חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום ט' באייר התשס"ח (14 במאי 2008)
חוקה, פרק שמיני: החקיקה – סעיפים 11 עד 13
איל זנדברג, ממונה על עניינים חוקתיים, הלשכה המשפטית
הוראות בדבר סדרי ההגשה של הצעות חוק וסדרי הדיון בהן, ככל שלא נקבעו בחוקה, ייקבעו בחוק, [בחקיקת משנה] או בתקנון הכנסת.
11.
סדרי הגשה ודיון
[17]
לדיון – במקרים חריגים חקיקת משנה אינה חייבת בפרסום ברשומות דווקא ואז נקבע הליך חלופי להבטחת עיון הציבור. למשל מדריך הדואר, לפי סעיף 120 בחוק הדואר1. ההוראה החוקתית מנוסחת במטרה לאפשר גמישות בדרכי הפרסום, תוך הבטחת העקרון החוקתי כי חקיקה, ובכלל זה חקיקת משנה, צריכה לבוא לידיעת הציבור.
עם זאת, קיימים חוקים שפוטרים חקיקת משנה, המותקנת מכוחם, מפרסום פומבי בכל דרך – ר' למשל סעיף 22(א) בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 סעיף 9(א)(2) בחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 סעיף 14(א)(1) ואולי גם סעיף
2ב בחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-19552. על רקע זה יש לשקול הוספת חריג מתאים (טעמי ביטחון המדינה?) בסעיף כאן.
לדיון – עוד מוצע, בגרסה ב', לדון בחובה לפרסם טיוטות של חקיקת משנה. פעמים רבות חשיבותה של חקיקת משנה והשפעתה על חיי האזרחים אינה נופלת מחשיבותו של חוק ועם זאת היא יכולה להיכנס לתוקף ללא כל דיון ציבורי. מכאן הטעם בפרסום "הצעות חקיקת משנה" לעיון הציבור טרם התקנתן. מטעמי יעילות אין לחייב כל חקיקת משנה בפרסום מוקדם או בפרסום ברשומות דווקא. היקף החובה והפרטים ייקבעו בחוק הליכי חקיקה.
חוק הליכי חקיקה יסדיר את מעמד רשומות והפרסום בהן.
חוקים וחקיקת משנה יפורסמו ברשומות ואולם ניתן לקבוע בחוק כי בנסיבות חריגות המצדיקות זאת תפורסם חקיקת משנה ותובא לידיעת הציבור בדרך אחרת; [גרסה ב': הוראות בדבר פרסומן של הצעות לחקיקת משנה או הבאתן לידיעת הציבור, ייקבעו בחוק].
הצעת המי"ד3:
חוקים ותקנות יפורסמו ברשומות.
(א)
12.
פרסום
[18]
לדיון – לשקול ביטולו של סעיף 10(ב) בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948.
נוסחם של חוקים וחקיקת משנה כפי שפורסם ברשומות הוא הנוסח המחייב.
(ב)
הוראות בדבר סדרי הפרסום ותיקוני טעויות ייקבעו בחוק [או לפי חוק].
(ג)
לדיון – לעניין האיסור על חקיקה עונשית רטרואקטיבית, הקבוע היום בסעיף 3 בחוק העונשין4, ר' פרק זכויות האדם.
תחילתם של חוק וחקיקת משנה היא ביום פרסומם ברשומות, זולת אם נקבעה בהם הוראה אחרת.
(א)
13.
תחילה של חקיקה
[19]
סעיף קטן זה מבוסס על הצעות שעלו בדיוני הוועדה אשר נועדו להקפיד הקפדה מיוחדת עם חקיקה שתחולתה רטרואקטיבית.
לדיון – האם הביטוי "תחילתה מוקדמת ליום הפרסום" מכסה את כל המקרים של החלת הנורמה על מקרים שקדמו ליום החקיקה או ליום הפרסום?
לדיון – בדיוני הוועדה עלתה הצעה כי כל חוק שתחילתו מוקדמת למועד קבלתו, יחייב הליך חקיקה מיוחד – רוב מוחלט בקריאה השלישית. נוסח אפשרי בהקשר זה: ".. וחוק שתחילתו מוקדמת ליום קבלתו, יתקבל בקריאה השלישית בקולותיהם של רוב חברי הכנסת". אמנם חוק שתחולתו רטרוספקטיבית עשוי לפגוע בציפיות לגיטימיות ואף בזכויות של הפרט. עם זאת לא תמיד חוק כזה הוא בעל השפעה רעה לציבור ולפרט. יתר על כן דרישת הרוב המיוחד יוחדה בחוקה לתיקון החוקה ולחקיקה בעלת חשיבות חוקתית (לדוגמא הארכת תקופת כהונתה של הכנסת) וספק אם מוצדק לקבוע הסדר חריג ומיוחד (רוב מיוחד רק בקריאה השלישית) דווקא כשמדובר בתחולה בזמן. והלא ככל שתחולתו הרטרוספקטיבית של חוק גוררת פגיעה בזכויות, ייבחן החוק בביקורת שיפוטית בשל עצם הפגיעה. יתר על כן, הוראה זו תיצור אי ודאות או נוקשות יתרה לגבי חוקים שרק הוראות מסוימות בהן חלות רטרוספקטיבית – האם מוצדק שהחוק כולו ידרוש רוב מוחלט?
חקיקת משנה שתחילתה מוקדמת ליום פרסומה ברשומות לא תיכנס לתוקף אלא אם כן אושרה, טרם פרסומה, על ידי ועדה של הכנסת.
הצעת המי"ד:
(א) תחילתם של חוקים ותקנות היא בתחילת יום פרסומם ברשומות, זולת אם יש בהם הוראה אחרת לעניין זה, והכול בכפיפות לאמור בסעיף 26 [הוא סעיף זכויות במשפט בהצעת המי"ד].5
(ב) על אף האמור בסעיף-קטן (א) לא תהיה תחילתה של תקנה לפני פרסומה, אלא אם כן הסמיך החוק להתקינה כאמור או לצורך תיקון טעות דפוס.
(ג) אפשר להתקין תקנות מכוחו של חוק עוד לפני תחילתו, אם הדבר דרוש להפעלתו.
(ב)