חומר רקע
14 באפריל 2008
לכבוד
ועדת חוק חוקה ומשפט
הנדון: תקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין ארצי)(תיקן), התשס"ח- 2007
תקנות אימוץ בין ארצי (תשלומים מירביים לעמותה מוכרת)(תיקון), התשס"ח 2007
"משנה", המרכז הקליני למשפט וחברה, בבית הספר למשפטים של המכללה למנהל, מטפל מזה מספר חודשים בסוגיית האימוץ הבין ארצי. ברצוננו להתייחס כאן למספר נקודות דברים הטעונים שינוי בתקנות המונחות בפני הוועדה:
החקיקה הקיימת
1. תיקונו של חוק אימוץ ילדים, תשמ"א-1981 (להלן: חוק האימוץ) נכנס לתוקפו בשנת 1998 והסדיר את הליך האימוץ הבין ארצי על ידי עמותות המקבלות הכרתה מועדה משותפת של משרד המשפטים ומשרד הרווחה (להלן: הועדה המייעצת). על הליך האימוץ אמונה המפקחת הארצית, הגב' נחמה טל- כסמכות פיקוח מרכזית על ביצועו של החוק.
2. ס' 28ו' לחוק מסמיך את שר העבודה והרווחה המתפקד, להורות על התקנתן של תקנות שעניינן הכרה בעמותות לאימוץ בין ארצי, מכוחן הותקנו תקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין-ארצי), תשנ"ח-1998; (להלן: תקנות ההכרה) וכן תקנות אימוץ ילדים (תשלומים מרביים לעמותה מוכרת), תשנ"ח-1998 (להלן: תקנות תשלום מרבי)
3. תקנות ההכרה עברו תיקון מזערי לאחר דו"ח מבקר המדינה 51ב' אשר קבע, הלכה למעשה, כי רמת הפיקוח על פעילותן של העמותות לאימוץ בין ארצי הינה נמוכה. התיקון הציב רף חדש של בטוחות בגינן יוכלו הורים לקבל לפחות חלק מכספם במקרה של חדלות העמותה.
הקשיים בחקיקה במתכונתה הנוכחית
4. בימים אלו, הקליניקה בוחנת את יעילות החוק והתקנות הקיימות והמוצעות, על מנת לאפשר להורים המאמצים אימוץ יעיל ונטול בעיות. עם זאת, לדאבוננו- נתגלה במהלך המחקר כי לא כך הדבר וכי הליך האימוץ הבין ארצי אפוף בקשיים ופגמים אשר, בראש ובראשונה, פוגעים בהורים המצויים בהליך האימוץ. בין שאר הפגמים שנמצאו על ידינו ניתן למנות בעיקר את הפגמים הבאים:
א. הורים רבים המצויים בעיצומו של הליך האימוץ ואף לאחריו מעידים על תשלומים רבים אשר משלמים מעבר לדרישות המינימום הקבועות בחוק ואשר אין עליהם דיווח, גם לא על ידי העמותות.
ב. בשטח פועלות עמותות נטולות אישור ניהול תקין מרשם העמותות. כך למשל מעמותת "טף- עמותה לאימוץ בין ארצי"- נשלל אישור הניהול התקין לפני למעלה משנתיים בגין ביקורת רואה חשבון לקויה במסגרתה נמצאו אי סדרים כספיים רבים כגון אי ניהול ספרי חשבונות (קרי, אין תיעוד לאן ולמי הועברו מרבית תשלומי ההורים), פגמים במינוי בעלי תפקידים וכיוב'.
ג. אין בחקיקה מנגנון המאפשר שלילת רישיון מעמותות אלא אם עברו עבירה פלילית. אי מתן אישור על ידי רשם העמותות, למרות שתנאי זה מהווה תנאי יסודי לעצם קיומה של עמותה מעין זו, אינו טורד מנוחתו של איש, כך נדמה.
ד. המפקחת לאימוץ בין ארצי רואה בהליך האימוץ הליך המופרט מעיקרו, למרות שזו, ללא ספק, לא הייתה כוונת הכנסת עת חוקקה את התיקון לחוק ואת התקנות מכוחו.
הבעייתיות בתקנות המוצעות
5. בתקנות המוצעות ישנם מספר ליקויים, חלקם פרוצדוראליים, וחלקם מהותיים:
א. כללי המינהל התקין מחייבים את שר הרווחה והשירותים החברתיים לשמוע גם הורים מאמצים פוטנציאליים וברי עניין בנושא, על מנת להגיע לתשתית עובדתית רחבה ומלאה בקבלת של תקנון כאלו ואחרות מתוקף סמכותו לפי ס' 28ו' לחוק האימוץ. התקנות הנדונות הונחו בפני וועדה זו, כך נראה,לאחר שמיעתן של טרוניית העמותות בלבד ועל בסיס דו"ח מבקר המדינה מלפני למעלה מ-7 שנים- דבר, שאינו מהווה תשתית עובדתית ראויה לקבלתן של התקנות האמורות. בהקשר זה יש לציין כי פניות הח"מ לגורמים שונים בנושא זה לא נענו עד היום. העתק מכתבים אלו נשלח גם לשר הרווחה.
ב. התקנות המוצעות מבוססות על טענת העמותות כי אינן יכולות להתמודד עם עמותות מארה"ב ואירופה המציעות סכומים גבוהים יותר; עם זאת, טענה זו מעולם לא נבדקה, באותן עמותות אשר אינן מפוקחות על ידי רשם העמותות. בעמותת טף, למשל, אחת הטוענות העיקריות להעלאת הסכומים הנדרשים מן ההורים האימוץ, אין כל הוכחה לגרעון, על פי דוחות רואה החשבון של רשם העמותות.
ג. בדברי ההסבר נאמר באופן כללי ביותר כי על שר הרווחה לשקול את האפשרות כי פעילותן של העמותות תסובסד באופן חלקי כזה או אחר בעתיד, על ידי האפוטרופוס הכללי. להצהרה זו אין מקום במסגרת אמירה בעל פה, ויש לעגנה בתקנות עצמן, במיוחד כאשר התקנות מעלות את המחיר לאימוץ ילדים, מחיר אשר הינו ממילא גבוה למדי
מן הטעמים המפורטים לעיל, אנו סבורים כי יש לערוך רפורמה מקיפה בחקיקה הנוגעת לאימוץ בין ארצי, ולהמנע מאישור התקנות שבנדון, אשר יהיו בבחינת הוספת טלאי על טלאי, שאינו משפר את המצב הקיים ואף מחמיר את הנזק שנוצר כבר בעשור האחרון בתחום האימוץ הבין ארצי.
סיוון נוימרק נעמי לבנקרון, עו"ד