חומר רקע

2 ביוני 2008 לכבוד יצחק הרצוג שר הרווחה והשירותים החברתיים קפלן 2, ירושלים בפקס:02-5666385 הנדון: אימוץ בין ארצי- פיקוח, סבסוד והעלאת המחירים "משנה", המרכז הקליני למשפט וחברה, בבית הספר למשפטים של המכללה למנהל, מטפל מזה מספר חודשים בסוגיית האימוץ הבין ארצי. לטעמנו, ההליך הקיים היום במסגרת האימוץ הבין ארצי, החל במידת הפיקוח המועטה הקיימת עליו וכלה בתקנות החדשות אשר אושרו זה עת בוועדת חוקה חוק ומשפט בגין העלאת תעריף האימוץ המקסימאלי, דורשים בחינה מחודשת ומקיפה ושינוי בסיסי לאורו. בנושא במכתבנו זה נבקש להציג בפניך את המצב הקיים בתחום, וכן הצעות לצורך בחינת עיקרי החוק והתקנות החדשות לאור השהיית כניסתן של התקנות החדשות לפני כחודש על ידי ועדת חוקה חוק ומשפט: א. היסטוריית החקיקה ומטרתה 1. חוק אימוץ ילדים, תשמ"א-1981 (להלן: חוק האימוץ) נכנס לתוקפו בשנת 1998 והסדיר את הליך האימוץ הבין ארצי על ידי עמותות המקבלות הכרה מועדה משותפת של משרד המשפטים ומשרד הרווחה (להלן: הועדה המייעצת). על הליך האימוץ אמונה המפקחת הארצית, כסמכות פיקוח מרכזית על ביצועו של החוק (להלן: המפקחת). על פעילות העמותות, מעצם הגדרתן ככאלה, אמון משרד המשפטים באמצעות רשם העמותות על הפיקוח האדמיניסטרטיבי, לכאורה, על העמותות. 2. מטרת החקיקה הייתה להביא לחיסולו של ה"שוק השחור" אשר אפיין את אימוץ האימוץ הבין ארצי, ויצר, למעשה, תופעה של סחר בילדים. זאת, לאור הצטרפותה של ישראל לאמנת האג בדבר הגנה על ילדים ושיתוף פעולה באימוץ בין ארצי, 1993. 3. ס' 28ו' לחוק האימוץ מסמיך את שר הרווחה והשירותים החברתיים , להורות על התקנתן של תקנות שעניינן הכרה בעמותות לאימוץ בין ארצי. לאור סעיף זה, הותקנו מכח החוק מספר תקנות1 אשר אמורות להסדיר את הליך האימוץ בצורה האופטימאלית וכן את הפיקוח החל עליהן. כל זאת, כמובן, ברוח אמנת האג. 4. בתאריך 24.9.2001 פורסם דו"ח מבקר המדינה מספר 51ב לשנת 2000, במסגרתו נבחנה פעילותן של העמותות השונות אשר פעלו באותה עת וזאת לאחר פרסום מקרה עמותת "הילד והוריו", בו למעשה נתגלתה אוזלת ידם של הגופים האמונים על הפיקוח על עמותות האימוץ הבין ארצי2. לאור ממצאי הדו"ח, הותקנו תקנות נוספות שתפקידן להגביר את הפיקוח על ההליך, באמצעות הטלת ערובות וביטוח על העמותות הפועלות. 5. מאז דו"ח מבקר האחרון לעיל משנת 2000 והתקנת התקנות מכוחו ועד היום- לא בוצעה בחינה נוספת של פעילות העמותות, על הפיקוח ועל מחירי האימוץ בפועל. כאשר פנינו לוועדה לביקורת המדינה בדרישה שכזו, נמסר לנו כי תגובתו של יו"ר הועדה תינתן במסגרת ועדת חוקה חוק ומשפט הנוגעת לתקנות החדשות, אך לוועדה זו, יו"ר ועדת ביקורת המדינה לא התייצב ולא ידוע אם זומן. פנייתנו לועדת ביקורת המדינה מיום 21.2.08 מצ"ב ומסומנת כנספח א'. 6. בתאריך 15.4.08 התקיימה ישיבה בועדת חוק חוקה ומשפט אשר דנה באישורן של תקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין ארצי)(תיקון), התשס"ח- 2007 ותקנות אימוץ בין ארצי (תשלומים מירביים לעמותה מוכרת)(תיקון), התשס"ח 2007 (להלן: התקנות החדשות) אשר משרדך ומשרד המשפטים אישרו לאחר קבלת חוות דעתה של הוועדה המייעצת. 7. דרך קבלתן של התקנות לעיל על ידי הועדה הינה פגומה מן היסוד לטעמנו, וזאת מן הסיבות שלהלן: ב. הקשיים בחקיקה במתכונתה הנוכחית והרחבת הבעייתיות על ידי התקנות החדשות הליך האימוץ הבין ארצי סובל כיום מקשיים ופגמים אשר, בראש ובראשונה, פוגעים בהורים המצויים בהליך האימוץ. ב.1. העלאת מחיר האימוץ בתקנות החדשות בהליך קבלתן של התקנות החדשות ישנם מספר ליקויים, חלקם פרוצדוראליים, וחלקם מהותיים: ב.1.א. כללי המינהל התקין מחייבים את שר הרווחה והשירותים החברתיים לקבל את התשתית העובדתית הרחבה והמלאה בטרם קבלתן של תקנות כאלו ואחרות מתוקף סמכותו לפי ס' 28ו' לחוק האימוץ. התקנות הנדונות הונחו בפני וועדה זו, כך נראה, לאחר שמיעתן של טרוניית העמותות בלבד ועל בסיס דו"ח מבקר המדינה מלפני למעלה מ-7 שנים- דבר, שאינו מהווה תשתית עובדתית ראויה לקבלתן של התקנות האמורות. ב.1.ב. הן בפני שר הרווחה והן בפני ועדת חוקה חוק ומשפט, נראה כי לא הונחה התשתית העובדתית המלאה ולא נשמעו קולות ההורים. גם המלצותיה של הועדה המייעצת, ממנה נשאבו גם העקרונות לניסוח התקנות, התקבלו על שולחן הועדה ללא גיבוי של המחקר שקדם להן. ב.1.ג. נראה כי בפני מקבלי ההחלטות לא הונח מידע מטעם הגורמים האמונים על כך, כגון מרכז המחקר והמידע של הכנסת (למעט מסמך שהוכן בשנת 2001 והונח על שולחן הועדה גם בדיון האחרון) וכן שמיעת חוות דעתם של ארגונים שונים המכירים את ההליך על בוריו. ב.1.ד. התקנות שאושרו מבוססות על טענת העמותות והרשות המרכזית לאימוץ גרידא. עם זאת, טענות רבות של העמותות כפי שהועלו הן בוועדה והן בפני הועדה המייעצת בגינן התקבלו העמותות, לא אומתו מעולם. כך למשל, קביעת דו"ח רואה חשבון מטעם רשם העמותות אשר בוצע על עמותת "טף- עמותה לאימוץ בין ארצי" (להלן: עמותת טף) קובע כי העמותה כלל אינה נמצאת בגרעון וכי בלאו הכי לא ניתן לאמוד את הוצאותיה ללא קיומם של ספרי הנהלת חשבונות ורישומי הוצאות. תכתובותיו של רשם העמותות בנושא מצ"ב ומסומנות כנספח ב: מכתבו של רשם העמותות המתנה את קבלת אישור ניהול תקין לשנת 2006 בחתימת העמותה על תכנית הבראה מסומן כנספח ב-1. ביטולו של אישור ניהול תקין על ידי רשם העמותות לאור אי חתימתה של העמותה על תכנית הבראה מסומן כנספח ב-2. פנייתו של משרד הרווחה לרשם העמותות בדרישה לברר מדוע אין אישור ניהול תקין לעמותה מסומן כנספח ב-3. תגובתו של רשם העמותות לפניית משרד הרווחה בו מובהר כי לא יינתן אישור ניהול תקין לאור ממצאי דו"ח רו"ח מסומן כנספח ב-4. ב.1.ה. בעקבות ישיבת ועדת חוקה חוק ומשפט, יזמו ההורים המצויים בהליך האימוץ, ישיבה נוספת עם יו"ר הועדה, חה"כ בן ששון, במהלכה הוחלט על השהייתן של התקנות החדשות. נציע לשר הרווחה הנכבד, לשקול דרישתו של דין וחשבון נוסף מידי מבקר המדינה, קבלת חוות דעת נוספות מן הארגונים שונים- מוסמכים, אמינים ובלתי תלויים, אשר יכולים להעניק את התשתית ההכרחית לקבלתן של תקנות בתחום האמור. ב.2. סוגיית הסבסוד ב.2.א. בדברי ההסבר לתקנות החדשות נאמר באופן כללי ביותר כי שר הרווחה ישקול את האפשרות לסבסד את פעילותן של העמותות באופן חלקי כזה או אחר בעתיד, על ידי האפוטרופוס הכללי. לדידנו אמירה כגון דא, יש לעגנה בתקנות עצמן, בד בבד עם קבלתן של תקנות הנוגעות לנושא הפיקוח והסבסוד. ב.2.ב. בעת דיון הועדה בקבלתן של התקנות החדשות, עלה לא פעם נושא הסבסוד, כאשר לבסוף אף נאמר כי כאשר החלטה זו תגיע לשולחן הכנסת, לכשתגיע, ככל הנראה, תושמט מן התקנות עקב תעדוף נושאים אחרים. ב.2.ג. למותר לציין, כי העלאת מחירי האימוץ באופן כה משמעותי ללא החלת סבסוד ופיקוח באופן כזה או אחר, פוגעת בזכותם של זוגות רבים להורות כזכות חוקתית הנובעת מחוקי היסוד והפסיקה. ב.2.ד. כמו כן, סבסודם של הליכי הפריה, שהוכרו אף הם מכח הפסיקה כמגלמים בתוכם את הזכות להורות, אינו שונה מבחינה מהותית מסבסודם של הליכי אימוץ בין ארצי. רבים מן ההורים המצויים כיום בשלבי אימוץ בין ארצי עברו את מפח הנפש בטיפולי ההפריה. אין זה ראוי לבצע אבחנה בין שתי אוכלוסיות אלו שעל פניו נראית כלא רלוונטית. ב.2.ה. בנוסף, לא ראויה האבחנה במתן השירותים אשר מקבלים הורים המאמצים באימוץ פנים ארצי ובין הורים המאמצים בהליך האימוץ הבין ארצי. כך למשל, היה ניתן להקל לפחות חלק מן הנטל הרובץ על ההורים המאמצים במסגרת הליך האימוץ הבין ארצי באמצעות החזרת האחריות להכנת תיקי האימוץ והתסקירים לידי המדינה, וכך, גם להפוך את הפיקוח על האימוץ ליעיל יותר. ב.2.ו. על כן, נושא הסבסוד ראוי וחייב להיות אינהרנטי בשקילת נושא העלאת מחירי האימוץ, שכן, אחרת- זוהי גזירה אשר תמנע מזוגות ויחידים רבים מלהפוך להורים. ב.3. הפיקוח ב.3.א. הורים רבים מותחים ביקורת קשה ונוקבת על הפיקוח הלקוי הקיים על הליך האימוץ הבין ארצי. החל מטענות בגין מתן שלמונים במדינות זרות, לפי דרישת נציגי העמותות עצמם, ועד הליכים בלתי חוקיים המתנהלים בעמותות במסגרת ההליך, תוך ניצול מצוקתם של זוגות ויחידים וכמיהתם לילד. טענה שעלתה גם במסגרת הדיון האחרון בוועדת חוקה חוק ומשפט הן על ידי העמותות והן על ידי הועדה המייעצת היא כי "ברומא התנהג כרומאים" ועל כן הפיקוח צריך להיות מינימאלי. ב.3.ב. לדידנו, ההנחה הרווחת הקיימת כיום במשרד הרווחה והשירות למען הילד כי ההליך הינו מופרט, הינה שגויה לחלוטין וגם בועדות הכנסת השונות הובעה הדעה כי למרות ההפרטה על המדינה להשאיר בידיה שיניים מתאימות לפיקוח הדוק. במיוחד כשמדובר בהליך רגיש המערב הון וילדים3. ב.3.ג. כדוגמא, ניתן לבחון את התנהלותה של עמותת "טף- עמותה לאימוץ בין ארצי", אחד הגורמים המרכזיים הדורשים להעלות את המחיר, אשר הייתה נתונה לביקורת רו"ח חיצוני מטעם רשם העמותות אשר קבע כי התנהלות העמותה אינה בהתאם לכללי ניהול תקין וקיימים אי סדרים מהותיים בהתנהלותה. בעקבות ממצאים אלו- נשלל ממנה אישור ניהול תקין. מאז שלילת האישור ועד היום- העמותה ממשיכה לפעול ללא הפרעה. עיקר ממצאי רשם העמותות הנוגעים לעמותת טף, מצורפים ומסומנים כנספח ג'. ב.3.ד. המפקחת הארצית סבורה כי לא ניתן לפקח על העמותות מבחינה ניהולית וחשבונאית ועל כן תפקידה מוגבל לבחינת פעילות פלילית של עמותות. נראה כי פעילות כזו של עמותות והתנערות של המפקחת הראשית הינה התנערות מעקרונות החוק ומטרתו. ב.3.ה. הליך אימוץ ללא פיקוח משמעותו שוק "אפור" של אימוץ ילדים ממדינות זרות, בחסות החוק. ב.3.ו. הגדרת הסכום המרבי והעלאתו לבקשת העמותות איננה פותרת את בעיית השלמונים ותשלומי הכסף הנוספים שההורים נדרשים לשלם- מחוץ לדרישת הסכום המרבי בחוק. ב.3.ז. ללא פיקוח ממשי, לא ניתן יהיה לדעת גם לאחר התקנת התקנות כי סכומי הכסף הוסטו אכן לנתיבים לשמם העלאת המחיר, לכאורה, נועדה. ג. לסיכום מן הטעמים המפורטים לעיל, אנו סבורים כי מכוח ס' 28לו לחוק האימוץ ומכוח חובות מנהליות בדין החלות עליך מתוקף תפקידך, להביא לבחינתן מחדש של התקנות החדשות, ולבחון במקום קיומה של רפורמה מקיפה בחקיקה הנוגעת לאימוץ בין ארצי. אישורן של התקנות החדשות, ללא קבלת הרקע העובדתי והמשפטי הראוי יהיו בבחינת הוספת טלאי על טלאי, שאינו משפר את המצב הקיים ואף מחמיר את הנזק שנוצר כבר בעשור האחרון בתחום האימוץ הבין ארצי. בין היתר, היינו ממליצים לדרוש ביקורת מחודשת של מבקר המדינה על ההליך, בדומה לזו שנערכה בשנת 2000. בנוסף אנו סבורים כי כדאי לשקול, בכפוף ובנוסף לאמור לעיל, את שינוי החוק בנקודות הבאות; הוספת עילות נוספות בחוק להתלייתן של עמותות, כגון חיוב קיומו של אישור ניהול תקין מידי רשם העמותות; הרחבת סמכויותיה של המפקחת הארצית על העמותות באמצעות שינויי חקיקה; הקמתו של גוף בלתי תלוי חיצוני המורכב מאנשי אקדמיה, בריאות ועו"ס אשר בשונה מן הועדה המייעצת אמורים לקבל נתונים בלתי תלויים גם מגופים חיצוניים והורים; הקמתו של מערך סיוע להורים בליווי טרום האימוץ ופוסט אימוץ כגון הכנת תיקי האימוץ, תסקירים, סדנאות הכנה וסדנאות הסתגלות, ליווייה של עו"ס ורופא מטעם משרד הרווחה ולא מטעם העמותה, ועוד. שיתופו של משרד התמ"ת בכל הנוגע לזכויותיהם של ההורים המצויים בהליך האימוץ בתחום דיני העבודה ותיקוני חקיקה נדרשים, וכן הלאה. עמית מור, עו"ד נעמי לבנקרון, עו"ד העתק: נחום עידו, דובר משרד הרווחה. בפקס: 02-6752803 ח"כ מנחם בן ששון, יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט. בפקס: 02-6753199 ח"כ זהבה גלאון, בפקס: 02-6496562 נאווה ברק, נשיאת עמותת "על"ם- עמותה לנוער במצבי סיכון" בישראל , בפקס: 03-6470319 ד"ר יצחק קדמן, מנכ"ל המועצה הלאומית לשלום הילד, בפקס: 02-6790606