חומר רקע

28 בפברואר, 2008       לכבוד ח"כ פרופ' מנחם בן ששון, חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט הכנסת הכנסת חברי כנסת נכבדים, הנדון: הרפורמה בחוק ההוצאה לפועל: הגנת דירת המגורים לקראת הדיון השלישי בנושא הגנת הדיור החלופי, שייערך ביום שני, 3.3.08, בשעה 8:30, מבקשת האגודה לזכויות האזרח להציג את עמדתה, כדלקמן: 1. בישיבה האחרונה, שנערכה ביום 5.2.08, קיבלה הוועדה את הטענה העקרונית, כי הגנת הדיור החלופי לנוטל משכנתאות, שנקלע למצוקה ומאבד את ביתו, היא הכרחית על מנת להבטיח את הזכות לקורת גג. הוועדה אימצה את העיקרון שהצענו לפיו הכלל יהיה, כי לא ניתן לדרוש מלווה לוותר על הגנה זו. אם יחליט ראש ההוצאה לפועל, כי אין ללווה ובני משפחתו דיור חלופי, יהיה על הבנק להסדיר דיור זה לבני המשפחה קודם לפינויים ומכירת הדירה. אנו מברכים על כך. כמו כן, החליטה הוועדה לשקול בישיבתה הקרובה את הצורך להגביל בחקיקה את היקף ההגנה – דבר שאנו סבורים כי אינו נחוץ. 2. עמדת הוועדה עולה בקנה אחד עם ההתפתחויות האחרונות בפסיקה. בית המשפט המחוזי בחיפה קבע לאחרונה, כי אף כאשר הוסבר לאישה בצורה ברורה, שהיא מוותרת על הגנת הדיור החלופי, אין בכך כדי לשחרר את הבנק מאחריות להעמיד לה דיור חלופי. ה"פ (מחוזי-חיפה) 231/06 קורבנקוב נ' בנק הפועלים (מיום 21.3.07). באותו מקרה נדון עניינה של אישה, שלאחר 11 שנים בהם עמדה בתשלומי המשכנתא, נקלעה למצוקה כלכלית עקב מחלה קשה, שמנעה ממנה לעבוד בתקופה מסוימת, ועקב נטישתה על ידי בן זוגה, שניתק עמה כל מגע. בית המשפט ציין: השבת הגנת הדיור החלופי על כנה במקרה שלפני לא תמנע מהבנק לממש את הנכס הממושכן, אך תבטיח שהמבקשת לא תישאר ללא קורת גג. הגנת הדיור החלופי אינה שוללת מהבנק את זכויותיו, ולכל היותר היא מטילה עליו לשלם עלות מסוימת, אותה ממילא הוא זוקף לחובת המבקשת. כאשר מניחים על כפות המאזניים את העלות, שעל הבנק לשאת בה לצורך סידור דיור חלופי למי שהיה לקוחו ונקלע לקשיים, אל מול האפשרות השנייה, שהמבקשת תפונה מדירתה ותישאר ללא קורת גג, כי אז, ובנסיבות המקרה שלפני, נוטות כפות המאזניים אל עבר האפשרות השנייה. 3. בעניין דומה קבע בית משפט, כי יש לראות את סעיף הויתור הסטנדרטי על הגנת הדיור החלופי כבטל, שכן הוא פוגע בזכות חוקתית, ומשקף התקשרות חוזית, הנשענת על כוחות בלתי שווים, בתנאי מיקוח נחותים. ת"א (שלום-חיפה) 2351/06 יהלומי נ' בנק לאומי למשכנתאות (מיום 29.1.08). 4. פסקי דין אלו מצטרפים לפסקי דין רבים קודמים, שצמצמו מאוד את היכולת של בנק לחייב לווים לוותר על הגנת הדיור החלוף. פסקי דין אלו מנטרלים במידה רבה את הטענה כאילו יוצרת החלטת הוועדה מצב חדש, שיעלה את הסיכון של הבנקים ויחייב לכאורה שינוי משמעותי ביחס ללווים משכבות מוחלשות. 5. גם אם יש ממש בטענה, שיחול שינוי כלשהו במדיניות הבנקים כלפי לווים מוחלשים, הרי ששינוי זה יהיה לטובה. ככל שפינוי הלווה קל, כך פוחת האינטרס של הבנק למנוע את ההידרדרות של הלווה למצב, בו הוא חדל פירעון. אכן, מחקר שהוזמן על ידי משרד השיכון קבע, כי התנהלות הבנקים מול לווים לפני חתימת המשכנתא, ולאחר שהלווה נקלע למצוקה, היא אחת מחמש הסיבות המרכזיות לריבוי מספר המפונים.1 הגנת הדיור החלופי תקשה קצת יותר על הבנק לבצע את הליך הפינוי, ועל כן עשויה לתמרץ את הבנקים לבוא לקראת המתקשים ולגלות יותר אחריות כלפי נוטלי המשכנתאות. 6. בסופו של דבר, שוק המשכנתאות מושפע מגורמים רבים, ובהחלט יש לתת עליהם את הדעת, אך על זכויות האדם הבסיסיות יש להגן כדבר ערכי. קורת גג היא זכות יסוד חוקתית ואינה רק מצרך, שרוכשים בכסף ומאבדים כשאין כסף. הזכות לקורת גג אינה נופלת מהזכות לבריאות, הזכות להפגין או הזכות לחירות ממעצר. כפי שאין למנוע מאדם טיפול רפואי רק בגלל שהפרוטה אינה בכיסו, כך אין להשליך אותו ואת בני משפחתו לרחוב. יש להותיר את היקף הדיור החלופי לשיקול דעת ראש הוצל"פ ובתי המשפט 7. כאשר ניתנת ללווה הגנת הדיור החלופי, הגנה זו אינה אוטומטית ונתונה לשיקול דעתו של ראש ההוצאה לפועל. זה אמור לקבוע את היקף הדיור החלופי בהתאם להנחיות, שעוצבו בפסיקה. למשל, נקבע כי: יש לבדוק את האפשרות להגיע לסילוק החוב בדרך פחות דראסטית ממכירת בית המגורים של החייב, את יכולת המשפחה להשיג קורת גג לאחר שדירתה תימכר; את מקורות הכנסתה ואת הרכוש והאמצעים העומדים לרשותה; את יכולתה להיעזר במקורות מימון חיצוניים לרכישת דירה אחרת; את גודל המשפחה ואת צרכיה ההווים והעתידיים; את הנסיבות האישיות המיוחדות של החייבים; את היחס בין גודל החוב שאמור להיגבות מדמי מכירת הדירה לעומת גובה הפיצויים או עלות הסידור החלוף שהחייב צריך לדאוג לו; את היחס בין סכום החוב שייגבה מתמורת הדירה לבין סכום העודף עד מלוא מחירה שיישאר בידי החייב לרכישת סידור חלוף. יש לתת את הדעת לכך שהסידור החלוף אינו חייב להינתן בדירה ב"עין" ואין הוא חייב להיות תואם את הדיור המוחלף על-ידיו, לא בגודלו, לא ברמתו ולא בטיב הזכות הנרכשת. האיזון בין שיקולים אלה ואחרים, כולם או חלקם, לבין זכותו של הנושה לגבות את חובו יקדמנו לקראת התוצאה הראויה בכל מקרה ומקרה (ע"א 7700/95 נגולה נ' חזן, פ"ד נ(1) 338, ההדגשה הוספה) 8. הנה כי כן, מלכתחילה לא מדובר בהגנה אוטומטית. למשל, משפחה שיכולה להעמיד דיור חלופי סביר בכוחות עצמה, או שנמצא לה דיור חלופי ממקור אחר, לא תהנה מהגנת החוק. לכן הסעיף מגן בעיקר על משפחות מהשכבות המוחלשות, אלו שאין להן נכסים נוספים או חסכונות. ההגנה היא דינמית, ותלוית נסיבות. אם השתנו הנסיבות יכול הבנק לשוב ולפנות לראש ההוצאה לפועל ולבקשו לשנות את החלטתו הקודמת. 9. על כן נראה, שהדרך הטובה והראויה ביותר הינה להותיר שיקול דעת לראש ההוצאה לפועל ולבתי המשפט. אלו יידונו במקרים שיובאו לפניהם בהתחשב בקריטריונים המנחים של הפסיקה ובנסיבותיו השונות של כל מקרה ומקרה. הגבלה על היקף ההגנה לדיור חלופי 10. אם למרות זאת סבורה הוועדה שיש מקום להגביל את היקף ההגנה, הרי שמובן שיש לעשות זאת בחקיקה ראשית. הגבלת היקף הגנת הדיור החלופי כמוה כהגבלת הזכות לקורת גג עצמה, שהיא זכות חוקתית. הגבלה של זכות חוקתית חייבת להיעשות בחוק ראשי או בתקנות, והיא חייבת להיות מידתית ולא גורפת. 11. מיקומה של ההגבלה הוא בסעיף 38(ג), במקום הסיפא, שתבוטל. נבקש להדגיש בעיקר את העקרונות הבאים: א. אין להוציא מתחולת ההגנה לווים שונים באופן גורף 12. אין להבחין בין פינוי מדירת מגורים, שמושכנה לצורך רכישתה, לבין פינוי מדירת מגורים, שמושכנה לצורך אחר. הסעיף בא להגן על פינוי מדירת המגורים היחידה, ואין כל חשיבות לסיבה שבגינה מושכנה אותה דירה. החוק גם בא להגן על ילדי המשפחה ובן הזוג של הלווה, ואין מקום לגזור עליהם חיי רחוב רק בשל הייעוד של משכון דירת המגורים. מאותה סיבה אין להבחין בין דירה, שמפונה במסגרת מימוש שטר משכנתא, לבין דירה, שמפונה במסגרת הוצאה לפועל של פסק דין. 13. אין להוציא באופן גורף מהגנת הדיור החלופי לווים שלא התגוררו בדירה המפונה, כפי שהציע איגוד הבנקים, אם התברר לראש ההוצאה לפועל כי בעקבות הפינוי לא יהיה לחייב ובני משפחתו מקום מגורים סביר. כך, למשל, אם הדירה המפונה היא דירתם היחידה והיא הושכרה, ושכר הדירה מימן דירה מושכרת אחרת למגורי המשפחה. במקרה זה, פינוי הדירה יחייב את המשפחה להפסיק ולשכור את דירתה, וכתוצאה מכך – לא יהיה למשפחה מקום מגורים סביר. ברי, כי אם לחייב ולבני משפחתו מקום מגורים סביר אחר, לא ייהנו מהגנת הדיור החלופי, וזאת כבר לפי המצב החוקי הקיים. 14. בשום אופן אין לקבל את הצעת איגוד הבנקים להוציא מהגנת הדיור החלופי לווים שטרם עלה בידם לעמוד ב-24 תשלומים. אם תתקבל עמדה זו, כל אדם שיתקשה בתשלום המשכנתא במהלך השנתיים הראשונות ימצא מולו בנק, שיעשה כל שביכולתו לסלק אותו מהדירה באופן מיידי, ביודעו כי אם לא יעשה כן, עשויה להיות מוטלת עליו החובה להעמיד לו דיור חלופי. תוצאה זו תגדיל את מספר המפונים והיא מנוגדת למטרה הסוציאלית שבחוק. ראש ההוצאה לפועל יכול כמובן לשקול את משך הזמן, בו עמד הלווה בתשלומים, במסגרת שיקול דעתו, אולם אין לשלול את סמכותו באופן גורף. 15. אין להוציא מתחולת ההגנה באופן גורף לווים שקיבלו בעבר סכום כסף לדיור חלוף, או בהתקיים התנאים שבסעיף 81ב1(ג)(1) לחוק ההוצאה לפועל.2 הדיור החלופי אינו מחווה של הבנק או פרס על התנהגות טובה, אלא אמצעי להבטיח את זכותו החוקתית לקורת גג של החייב ושל ילדיו ובני משפחתו המתגוררים עמו בדירה. התנאים שבסעיף 81ב1(ג)(1) נקבעו כדי לאפשר לבנק לבצע באופן מיידי את שטר המשכנתא בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן. בשום אופן לא יכולה להשתמע מכך כוונה להעניש את הלווים, שתנאים אלו התגשמו לגביהם, וילדיהם, בזריקתם לרחוב. נסיבות שונות של לווים ישקלו ממילא על ידי ראש ההוצאה לפועל, ודי בכך. 16. אין להתנות באופן גורף את מתן הגנת הדיור החלופי בכך שלאחר מכירת הדירה לא יוותרו כספים להשתתפות בעלות הדיור החלופי, כפי שמציע איגוד הבנקים. הסיבה לכך היא שלעיתים עובר זמן רב בין פינוי הדירה ומכירתה, ובינתיים צריכה המשפחה מקום מגורים חלופי סביר. מעבר לכך, גם אם צפוי החייב להיוותר עם סכום כסף מסוים לאחר מכירת הדירה וניכוי כל חובותיו, אין בכך להבטיח שיוכל להעמיד לעצמו דיור חלופי סביר, ויש לבחון כל מקרה לגופו. ייתכן, למשל, שהסכום שיוותר בידיו יהיה זעום. כמובן שאם נותר בידי החייב לאחר מכירת הדירה סכום כסף משמעותי, שמאפשר לו למצוא דיור נאות בכוחות עצמו, יהיה זה אחד השיקולים שיעמדו ממילא בפני ראש ההוצאה לפועל. ב. אין לאפשר הגבלת הדיור החלופי בזמן באופן גורף 17. גם אם מגבילים את היקף הזמן, שבו יהיה מחויב בנק להעמיד דיור חלופי ללווה, אין להטיל הגבלות גורפות, או לקבוע אמת מידה קשיחה, כפי שמציע איגוד הבנקים. ניתן, למשל, לקבוע כי ההגנה לא תעלה על תקופה סבירה בנסיבות העניין. כך יישמר לראש ההוצאה לפועל שיקול דעת לבחון כמה שנים עמד הלווה בתשלומי המשכנתא, או האם נמכרה הדירה ומה נשאר בידיו של הלווה לאחר המכירה וכדומה. לא נתנגד לכך שלראש ההוצאה לפועל תימסר סמכות לבחון את הנסיבות מפעם לפעם. 18. אנו סבורים, כי במקרה שבו הלווה הוא חסר כושר השתכרות, בשל גילו או מצבו הבריאותי, ואין למשק הבית סיכוי להתאושש מהחובות אליהם נקלע, על ראש ההוצאה לפועל להבטיח, כי בכל מקרה לא יופסק הדיור החלופי כל עוד לא הועמד למשפחה פתרון דיור אחר באמצעות רשויות המדינה, וזאת על מנת למנוע מצב בו תיוותר המשפחה ללא כל קורת גג. ג. יש להבטיח שהדיור החלופי יאפשר תנאי מחיה נאותים ולא ינתק את המשפחה ממקור פרנסתה 19. גם אם מגבילים את היקף הדיור החלופי, יש לקבוע סייג, כי על הדיור החלופי להיות באזור המגורים הנוכחי של המשפחה, אלא אם מוסכם אחרת על דעת המשפחה. הדבר הינו הכרחי לצורך שמירה על מקום הפרנסה ומניעת זעזועים נוספים מהמשפחה, שעלולים להיגרם מהמעבר. יש לזכור, כי האינטרס החברתי בהגנת הדיור החלופי הוא לאפשר את התאוששות התא המשפחתי ואת יציאתו מהמשבר הכלכלי. אם הדיור החלופי יהיה לאזור אחר בארץ, באופן שיגרום לאיבוד מקור הפרנסה בנוסף לאיבוד דירת המגורים, יגרום הדבר להעצמת המשבר. יש להבטיח, כי בכל מקרה יהיה הדיור החלופי כזה, שיבטיח תנאי מחיה נאותים, שיהיו בדירה תשתיות סבירות, ושהדירה תהיה נגישה לשירותים חברתיים בסיסיים. 20. לאור האמור, בוודאי שאין להטיל הגבלה גורפת על סכום העלות של הדיור שיעמיד הבנק לטובת הלווה, שכן הגבלה כזאת יכולה, בפועל, לסכל את האפשרות שהדיור החלופי יקיים את מטרות החוק, וייפגע ביכולתה של המשפחה להמשיך ולהתפרנס או למצוא דיור נאות. ערעור בזכות 21. החלטה על שלילת הגנת הדיור החלופי מהווה פגיעה בזכות חוקתית, ועל כן יש לאפשר לנפגע זכות ערעור עליה לבית המשפט המחוזי. אנו סבורים, על כן, כי יש לתקן את סעיף 80(ב) לחוק ההוצאה לפועל, ולקבוע כי סעיף 38(א) יתווסף לרשימת הסעיפים שעל החלטות לפיהם יש זכות ערעור. לסיכום, האגודה לזכויות האזרח מברכת על ההחלטה לבטל את האפשרות להתנות על הגנת הדיור החלופי, וקוראת לוועדה להתיר את היקף הדיור החלופי לשיקול דעתם של ראש ההוצאה לפועל ובתי המשפט. אם סבורה הוועדה, כי יש להגביל את היקף הדיור החלופי, אנו סבורים כי יש לעשות זאת בחקיקה, וכי על ההגבלות להיות מצומצמות ומידתיות, כדי שיבטיחו את מטרות החקיקה וישמרו על הזכות של הלווים לקורת גג נאותה ולקיום בכבוד. בכבוד רב, גיל גן-מור, עו"ד