חומר רקע
11/6/2008
לכבוד עו"ד סיגל קוגוט
יועצת משפטית, ועדת החוקה
הכנסת
סיגל שלום
בהמשך לדיון בו נכחתי בשבוע שעבר בכנסת אני מעביר את הערותי בנוגע לתקרות הקבועות בהצעת חוק המפלגות (תיקון מס' 14), התשס"ח – 2008.
הערותי מתייחסות להצעה שנידונה בועדה ביום 3.6.2008 והחלק הרלבנטי של ההצעה מועתק בסוף מכתבי.
מבחינתי אין כל מניעה, ואולי אף רצוי, כי מכתבי יובא לידיעת חברי הועדה בטרם יצביעו על הצעת החוק.
אקדים ואומר כי במקום שאטען כי הסכומים הנקובים בהצעה הם נמוכים, אין הדבר מבטא עמדה ערכית של תמיכה בהוצאות בחירות גבוהות, אלא הערכה כי הסכומים הנקובים בהצעה יוצרים מכשול כה גבוה העשוי להביא מועמדים בפוטנציה לכלל הכרה כי במגבלות הקיימות אין ביכולתם להתמודד.
מכאן אעבור לכמה הנחות יסוד:
1) מגבלות ההוצאות אינן חייבות להיות כאלה שיאפשרו למועמד לנהל מערכת בחירות הכוללת את כל המרכיבים המומלצים על יד מומחי בחירות. אבל היא כן צריכה לאפשר ניהול סביר של התמודדות. אם הערכה של מומחים היא שניהול מערכת בחירות בקרב X מצביעים המפוזרים בכל הארץ עולה 1 מיליון שקל, לא יתכן שתקבע תקרה של, 80,000 ₪. ברור שבמקרה זה הברירות האמיתיות (לא הברירות האוטופיות) העומדות בפני מועמד חדש הן שתיים:
א) לפרוש מן המירוץ, בידיעה שהמגבלות אינן מאפשרות לו להתמודד התמודדות שיש עמה סיכוי כלשהו;
ב) להשאר במירוץ, להתעלם מכללי התחרות ולקוות כי לא יתפס, או כי אם יתפס יוכלו עורכי דינו לחצו מן הסבך.
2) ניתן לקיים בחירות מקדימות בשיטת הפריימריס בעלות נמוכה, גם כאשר יש מספר גדול של בעלי זכות בחירה, אבל זאת בתנאי שהמפלגה עצמה נוטלת על עצמה את מימון חלק מהוצאות המתמודדים בפריימריס (שכירת אולמות לדיונים, משלוח מרוכז של דואר וכו'). לעניות דעתי, לשם כך בדיוק נועד המימון השוטף של המפלגות. אולם אם בחר המחוקק לא להתערב בדרך גיוס הכספים של המתמודדים, וכאשר מרבית המפלגות פונות לדרך של מימון פרטי של התמודדות, החוק צריך לשקף עלות אמיתית של מערכת בחירות בקרב ציבור נתון של בעלי זכות בחירה.
3) בניגוד לדעה המקובלת, הגבלת הוצאות פוגעת פחות בחברי הכנסת המכהנים, אשר לחלקם יש יכולת מוכחת של גיוס כספים. הגבלה כזו פוגעת יותר במתמודדים חדשים, אשר בהיעדר חשיפה ציבורית אין ביכולתם להגיע לקהל בוחרים חדש. לא פעם נשמעו חברי כנסת אומרים: "לי אין צורך להוציא הוצאות גדולות בבחירות פנימיות וגם לא הוצאתי הוצאות". הדברים הם לפעמים נכונים. כאשר המצביע נדרש לסמן בטופס ההצבעה 10 או 15 שמות, הוא יצביע עבור שניים או שלושה מועמדים אותם הוא מעריך במיוחד ואת יתרת הטופס ימלא בשמות מוכרים. בבחירות פנימיות בהם לא נהגו הבטחות מקום, הצליחו בעיקר, קציני צבא בכירים בדימוס להדיח חברי כנסת מכהנים. הבטחות מקום גורמות למצביעים להצביע הצבעה אסטרטגית ועל כן לא אכנס כאן לניתוח של השפעותיהן.
4) תקרת הוצאות המגיעה ל-50% או 60% מן הסכום הנדרש למערכת בחירות אפקטיבית, מאפשרת למועמד לנהל מערכת בחירות סבירה, עם צמצום בהוצאות ועם תקוה. במצב כזה יעלה התמריץ לשמור על מסגרת ההוצאות ולכבד את החוק. החליפה אמנם לוחצת, אבל ניתן להסתובב עמה.
מכאן אעבור לניתוח התקרות הקבועות בהצעת החוק ומשמעותן:
1. המדרגות הקבועות בהצעת החוק עד למספר של 10,000 בעלי זכות בחירה הן סבירות. הוצאה מותרת של 15 ₪ עבור בעל זכות בחירה מאפשרת מימון בחירות סביר. יתר על כן, במספרים הקטנים מ-10,000 בעלי זכות בחירה, יכול מועמד חרוץ ליצור קשר אישי עם מרבית המצביעים, לשוחח עמם בטלפון ולקיים מטה קטן ויעיל הבנוי על פעילות של מתנדבים, בלי לחרוג מתקרת ההוצאות.
2. מעל 10,000 מצביעים וככל שהמספרים עולים, כן משתנה אופיה של מערכת הבחירות הפנימית. המועמד צריך לדאוג לפריסה ארצית, לשלם משכורות לכמה פעילים הפועלים לאורך חודשים במוקדי אוכלוסיה בהן מצוי מספר גדול של חברי המפלגה, עליו להחזיק מטה קבוע, וכן עליו להגיע לתקשורת הארצית על מנת להגיע לתודעת המצביעים במקומות הישוב בהם אין ביכולתו לגייס פעילים. הירידה בהוצאה המותרת עבור בעל זכות בחירה מ-15 ₪ ל-2.75 אינה מעוגנת בכל בסיס אמפירי של ניתוח מערכות בחירות פנימיות. בשעתו, ב-2004, הערכתי את סף ההוצאות הנדרש ממועמד חדש (להבדיל ממועמד מכהן) במפלגה גדולה ב-2 מיליון שקל.1 הערכה זו עדין תקפה למדי.
3. בהתבסס על הערכה זו ובהתבסס על הנחות היסוד שפורטו מעלה, ומתוך הבנה כי אין בכנסת רצון לקבוע תקרת הוצאות המגיעה לכיסוי מלא של הוצאות ההתמודדות, נראה לי כי קביעת סף של 9 שקלים לכל בעל זכות בחירה מעל 10,000 בעלי זכות בחירה, היא תקרה סבירה יותר. תקרה כזו תביא את סך ההוצאה המותרת לסביבות 50% מן ההוצאה המאפשרת התמודדות מכובדת למועמד אלמוני, ועדיין תותיר את סכום התקרה במונחי שש ספרות (965,000 ₪ ל-100,000 בעלי זכות בחירה).
4. כשלעצמי הייתי מעלה גם את תקרת ההוצאות המותרת מעל 100,000 בוחרים, כיוון שהתוספת בהצעת החוק, 2 שקלים, מאפשרת משלוח מכתב בודד לכל בעל זכות בחירה ועוד עודף קטן לפעולות זניחות ותו לא. תוספת של 4 נראית לי כמשקפת יותר התאמה לצרכי ההתמודדות, אבל השינוי הגדול והחשוב הוא בתקרת ההוצאות עד 100,000 בעלי זכות בחירה. מבחינת ניהול מערכת הבחירות, ההבדל בין ניהול מערכת בחירות עם 100,000 בעלי זכות בחירה או 200,000 בעלי זכות בחירה הוא הבדל כמותי. ההבדל בין ניהול מערכת בחירות עם 10,000 בעלי זכות בחירה לעומת 100,000 בעלי זכות בחירה הוא הבדל איכותי, ומכאן גם המלצתי להעלות באופן ניכר את תקרת ההוצאות המותרת בחלק זה של הצעת החוק.
בברכה
מנחם הופנונג
"תקרה כוללת של תרומות והוצאות
28ח.
(א) מועמד לא יקבל תרומות למימון התמודדותו בבחירות מקדימות ולא יוציא הוצאות, בשווי כולל העולה על הסכומים המפורטים להלן, לפי מספר בעלי זכות הבחירה באותן בחירות מקדימות:
מספר בעלי זכות הבחירה
הסכום הכולל
(1) עד 50
5,000 שקלים חדשים;
(2) 51 עד 9,999
5000 שקלים חדשים ועוד 15 שקלים חדשים לכל בוחר2;
(3) 10,000
155,000 שקלים חדשים;
(4) 10,001 עד 99,999
155,000 שקלים חדשים ועוד 2.75 שקלים חדשים לכל בוחר3;
(5) 100,000
405,000 שקלים חדשים;
(6) מעל 100,000
405,000 שקלים חדשים ועוד 2 שקלים חדשים לכל בוחר.
(ב) בבחירות מקדימות שבהן מתמודד מועמד לתפקיד של ראש הממשלה או יושב ראש המפלגה ושזכאים להשתתף בהן פחות מ-50,000 [30,000] בעלי זכות בחירה יהיה הסכום לענין סעיף קטן (א) פי שניים מן הסכומים המפורטים בו; היה מספר בעלי זכות הבחירה 50,000 [30,000] לפחות, יהיה הסכום כאמור פי ארבעה מן הסכומים המפורטים בסעיף קטן (א).