חומר רקע

לבקשת הוועדה לזכויות הילד של הכנסת ובמסגרת דיוניה בהצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ו-2006 של חה"כ מיכאל מלכיאור ולנוכח השינוי המתוכנן בפיקוח על מסגרות לגיל הרך שיוזם משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, יציג המסמך שלהלן ממצאים בדבר הגוף המפקח על מסגרות פרטיות לגיל הרך במדינות ה-OECD. הטיפול בילדים שלא במסגרת חינוך החובה, ובתוכו הטיפול בגיל הרך, נתון בדרך כלל בידי גופים פרטיים. ההסדרה של גופים אלה והפיקוח על פעילותם מתבצעת במדינות ה-OECD באמצעות אחד משלושה מודלים: פיקוח ממשלתי, פיקוח של הרשות המקומית ופיקוח באמצעות גופים ציבוריים חוץ-ממשלתיים. בסקירה שלהן יוצג כל אחד ממודלים אלו והאופן שבו הוא מיושם בפועל בכמה מדינות. 1. רקע - פיקוח על מסגרות לפעוטות: המצב בארץ חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965, קובע כי מעון המשמש לשהייה של ילדים עד גיל 14 חייב ברשיון של שר העבודה והרווחה. בפועל, האגף למעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הוא הגוף שעליו מוטלת האחריות למסגרות הטיפול והחינוך לגיל הרך ולפיקוח עליהן. האגף מופקד על הפעלת מסגרות חינוך וטיפול (מעונות יום ומשפחתונים) לילדים שגילם שישה חודשים עד שלוש שנים. כיום, בהעדר חובה לרישוי מסגרות לטיפול בגיל הרך בישראל, האגף מפקח רק על מסגרות המבקשות הכרה מטעמו, בהן כ-1,600 מעונות יום ו-2,300 משפחתונים. כ-12,000 ילדים מטופלים במשפחתונים וכ-74,000 ילדים מטופלים במעונות היום. מסגרות המפוקחות על ידי האגף מקבלות הטבות שונות, בהן סבסוד תשלומי ההורים למסגרות אלה על פי מפתח כלכלי. 1 בשכבת הגיל בין שישה חודשים לשלוש שנים ישנם לפחות 435 אלף ילדים.2 על פי סקר שנערך על ידי משרד התמ"ת בשנת 2004 למעלה ממחצית האמהות לילדים בגיל זה נעזרות בהסדרים בתשלום לצורך טיפול בתינוק, כשלושה רבעים מתוכן משתמשות במסגרות קבוצתיות שונות - משפחתונים, מעונות וגני ילדים וכרבע נעזרות בשירותי מטפלת פרטית.3 משמעות הדבר היא כי מעל 180,000 תינוקות ופעוטות מטופלים במסגרות מסוגים שונים, כאשר רק כ-86,000 מתוכם נמצאים במסגרות בפיקוח. כ-100,000 תינוקות ופעוטות מטופלים במעונות, משפחתונים או גני ילדים פרטיים שאינם מוכרים ואין עליהם כל פיקוח ממשלתי. לנוכח מצב זה, התגבשו לאחרונה יוזמות להרחיב את היקף הפיקוח על מסגרות פרטיות לטיפול בילדים בגיל הרך. מחד, הוגשו מספר הצעות חוק על ידי חברי כנסת בנושא זה, בתוכן, הצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ו-2006 שהגיש חה"כ מיכאל מלכיאור, שעברה בקריאה טרומית במליאת הכנסת בינואר 2007 והצעת חוק לפיקוח על מסגרות לפעוטות, התשס"ח-2008 שהוגשה על ידי חברי הוועדה לזכויות הילד ונדונה כעת בוועדה. במקביל, מקדם משרד התמ"ת חקיקה ממשלתית בנושא זה, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים בהם, משרדי החינוך, הבריאות, הרווחה, המשפטים והאוצר. הצעת החוק הממשלתית המתגבשת טרם הוצגה בפני הציבור. אחת הסוגיות השנויות במחלוקת בדיונים סביב הצעות החוק היא סוגיית הפיקוח על המסגרות הפרטיות. בעוד הצעות החוק של חברי הכנסת קובעות כי הפיקוח על המסגרות החינוכיות לגיל הרך יינתן בידי מפקחים מטעם משרד החינוך, מבקש משרד התמ"ת להעביר את הפיקוח על מסגרות אלה לידי גופים פרטיים שימונו לצורך כך על ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד. זאת משום שהשארת הפיקוח בידי משרד התמ"ת תצריך תוספת תקנים משמעותית לאגף למעונות יום ומשפחתונים. אופי הבעלות של גופי הפיקוח הפרטיים, חברה למטרות רווח או מלכ"ר, נדון אף הוא במסגרת הצעת החוק.4 הסקירה המשווה שלהלן נועדה לבחון את המצב בתחום זה במספר מדינות בעולם. 2. מודלים לפיקוח על מסגרות פרטיות לטיפול בילדים בגיל הרך מתוך בדיקה של הטיפול בילדים בגיל הרך במדינות החברות ב-OECD חולצו שלושה מודלים עיקריים לפיקוח על מסגרות פרטיות המעניקות שירות זה: פיקוח ציבורי, פיקוח ממשלתי ופיקוח מקומי. הטבלה שלהלן מפרטת את של סוג הפיקוח במדינות החברות ב-5OECD: מדינה סוג בעלות על מסגרות לגיל הרך גורם מפקח אוסטריה עירוני ופרטי מקומי אוסטרליה פרטי ממשלתי וציבורי איטליה עירוני מקומי אירלנד פרטי ממשלתי ארצות הברית פרטי ממשלתי בלגיה (אוכלוסיה פלמית) עירוני ופרטי ממשלתי בלגיה (אוכלוסיה צרפתית) ממשלתי, עירוני ופרטי עד גיל שנתיים וחצי. לאחר גיל שנתיים וחצי הטיפול ממשלתי ממשלתי בריטניה פרטי ממשלתי גרמניה עירוני ומלכ"רים ממשלתי דנמרק עירוני ומלכ"רים מקומי הולנד פרטי מקומי הונגריה עירוני ומלכ"רים מקומי נורבגיה עירוני ופרטי מקומי פורטוגל ממשלתי ופרטי ממשלתי פינלנד עירוני ממשלתי צ'כיה פרטי אין צרפת ציבורי ופרטי ממשלתי קנדה פרטי ממשלתי שבדיה עירוני ממשלתי 2.1. עיקרי הממצאים כמעט כל מדינות ה-OECD, מחייבות מסגרות לטיפול בגיל הרך מסוגים שונים להכרה ממלכתית באמצעות רישוי או רישום. הכרה זאת, מלווה בדרך כלל בפיקוח שמטרתו להבטיח כי המסגרות המוכרות מקיימות את התנאים שדורש מהן הגוף המסדיר. שיעור הפעוטות המטופלים במסגרות מוכרות מתוך שכבת הגיל עומד במרבית המקרים על 30% עד 50%. ההבדלים בין המדינות בנתון זה קשורים מחד להשתתפות האמהות בשוק העבודה ולקיומם של הסדרים שמאפשרים את הטיפול הביתי בגיל צעיר ומאידך לסוגי המסגרות החייבות ברישוי, לנגישותן ולעלותן. המודל הנפוץ ביותר לפיקוח על שירותים לגיל הרך הוא פיקוח ממשלתי. מודל זה מקובל ב-11 מתוך 18 מדינות החברות בארגון ה-OECD, כאשר במרבית המקרים הממשלה מפקחת על שירותים בבעלות פרטית. הממשלה לוקחת על עצמה במודל זה את כל התפקידים הנוגעים להסדרת השירותים לגיל הרך: קביעת מדיניות, חקיקה, מימון או סבסוד עלות השירותים במידה וקיים, תקינה בנושא, רישוי השירותים בפועל והפיקוח על המסגרות המוכרות. קיימים הבדלים מהותיים בין מדינות המפעילות סוג זה של פיקוח, הנובעים מתפיסתם את נושא הטיפול בגיל הרך ואחריות המדינה לגביו. זאת הן ברשות הממשלתית המפקחת: משרד החינוך, משרד הרווחה, משרד הבריאות, משרד העבודה או המשרד לענייני ילדים ומשפחה, שקיים בחלק מן המדינות, הן בסוגי המסגרות החייבות ברישוי ובתנאים הנדרשים מהן, הן בהליכים הקשורים ברישוי והן בפיקוח על המסגרות המוכרות. במדינות אחדות, המדינה מעורבת בתפעול המסגרות המוכרות עד לרמת התכנים החינוכיים המועברים במקום ובאחרות הפיקוח נוגע בעיקר לסטנדרטים של בריאות ובטיחות. יתרונו של הפיקוח הממשלתי, ניכר בעיקר במדינות שבהן הפיקוח הוא חלק ממערכת כוללת של פיקוח על החינוך, והוא מאפשר רמת מינימום אחידה של תנאים בכלל המסגרות במדינה ורציפות בין המערכת לגיל הרך למערכת החינוך המיועדת לגילאים מאוחרים יותר. עם זאת, דומה כי לעיתים, כאשר נתונים בנושא זה קיימים בעיקר עבור מדינות ארצות הברית, הפיקוח הממשלתי סובל ממחסור בכוח אדם לצרכי פיקוח ובשל כך העדר פיקוח נאות על השירותים לגיל הרך. בחלק מן המדינות נקבעה הפרדה בין מסגרות החייבות ברישוי לבין אלה החייבות ברישום בלבד והפיקוח עליהן רופף יותר. פיקוח של הרשות המקומית הוא מודל מקובל בכמה מן המדינות הסקנדינביות, דנמרק, נורבגיה ושבדיה (באופן חלקי) וכן הולנד. מודל זה של פיקוח מעביר סמכויות רישוי, פיקוח, אכיפה לידי הרשות המקומית, כאשר המדינה מעורבת ברמת קביעת מדיניות, חקיקה וסיוע במימון. מעורבות המדינה בעניין קביעת סוג המסגרות הנדרשות לרישוי והתנאים בהם איננו אחיד במודל זה. בהולנד למשל, ניתן לרשויות המקומיות מרחב גדול בנושא זה בעוד ממשלת נורבגיה שמרה בידה סמכויות בתחום אופי הטיפול במסגרות והתכנית החינוכית המועברת בהם. לפיקוח באמצעות הרשות המקומית יתרון בכך שהוא מאפשר גמישות ודמוקרטיזציה בתחום ההסדרה והרישוי והקצאת משאבים גדולה יותר בתחום הפיקוח. אולם, קיימת סכנה להיווצרות רמות שונות של רישוי ושל פיקוח במקומות שונים. מעורבות של גורמים חוץ-ממשלתיים בפיקוח על השירותים לגיל הרך, נמצאה במקרים בודדים. אשר גם בהם סמכויות עיקריות של רישוי, אכיפה ופיקוח נותרו בידי המדינה. כניסתם של גופים שאינם ממשלתיים למערכת הפיקוח נועדה במקרים אלו, לתת למסגרות המוכרות תמריץ לשפר את איכות הטיפול בהן מעבר לתנאים הנדרשים בחוק, כך שרמת המינימום שנקבעה לא תהיה רמת המקסימום. השימוש בגופים חוץ-ממשלתיים, מאפשר למדינות שבהן הפיקוח הממשלתי מתמקד בקביעת סטנדרטים של בטיחות ותברואה נאותים במסגרות המוכרות לקיים שיח מקצועי חינוכי-טיפולי עם המסגרות שבפיקוח. זאת תוך השקעת משאבים מעטה יחסית, שכן פעילות הגורמים החוץ-ממשלתיים מבוססת על גביית תשלום מן המסגרות לצורך מתן הכרה. שני נושאים נוספים שעלו מן הסקירה הם כישורי המפקחים ופרסום תוצאות הפיקוח. בכל המדינות שנבדקו נדרשים מפקחים שבסמכותם ומתפקידם לקיים ביקורות במסגרות לחינוך לגיל הרך להשכלה או לנסיון רלוונטיים לתפקיד. באחדות מן המדינות, דוגמת אוסטרליה ובריטניה, הדרישות מן המפקחים גבוהות ומקיפות באחרות, דוגמת חלק ממדינות ארצות הברית, הדרישות המקצועיות מן המפקחים נמוכות יותר. נוסף על כך, חלק מן המדינות שנבדקו, בהן בריטניה אוסטרליה פלורידה וניו-יורק נוהגות לפרסם את דו"ח הפיקוח, סיכומו או חוות הדעת שנקבעה למסגרת לפיו, באתר האינטרנט של הגוף הממונה על הפיקוח. מחד, הפרסום מגדיל את האפקטיביות של הפיקוח בכך שהוא מאפשר להורים לקבל מידע מהימן על המסגרות המפוקחות; ומאידך, הוא משפר את השקיפות שלו בעיני המסגרות המפוקחות ומאפשר להן לערער על תוצאותיו. חשוב לציין כי הממצאים שלהלן אינם מצביעים על העדפה של מודל כזה או אחר, שכן אין בהם בכדי להעיד עד כמה כל אחד מסוגי הפיקוח השיג את מטרתו, שיפור הטיפול בילדים במסגרות לגיל הרך ומניעת פגיעה בילדים עקב שהות במקום שאיננו מספק את התנאים הנדרשים. להלן יוצגו מדינות שבהם פועל כל אחד מן המודלים. 2.2. פיקוח ממשלתי במרבית מדינות ה-OECD הפיקוח על מסגרות החינוך לגיל הרך הוא פיקוח ממשלתי המתבצע על ידי עובדי המחלקה הממשלתית הקובעת את התקנות הנוגעות לרישוי מסגרות לגיל הרך, את הליכי הרישוי ואת התנאים למתן הרשיון. להלן יוצג אופי הפיקוח ויישומו בשלוש מדינות: בריטניה, ארצות הברית ושבדיה. בריטניה בבריטניה המדינה נותנת שירותי חינוך חינם בהיקף של 2.5 שעות ביום למשך 38 שבועות בשנה לילדים מגיל שלוש עד גיל חינוך חובה (גיל חמש, או ארבע בצפון אירלנד). בעבור שירותי חינוך מעבר לכך נדרש תשלום. הטיפול בילדים עד גיל שלוש נעשה במסגרות פרטיות.6 כ-20% מן הילדים בגילאים אלה מטופלים במסגרות שבפיקוח, האחרים מטופלים בידי בני משפחה או באמצעות הסדרים שאינם בפיקוח.7 לפי תיקון משנת 2000 לפרק העשירי ב-Childrens Act מ-1989, הגוף הממונה, החל משנת 2001, על הסדרת מסגרות לגיל הרך הוא המפקח הראשי על בתי ספר של ממשלת בריטניה באמצעות הלשכה לסטנדרטים בחינוך, שירותים לילדים וכישורים Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills (Ofsted). לשכה זה ממונה על הפיקוח על כלל המסגרות החינוכיות, לרבות מסגרות לגיל הרך, גני-ילדים, בתי-ספר ושירותים נוספים לילדים ולבני נוער. הנהלת הלשכה ממונה על ידי שר החינוך וכוללת צוות ניהולי מקצועי ומועצה מייעצת של מומחים.8 כל מי שמטפל בילדים מתחת לגיל שמונה, שלא בביתם, למשך יותר משעתיים ביום תמורת תשלום מחוייב לרישום במרשם המסגרות לגיל הרך שמקיימת הלשכה. גם מי שאינם מחוייבים ברישום זה, כלומר, בהקשר של מסגרות לגיל הרך, מטפלות בבית הילד, זכאים להיכלל במרשם אם רצונם בכך. בתהליך הרישום נבדק אם מפעילי השירות ומנהליו עומדים בתנאים שנקבעו לגבי כישוריו המקצועיים, ואם המסגרת עומדת בתנאי הבטיחות, הבריאות והציוד הנדרש לצורך טיפול בילדים. רק שירותים שעומדים בתנאי הרישום יכללו במרשם. לאחר הרישום מבקרים מפקחים במסגרת אחת לשלוש שנים. בעקבות ביקורי המפקחים נקבע למסגרת דירוג בהתאם לרמתו. כאשר ללשכה סמכות לשלול את הרישום או לנקוט פעולות אחרות נגד שירותים שנמצא כי אינם עומדים בתנאים שנקבעו.9 המפקחים המועסקים לצורך ביצוע ביקורת על מסגרות לגיל הרך פועלים במסגרת קוד התנהגות שנקבע להם. הם נדרשים להיות בעלי השכלה ונסיון רלוונטי לתחום.10 ארצות הברית ככלל, חינוך חינם קיים במדינות ארצות הברית החל מגיל 5. כאשר לעיתים ישנם שירותים ציבוריים נגישים לילדים מגיל ארבע. הטיפול בילדים בגילאים צעירים יותר הוא פרטי וממומן ברובו או במלואו על ידי ההורים. על פי נתוני ממשלת ארצות הברית, בשנת 2002 כ-38% מן הילדים עד גיל שלוש טופלו במסגרות מוכרות. 11 בארצות הברית אין חקיקה פדרלית הנוגעת למסגרות לטיפול בילדים בגיל הרך. עם זאת, בכל מדינות ארצות הברית, מלבד איידהו, שגם בה קיים רישוי ברמה המקומית, עוסקת המדינה בהסדרה, רישוי, ופיקוח על מסגרות אלה. המדינות נבדלות זאת מזאת בהגדרה של סוג המסגרת המחייבת רישוי, בהליכי הרישוי ובדרישות מן המסגרות המורשות ומצוותן. חמש מדינות, לואיזיאנה, ניו-ג'רזי, אוהיו, דרום-דקוטה ווירג'יניה, אינן מסדירות את הטיפול במשפחתונים שבהם מספר מצומצם של ילדים. כל המדינות המסדירות מסגרות לטיפול בילדים בגיל הרך מעסיקות עובדים של הרשות הממשלתית הרלוונטית שתפקידם לפקח על אותן מסגרות.12 להלן יוצגו ההסדרה, הרישוי והפיקוח על מסגרות לגיל הרך בכמה מדינות בעלות עניין: ניו-יורק, קליפורניה, פלורידה וקונטיקט. ניו-יורק בניו-יורק מוסדרות מסגרות לטיפול בגיל הרך באמצעות פרק 390 בחוק לשירותים סוציאליים (Social Services Law). החוק מתייחס למסגרות חוץ-ביתיות שבהן מטופלים ילדים באופן קבוע על-ידי מי שאינו קרוב משפחתם, לפרק זמן הארוך משלוש שעות וקטן מ-24 שעות ביממה. על-פי החוק כל מסגרת שבה מטופלים שבעה ילדים או יותר חייבת ברשיון מטעם המדינה. מסגרות ביתיות שבהן שלושה עד שישה ילדים חייבות ברישום, אך לא ברישוי. הרישום איננו חובה לכל מסגרת מסוג אחר. אך כולן מחוייבות לתנאים שנקבעים בתקנות הרלוונטיות לנושא זה. הגוף הממונה על ההסדרה, הרישוי, הרישום והפיקוח על מסגרות חוץ-ביתיות הוא המחלקה לשירותים לילדים ולמשפחות של מדינת ניו-יורק. תוקף הרשיון המוענק על ידי המחלקה הוא שנתיים.13 לפי מחקר שנערך בשנת 2005, הועסקו על ידי מדינת ניו-יורק 471 פקחים שפיקחו על 15,719 מסגרות לגיל הרך מסוגים שונים (יחס של פקח אחד לכל 37 מסגרות). המפקחים הם בעלי תואר ראשון לפחות ונסיון טיפולי וחינוכי בתחום הגיל הרך. מימון תקני המפקחים מוטל במלואו על המדינה. ביקורי מפקחים במסגרת נעשים במסגרת הליכי הרישוי או הרישום, ועם חידושו של הרשיון בכל שנתיים. כן נערכים ביקורים, בתיאום או שלא בתיאום, אם מתקבלות תלונות או על בסיס ההיסטוריה של המסגרת המפוקחת. סיכום דוחות של המפקחים מפורסם באתר האינטרנט של המחלקה.14 קליפורניה החוק למסגרות לטיפול בילדים של קליפורניה (California Child Day Care Facilities Act) הוא חלק מן הקוד לבריאות ולבטיחות של המדינה (Health and Safety Code). על פי החוק, כל מסגרת שמטופלים בה יותר משני ילדים פחות מ-24 שעות ביממה חייבת ברשיון. תוקף הרשיון אינו מוגבל בזמן. הגוף הממונה על ההסדרה, הרישוי והפיקוח של מסגרות חייבות ברשיון הוא האגף לרישוי טיפול קהילתי שבתוך המחלקה לשירותים חברתיים. האגף מעסיק מפקחים שבסמכותם ומתפקידם לבקר במסגרות המורשות ולפקח עליהן.15 המפקחים המועסקים על ידי האגף מחוייבים להיות בעלי תואר ראשון אך אין חובת נסיון בתחום הטיפול והחינוך בגיל הרך. מימון להעסקתם מגיע מתקציבי המדינה ומן התשלומים השנתיים שנדרשות לשלם המסגרות המורשות.16 על פי נתונים שנאספו בשנת 2005 בקליפורניה קיימות קרוב ל-60,000 מסגרות לגיל הרך בעלות רשיון. המדינה מעסיקה לצורך פיקוח על מסגרות אלה 210 מפקחים בלבד (מפקח אחד לכל 283 מסגרות). הביקורים במסגרות שבפיקוח נעשים בתוך הליכי קבלת הרשיון, ולעיתים רחוקות ביותר, לאחר מכן. תדירות הביקורים, היא אחת לשלוש שנים או פחות מכך.17 פלורידה על-פי החוק בפלורידה, מסגרות שבהן מטופלים יותר מחמישה ילדים על ידי מטפלת המקבלת תשלום חייבות ברישוי או ברישום, שתקף לשנה. הסדרת המסגרות, רישוין והפיקוח עליהן מוטלים על המחלקה לילדים ולמשפחות של פלורידה. החוק מאפשר למחוזות המקומיים לקחת על עצמם את הרישוי והפיקוח בתחום זה אולם 60 מתוך 67 המחוזות בחרו להותיר את הטיפול בעניין זה בידי הממשל המרכזי. כן מאפשר החוק למחוז המקומי לקבוע האם משפחתונים יחוייבו ברישוי או ברישום, כאשר כיום במרבית המחוזות נדרשים משפחתונים לרישום בלבד. במסגרות שמחוייבות ברישום אך לא ברישוי לא מבוצעות ביקורת באמצעות מפקחים. דו"חות המפקחים נגישים לציבור באמצעות אתר האינטרנט של המחלקה.18 לפי נתוני 2005 בפלורידה ישנן 6,657 מסגרות לגיל הרך, למעלה מ-4,000 מתוכן הן בעלות רשיון וכ-2,500 רשומות, אך אינן מפוקחות. 78 מפקחים מועסקים בפיקוח על המסגרות בעלות הרישיון. הפיקוח על המסגרות המורשות מתבצע במועד קבלת הרשיון וחידושו וכן במסגרת בדיקות שגרה. תדירות הביקורות במסגרות המורשות היא בין פעמיים לשלוש פעמים בכל שנה. דוחות הפיקוח מפורסמים באתר האינטרנט של המחלקה הממונה. המפקחים הם בעלי תואר ראשון לפחות, אך לא נדרש מהם נסיון בתחום הטיפול והחינוך לגיל הרך. מימון להעסקתם מגיע מתקציבי המדינה ומן התשלומים המתקבלים מן המסגרות המורשות.19 יש לציין, כי בפלורידה פועלת תכנית בשם "חותם הזהב לאיכות בטיפול" (Gold Seal Quality Care) שמיועדת לשפר את איכות הטיפול מעבר לרמה שנקבעה בתקנות המדינה. התכנית מאפשרת למסגרות לגיל הרך המעוניינות בכך לפנות לארגון אחד מקבוצה של ארגונים ללא מטרת רווח, שהוכרו לצורך כך על ידי המדינה. הארגון, לאחר בדיקה שאותה מסגרת עמדה בסטנדרטים שקבע באישור המדינה, מעביר את פרטי המסגרת למחלקה לילדים ולמשפחות שמעניקה לה את 'חותם האיכות'. להכרה זאת אין משמעויות תקציביות או אחרות והארגון המעניק את ההכרה איננו מבצע פעולות פיקוח על המסגרות שלהן ניתן החותם.20 קונטיקט על-פי החוק בקונטיקט, הגוף הממונה על הסדרה, רישום ורישוי של מסגרות לטיפול בגיל הרך הוא המחלקה לבריאות הציבור. משפחתונים, שבהם מטופלים באופן קבוע מחוץ לביתם עד שישה ילדים במשך לא פחות משלוש שעות ולא יותר משתים-עשרה שעות בכל יום, מחוייבים ברישום. מעונות יום שבהם מטופלים באופן קבוע שנים עשר ילדים או יותר מחוייבים ברישוי. המחלקה גובה תשלום הן תמורת רישום משפחתונים והן תמורת רישוי מעונות יום. תוקף הרישום הוא עד שנה אחת ותוקף הרישוי שנתיים. בשירותים החייבים ברישום נערכת בדיקה במסגרת הליכי הרישום. אין חובה לפיקוח תקופתי לאחר מכן. שירותים החייבים ברישוי, נדרשים לביקורת תקופתית, פעם אחת לפחות בכל שנתיים. 21 את הפיקוח על מסגרות לטיפול בגיל הרך מבצעים פקחים המועסקים על ידי המחלקה לבריאות הציבור. בשנת 2005 הועסקו על ידי המחלקה 25 פקחים לצורך פיקוח על כ-4,600 מסגרות לגיל הרך, בתוכן כ-1,600 החייבות ברישוי וכ-3,000 החייבות ברישום. המפקחים הם בעלי נסיון של שש שנים לפחות בתחום החינוך והטיפול בגיל הרך, אך אינם נדרשים להשכלה פורמלית בתחום. המימון להעסקתם מקורו בתקציבי המדינה.22 שבדיה בשבדיה מובטחת, לפי חוק החינוך, נגישות למסגרת לגיל הרך לכל ילד המעוניין בכך החל מגיל שנה ועד גיל שש. ילדים להורים שאינם עובדים זכאים לשהות במסגרת לפחות שלוש שעות בכל יום או 15 שעות שבועיות. ילדים להורים עובדים או לומדים זכאים לשירות בהיקף מלא. האחריות להספקת השירותים ולהפעלתם מוטלת על הרשויות המקומיות. מרבית המסגרות לגיל הרך הן בבעלות הרשויות המקומיות ומיעוטן מסגרות עצמאיות, חלק גדול מהן קואפרטיבים בבעלות ההורים. הרשויות המקומיות רשאיות לגבות תשלום עבור הטיפול במסגרת עד גיל שלוש. גובה התשלום איננו יכול לעלות על שיעור מסויים מהכנסת ההורה.23 45% מן התינוקות בגילאי שנה עד שנתיים ו-86% מן הילדים בגילאי שנתיים עד שלוש שוהים במסגרות מוכרות, היתר מטופלים על ידי בני משפחתם.24 הרישוי והפיקוח על מסגרות עצמאיות לגיל הרך נעשה בשיתוף בין הרשות המקומית לבין גוף ממלכתי - הרשות הלאומית לחינוך, שממונה על פיקוח על כלל המסגרות החינוכיות במדינה, ובתוכן מסגרות לגיל הרך. הרשות מאשרת, על פי המלצת הרשות המקומית, את פתיחתן של מסגרות עצמאיות לגיל הרך העומדות בתנאים שונים ברמת המבנה, כוח האדם, התקציבים והארגון. מסגרות לגיל הרך המופעלות על ידי רשויות מקומיות אינן חייבות ברישוי או באישור לצורך הקמתן, אך הם נתונות, יחד עם כלל שירותי החינוך במדינה, לפיקוח חינוכי באמצעות פקחים המועסקים על ידי הרשות הלאומית לחינוך. 25 2.3. פיקוח מקומי באחדות ממדינות צפון אירופה, בהן דנמרק, הולנד ונורבגיה, מתחלקת האחריות על המסגרות לגיל הרך בין הממשלה לבין הרשות המקומית. הממשלה ממונה על קביעת מדיניות, חקיקה ותקינה בתחום איכות הטיפול והחינוך במסגרות לגיל הרך, לרבות הסדרי סיוע ומימון להורים. הרשויות המקומיות אחראיות לרישוי, רישום ופיקוח על המסגרות לגיל הרך שבתחומן באמצעות פקחי הרשות המקומית. להלן יובאו שתי דוגמאות לסוג זה של פיקוח בהולנד ובנורבגיה. הולנד מסגרות לחינוך חינם לילדים, נגישות בהולנד החל מגיל ארבע. המדינה איננה מחוייבת לספק שירותי טיפול וחינוך קודם לכן, והטיפול בילדים עד גיל שלוש נעשה ברובו במסגרות פרטיות.26 בשנת 2003 מרבית הילדים בגילאים אלו טופלו בידי בני משפחתם, כ-30% שהו במסגרות מוסדרות.27 הטיפול בגיל הרך בהולנד נתפס כחלק מהמדיניות להגדלת השתתפותן של נשים בשוק העבודה ונמצא לפיכך תחת אחריותו של המשרד לענייני עבודה, שוויון ובטחון סוציאלי. המסגרות לטיפול בגיל הרך הן לרוב בבעלות פרטית והמימון שלהן מבוסס על השתתפות של המעסיק בתשלומי ההורים. כן ניתן לכלל ההורים, על פי מפתח כלכלי, סיוע מטעם המדינה בתשלום על הטיפול בילדים, באמצעות מערכת המס.28 לפי ה-Childcare Act שנכנס לתוקף בינואר 2005, מסגרות לטיפול בילדים, העומדות בתנאי מינימום מסויימים, מחוייבות ברישום ברשות המקומית. הורים שילדיהם מטופלים במסגרות שאינן רשומות, אינם זכאים לסיוע מטעם המעסיק והמדינה במימון עלויות הטיפול בילדים. במסגרת החוק והתקנות הקשורות אליו נקבעו תנאים כלליים הנוגעים להבטחת איכות הטיפול במסגרת, אך כל רשות מקומית רשאית לגבש בעצמה את התנאים לרישום, את הליכי הרישום ואת הפיקוח על המסגרות הרשומות. באמסטרדם למשל, המסגרות לטיפול בילדים הן חלק ממרשם שירותי הבריאות לציבור ומפוקחות על ידי פקחי בריאות הציבור. הפקחים מבקרים במסגרת במהלך הליך הרישום ומקיימים פיקוח תקופתי בכל שנה. כן מתבצעות ביקורות ללא תיאום מראש במקרה הצורך.29 נורבגיה החוק הנורבגי מחייב רשויות מקומיות לספק שירותי חינוך לגיל הרך לכלל הילדים מגיל שנה (תום חופשת הלידה) עד גיל שש, שהוא גיל חינוך חובה. שירותים אלו ניתנים באמצעות גורמים ציבוריים או פרטיים המסובסדים על-ידי המדינה, ההורים מחויבים בתשלום חודשי קבוע שאיננו עולה על שיעור מסויים מן העלויות. האחריות על חקיקה, מימון ומדיניות בתחום הטיפול בגיל הרך נתונה בידי משרד החינוך והמחקר הנורבגי. על פי נתוני הממשל הנורבגי, בגילאי שנה עד שלוש, 42% מן הילדים מטופלים על ידי בני משפחתם ו-48% מטופלים במסגרות שבפיקוח.30 כאמור, הרשויות המקומיות הן הגורם העיקרי בתפעול, רישום ופיקוח על המסגרות שבתחום שיפוטן ועליהן מוטלת החובה לוודא כי כלל המסגרות מוכרות ועומדות בתנאי תברואה ובטיחות שהוגדרו בחוק לשירותי בריאות עירוניים. פקחי הרשות המקומית מבצעים ביקורות במסגרות הרשומות אחת לשנה. 31 2.4. פיקוח ציבורי במסגרת מודל זה רישוי מסגרות לטיפול בגיל הרך והפיקוח עליהן מתבצע על ידי גוף ציבורי עצמאי חוץ-ממשלתי שהוקם לצורך כך. נמצא כי מבין מדינות ה-OECD פועל מודל זה באופן חלקי באוסטרליה. אוסטרליה באוסטרליה קיים חינוך חובה במסגרות ממשלתיות החל מגיל חמש. הטיפול בילדים עד גיל חמש איננו חלק ממערכת החינוך ונעשה במסגרות בבעלות גופים פרטיים (למטרת רווח או שלא למטרת רווח) במימון ההורים. מרבית המשפחות מקבלות סיוע ניכר במימון הטיפול בילדים על בסיס מצבן הכלכלי.32 על פי נתוני 2002, כרבע מן הילדים עד גיל שלוש מטופלים במסגרות בעלות רשיון, כמחציתם מטופלים על ידי הורים או בני משפחה ויתרתם באמצעות הסדרים בלתי מוכרים.33 באוסטרליה מערכת הפיקוח מחולקת לשתי רמות. פיקוח ראשוני הנתון בידי הממשלה המקומית ופיקוח נוסף על ידי גוף עצמאי חוץ-ממשלתי כפי שיובהר להלן: כל המסגרות החוץ-בית-ספריות לילדים, לרבות משפחתונים, מעונות, גני-ילדים, צהרונים ועוד, חייבות ברישיון מטעם הממשלה המקומית. כאשר בכל אחד מן המחוזות והטריטוריות (אפשר להגיד אזורים במקום?) קיימת חקיקה המסדירה את ההליכים והתנאים למתן רישיון זה. ככלל, החקיקה במחוזות ובטריטוריות מתייחסת לנושאים כגון: המרחב והציוד שבמסגרת, אנשי הצוות המועסקים במקום ומספר אנשי הצוות לקבוצה, אולם היא נבדלת בפרטים המתייחסים למספר מינימום של ילדים במסגרות החייבות ברישוי, הליכי הרישוי, תוקפו והדרישות ממסגרות בעלות רשיון. הפיקוח על מסגרות בעלות רישיון או הנמצאות בתהליכים לקראת קבלת רשיון מבוצע בידי עובדי המחלקה הרלוונטית בממשלה המקומית. 34 בנוסף למערכת זאת, קיימת רמה שנייה של אבטחת איכות שנועדה לשפר את איכותה של המסגרת במדדים שונים, כגון: חווית למידה חיובית לילדים המטופלים, הקשר בין המטפלים לילדים השוהים במסגרת, הקשר בין ההורה למטפלים, המגוון והאיכות של התכניות המוצעות, והשהות של הילדים המטופלים במסגרת בטוחה ומגוננת. ההשתתפות התכנית היא וולונטרית, אולם, רק מסגרות המשתתפות בה זכאיות לסבסוד התשלום של ההורים לצורך טיפול בילדים (Child Care Benefit). לצורך הפעלתה של התכנית הוקם גוף חוץ-ממשלתי עצמאי שמכונה המועצה הלאומית להכרה במסגרות לטיפול בילדים National Childcare Accreditation Council Inc.. המועצה שהוקמה בשנת 1993, ממונה על ידי השר לענייני משפחה ושירותים קהילתיים בממשלה הפדרלית הקנדית ופעילותה כוללת ליווי, הדרכה והערכה של מעונות יום וגני ילדים (Long Day Care Centers), משפחתונים (Family Day Care) וצהרונים (Outside School Hours Care). מסגרות המשתתפות בתכנית עוברות מסלול בן חמישה שלבים שבמהלכו עליהן למלא שאלון הערכה עצמית, להיפגש עם אנשי מקצוע מטעם המועצה המבקרים במסגרת, בודקים את תפקודה ומגבשים המלצות לשיפור וליישם את ההמלצות שניתנו להם. בסיום התהליך מקבלת המסגרת דירוג המוצג לעיני ההורים באתר האינטרנט של המועצה. על המסגרות המוכרות לחזור על התהליך בכל שנתיים וחצי על מנת לשמור על מעמדן, בתוך פרק זמן זה מתבצעים ביקורי פתע במסגרות המוכרות.35 המועצה מעסיקה שני סוגים של אנשי מקצוע: מאשרים ((Validators שתפקידם לבקר במסגרת המוכרת, להפגש עם הצוות, ההנהלה וההורים, ולהעריך את תפקודה, הן תוך כדי תהליך ההכרה והן בצורה של ביקורי פתע; ומגשרים (Moderators) שתפקידם להמליץ למועצה על הדירוג שייקבע למסגרת המוכרת על בסיס ההערכה העצמית של המסגרת ודוחות המאשר. המאשרים והמגשרים הם אנשי חינוך, בעלי השכלה בחינוך לגיל הרך ונסיון בתחום הטיפול בגיל הרך. הם מועסקים על ידי המועצה על בסיס חוזי.36