חומר רקע

10 ביוני 2008 דחוף לכבוד לכבוד יצחק הרצוג ח"כ מנחם ששון שר הרווחה והשירותים החברתיים יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט קפלן 2, ירושלים קריית הממשלה, ירושלים בפקס:02-5666385 בפקס: 02-6753199 בדואר רשום ובפקס הנדון:כניסתן לתוקף של תקנות אימוץ ילדים ופרסומן ברשומות מיום 29.5.08 "משנה", המרכז הקליני למשפט וחברה, בבית הספר למשפטים של המכללה למנהל, פונה אליך בעקבות אישורן ופרסומן של תקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ לבין ארצי) (תיקון), התשס"ח-2007 וכן תקנות אימוץ ילדים (תשלומים מרביים לעמותה מוכרת) (תיקון), התשס"ח-2007 (להלן: "התקנות החדשות") מיום 29.5.08, כדלקמן: 1. "משנה" מטפל מזה מספר חודשים בסוגיית האימוץ הבין ארצי. מטרתו המקורית של הטיפול בסוגיית האימוץ הבין ארצי נגעה לסוגיית הפיקוח הלקוי הקיים כיום על הליכי האימוץ הבין ארציים באמצעות העמותות והרשות המרכזית לפיקוח על האימוץ הבין ארצי, תוך ניסיון ליצור מנגנוני פיקוח יעילים יותר מאלו הקיימים היום. 2. ביום 15.4.08 דנה ועדת חוקה חוק ומשפט בקבלתן של התקנות החדשות שבנדון בנוכחות העמותות ונציגיה של הרשות המרכזית לאימוץ בין ארצי בלבד ותקנות אלו אושרו על ידי הועדה. 3. לאור התנגדותם הנחרצת של ההורים ופגישה בהולה אשר ניהל ראש הועדה עם נציגי ההורים ביום 4.5.08, הוחלט להשהות את פרסומן של התקנות ולבצע איסוף תשתית עובדתית חדשה ומקיפה יותר על מנת להגיע להחלטה מבוססת, שאינה נסמכת רק על נתוניהן של העמותות והרשות המרכזית לאימוץ1. 4. ביום 2.6.08 פנו הח"מ אליך והצביעו על הבעייתיות שבקבלתן של התקנות החדשות וכן על מנת שישקלו רשויות הרווחה קבלת מידע ומחקר מן הח"מ, בנוסף למידע אשר ניתן על ידי הרשות המרכזית, הוועדה המייעצת והעמותות. מטרתה של הצעתנו הייתה להרחיב את ידיעות המשרד והענקת בסיס מידע רחב ומבוסס יותר מאשר יכולות להעניק הרשויות לעיל. מצ"ב המכתב (ללא נספחים) מיום 2.6.08 כנספח א'. 5. עם זאת, ולמרות ההבטחה כלפי נציגי ההורים המאמצים, כי התקנות יישקלו בשנית במקביל לעריכת מחקר מקיף יותר, הוחלט לפרסם את התקנות בחטף וללא יידוע ההורים (אלא בדיעבד) ביום 29.5.08 וזאת, במקביל לביטול הפגישות הצפויות עם ההורים בנוגע לתקנות החדשות עם מזכיר הממשלה והגורמים הרלוואנטיים במשרד הרווחה. 6. למותר לציין, כי הבטחה זו כלפי ההורים, עומדת בעקרונותיה של הבטחה שלטונית כפי שהוכרה בפסיקה הישראלית2 והינה מחייבת את הרשות המבטיחה בקיומה. זאת, היות ויו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט, פרופ' מנחם ששון, אשר ביצע את ההבטחה כלפי ההורים בפגישתו עמם ביום 5.4.08, הוא גם הסמכות החוקית לאשר את התקנות ועל כן גם לתת את ההבטחה לנציגי ההורים כי התקנות לא יאושרו עד קיום מלוא ההתחייבויות כלפיהם. הבטחה זו של יו"ר הועדה הינה מפורשת וברורה3 ואף מתועדת בהודעות ועדת חוקה חוק ומשפט4 באופן אשר מעניק לה תוקף משפטי מחייב לכל דבר ועניין5. 7. אנו פונים אליכם, שוב, בדרישה לדאוג לביטולן של התקנות החדשות והשהיית כניסתן לתוקף וזאת מן העילה כי בהליך קבלתן של התקנות החדשות, אם כן, ישנם מספר ליקויים, חלקם פרוצדוראליים, וחלקם מהותיים. 8. בין השאר, ובנוסף להפרתה של ההבטחה השלטונית כלפי נציגי ההורים, הרי שכללי המינהל התקין מחייבים את שר הרווחה והשירותים החברתיים לקבל את התשתית העובדתית הרחבה והמלאה בטרם קבלתן של תקנות כאלו ואחרות מתוקף סמכותו לפי ס' 28ו' לחוק האימוץ. התקנות הנדונות הונחו בפני וועדה זו, כך נראה, לאחר שמיעתן של טרוניית העמותות בלבד ועל בסיס דו"ח מבקר המדינה מלפני למעלה מ-7 שנים- דבר, שאינו מהווה תשתית עובדתית ראויה לקבלתן של התקנות האמורות. 9. כמו כן, גם לאחר שהושהו התקנות לשם שמיעת טרוניות ההורים נראה כי הדבר נעשה כ"מס שפתיים" בלבד ועמדת ההורים לא נשמעה במלואה. לכן, לא ניתן היה לקבל תשתית עובדתית המבהירה את המצב העדכני בנוגע להליכי האימוץ הבין ארצי בטרם אושרו התקנות. 10. על משרד הרווחה ומשרד המשפטים היה לשמוע את טרוניות ההורים והארגונים הנוגעים לכך ולקבל את חוות דעתם ב"לב פתוח ונפש חפצה6" ומשלא עשתה כן, הרי שלא מילאה את חובת ההיוועצות ופגעה באוכלוסייה גדולה של הורים מאמצים7. קיומה של פגישה עם ההורים המאמצים כשלעצמה אין די בה על מנת למלא חובה זו היות והמבחן העיקרי לקיומה של התייעצות נאותה הוא לא בצורת ההיוועצות כי אם הפן המהותי8, כך שלכל צד תהא האפשרות להציג את עמדתו, להביע דעתו ולנסות לשכנע. להורים, אם כן, לא ניתנה הזדמנות זו. הסיבה לחשיבות היוועצות זו, גם עם ההורים המאמצים אשר הם הנפגעים העיקרים מן ההחלטה הנ"ל, והן עם ארגונים חיצוניים בלתי תלויים, הינה לא אחרת מאשר קבלת התשתית העובדתית המלאה והנכונה לשם קבלת ההחלטה. 11. כמו כן, הח"מ יטענו כי העובדות שהונחו בפני הגורמים המחליטים, הן על ידי הרשות המרכזית והן על ידי הועדה המייעצת והעמותות היו נתונים חלקיים בלבד, אשר יכלו להטות את כף המאזניים בהחלטה לאשר את התקנות. קבלת החלטה על בסיס נתונים חלקיים בלבד, היא סיבה נוספת לאי התקיימותה של תשתית עובדתית תקינה לקבלת החלטה9. 12. לא למותר לציין, כי הדבר נכון ביתר שאת, כאשר מדובר בהחלטה או באישור תקנות אשר יש בהן פגיעה מהותית בזכויות אדם. לא בכדי קבע ביה"מ בעבר מספר רב של פעמים כי "אם שיקול הדעת המנהלי עשוי לפגוע בזכויות אדם, נדרשות ראיות משכנעות ומהימנות, שאינן מותירות כל ספק10". ספק כזה, לדידנו, קיים במקרה הנדון. 13. יש לעמוד על כך, כי התקנות החדשות, ובעיקרן התקנה אשר דנה בהעלאת סכום האימוץ, צריכה לעמוד במבחני סבירות ומידתיות אשר נקבעו בפסיקה ובחוקי היסוד האמורים. הח"מ יטענו, כי לאור הפגיעה החמורה בזכויות ההורים המאמצים ובאוכלוסיות חשוכי הילדים הינה קשה מנשוא וללא תכלית. הדבר נכון בעיקר כאשר ביחס לגובה הסכום הנדרש לתשלום עבור אימוץ לא ניתן נימוק ממשי11. 14. במכתבנו מיום 2.6.08 ניתנו מקצת הדוגמאות לנתונים אשר לא הוצגו בפני הועדה או הגורמים הרלוונטיים במשרד הרווחה ומשרד המשפטים. כך למשל, הוצגו נתונים מגובים לגבי התנהלות לקויה של אחת העמותות הגדולות בניהול כספי ההורים. ההחלטה להעלות את מחיר האימוץ ללא התחשבות בנתון זה, הינה בלתי סבירה ושגויה מן היסוד. 15. כמו כן, למרות שהומלץ הן על ידי הועדה המייעצת, הן בהצעת התקנות על ידי שר הרווחה והן על פי ההמלצה בועדת חוקה חוק ומשפט מיום 15.4.08 כי הליכי האימוץ יסובסדו וכי ההחלטה לגבי אופן הסבסוד תתקבל בד בבד עם קבלת התקנות, התקנות פורסמו ללא התייחסות לעניין זה. מיותר לציין, כי גם קבלת החלטה זו ללא שקילת נושא הסבסוד, מהווה פגיעה בלתי מידתית גם כן בזכויותיהם של ההורים. 16. לאור האמור לעיל, קבלתן של התקנות בהליך הנוכחי הינה בניגוד לכללי המינהל התקין. לא זו אף זו, קבלתן של התקנות ופרסומן במתכונת הנוכחית אינה מידתית וככזו גם אינה חוקתית. 17. הח"מ שבים ופונים בבקשה לחזור מפרסומן של תקנות אלו ולבטלן כיאה לסמכותך מכח סעיף 15 לפקודת הפרשנות, התשמא- 198112 ולהשהות לאחר מכן כל החלטה בנושא העלאת מחירי האימוץ הבין ארצי וזאת לפחות עד קבלת חומר הרקע המקיף לצורך ביצוע חקיקה המגובה באמצעות תשתית עובדתית. הח"מ אף טוענים כי החקיקה והתקנות הקיימות זקוקות לבחינה מחודשת, שינוי ותיקון מקיף ועד ביצועה של בחינה זו של הליכי האימוץ, אין לבצע כל תיקון או שינוי בהליך הקיים, ובין היתר בהעלאת מחירי האימוץ. 18. נבקש את תגובתכם בהקדם האפשרי ולא יאוחר מ-14 יום מיום מכתבנו זה. במידה ולא תעשו כן, "משנה" שומרת לעצמה את הזכות לפנות לערכאות המשפטיות להסדרת הסוגיה. עמית מור, עו"ד נעמי לבנקרון, עו"ד העתק: פרופ' דניאל פרידמן, שר המשפטים. בפקס: 02-6285438 ח"כ זהבה גלאון, בפקס: 02-6496562 נאווה ברק, נשיאת עמותת "על"ם- עמותה לנוער במצבי סיכון" בישראל , בפקס: 03-6470319 ד"ר יצחק קדמן, מנכ"ל המועצה הלאומית לשלום הילד, בפקס: 02-6790606