חומר רקע
דוד בר-אופיר, שופט וסגן נשיא בדימוס
9.3.08
לכבוד
ח"כ מנחם בן ששון
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
כנסת ישראל
ירושלים
נכבדנו פרופסור בן ששון
הנידון: הצעת הרפורמה בדיני ההוצאה לפועל
1. בהמשך לשיחתנו לאחר השידור בערוץ הכנסת, אני מבקש להעביר אליך מספר הערות כלליות ועקרוניות לעניין ההצעה הנידונה בועדת החוקה. הייתה לי הזכות לעמוד, במשך שנים לא מעטות, בראש הוועדה המייעצת לשר המשפטים בענייני ההוצאה לפועל, ומכוחו של הניסיון שצברתי אני מעביר אליך את הערותי הבאות:
2. התרשמותי האישית היא כי הצעת החוק בכללותה תביא לפיחות נוסף ביכולתה של מערכת ההוצאה לפועל לגבות חובות. גם היום גביית החובות איננה מתנהלת בהצלחה, מטעמים שונים ומגוונים שלא כאן המקום לעמוד עליהם - חלקם אובייקטיביים וחלקם לא. לאחר שהרפורמה תיכנס לתוקפה יהיה הרבה יותר קשה לגבות חובות. לאורך שנים אני מתרשם כי אנשי משרד המשפטים מנהלים מאבק עקבי לחיזוק זכויותיהם של החייבים והחלשת הזכויות החוקתיות של הזוכים. ככל שבית המשפט העליון מחזק את זכויות הזוכים, באים אנשי המשרד ובאמצעות חקיקה מבקשים להקהות את ההלכות הברורות של בית המשפט העליון העומדות לימינם של הזוכים. אבן הפינה להכרה במעמדם של הזוכים כבעלי זכות קניין בחוב שנפסק לטובתם הונחה בפסק דין גמזו נ' ישעיה (רע"א 4905/98 פ"ד נ"ה (3) 360). שם אמר הנשיא ברק את הדברים הבאים:
"לצד התכלית המיוחדת שעניינה גבייה מהירה ויעילה של החוב מונחת התכלית הכללית שעניינה הגנה על הקניין. תכלית זו מעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותוחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. היא מתבטאת בהוראת חוק היסוד המגינה על הקניין (ראו סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותוחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). זכותו של זוכה על פי פסק דין היא חלק מקניינו. חוק היסוד מגן על זכות זו ומבקש לקיימה ולהגשימה. הוצאה לפועל מהירה ויעילה מגינה כראוי על זכות הקניין של הזוכה. הוצאה לפועל איטית או כזו שאינה מאפשרת הגשמת הפסק, פוגעת בקניינו של הזוכה......................". חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו
"חוק ההוצאה לפועלחוק ההוצאה לפועל... נועד, בעיקרו ומעצם טיבו, להעמיד לרשותו של הציבור מנגנון, שבאמצעותו יוכל בעל דין שזכה בערכאות לממש את פסקי הדין, שניתנו לטובתו על ידי בתי המשפט כנגד מי שחויב בדין. מנגנון זה ראוי לו שיהיה יעיל, מעשי ובר-יכולת אכיפתית, כשנגד עיניו של המוציא לפועל, בראש ובראשונה, הזוכה, שחשוב הוא שיבוא עד מהרה למימוש זכויותיו כנגד החייב" (דברי השופט דב לוין בע"א 711/84 ע"א 711/84בנק דיסקונט לישראל בע"מ, תאגיד בנקאי נ' פישמן, פ"ד מ"א(1) 369, 374 כפי שהובאו על ידי הנשיא ברק בעניין גמזו).
"מנגנון ההוצאה לפועל נועד להפוך את הפסק למציאות. בכך הוא מקדם לא רק את האינטרס של הזוכה, אלא גם את טובת הציבור. אכן, הוצאה לפועל מהירה ויעילה של פסקי דין היא אינטרס ציבורי ראשון במעלה. הוצאה לפועל אפקטיבית מגבירה את האמון בשלטון החוק. חוסר יעילות בהוצאה לפועל מביא לזלזול בכיבוד החוק וליצירתם של מסלולי "הוצאה לפועל" פרטיים אשר פגיעתם בשלטון החוק רעה.............."
"נדרש, איפוא, איזון בין התכליות (המיוחדות והכלליות) המתנגשות. מטבע הדברים כי איזון זה ייתן משקל נכבד לזכויות של הזוכה, ולאינטרסים של הזוכה ושל הציבור, שהרי ההתדיינות המשפטית נסתיימה. זכותו של הזוכה מעוגנת בפסק דין סופי. על החייב לקיים את פסק הדין. זו נקודת המוצא. מטבע הדברים, האיזון בין הזכויות והאינטרסים של הזוכה לבין הזכויות והאינטרסים של החייב, יפגע בדרך כלל בצורה קשה יותר בחייב מאשר בנושה........"
3. ברור ומובן כי בית המשפט העליון ערך בעניין גמזו את כל האיזונים הנדרשים בין זכויות החייב לבין זכויות הזוכה, והציב את זכויות הזוכה ברמה החוקתית המגינה על זכות הקניין. קרי: אותה זכות קניינית שיש לזוכה באגד הזכויות שנפסקו לטובתו בפסק הדין העומד לביצוע. דברים אלה של הנשיא ברק צריכים לעמוד ביסודה של כל התנהלות שנועדה לערוך שינויים בדיני ההוצאה לפועל. ויתרה מזו: נראה לי שפסק דין זה (בעניין גמזו) דורש ציון והתייחסות בדברי ההסבר לתזכיר החוק, מכיוון שהוא מהווה משקל נגד לבג"צ פר"ח שהעמיד במרכזו, בצורה גורפת מדי, את זכויותיו של החייב והעדיף אותן בבירור על זכויותיו של הזוכה1. ובמילים אחרות: הצעת התזכיר בכללותה גורעת ממעט הזכויות שנשארו בידי הזוכים בבואם לבצע פסק דין.
4. כך למשל בנושא של מאסר החייבים: לי נראה היה, כל השנים וגם היום, כי כוחם של הליכי המאסר הוא ביכולת ההרתעה שלהם – כל עוד לא בוצעו. מודעותו של החייב לאפשרות כי תוצא נגדו פקודת מאסר, אם לא יעמוד בצו התשלומים שהוצא נגדו אחרי חקירת יכולת, היא הנותנת שיעמוד בתשלום החוב. התשלומים מוטלים עליו לאחר שנבדקה יכולתו, ולכן הוא עומד בחזקה שיוכל לשלם את חובו בשיעורים שנקבעו לו. הרתעה זו היא לדעתי גם הסיבה שכל כך מעט חייבי הוצאה לפועל נאסרים במאסר אזרחי. מדובר כאן במספר קטן מאוד של חייבים, ואני זוקף את הדבר להרתעה הטמונה בעצם קיומו של הליכי המאסר. הליכים אלה, התלויים ועומדים כיום נגד חייבים מכל הסוגים, מהווים הרתעה בייחוד כאשר קיימת חובה סטטוטורית להקדים ולשלוח אליהם התראה על הפקודה שניתנה נגדם. ההתראה ממלאת את תפקידה וממריצה את החייבים לשלם את חובם.
5. כעת מוצע, בהצעת התזכיר, לבטל את המאסרים (לבד מחייבי מזונות) עד לסך של 500 אלף ₪. לפי הצעה זו צריך להיות ברור שמדובר כאן בביטול המאסרים דה פקטו (מלבד מזונות), למרות שהליך המאסר יישאר כתוב בספר החוקים. אנו מאבדים את יסוד ההרתעה שימריץ חייבים לפרוע חובות, מכיוון שלא תהיה כל משמעות להוצאת צווי מאסר נגד חייבים שחייבים סכומים כה גבוהים, וחובם לא ייפרע לעולם אלא בתשלומים זעירים שאין להם כל ערך כלכלי. לכן אני מציע להשאיר בעינו את המצב הקיים.
6. לגבי הליכים שיינקטו במסלול מקוצר: במסגרת זו עלולים להיווצר מקרים שבהם יהיה צורך לשכור עורך דין כאשר מדובר למשל בטענת "פרעתי" או חיוב צד שלישי בתשלום החוב הפסוק (סעיף 48 לחוק הוצל"פ) המתייחס ישירות לעיקול בידי צד שלישי או פעולות שונות הכרוכות במינוי כונס נכסים. כדאי להוסיף הוראה המאפשרת מינוי עורכי דין במקרים מתאימים.
7. אני מבקש הסב תשומת ליבך שקיים צורך לתקן את חוק ההוצאה לפועל במספר סעיפים, מבלי שתהיה לתיקונים אלה יומרה של "רפורמה". תיקונים אלה חשובים לייעול הגבייה, ואם יהיה לך עניין בהם אוכל להציע לך נוסח שלם ומתוקן של הסעיפים כפי שהם נראים לי, בצירוף דברי הסבר.
בכבוד רב
דוד בר-אופיר