חומר רקע
תל-אביב יפו,
י"ב אדר א תשס"ח
18 פברואר 2008
סימוכין:
2008-0097-000031-02
לכבוד
ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
הודעה לוועדה מטעם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור
דברי פתיחה
1. פעולתה של הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור אינה נושא שמטיבו אפשר ונכון לעסוק בו בפומבי. לכן רב התסכול כאשר הדיון מתנהל על יסוד כתבה עיתונאית רצופת אי דיוקים וסילופים, ושפורסמה בלא שניתנה לנו אפילו אפשרות סבירה לתגובה והתמודדות עם חלק מן הטענות שבה.
2. חשוב להדגיש כי הרשות אינה גוף ערטילאי כי אם סך של העובדים המרכיבים אותה. עובדי מדינה מסורים, מקצועיים וישרים, הרואים במאבק בהלבנת הון ומימון טרור ייעוד ושליחות. עובדים אלו הם בשר ודם, ואם חפצים אנו בחיזוק הרשות והבטחת המשך פעולתה מתבקשת זהירות, ובחינה קפדנית של העובדות אף בטרם נעמיד בסימן שאלה את יושרתם.
פעולת הרשות לאיסור הלבנת הון
3. העיקרון המרכזי המנחה את פעולתה של הרשות הוא ההגנה על הפרטיות וזאת מתוך הכרה כי רוב המידע המדווח לרשות הינו מידע תמים הנוגע לעסקים לגיטימיים המתנהלים בישראל, וכי לגבי מידע זה קבע המחוקק מגבלות חמורות הנוגעות לדרכי השימוש במידע בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, וכן הוראות אבטחת מידע מחמירות ביותר בתקנות איסור הלבנת הון (כללים לניהול המאגר ולאבטחת המידע שבו), תשס"ב-2002 (להלן "תקנות אבטחת המידע").
4. הרשות פועלת על פי נהלים מפורטים שהוצאו גם מכוחן של תקנות אלה שנקבעו לכל אחד מתחומי פעילותה (כגון: נוהל לשימוש במאגרי המידע, נוהל אבטחת רשומות, נוהל הפצת כתבה לרשות אכיפה, נוהל עבודה מול רשויות מקבילות בחו"ל ועוד), ופועלת על פי הנחיותיו של קב"ט משרד המשפטים, המונחה מקצועית על ידי גופי הביטחון הרלוונטיים. נהלי הרשות נקבעו בשים לב לכללים בדבר העברת מידע שיש לרשות אל מול גופים אחרים כגון משטרת ישראל ותוך היוועצות עם הגורמים המקצועיים בתחומי המחשוב ואבטחת המידע.
5. בכל הנוגע לאבטחת מידע הרשות נתונה לפיקוח ולביקורת מתמדת הן של קב"ט משרד המשפטים והן של שירות הביטחון הכללי. כמו כן, כל עובדי הרשות מסווגים בסיווג בטחוני גבוה ונדרשים לקבל אישורים כמפורט להלן:
(א) אישור עבודה ברשות - אישור מפכ"ל שאין מניעה להעסיק עובד ברשות מטעמים של בטחון הציבור (סעיף 29(ג) לחוק).
(ב) אישור גישה למאגר המידע - לבעלי תפקידים ברשות שקבע ראש הרשות בהסכמת מפכ"ל המשטרה (סעיף 29(ד) לחוק).
(ג) אישור גישה, עיון וטיפול במידע שהתקבל מן המשטרה או מרשות חוץ שביקשה לשמור על סודיות המידע - לראש הרשות ולעובדים נוספים שקיבלו אישור מיוחד לכך מהמפקח הכללי של משטרת ישראל (תקנה 4(ב) לתקנות כללים לניהול המאגר ולאבטחת המידע שבו).
(ד) אישור גישה, עיון וטיפול במידע מסווג (שחשיפתו עלולה לפגוע בביטחון המדינה) - לראש הרשות ולבעלי משרות מסווגות (תקנה 4(ג) לתקנות הנ"ל) - דהיינו נדרש סיווג מתאים של השב"כ.
6. עובדי הרשות עוברים באופן קבוע רענונים, הדרכות והכשרות בתחומי אבטחת המידע, הנערכות על ידי הגורמים המוסמכים, כל אחד לפי תפקידו ואחריותו. לרשות מונו מנהל מאגר, נאמן בטחון, וממונה על אבטחת המאגר, הכל כמתחייב על פי הדין.
7. החלטה על הוצאת מידע מן הרשות, בין על פי בקשה מנומקת ובין ביוזמת הרשות נעשית לאחר זיהוי מידע הנקשר לחשדות להלבנת הון או מימון טרור על יסוד טיפולוגיות מוכרות, בחינה משפטית כי הוצאת המידע שהוצאתו מבוקשת הינה על פי הדין ואישור בכתב של ראש הרשות.
8. כפועל יוצא מהמגבלות המוטלות על הרשות בחקיקה ובנהלים בכל הנוגע לטיפול ולשימוש במידע המצוי ברשות, נכללו עד כה בכתבות שהרשות העבירה למשטרה, לשב"כ ולגופים המקבילים בחו"ל רק כ - 1% מן הדיווחים הרגילים (למשל הפקדות ומשיכות של 50,000 ₪ במזומן), כ - 3% מן הדיווחים הבלתי רגילים שדווחו על ידי הגופים המדווחים (בעיקר הבנקים), וכל זאת לגבי 0.2% בלבד מן הישויות (תאגידים ובני אדם) שלגביהם דווח מידע. כלומר לגבי 99.8% מן הישויות שלגביהם דווח מידע לרשות לא הועבר מידע מן המאגר.
9. כל המידע שהוצא עד כה מתוך מאגר הרשות הוא מידע שנגע לחשדות להלבנת הון, מימון טרור, או לבטחון המדינה. לא הועבר מידע תמים שאינו קשור לחשדות כאמור, ובוודאי שמעולם לא זלג מן הרשות מידע בזדון. חשוב להדגיש כי גם במקרה נשוא הדיון כאן לא הועבר כל מידע בטחוני או מסווג ולא נגרם כל נזק לביטחון המדינה.
השתלשלות האירועים בקשר לנושא הדיון
10. להלן פירוט האירועים נשוא הכתבה שפורסמה לפי סדר התרחשותם כפי הידוע לנו:
• ביום 8.10.07 ארעה באגף המחקר ברשות תקלה בעקבות טעות אנוש של עובד אגף המחקר. כתוצאה מכך נשלח קובץ שהיה מיועד לשירות הביטחון הכללי לרשות מקבילה בחו"ל.
• ביום 16.10.07 התגלתה התקלה על ידי עובדת מאגף האיסוף במסגרת בקרה ומעקב שהיא מנהלת על מידע שנשלח ושמתקבל מחו"ל.
• ראש הרשות היה אותה עת בחו"ל וביקש טלפונית ממר יגאל שטייף ראש אגף האיסוף והבקרה לבדוק מה מהות החומר שהועבר בטעות, וזה עשה כן לבקשתו.
• ביום 22.10.07 עם שובו של מר שפר מחו"ל התקיים דיון ראשוני בהשתתפות מנהלי הרשות ובו הובררה באופן ראשוני מהותו של החומר שהועבר. כן הוברר כי התקלה נבעה מטעות אנוש. התברר כי עובד אגף המחקר עמל בשעת אחר הצהרים של יום 8.10.07, בו זמנית, על הכנת מספר מסמכים שנועדו למשלוח דחוף למשטרה, לשירות הביטחון הכללי ולגורם מקביל בחו"ל, בנושאים שונים, שאינם קשורים זה לזה. במהלך עבודתו, שמר אותו עובד בטעות קובץ בשם שגוי. בשלב מאוחר יותר, נשלח קובץ זה בטעות לגורם מקביל בחו"ל וזאת אך ורק בגלל שמו המוטעה. לאחר ישיבה זו קבע ראש הרשות נהלים מחמירים יותר לגבי הוצאת חומר מן הרשות, וזאת עד לסיום הבדיקות והתחקירים בעניין.
• למחרת ביום 23.10.07 ביקש מר שפר מן היועמ"ש של הרשות, עו"ד פול לנדס, לבדוק התקלה שארעה בהעברת מידע לגוף מקביל לחו"ל, להיפגש לצורך כך עם כל המעורבים, ולתאם הבדיקה עם קב"ט משרד המשפטים.
• באותו יום התקשר מר לנדס לקב"ט משרד המשפטים אשר הורה כי בדיקתו של עו"ד לנדס תהיה לגבי בירור העובדות בלבד, וכי ימונה מטעמו בודק חיצוני לרשות, לבדיקת מכלול התקלה.
• ביום 7.11.07 קיבל ראש הרשות סיכום הממצאים של יועמ"ש הרשות. באותו יום (7.11.07) נשלחו ממצאי בדיקת היועמ"ש בכתב לקב"ט משרד המשפטים, לשב"כ, למשטרת ישראל, עם העתק מהמכתב הנלווה למנכ"ל משרד המשפטים.
• ביום 7.11.07 נשלח גם מכתב ליועמ"ש רשות החברות הממשלתיות. במכתב עודכנה רשות החברות הממשלתיות כי בשל תקלת אנוש הועבר מידע שהוגדר סודי מסחרי, שנמסר על ידי המשתתפים במכרז בז"ן, לידי גורם בחו"ל. רשות החברות הוזמנה לשלוח נציג לרשות בפניו ייחשף החומר שהועבר. יש לציין כי המכתב סווג סודי וככזה נמסר על ידי שליח. בשל תקלה שאינה קשורה לרשות לאיסור הלבנת הון הגיע המכתב ליעדו ככל הנראה רק ביום 2.12.07.
סיכום העובדות כפי שהן ידועות לנו
11. התקלה נשוא הדיון נתגלתה על ידי הרשות עצמה במסגרת בקרות פנימיות הנערכות בה. מיד עם היוודע דבר התקלה ננקטו כל הצעדים הדרושים לרבות הודעה לגורמים הרלוונטיים ובכלל זה גורמי הביטחון. כמו כן מונה היועץ המשפטי ברשות לבדיקת התקלה, ובמקביל הוקם על ידי קב"ט המשרד צוות מקצועי חיצוני לבדיקת התקלה. עם סיום עבודתו ימליץ הצוות המלצות למניעת הישנות מקרים דומים בעתיד.
12. על פי הדין הרשות רשאית להעביר מידע רק לגופים המנויים בחוק, ומכאן שאינה מוסמכת למסור מידע ממאגר המידע לגופים או אנשים אחרים. התייחסותנו לגבי המידע שהוצא מן המאגר אינה אפשרית על פי הוראות הדין.
13. אשר למידע שהגיע לרשות מאת רשות החברות הממשלתיות ואשר הוגדר סודי מסחרי. המידע שנכלל בקובץ שהועבר בטעות הינו תמצית בלבד של מידע זה לגבי הישויות המעורבות בעסקת בז"ן והקשרים ביניהם. מידע זה מקורו גם ממקורות גלויים וכל הפרטים הרלוונטיים לגבי הישויות השונות והקשרים ביניהם, נכללו בדיווחים לציבור שניתנו על ידי החברות ציבוריות המעורבות בהפרטת בז"ן. בנסיבות אלה, איננו סבורים שיש להידרש לשאלה האם היה מקום להודיע למי שעשוי להיפגע, כביכול, מהעברת המידע.
14. חשוב לציין כי במהלך הטיפול בעניין זה התייעץ ראש הרשות עם כל מנהלי הרשות לרבות היועץ המשפטי.
15. היחיד שטען טענות בדבר אחריותו של העובד ששגה, ובעניין דרך הטיפול של הח"מ בתקלה היה מר צפניה ברזילי, ראש אגף המחקר שהוא גם הממונה הישיר על פעולתו של עובד זה. להתרשמות הח"מ, מר ברזילי נהג כך על רקע הפעולות שננקטו מצד משרד המשפטים להפסקת עבודתו ברשות עוד קודם לכן. מר ברזילי סירב לנמק עמדתו בנוגע לתקלה בטענה כי יעשה כן רק בפני צוות התחקיר שהוקם, וזאת למרות שנתבקש בכתב מספר פעמים לעשות כן . הח"מ משוכנע כי טענותיו של מר ברזילי, הדומות באופן תמוה לרמיזות שהועלו בכתבה שפורסמה, הן סתמיות ובלתי מבוססות, וכי לא היה במקרה זה כל זדון.
16. מיד לאחר השלמת התחקיר על ידי היועץ המשפטי ברשות, נמסרה הודעה לרשות החברות הממשלתיות כי בכתבה של הרשות נכלל מידע סודי מסחרי שהועבר אלינו מרשות החברות הממשלתיות. רשות החברות הממשלתיות הוזמנה לשלוח נציג לרשות בפניו נחשוף את פרטי המידע שהועבר וסיכום התחקיר שנערך בעניין.
17. לסיכום, חשיפת התקלה נעשתה על ידי הרשות עצמה. התקלה דווחה לכל הגורמים המוסמכים כנדרש. נוהלי האבטחה הוחמרו מיידית, ובמקביל הוקם צוות בדיקה כדי להמליץ על נהלים קבועים שיבטיחו כי תקלה דומה לא תתרחש בעתיד.
18. מדובר בתקלה חד פעמית והתנהלותה של הרשות הייתה בנסיבות העניין סבירה ועל פי הנהלים. לרשות אין ספק כי ועדת הבדיקה החיצונית כמו גם ההנחיות המקצועיות השוטפות של קב"ט המשרד ושירות הביטחון הכללי יבטיחו פעילותה התקינה של הרשות גם בעתיד.
19. אשר לתקלה הספציפית נשוא הדיון הוועדה, הרי שבמצב הדברים היום יכול מי שרואה עצמו נפגע לפנות לקבלת סעדים על פי הדין.
20. לגבי השאלות הכלליות שהתעוררו בדיון הקודם בוועדה, הרי שהרשות סבורה שנהגה כשורה, וכי אין היא רשאית ומוסמכת לדווח לגורם נוסף על תקלה כגון זו (מתוך תקווה כמובן שזו לא תתרחש).
21. ניתן כמובן לשקול חובות דווח נוספות של הרשות במסגרת הדיונים שיערכו בתיקון המוצע לחוק.
תשובות לשאלות שהוצגו בדיון בוועדה ביום 12.2.08
22. בתשובה לטרוניה שנשמעה מדוע נודע לועדת החוקה על העניין רק מקריאת עיתון נבקש להשיב כי על פי סעיף 30 לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, מוסמכת הרשות להעביר מידע מן המאגר ל-3 גופים: משטרה, שב"כ ולרשות מסוגה במדינה אחרת (FIU). יצויין כי הטעות בהוצאת המידע התגלתה על ידי עובד הרשות [במסגרת הליכי בקרה פנימיים] ודווחה באופן מיידי לראש הרשות. מיד עם היוודע לראש הרשות על הטעות בהוצאת המידע, הוא יידע את המשטרה והשב"כ בעניין.
23. לגבי מידע שהוצא ממאגר המידע, הרשות לא הייתה מוסמכת לדווח על פרטי המקרה לגורמים נוספים, לרבות לא לועדת החוקה. נציין כי לגבי המידע שנתקבל מרשות החברות הממשלתיות הרי שנמסרה להם הודעה על התקלה.
24. במהלך הדיון נשמעו התייחסויות בנוגע להצעת חוק איסור הלבנת הון, תיקון מס' 7, אשר עברה קריאה ראשונה והממתינה לדיון בועדת החוקה. צר לנו כי עניין זה נכרך בדיון הנוכחי, ואנו נבקש להביא נתונים בפני הוועדה בבוא היום אשר יסבירו כל אחד מן התיקונים המבוקשים שם.
25. נציין רק כי הצעת החוק כוללת תיקונים הנחוצים לצורך יישום של החוק הקיים. ההצעות לתיקון מקורן בהערות של גופים בינלאומיים, וכלקח מן הניסיון שהצטבר ברשות לאיסור הלבנת הון, במשטרה ובגופים הנוספים העוסקים באכיפת איסור הלבנת הון ומימון טרור. כל תיקון ותיקון נבחן בדיונים ארוכים שנערכו במשרד המשפטים תוך שמיעת כל הגופים הנוגעים לעניין כולל גופים חוץ ממשלתיים. כאמור, חלק מן התיקונים הינם תיקונים אשר הומלצו על ידי ביקורות בינלאומיות שנערכו בשנים האחרונות בישראל, בניסיון המתמשך להתאים את החקיקה בישראל לזו המקובלת בעולם בנושאים אלו. ניסיונות אלו הם נדבך חשוב בהתבססותה של כלכלת ישראל בכלכלה העולמית, וזוכים להתייחסות ככאלה. רק לאחרונה ביום 14.2.08 צוינו שוב מאמציה של ישראל בנושא המאבק בהלבנת הון ומימון טרור בדו"ח של קרן המטבע הבינלאומית (IMF) שנערך לגבי הכלכלה הישראלית1 תוך הפנייה לממצאי ביקורת MONEYVAL הצפויה להסתיים במהלך שנת 2008.
26. בדיוני הועדה צוין סעיף 31א לחוק איסור הלבנת הון והאפשרות שיעשה בו שימוש להעמיד לדין מי מעובדי הרשות. בעניין זה נבקש לציין כי למשטרת ישראל נמסר דווח מלא על התקלה והיא רשאית כמובן לשקול פתיחה בחקירה פלילית ככל שיידרש. עם זאת, יש לשקול לדעתנו היטב את ההשלכות לקיומה של חקירה כאמור, וזאת גם על פי תכליתה של החקיקה כפי שהיא מגולמת בנוסחו של הסעיף האמור. יש להבטיח כי עובדי הרשות לא יחששו לפעול ולבצע את תפקידם הרגיש. זאת כמובן כל עוד הם פועלים על פי הנהלים שנקבעו ובתום לב.
27. נתבקשנו על ידי חבר הוועדה להבהיר את מהות הקשר שבין הרשות לשירות הבטחון הכללי.
בהתאם לסעיף 30(ג) ו- 30(ה) לחוק, הרשות רשאית להעביר מידע לשב"כ לצורך מניעה וחקירה של ארגוני טרור או של פגיעה בביטחון המדינה. במסגרת זו, נענית הרשות לבקשות שירות הביטחון הכללי בנוגע לנושאים שבטיפולו על פי הדין ושעניינם מניעת טרור או פגיעה בביטחון המדינה.
28. במקרה דנן מוסדר מעמדו של שירות הביטחון הכללי בנוגע לענין דנא בצו החברות הממשלתיות (הכרזה על אינטרסים חיוניים למדינה בחברת בתי זיקוק לנפט בע"מ), התשס"ז-2007.
29. נתבקשנו לפרט מהם הדיווחים שאנו מחויבים בהם לשר המשפטים ולועדת החוקה.
בהתאם לסעיף 31ב לחוק, ראש הרשות המוסמכת מדווח בכתב מדי שנה לועדת החוקה את הנתונים הבאים: מספר הדיווחים שהתקבלו ברשות מאת הגורמים המדווחים לפי סוג הגוף המדווח: תאגידים בנקאיים, חברי בורסה, מנהלי תיקים, מבטח וסוכן ביטוח, קופת גמל, בנק דואר ונותן שירותי מטבע. מספר הדיווחים שהועברו לרשות על כספים בעת הכניסה והיציאה מישראל.מספר בקשות מידע ומספר העברות מידע למשטרה, לשב"כ ולרשויות מקבילות בחו"ל. בהתאם להוראת החוק, הדיון בוועדה ביחס לנתונים אלה יהיה בדלתיים סגורות. מספר נותני שירותי מטבע שנרשמו במרשם נותני שירותי מטבע במשרד האוצר. הדיווח מועבר לועדת החוקה מדי שנה בחודש פברואר (החודש שבו הוקמה הרשות בשנת 2002) ולאחר סיום ריכוז הנתונים לגבי השנה הקודמת. בשנת 2007 הועברו על ידי ועדת החוקה אלינו שאלות הבהרה לדו"ח אשר נענו בכתב .
30. נתבקשנו לציין מה הנזק שנגרם למיטב הערכתנו כתוצאה מן הטעות שארעה. כפי שאושר גם על ידי שירות הביטחון הכללי לא נגרם נזק בטחוני. זאת ועוד, למרות שהמידע שנתקבל מרשות החברות הממשלתיות הוגדר סודי מסחרי, המידע שנכלל בקובץ שהועבר בטעות הינו תמצית של מידע זה לגבי הישויות המעורבות בעסקת בז"ן והקשרים ביניהם. על פי בדיקתנו מקורו של המידע שהועבר הוא גם ממקורות גלויים שכן מידע זה לגבי הישויות והקשרים ביניהן נכלל בדיווחים לציבור שהועברו על ידי החברות הציבוריות הקשורות להפרטת בז"ן.
31. נתבקשנו להתייחס לשאלת הסבירות שאכן מדובר בתקלה שמקורה בטעות אנוש. כפי שהוסבר לעיל מקור התקלה אכן בטעות אנוש מצערת, ואין כל יסוד עובדתי שיש בו כדי לתמוך באפשרות שמדובר בזדון.
32. נתבקשנו להשיב לטענה כי הרשות אינה זהירה דיה בהחלפת מידע עם רשויות מקבילות בחו"ל. הרשות זהירה מאד בהוצאת מידע, הן למשטרה ולשב"כ, ועל אחת כמה וכמה לגופים מקבילים בחו"ל. כל הוצאת מידע הינה על פי בקשה מנומקת של הגוף המבקש או ביוזמת הרשות, וזאת רק כאשר ישנו חשד להלבנת הון או מימון טרור ובהתאם להוראות סעיף 30 (ו) לחוק. החלפת המידע עם גופים זרים נעשית ברשת מוצפנת ורק עם רשויות מקבילות על בסיס של הדדיות וכשהמידע משמש רק לצרכים מודיעיניים ובתנאי שלא יועבר לגופים אחרים, בלא הסכמת הרשות בכתב ומראש.
33. מטבע הדברים לא ניתן לפרט השיקולים הנוגעים לעניין הקשרים שבין הרשות לגופים המקבילים בחו"ל שהם מטיבם רגישים ובעלי השלכות מדיניות. הגישה הנקוטה על ידי הרשות במהלך שנות פעולתה הינה גישה זהירה, וזאת על פי תכליתו של החוק הנותן משקל רב להגנה על הפרטיות. במקרי ספק נועצנו עם המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה.
34. חקיקת החוק לאיסור הלבנת הון והקמת הרשות היו בעיני רבים לצנינים, ובעיניהם הקמת הרשות היא כורח שנכפה על מדינת ישראל באמצעות לחץ בינלאומי. אין לי ספק כי חברי הועדה חרדים באופן אמיתי להגנת הפרטיות אך יש להיזהר גם שלא לפגוע במאבק בפשיעה החמורה ובהלבנת ההון, ויש להימנע מלהצר את ידיהן של רשויות האכיפה ולהקשות על חשיפת פעולותיהם הבלתי חוקיות של מלביני הון.
בברכה,
יהודה שפר
ראש הרשות לאיסור הלבנת הון
ומימון טרור