חומר רקע
תמצית
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת בהצעת חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (תיקון – רוב מיוחס)1. הצעת החוק משנה את הרוב הדרוש לקבלת החלטה על העברת כל סמכות לגורם זר, מדיני או שלטוני, המתייחסת לירושלים ונתונה על פי דין למדינת ישראל או לעיריית ירושלים, מרוב מוחלט לרוב מיוחס של חברי הכנסת (80 חברי כנסת).2
במסמך מוצגות הוראות חוקתיות ב-16 מדינות, הנוגעות לעיר הבירה, שטח המדינה וגבולותיה וההליך הקבוע לתיקונן, מתוך התמקדות בשאלת הרוב הנדרש לשם כך. בחוקות בהן לא קבוע הליך מיוחד לתיקון הוראות אלה, מוצג ההסדר הכללי לתיקון הוראות החוקה, אשר בחוקות רבות הוא כולל דרישה לרוב מיוחד.
עיקרי הממצאים העולים מן המסמך:
◦ ב-11 חוקות יש סעיף הנוגע לעיר הבירה של המדינה. למעט חוקת ליטא, בכל יתר החוקות לא קבוע הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
בחוקת ליטא יש דרישה לעריכת משאל עם לצורך שינוי סעיף זה, אשר נדרש בו רוב של לפחות שלושה רבעים מקולות ציבור הבוחרים.
◦ ברוב החוקות שנסקרו (11 חוקות) יש הסדר מיוחד הנוגע לשינוי שטח המדינה וגבולותיה, אשר לעיתים כולל גם דרישה לרוב מסוים לשם קבלת החלטה בנושא: ב-3 חוקות נדרש רוב מיוחס של חברי הפרלמנט ובחוקה אחת נדרש רוב מוחלט.
◦ גם בחוקות בהן לא קבוע הליך מיוחד לשינוי ההסדרים האמורים, הרי שתיקון כל אחת מהוראות החוקה (ובכלל זה ההוראות הנוגעות לעיר הבירה, לשטח המדינה וגבולותיה) דורש הליך מיוחד השונה מחוקה לחוקה. הליך מיוחד זה עשוי לכלול דרישה למשאל עם, עריכת בחירות חדשות, דרישה לרוב מיוחד, או שילוב של דרישות אלה.
ב-13 חוקות קבועה דרישת רוב לצורך תיקון כל אחת מהוראות החוקה, כאשר ב-6 מהן נדרש רוב מיוחס של חברי הפרלמנט, ב-2 חוקות נדרש רוב מוחלט וביתר נדרש רוב רגיל.
1. אוסטריה
סעיף 5(1) בחוקת אוסטריה קובע כי וינה היא עיר הבירה של הפדרציה האוסטרית ומקום מושבם של הגופים הפדרליים. אין הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
לאחר שמזכירה החוקה בסעיף 2(1) שהרפובליקה היא מדינה פדראלית, סעיף 3(1) קובע ששטח המדינה הפדראלית מורכב מסך השטחים של המדינות. סעיף 3(2) קובע שכל שינוי טריטוריאלי בשטח המדינה אשר משמעותו שינוי בשטח הפדרציה, כמו גם שרטוט מחדש של גבולות המדינה (מלבד בהסכמי שלום) יעשה באמצעות חוק יסוד (constitutional law).
על-פי סעיף 44, חוקי יסוד המתקנים את החוקה יתקבלו רק בנוכחות לפחות מחצית מחברי הבית התחתון וברוב של לפחות שני שלישים מהקולות.
2. איטליה
סעיף 114 בחוקה קובע שרומא היא עיר הבירה של איטליה ומעמדה המנהלי והארגוני יוסדר בחוק. אין הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
בסעיף 80 נקבע שבתי הפרלמנט יאשרו בחוק כל הסדר שמטרתו לשנות את שטח המדינה.
על-פי סעיפים 139-138, לתיקון של כל אחת מהוראות החוקה נדרש רוב בכל אחד מבתי הפרלמנט, שיתקבל בשתי הצבעות נפרדות שביניהן יחלפו שלושה חודשים לפחות, ורק אם יושג רוב מוחלט מחברי כל בית בהצבעה השנייה.
תיקון לחוקה יובא למשאל עם במהלך שלושה חודשים מיום פרסומו ברשומות, אם תוצג דרישה לכך על-ידי חמישית מחברי הפרלמנט או 500,000 בעלי זכות הצבעה, או על ידי חמש אספות מחוזיות. במשאל עם נדרש רוב רגיל .
על אף האמור, תיקון לא יובא למשאל עם אם התקבל בהצבעה השנייה בכל אחד מבתי הפרלמנט ברוב של שני שלישים מחברי הבית.
3. צ'כיה
סעיף 13 בחוקת צ'כיה קובע שפראג היא בירתה של צ'כיה. אין בחוקה הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
סעיף 11 בחוקה קובע כי שטח המדינה הוא בלתי ניתן לחלוקה וכי שינוי גבולות המדינה ייעשה רק באמצעות חוק יסוד.
סעיף 9 בחוקה קובע כי כל תיקון לחוקה ייעשה באמצעות חוק יסוד שיתקבל ברוב של לפחות שלוש חמישיות מחברי כל בית.
4. צרפת
אין בחוקת צרפת התייחסות לעיר הבירה.
סעיף 1 בחוקה קובע שהמדינה בלתי ניתנת לחלוקה. בסיפא של סעיף 53 נקבע כי לא ייעשו חילופים, ויתור או סיפוח של שטחים ללא הסכמתם של האזרחים הנוגעים לעניין.
סעיף 89 קובע כי לכל תיקון בחוקה נדרשת הצבעה בשני בתי הפרלמנט והוא נכנס לתוקף רק לאחר עריכת משאל עם. עם זאת, לנשיא סמכות להביא את התיקון להחלטת הפרלמנט ללא צורך במשאל עם. במקרה כזה על התיקון להתקבל ברוב של שלוש חמישיות מקולות המצביעים.
עוד קובע סעיף זה כי לא ניתן להכניס תיקונים בחוקה אשר באים לגרוע משלמות הטריטוריה של צרפת.
5. ליטא
בסעיף 17 בחוקת ליטא נקבע כי וילנה היא בירתה ההיסטורית של ליטא.
סעיף 10 בחוקה קובע ששטח המדינה וגבולותיה לא ניתנים לשינוי אלא בהסכם בינלאומי שיתקבל בפרלמנט ברוב של ארבע חמישיות מכלל חבריו.
סעיף 148 קובע שתיקון סעיפים 17-1 (דהיינו שני הסעיפים האמורים) וכן תיקון סעיפי הפרק ה-14 לחוקה העוסק בהליך תיקון החוקה, ייעשו רק באמצעות משאל עם. על משאל עם להתקבל ברוב של לפחות שלושה רבעים מקולות ציבור הבוחרים.
6. קרואטיה
סעיף 13 קובע שזאגרב היא בירתה של קרואטיה ושחוק יסדיר את מעמדה הארגוני וסמכותה השיפוטית. אין הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
סעיפים 2-1 בחוקת קרואטיה קובעים שהרפובליקה הקרואטית היא יחידה עצמאית ובלתי ניתנת לחלוקה.
סעיף 8 קובע שהגבולות של הרפובליקה הקרואטית ניתנים לשינוי אך ורק בהחלטה של הפרלמנט הקרואטי. לפי סעיף 82(3) בחוקה, להחלטה כאמור של הפרלמנט נדרש רוב של שני שלישים מקולות חבריו.
סעיף 143 קובע שההחלטה לפתוח בהליך לתיקון החוקה צריכה להתקבל ברוב קולות של חברי הפרלמנט. סעיף 144 קובע שעל כל תיקון לחוקה להתקבל ברוב של שני שלישים מכלל חברי הפרלמנט.
סעיף 86 קובע כי הפרלמנט רשאי להביא תיקונים לחוקה למשאל עם. כמו כן, רשאי לעשות זאת נשיא המדינה, על פי הצעת הממשלה ובאישור ראש הממשלה. הפרלמנט חייב לערוך משאל עם לצורך קבלת תיקון לחוקה, במקרה שהיתה דרישה לכך מ-10% מכלל בעלי זכות ההצבעה בקרואטיה. במשאל העם נדרשים לקחת חלק למעלה ממחצית בעלי זכות ההצבעה במדינה, כאשר ההחלטה לתיקון צריכה להתקבל ברוב קולות המשתתפים.
7. בלגיה
סעיף 194 בחוקה הבלגית קובע שעיר הבירה של בלגיה היא בריסל והיא מקום מושבה של הממשלה הפדרלית הבלגית. אין הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
סעיף 91 קובע שהמלך לא יוכתר, אלא אם כן הוא נשבע אמונים בבתי הפרלמנט לשמור על עצמאות ושלמות הטריטוריה של המדינה.
סעיף 167 קובע כי כל ויתור, חילופים או סיפוח של שטח ייעשו רק בהתאם לחוק.
סעיף 195 קובע כי מייד לאחר הכרזה של הפרלמנט על תיקון מוצע לחוקה, יתפזרו שני בתי הפרלמנט וייערכו בחירות חדשות. הדיון בפרלמנט החדש ייערך בנוכחות לפחות שני שלישים מחברי כל בית ובתיאום עם המלך. לקבלת כל תיקון לחוקה נדרש רוב של לפחות שני שלישים מהנוכחים בכל בית.
8. גרמניה
סעיף 22 בחוקה הגרמנית קובע שברלין היא עיר הבירה הפדרלית. ייצוג המוסדות הפדרליים בבירה מוטל על הפדרציה, וחוק יסדיר את התנאים לכך. אין הליך מיוחד לתיקון סעיף זה.
סעיף 79(3) קובע באילו נושאים לא ניתן לבצע תיקונים בחוקה, ביניהם בנושא חלוקתה הפנימית של גרמניה למדינות. מעבר להוראה זו, אין בחוקה התייחסות לשטח המדינה וגבולותיה.
עוד קובע סעיף 79 כי תיקונים ותוספות לחוקה יעשו רק באמצעות חוק, אשר יציין זאת במפורש ויתקבל ברוב של שני שלישים מחברי כל בית.
9. דנמרק
אין בחוקת דנמרק התייחסות לעיר הבירה.
סעיף 19 בחוקה קובע שהמלך לא רשאי להרחיב או לצמצם את שטח הממלכה אלא בהסכמת הפרלמנט.
סעיף 88 העוסק בתיקון הוראות החוקה קובע, כי לאחר קבלת הצעת חוק לתיקון הוראה בחוקה, ייערכו בחירות חדשות לפרלמנט. אם הפרלמנט הנבחר יקבל את הצעת התיקון ללא שינוי, תובא ההצעה בתוך שישה חודשים למשאל עם. התיקון יתקבל אם הוא יזכה לרוב של 40% מבעלי זכות הבחירה ולהסכמת המלך.
10. אוסטרליה
בחוקת אוסטרליה אין התייחסות לעיר הבירה.
סעיפים 124-122 בחוקה האוסטרלית נוגעים לחלוקה הטריטוריאלית הפנימית בין מדינות הפדרציה האוסטרלית, אך אין בחוקה התייחסות לגבולות המדינה הפדרלית או לשטחה.
11. אירלנד
אין התייחסות ישירה לעיר הבירה, אך בסעיף 15 נקבע כי מקום מושבו של הפרלמנט יהיה בדבלין או במקום אחר כפי שיקבע הפרלמנט. סעיף 12 קובע שמושב הנשיא יהיה בדבלין או בסמוך אליה.
סעיף 2 בחוקת אירלנד קובע ששטח המדינה של אירלנד כולל את כל האיים ואת מימיה הטריטוריאליים.
אין הסדר מיוחד לתיקון הסעיפים הנ"ל.
סעיף 46 בחוקה קובע כי כל תיקון לחוקה יונח כהצעת חוק על שולחן הפרלמנט. הצעה לתיקון החוקה שתתקבל בשני בתי הפרלמנט תובא להצבעה במשאל עם וטעונה רוב של המשתתפים במשאל. לבסוף מובאת הצעת התיקון לאישור הנשיא.
12. הולנד
אין בחוקת הולנד התייחסות ישירה לעיר הבירה, אך סעיף 32 קובע שהמלך יתחיל לכהן לאחר השבעתו בישיבה פומבית של האספות הכלליות בעיר הבירה אמסטרדם.
אין בחוקה סעיפים הנוגעים לשטח המדינה ולגבולותיה.
סעיפים 139-137 עוסקים בהליך לתיקון החוקה ולפיהם, ניתן לפתוח בהליך לתיקון החוקה עם קבלת הצעת חוק לתיקון החוקה בקריאה ראשונה בפרלמנט. עם פרסום הצעת החוק יפוזר הבית התחתון וייערכו בחירות. לאחר בחירת חברי פרלמנט חדשים לבית התחתון יועלה התיקון לקריאה שנייה בשני בתי הפרלמנט. לקבלת התיקון דרוש רוב של שני שלישים מהקולות.
13. הונגריה
סעיף 74 בחוקה ההונגרית קובע שעיר הבירה של הרפובליקה היא בודפשט.
סעיף 41 קובע כי שטח המדינה מחולק ליחידות האדמינסטרטיביות הבאות: עיר בירה, מחוזות, ערים וכפרים.
אין בחוקה ההונגרית הסדרים מיוחדים לתיקון סעיפים אלה.
סעיף 24(3) קובע, כי לשם תיקון סעיפי החוקה דרוש רוב של שני שלישים מחברי הפרלמנט.
14. יוון
בחוקת יוון אין התייחסות לעיר הבירה.
סעיף 27 בחוקה קובע שכל שינוי בגבולות המדינה ייעשה בחוק שיתקבל ברוב מוחלט של חברי הפרלמנט.
סעיף 110 קובע כי הצעה לתיקון החוקה תועלה על-ידי לפחות 50 מחברי הפרלמנט, תונח על שולחן הפרלמנט ותועבר להמשך הליך התיקון בהחלטת שלוש חמישיות מחברי הפרלמנט. על ההצעה לעבור שתי הצבעות נפרדות שביניהן יחלוף חודש לפחות. בהחלטת הפרלמנט יפורטו הסעיפים המיועדים לתיקון, אך ההצבעה על התיקון עצמו תיערך רק בכנס הראשון של הפרלמנט הנבחר הבא.
תיקון בחוקה יתקבל ברוב מוחלט של חברי הפרלמנט וייכנס לתוקפו על-פי החלטה מיוחדת של הפרלמנט.
גם אם הצעת התיקון לא אושרה מלכתחילה בפרלמנט שבו הועלתה לראשונה ברוב הדרוש (כאמור, שלוש חמישיות מחברי הפרלמנט), הפרלמנט החדש רשאי לקבל את התיקון, ברוב של שלוש חמישיות מחבריו.
15. פינלנד
אין בחוקת פינלנד התייחסות לעיר הבירה.
סעיף 4 בחוקה קובע ששטח המדינה בלתי ניתן לחלוקה והגבולות לא ניתנים לשינוי, ללא הסכמת הפרלמנט.
בסעיפים 74-73 בחוקה קבוע ההסדר לתיקון החוקה או חלקים ממנה, כמפורט להלן:
הצעה לתיקון החוקה, לביטולה או לחריגה מצומצמת מהוראותיה תושהה לאחר הקריאה השנייה עד לישיבה הראשונה של הפרלמנט החדש לאחר עריכת בחירות. לאחר מכן, עם הוצאת דוח של ועדת הפרלמנט הרלוונטית, אפשר לקבל את ההצעה בלא שינויים מהותיים בקריאה אחת, ברוב של שני שלישים מהקולות.
עם זאת, חברי הפרלמנט יכולים לקבוע כי ההצעה האמורה דחופה, בהחלטת חמש שישיות מכלל הקולות. במקרה כזה לא תושהה ההצעה עד לפרלמנט הבא, ואפשר לקבלה מייד, ברוב של שני שלישים מהקולות.
16. לטביה
בחוקת לטביה אין התייחסות ישירה לעיר הבירה, אך סעיף 15 קובע שמקום מושבו של הפרלמנט יהיה בריגה, למעט בנסיבות מיוחדות. אין הסדר מיוחד לתיקון סעיף זה.
סעיף 3 בחוקה קובע את המחוזות שמהן מורכב שטח המדינה, על-פי הגבולות שנקבעו בהסכמים בינלאומיים.
תיקונים של הוראות מסוימות בחוקה, ביניהן ההוראה בסעיף 3 העוסקת בשטח המדינה, ייכנסו לתוקפם רק לאחר קבלתם במשאל עם.
הדרך לתיקון החוקה קבועה בסעיפים 79-76 בחוקה ולפיהם, הפרלמנט רשאי להכניס תיקונים בחוקה בישיבה שנוכחים בה לפחות שני שלישים מחבריו. התיקונים יתקבלו בשלוש קריאות, ברוב של שני שלישים מכלל הקולות.
תיקון לחוקה שהוגש למשאל עם יתקבל רק לאחר שלפחות מחצית מכלל בעלי זכות ההצבעה הצביעו בעדו.