חומר רקע
נקודות לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט ביום ח' בטבת התשס"ח (17 בדצמבר 2007)
הצעת חוק-יסוד: הגבלת זכות השתיקה לנבחרי ציבור (פ/57/17 של חה"כ גלאון)
הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון – הגבלת זכות השתיקה) (פ/176/17 של חה"כ ריבלין)
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
1. שאלת היסוד היא מהו האיזון הנכון בין היות חבר הכנסת נבחר הציבור ונאמנו לבין הטעמים החשובים העומדים ביסוד הזכות של נחקר ושל נאשם שלא למסור מידע שיש בו כדי להפלילו ובנסיבות מסוימות הזכות לשתוק. האם המעמד המיוחד של חבר הכנסת מחייב גריעה מן הזכויות הנתונות לכל אזרח בחקירת המשטרה ובבית המשפט ואם כן באיזה היקף ובאיזה אופן? האם ההצדקה לזכות השתיקה, במובנה הרחב והצר, אינה רלבנטית לחבר הכנסת החשוד בביצוע עבירה?
חשוב לברר מהי ההצדקה לגריעה מזכות החשוד שהוא חבר הכנסת, כדי לדעת כיצד לעצב את ההסדר בענין זה.
2. האם יש להבחין בין סוגי עבירות או בין חקירות של חבר הכנסת הנוגעות לתחום החסינות המהותית לבין חקירות אחרות? לכאורה אין מניעה מפורשת לחקור את חבר הכנסת גם לגבי מעשה שהוא בגדר החסינות המהותית אך יחד עם זאת ניתן לטעון כי ההצדקה לגריעת זכות השתיקה בחקירה כזו חלשה יותר.
3. כיצד יקבע כי אמנם נעשה שימוש ב"זכות השתיקה"? לגבי המנעות מלהעיד בבית המשפט או המנעות מלהשיב לכתב האישום (ר' סע' 152 ו-161 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982) המדד ברור יחסית, אך אין הדבר כך לגבי שתיקה בחקירה. קשה לקבוע אם חשוד אשר משיב תשובה מתחמקת או מעורפלת או משיב חלקית לשאלות החוקרים הוא בגדר חשוד "שותק". הקושי גובר כשמדובר בחקירה מתמשכת והתנהגות הנחקר משתנה משלב לשלב או מענין לענין.
אם יאומץ הסדר חקיקתי המייחס לשתיקה תוצאה קשה עבור חבר הכנסת, הרי שיש חשיבות מכרעת לקביעת כלל זיהוי ברור ומעשי של מימוש זכות השתיקה.
4. מי יהיה הגורם שיקבע כי נעשה שימוש אסור בזכות השתיקה? הגוף החוקר, היועץ המשפטי לממשלה, ועדת האתיקה, ועדת הכנסת או גורם אחר?
חשוב להדגיש כי מתן הכוח בידי בעל תפקיד ברשות המבצעת עלול לגרום לפוליטיזציה של מערכת אכיפת החוק ופגיעה בעצמאות חברי הכנסת ובמעמד הכנסת. חשש זה יגבר אם יאומץ הסדר לפיו פוקעת כהונתו של חבר הכנסת בעקבות ההודעה על שתיקתו.
המידע בדבר התנהגות חבר הכנסת בחקירה נתון בידי הרשות החוקרת וחבר הכנסת עצמו. ככלל מידע זה אינו אמור להתפרסם. אם מבקשים כי המידע ישמש להטלת סנקציות על חבר הכנסת יש לעצב מנגנון של העברת מידע או פרסומו תוך התייחסות, בין היתר, לשיקולים אלה: יעילות החקירה והצלחתה, יעילות ההסדר החדש בהשגת תכליתו (אמון הציבור וכו'), הבטחת יכולתו של הנחקר לנהל קו הגנה והמועד הנכון להעברת המידע.
5. ככל שהרציונל שביסוד הצעת החוק הוא שחבר הכנסת כשליח הציבור חייב לשתף פעולה עם רשויות אכיפת החוק הרי שהחסינות הנתונה לחבר הכנסת מפני חיפוש מחייבת דיון דומה. (הגם שחסינות מפני חיפוש משרתת מטרות שונות מאשר זכות השתיקה).
6. אם יוחלט כי שימוש בזכות השתיקה בידי חבר הכנסת הוא מעשה פסול הרי שיש לברר מהי הדרך הנכונה להביא לשינוי התנהגותי בהקשר זה.
מסלולים אפשריים (לכל אחד יתרונות וחסרונות):
משפט הציבור – ציבור הבוחרים ישפוט את נבחריו לפי התנהגותם. ללא סנקציה בדין.
משפט ציבורי – כהונת חבר הכנסת תפגע, בדרך של השעיה או הפסקת כהונה.
משפט פלילי – לשתיקה יהיו נפקויות בתחום הראייתי.
אתיקה – נסיבות השתיקה יבחנו ויכול שיעלו כדי עבירה אתית.
7. יודגש כי ככל שהסנקציה חריפה יותר כן גדולה הפגיעה בזכויות חבר הכנסת כחשוד ונאשם.
8. הפסקת כהונה של חבר הכנסת היא צעד חריף ובלתי הפיך אשר פוגע בזכות לבחור ולהיבחר המעוגנות בחוקי-יסוד: הכנסת. כיום נפסקת כהונת חבר הכנסת רק אם הורשע בפסק דין סופי ובית המשפט קבע שיש עם העבירה קלון (סע' 42א לחוק היסוד) או אם נתמנה לתפקיד שנושאו מנוע מלהיות מועמד לכנסת (סע' 42).1
9. על מי ראוי שיחול הדין המיוחד שיגביל את זכות השתיקה? האם רק על נבחרי ציבור - חברי כנסת ונבחרים בשלטון המקומי; או אולי גם על בעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי – שופטים ודיינים, מבקר המדינה, מזכיר הממשלה ועובדים בכירים.
האם יש הבדל לענין זה בין מי שנבחר ישירות בידי הציבור לבין מי שממלא תפקיד ציבורי כנאמן הציבור אף אם נתמנה לתפקיד על בסיס מקצועי? האם יש להבחין בין מי שקיים בדין הליך להפסקת כהונתו (אשר מאפשר בקרה מסוימת על התנהגות לא ראויה של בעל התפקיד, כגון שר) לבין מי שאין לגביו הליך שכזה (כגון חבר הכנסת)?