חומר רקע

31 במרץ 2008 ש/17934 לכבוד ח"כ פרופ' מנחם בן ששון יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט שלום רב, הנדון: הצעת חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין (תיקון- שיקום מניעתי), התשס"ו- 2006 לקראת הדיון מחר בהצעת החוק שבנדון, אני מתכבדים להעביר אליך את תמצית עמדתנו בעניין. האגודה לזכויות האזרח מברכת על הוספת הפרק העוסק בשיקום עבריני מין לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין. זכות האסיר לשיקום הינה זכות מוכרת במשפט הבינלאומי והיא מעוגנת באמנות בינלאומיות, באמנות איזוריות ובמסמכים שונים של האו"ם, בהם סעיף 10(ג) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות אשר אושררה ע"י ישראל בשנת 1991 ("The penitentiary system shall comprise treatment of prisoners the essential aim of which shall be their reformation and social rehabilitation"). הצעת החוק, אף אם אינה קובעת זכות זו במפורש, מעניקה כלים להגשמת הזכות לשיקום של עבריני מין ועל כך תבורך. שיקום עבריינים, אף כאלה שאינם אסירים, משרת תכליות חברתיות חשובות וראויות. מטרות השיקום והדרישה להסכמת עבריין המין הגדרת תכליות השיקום יש להבהיר בהצעת החוק, כי השיקום נועד בראש ובראשונה לטפל בעבריין המין, על מנת להחזירו למוטב. מטרות אחרות – כגון הצורך בהגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות נוספות - צריכות להיות נלוות למטרה עיקרית זו. יש לתקן בהתאם את סעיף 1 לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו-2006, בתוכו תשולב הצעת החוק, המגדיר את מטרות החוק. הצורך בהבהרה זו נעוץ בחובת המדינה להתייחס לכל אדם – לרבות מי שפשע – כאל מטרה בפני עצמו, הזכאי להגנה על כבודו כאדם. האמירה, כי תכליתה הבלעדית של תוכנית השיקום היא הגנה על הציבור (ראה סעיף 20א(א) להצעת החוק) מבטאת התייחסות פסולה אל העבריין כאל אובייקט בלבד. פקודת הנציבות של שירות בתי הסוהר, העוסקת ב"טיפול ושיקום האסיר" (פקודה 01.21.00), מבהירה כי מטרת שירותי התיקון בשב"ס "לפעול לשיפור תיפקודם והתנהגותם של האסירים במגמה לסייע להם להיקלט בחברה. זאת תוך ניצול מירבי של זמן שהותם בכלא ומאמץ למזער נזק אפשרי כתוצאה מהמאסר" (סעיף 5). אמירה זו משקפת תפיסה ראויה, ויש לשמרה במסגרת הצעת החוק, הן ביחס לאסירים והן ביחס לאחרים, המשתתפים בתוכניות שיקום. שאלת הסכמת עבריין המין אנו מברכים על כך, שהצעת החוק מתנה את הוראות השיקום בכך "שעבריין המין הביע את רצונו להיות נתון לשיקום מניעתי" (סעיף 20ח(א)). אנו גם מברכים על כך, שהשימוש בתרופות מותנה ב"הסכמה מדעת" מצד העבריין (סעיף 20י(א)(4)). אנו סבורים, כי יש לחזק את דרישת ההסכמה ולהבהיר, כי אם חזר עבריין המין מהסכמתו, יבוטלו ההוראות ויופסק הטיפול. ודוק: אין בכך כדי לומר, כי הפסקת הטיפול לא עלולה לגרור תוצאות שליליות אחרות עבור עבריין המין. כך, למשל, אם עבריין המין הוא אסיר ששוחרר בשחרור מוקדם, עלולה הפסקת הטיפול להוות הפרה של תנאי השחרור שלו, המחייבת דיון נוסף בוועדת השחרורים. באופן דומה, בנסיבות מסוימות עלולה הפסקת הטיפול להגביר את מסוכנות עבריין המין, באופן שתחייב שינוי תנאי הפיקוח, שהוטלו עליו בהתאם לפרק "הפיקוח והמעקב" של החוק. אולם, את הטיפול והשיקום עצמם יש להעניק אך ורק למי שמסכים לתנאיהם. "הפרטת" השיקום הצעת החוק מעגנת בחוק את האפשרות כי יחידת השיקום תהא גוף שאינו של המדינה. לכאורה מדובר במסגרת טיפולית, אחת מיני רבות, אשר המדינה בוחרת להפעיל באמצעות גורמים פרטיים ("מיקור חוץ") ואולם היות ואין מדובר במסגרת רגילה, הן מבחינת האינטרס הציבורי המובהק בפעילותה התקינה והן מבחינת הסמכויות הנתונות לה מול מערכת המשפט בנושא רגיש זה, יש לנקוט במקרה זה במשנה זהירות ולהבטיח כי לא יהיה בפנייה לגורמים פרטיים בכדי לפגוע באינטרס הציבורי ובזכויותיהם של עבריני המין הנמצאים בשיקום. בהתחשב באמור לעיל להלן מספר הערות הנוגעות לאלמנט ההפרטה בהצעת החוק: תפקידי יחידת השיקום- סעיף 20 ו להצעת החוק: ע"פ הצעת החוק תפקיד יחידת השיקום אינו מסתכם במתן שיקום מניעתי אלא כולל גם: א. "לקבוע כללים לקביעת תוכניות שיקום מניעתי פרטניות". לא ברור למה הכוונה, האם מדובר בדרישות פרוצדוראליות שיש לקיים טרם קביעת תוכניות השיקום הפרטניות כדוגמת החובה להיפגש עם עבריין המין, לקיים את התוכנית בשפת המשוקם, לקיים את הוראות צו בית המשפט וכו'. מתן סמכות ליחידות השיקום לקבוע כללים כאמור, מהווה חריגה מחלוקת התפקידים הקלאסית בין הגוף הפרטי – המבצע, לגוף הציבורי האחראי על קביעת כללי הפעולה, התכנון והפיקוח. יודגש, כי אין מדובר בכללים שוליים הנוגעים להתנהלות יחידת השיקום פנימה אלא בכללים הנוגעים ללב העניין - אופן קביעת תוכנית השיקום הפרטנית. בנושא זה ישנה משנה חשיבות, כי כל היחידות יפעלו באופן אחיד שיאפשר פיקוח מצד הגוף הממלכתי האחראי (אציין כי ספק אם כלל ניתן להעניק סמכות זו לגורם פרטי לאור הוראות סעיף 33(ב) לחוק יסוד הממשלה). ראוי שכללי פעולה אלו לא יקבעו ע"י כל יחידת שיקום לעצמה (ככללי עבודה פנימיים) אלא ע"י הגורם ממלכתי האחראי על התחום, במקרה זה משרד הרווחה, במסגרת תקנות או למצער נהלים פומביים. ב. "להמליץ בפני בית המשפט, על פי הערכת מסוכנות, על תוכנית שיקום מניעתי כללית לעבריין מין"- היות ויחידות השיקום הן אלו שיוציאו לפועל את התוכנית ישנו ניגוד עניינים מובנה בין התפקיד המייעץ לבין התפקיד המבצע, זאת במיוחד בהנחה שהתשלום ליחידות השיקום יינתן ע"י המדינה ע"פ משך הטיפול ומרכיביו השונים. הגורם הממליץ על התוכנית יכול להיות איש מקצוע- מומחה שיקום, בתנאי שלא יהיה בעל אינטרס כלכלי או אחר בעניין. יצוין, כי הצעת החוק מכירה בסכנה לניגוד עניינים / הטיית שיקול הדעת כאשר מי שקובע הערכת מסוכנות הוא גם מומחה שיקום (סעיף 5 להצעת החוק) ואוסרת על מי שנתן הערכת סיכון לעבוד כמשקם של אותו אדם כשנה לאחר מכן. כאמור, אין ההצעה מתייחסת לסכנה הטמונה במקרה דנן, בו הגורם הממליץ על תוכנית השיקום הוא גם זה אשר יוציאה לפועל ואשר שכרו ייגזר ממנה. רישוי ופיקוח על מוסדות השיקום הפרטיים כרקע להתייחסותנו לנושא זה נבקש להפנות את הועדה לדו"ח מבקר המדינה בנושא רכישת שירותים חברתיים ע"י משרד הרווחה משנת 2004 ודו"ח המעקב משנת 2007, בשניהם נמצאת ביקורת חריפה על משרד הרווחה בגין העדר פיקוח תפעולי-מקצועי וכספי –חשבונאי על הגופים הפרטיים המעניקים שירותיים חברתיים מטעמו. במציאות זו בה ניתנים השירותים החברתיים ע"י גופים פרטיים חובת המחוקק להבטיח, כי יתקיים פיקוח הדוק על הנעשה וכי השירותים יינתנו באופן שוויוני, ללא פגיעה בזכויות מקבלי השירות, ובאיכות המקצועית הטובה ביותר. לאור זאת יש להבטיח במסגרת החקיקה פיקוח ראוי על המוסדות הפרטיים: ג. במסגרת סעיף 20ב יש להוסיף סעיף שיקבע, כי בעל רשיון יפעל בהתאם לדינים החלים על גופים ציבוריים. אזכיר, כי המשוקמים עשויים במקרים מסוימים להימצא במסגרת שיקומית סגורה בה פוטנציאל הפגיעה בזכויות האדם גבוה. ד. במסגרת סעיף 20טו יש להאריך את תקופת הדיווח מ 5 ל 10 שנים כנדרש בחוק ולהוסיף לרשימת הנושאים, עליהם נדרשים השרים למסור דיווח לועדת חוקה חוק ומשפט, דיווח גם על נושאים הקשורים למוסדות הפרטיים הפועלים בתחום: כמה מוסדות פרטיים/ציבוריים פועלים, מערך הבקרה והפיקוח על גופים אלו, חריגות שנתגלו אם נתגלו. מידע פומבי בנושא זה חשוב במיוחד נוכח מחדלי העבר בפיקוח ראוי על הגופים הפרטיים הפועלים בתחומים החברתיים ולאור הרגישות החברתית המיוחדת בנושא זה. ה. במסגרת סעיף 25א העוסק בוועדה מייעצת ומלווה, יש להוסיף התייחסות מפורשת לייעוץ בנושא זכויות עבריני המין המשוקמים, רווחתם ובריאותם וכן יעוץ בקביעת מנגנוני פיקוח אפקטיביים על התנהלות המוסדות הפרטיים. אלה תמצית הערותינו העיקריות להצעת החוק. ככל שיהיה צורך בכך, נגיש הערות נוספות בהמשך הדיונים. בברכה, מיכל פינצ'וק, עו"ד לילה מרגלית, עו"ד עותקים: חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט הח"כים המציעים