין לאפשר מצב בו עניינים מנהליים שטבועים בהם גם סממנים שיפוטיים – ובוודאי עניינים מהותיים של קביעת סמכויות בתי המשפט בישראל – יהיו נתונים לסמכותה הבלעדית של הרשות המבצעת. בהתאם לכך, כל עניין הנוגע להחלטות ניהוליות בתוך מערכת השיפוט ובודאי לסמכויות להעברת תיקים מבית משפט אחד לאחר מן הראוי שייעשה על-ידי נשיא בית-המשפט העליון או בהסכמתו. ב ב ר כ ה, דורית ביניש