חומר רקע
נוסח לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום ד' בתמוז התשס"ח (7 ביולי 2008)
חוקה, פרק שני: זכויות היסוד של האדם – זכויות רווחה
איל זנדברג, ממונה על עניינים חוקתיים, הלשכה המשפטית
הערות פתיחה לסעיפי זכויות רווחה
המעמד החוקתי של אגד הזכויות המכונה זכויות חברתיות-כלכליות (או זכויות רווחה) שנוי במחלוקת. זאת בשונה מן הזכויות הפוליטיות-אזרחיות, אשר מוכרות באופן היסטורי כליבת זכויות היסוד של האדם. הגם שלא נתגבשה בוועדה אחידות דעים באשר למעמדן החוקתי של הזכויות החברתיות אל מול הזכויות הפוליטיות, נתקבלה העמדה שזכויות אלה תיכללנה בחוקה.
באשר למימוש הזכויות, היתה העמדה הבולטת כי בשונה מזכויות האדם האחרות יינתן לרוב הפוליטי, קרי לכנסת ולממשלה, מרחב פעולה רב יותר בקביעת המדיניות ובהקצאת המשאבים הדרושה למימושן. עם זאת, בנוגע לדרך עיגונן של הזכויות בטקסט החוקתי נשמע מגוון של דעות (אשר משקף את המחלוקת, שלא הוכרעה, ביחס למעמד הזכויות החברתיות). מטעם זה, ובשל הקשר ההדוק שבין הדרך לעיגון זכויות חברתיות בכלל לבין פרטי ההסדר הנוגע לכל אחת מזכויות אלה, לא ניתן לשקף בנוסח המוצע את כל ההצעות שהועלו בדיון המפורט, שהוקדש לכל אחת מהזכויות. הנוסח המוצע מציג שלוש חלופות אפשריות כבסיס לדיון בוועדה בסבב השני. כפי שיוסבר להלן, החלופות מציגות הכרעות עיקריות במרכיבי המשנה של הסוגיה אך ניתן לשלב בין הפתרונות הכלולים בכל אחת מהן.
אלה הסוגיות המחייבות הכרעה לשם גיבוש סופי של הוראות החוקה בדבר הזכויות החברתיות:
1. אילו זכויות חברתיות יש למנות בחוקה?
מבין הזכויות שמקובל להזכיר בהקשר זה הוחלט לכלול את אלה: הזכויות לתנאי קיום נאותים (מדור, מזון ורווחה), הזכות לחינוך, הזכות לבריאות וזכויות עובדים ומעבידים ביחסי עבודה קיבוציים. הצעות חוקי יסוד בעבר התייחסו לזכויות נוספות: השכלה, תנאי עבודה ושכר הוגנים, פנסיה, ביטחון סוציאלי, עבודה ועוד. הוסכם כי הזכות למשפחה לא תיכלל בחוקה ונשמעו עמדות שונות בנוגע לאיכות הסביבה.
2. מהי מידת ההגנה החוקתית הראויה לזכויות?
(א) מידת הפירוט בחוקה של מרכיבי הזכות ורמת השירותים הנדרשת;
(ב) מידת המחויבות השלטונית להביא למימושן;
(ג) אכיפת הזכויות – סוג הביקורת השיפוטית.
ביקורת שיפוטית על חקיקה בהקשר של זכויות חברתיות מעוררת ביתר שאת את המתח הבין מוסדי השורר בין בית המשפט לבין הכנסת והממשלה. זאת מן הטעם שקביעת המדיניות הכלכלית וחלוקת המשאבים הציבוריים נתונה באופן מובהק לשתי הרשויות האחרונות ויש להן יתרון על בית המשפט בידע וביכולת תכנון כלל-משקית וארוכת טווח. הוראה שיפוטית המחייבת את המדינה לספק שירותי רווחה כרוכה בדרך כלל בהוצאה ניכרת מתקציב המדינה ועל כן מחייבת שינוי בסדרי העדיפות התקציביים שקבע רוב הציבור בידי נציגיו, לפי הכרתם הערכית. טענה בולטת היא כי ההליך השיפוטי אינו נותן בידי בית המשפט כלים הולמים לקבוע כיצד יוקצו משאבי הציבור, להבין במלואן את השלכות הרוחב של הוראתו ויעילותה (לעתים אף לא לגבי קידום הרווחה החברתית עצמה) או להבטיח את אכיפתה.
זאת ועוד, היקף ההתפרשות של הזכויות החברתיות הוא רחב מאד ואין הגדרה אוניברסלית מוסכמת באשר לשירותים הנגזרים מקביעתן בחוקה – הרף העליון לכאורה אינו סופי, שכן תמיד ניתן לשכלל את שירותי הבריאות וכו'; הרף התחתון אף הוא קשה להגדרה (האם ניתן, והאם ראוי, לקבוע למשל רף של קלוריות הדרושות לשם קיום נאות? (ר' הדיון בבג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר ואח'). היקף המימוש למעשה תלוי בכמות המשאבים שתוקצה לענין והקצאה זו משקפת תפיסת עולם באשר לסולידריות חברתית ולצדק חלוקתי.
על רקע זה העמדה המקובלת בוועדה היתה שהזכויות החברתיות תוגדרנה בחוקה באופן שיעניק למחוקק גמישות בהכרעות הנוגעות להקצאת משאבים, במידה רבה יותר מזו הנתונה לו באשר לכיבוד הזכויות האחרות. הרחבת שיקול הדעת של המחוקק משמעותה צמצום ההגנה החוקתית, הנוקשה, על הזכויות. (יצוין כי גם האמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות מתייחסת למגבלת המשאבים העומדים לרשות המדינה (ר' סעיף 2(1) באמנה).
ניתן להצביע על דרכים שונות להבטיח גמישות זו: צמצום היקף הזכות החוקתית (למשל תנאי קיום מזעריים בלבד, שירותי בריאות מצילי חיים בלבד וכו'); צמצום מחויבות השלטון לכיבוד הזכויות (למשל תלויה בתנאים כלכליים או מחויבות ליצירת התנאים למימוש הזכויות ללא מחויבות לתוצאה באיכות מסוימת); צמצום כוח האכיפה הנלווה לזכויות החברתיות על ידי צמצום היקף הביקורת השיפוטית או הסעדים הנובעים ממנה (למשל, הצהרה שיפוטית על אי התאמה לחוקה במקום פסילה (מודל אנגלי) או ביקורת שיפוטית על ההליך ולא על התוכן-התוצאה). מובן שקיימת זיקת גומלין בין הדרכים. כך למשל, בהעדר ביקורת שיפוטית יעורר ניסוח גורף של הזכויות את המתח הבין מוסדי באופן חלש; ובאופן דומה, רמת מחויבות נמוכה של הרשויות למימוש הזכויות יכול לאפשר ביקורת שיפוטית חזקה יותר מבלי לערב את בית המשפט בהחלטות תקציביות פרטניות שאינן הולמות את תפקידו ויכולתו כמוסד שיפוטי.
בהקשר זה ניתן להבחין בין הזכויות החברתיות השונות.
3. מי יהנה מן הזכויות – אזרח, תושב או כל אדם?
שאלה זו מתעוררת לגבי כל אחת מהזכויות בחוקה אך השיקולים בנוגע לזכויות החברתיות מושפעים מאופיין המיוחד. ככל שהזכויות תוגדרנה באופן צר, כנגזרות של כבוד האדם (הצלת חיים וקיומם), תהיה הצדקה חזקה יותר להעניקן לכל אדם. לעומת זאת, ככל שהזכויות תוגדרנה באופן רחב, בהתבסס בין היתר על הזיקה החזקה שבין האזרח משלם המסים למדינה שבה הוא חי (למשל, הענקת זכות לביטחון סוציאלי המשמר את רמת החיים הרגילה במצבים של אבטלה זמנית), תהיה הצדקה חזקה יותר לצמצם את הענקתן לאזרחים ולתושבים. בהקשרים מסוימים ניתן לאמץ מבחן של תושבות כתנאי הכרחי (כלומר לא להעניקן לאזרחים שאינם תושבים. השוו למשל סעיף 20(3) בחוקת הולנד אשר מצמצם את הזכות של נזקק לקבל תמיכה כספית מטעם המדינה, רק לאזרח שהוא תושב).
4. האם כל זכות מאלה תוסדר בהוראה חוקתית נפרדת בשל ההבדלים שבין הזכויות (בדומה לזכויות הפוליטיות) או שכולן תשולבנה בהוראה אחת המייחדת את הזכויות החברתיות לאור מעמדן ואופיין המיוחד? לכאורה זו סוגיה ניסוחית אך היא משקפת את החשיבות היחסית של הזכויות הפרטנית ושל הזכויות החברתיות בכלל מול הזכויות האחרות.
הצעות לחוקי יסוד בענין זכויות חברתיות שהוצגו בעבר אימצו בדרך כלל את הדרך השניה, המצומצמת. מן הדיון עלה כי הזכות לחינוך היא בעלת ייחוד המצדיק הוראה נפרדת וכך גם לגבי זכויות עובדים ומעבידים וארגוניהם ביחסי העבודה הקיבוציים. נשמעה גם העמדה כי הזכות לבריאות ראויה להוראה מפורטת.
ואלה החלופות המוצעות לדיון (ניתן לשלב בין הרעיונות הכלולים בכל אחת מהן):
חלופה א' – הוראה בדבר מחויבות הרשויות לשקוד על פיתוח תנאי מחיה ורווחה נאותים, ללא ציון של זכות אדם לכך.
חלופה ב' – הוראה המעגנת זכות יסוד לרווחה ולתנאי קיום נאותים, אשר כפופה ליכולת הכלכלית של המדינה, ובצדה עיגון נפרד של הזכות לחינוך.
חלופה ג' – הוראה המעגנת זכות יסוד לביטחון סוציאלי ולתנאי קיום נאותים ובצדה עיגון נפרד של הזכות לחינוך, הזכות לבריאות והזכות לאיכות הסביבה.
סעיף בדבר כיבוד זכויות הרווחה וסעיף בדבר זכויות ביחסי עבודה נוספים לכל אחת מהחלופות באופן דומה.
זכויות רווחה
[חדש]
17.
חלופה א':
רשויות השלטון תפעלנה על מנת להבטיח את רווחת אזרחי ישראל ותושביה ותשקודנה על פיתוח התנאים הדרושים כדי שלכל אזרח ולכל תושב יהיו תנאי קיום נאותים [גרסה ב': בסיסיים] ההולמים את כבודם וצרכיהם כבני אנוש, לרבות בתחומי המזון, המדור, הרווחה, הבריאות, החינוך, [גרסה ג': שכר העבודה ותנאי העבודה] [גרסה ד': והכל בשים לב ליכולתה הכלכלית של המדינה].
חלופה א' משקפת בחירה בהענקת שיקול דעת רחב מאד לכנסת ולממשלה על חשבון עוצמת ההגנה החוקתית שתינתן לפרט: הנוסח המוצע מתייחס לחובת השלטון ולא לזכות אדם ככזו (הגם שהזכויות נזכרות בכותרת הסעיף); אין חובה ישירה לספק רמת שירותים מסוימת אלא הצהרה כללית על דאגה לרווחה, וחובה לפעול לכך שיהיו תנאי קיום נאותים; ה"זכויות" נמנות יחד ואמת המידה לקיומן אחיד – "תנאי קיום נאותים"; גרסה ד' מציעה מגבלה כלכלית על חובת היישום ומחלישה עוד יותר את מחויבות המדינה.
הזכות לאיכות הסביבה לא נזכרת.
על יסוד דגם זה (מחויבות של רשויות השלטון לשקוד וכו' או אמות מנחות לפעולתן) ניתן לנסח סעיפים נפרדים לכל אחת מהזכויות וכך לפרט את המצופה מהשלטון בכל תחום מבלי לשנות את סוג המחויבות שלו.
"תחום הרווחה" – בהקשר זה הכוונה היא בעיקר לשירותי סיוע אישי (סיעוד).
גרסה ב' – המונח "בסיסיים" מרמז על רמה מצומצמת של שירותים, והוא קרוב למושג "מזעריים" שהוצע בדיוני הוועדה. המונח "נאותים" מרמז על הקשר שבין רמת התנאים למטרה – שמירת הכבוד והאנושיות, ומוצע להעדיפו.
גרסה ד' – "יכולתה הכלכלית של המדינה":
הגם שנדמה כי התנאי "יכולתה הכלכלית של המדינה" מבוסס על מדד אובייקטיבי (יכולת), תוכנו משקף בעצם מדיניות כלכלית ועל כן הוא עשוי לתת גמישות רבה בידי הכנסת והממשלה במילוי מחויבויותיהן לפי סעיף זה (לדיון – האם לפרש בחוקה כיצד ייקבע מהי "היכולת הכלכלית"?). מכל מקום, אף אם הכוח להחליט בדבר יהיה בידי הממשלה או הכנסת, ותוכן החלטתן לא יעמוד לביקורת שיפוטית חזקה, הרי שאין הן פטורות מהחובה להראות כי אמנם אילוץ כלכלי עומד ביסוד הפגיעה בשירותים וכי עשו כל שניתן במגבלות התקציביות כדי לממש את הזכויות. כלומר, יש בסעיף הנחיה לכנסת ולממשלה באשר לנדרש מהן והוא עשוי לשמש עוגן לביקורת ציבורית כשאלה אינן ממלאות אחר המצופה מהן.
בעקיפין יכולה ההוראה לשמש בסיס לביקורת הליכית (פרוצדורלית) על פעולת רשויות השלטון. כך למשל אפשר לראות בנוסח זה מקור לחובת הכנסת לבחון בהליכי החקיקה של חוק התקציב האם הצעת התקציב מקיימת את הדרישה החוקתית למימוש מרבי של הזכויות החברתיות; וכן מקור לחובת הכנסת לבחינה עתית שמא שיפור ביכולת הכלכלית מחייב תיקון חקיקה לשיפור השירותים החברתיים. מצד שני לשון הסעיף עשויה לבסס גם ביקורת מהותית של בית המשפט על סדר העדיפות הכלכלי של הממשלה ועל תבונתו הכלכלית של חוק התקציב, שהרי בית המשפט יידרש לבדוק אם התקיימו תנאי החוקה בדבר יכולת כלכלית – והדבר אינו רצוי. יצוין כי עד עתה נהג בית המשפט העליון בריסון עצמי בכל הנוגע להתערבות במדיניות תקציבית.
להגבלה דומה ר' למשל סעיפים 26 ו-27 בחוקת דרום אפריקה.
לדיון – בהקשר זה מוצע לדון באפשרות כי החוקה תחייב (בפרק משק המדינה או כאן) כי הצעת חוק התקציב תכלול נתונים/הודעה בדבר השינוי שחל בשנה שחלפה ביכולתה הכלכלית של המדינה לקיים את זכויות הרווחה בהתאם לחוקה, והצפי בענין זה לשנה הבאה. הוראה כזו עשויה לשפר את השקיפות הציבורית ולבסס ביקורת שיפוטית הליכית מבלי לערב את בית המשפט בהכרעות של מדיניות כלכלית לגופן.
לדיון – לאור כלליות הנוסח בחלופה זו והגמישות שהיא מעניקה לשלטון, ניתן להניח כי ביקורת שיפוטית בענין, אף אם תתקיים, לא תהיה פרטנית. מצד שני, יש לזכור כי המושגים העמומים ("נאותים"; "פיתוח התנאים הדרושים") יכולים להתמלא בתוכן פרטני בידי בית המשפט במסגרת הליכי הביקורת.
מכל מקום, הסעיף יכול לשמש אמת מידה חוקתית לממשלה ולכנסת ועוגן לביקורת ציבורית במקרה שאלה יתכחשו לחובתן.
לדיון – בהתאם לדגם המוצג בחלופה א' ניתן לכלול בחלופה זו גם התייחסות לביטחון הסוציאלי בדרך של הטלת חובה על המדינה לקיים מערכת ממלכתית של ביטחון סוציאלי שתספק תמיכה במצבים של משבר/צורך, בהיקף שייקבע בחוק.
זכויות רווחה
[חדש]
17.
חלופה ב':
לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל הזכות ליהנות מתנאי קיום נאותים ההולמים את כבודם וצורכיהם כבני אנוש, לרבות בתחומי המזון, המדור, הרווחה, והבריאות, [גרסה ב': איכות הסביבה, שכר העבודה ותנאי העבודה]. [גרסה ג': והכל בשים לב ליכולתה הכלכלית של המדינה].
חלופה ב' מבטאת עמדת ביניים, בדומה להצעות חוקי יסוד שהונחו על שולחן הכנסת בעשור האחרון: מדובר במפורש על זכות אדם; הזכות מתייחסת לקבלת שירותים בתחומי הרווחה לפי אמת המידה של אנושיות וכבוד האדם; לפי גרסה ג', חובת השלטון ישירה אך מוגבלת ביכולת הכלכלית אשר, כאמור, מקנה לכנסת ולממשלה גמישות בקיום החובה החוקתית (ר' הערות לגרסה ד' בחלופה א').
"תנאי קיום נאותים" – הכוונה לרמה גבוהה יותר של שירותים מאלה הנדרשים לעצם קיומו. הכבוד והצרכים הנזכרים בסעיף אינם מוגבלים דווקא לתנאים המאפשרים קיום פיזי. האדם הוא יצור חברתי וכבודו וקיומו מושפעים גם מן ההקשר החברתי בו הוא חי ועל כן ראוי להגן על יכולתו לתפקד באופן סביר בחברה, לחיות חיים "רגילים" ככל האפשר, כמקובל בישראל, להתפתח ולהשתלב בחברה הסובבת אותו. כדי לחזק משמעות זו של הסעיף ניתן לשקול הוספה של הזכות "ליהנות מרווחה" לפני הביטוי "ומתנאי קיום נאותים" (הגם שהמושג רווחה הוא מושג רב פנים, ובמידה מסוימת הוא חופף למושג "ביטחון סוציאלי", יתכן שבנוסח סעיף זה הוא יכול לרמז על רף גבוה יותר של מימוש הזכות מבלי לחייב במתן סל גמלאות נרחב הכלול בביטחון הסוציאלי).
גרסה ב' – "איכות הסביבה": בדיוני הוועדה נשמעו עמדות התומכות בעיגון האינטרס האישי והחברתי בשמירה על איכות הסביבה כזכות יסוד. להגנה על איכות הסביבה יש אמנם מאפיינים מסוימים שניתן לגבש כזכות אדם, בשל הקשר שבין איכות הסביבה לאיכות החיים, שלמות הגוף, הבריאות וההנאה השווה ממשאבי הטבע המשותפים לכל אזרחי המדינה. עם זאת, בהקשרים רבים פגיעה לא ראויה בסביבה בידי השלטון אינה פוגעת ישירות ובשיעור ממשי באדם מסוים באופן שמקנה לו טענה חזקה נגד השלטון, כפי שקורה בענין זכויות האדם האחרות. מוצע לקבוע בחוקה הוראה שקובעת אמות מידה לפעולה שלטונית הפוגעת במשאבי הטבע – ר' סעיף 3 בפרק עקרונות היסוד. הוראה זו משלימה את האזכור של "איכות הסביבה" כחלק מתנאי הקיום הנאותים שלהם זכאי כל אדם.
גרסה ב' – "שכר העבודה ותנאי העבודה": ר' בחלופה ג' הצעה לדיון בסעיף נפרד לזכות זו ולזכות לעבודה.
גרסה ג' – ר' הערות לענין זה בחלופה א'.
לדיון – מימון: על-פי טבען, נתונות זכויות האדם המוגנות בחוקה לבני האדם, או לאזרחים, ללא דרישת תשלום. על רקע זה מתעוררות שתי שאלות לדיון:
1. האם ההגנה החוקתית מחייבת כי השירותים החברתיים הנגזרים מזכויות הרווחה יוענקו בחינם לכל? האם ראוי כי החוקה תאפשר או תאסור על גבית תשלום דיפרנציאלי לגבי חלק מהזכויות? האם יש הצדקה להגן חוקתית על זכותו של אדם עשיר לקבל שירותי בריאות בסיסיים או שירותי חינוך ללא תשלום או שזהו ענין למחוקק לענות בו?
ניתן לצמצם את הזכות ל"מי שאין ידו משגת", מבלי שהדבר ימנע מהמחוקק להעניק את השירותים על בסיס אוניברסלי מטעמיו הוא (ר' למשל בחוקת הולנד, סעיף 20(3) ובחוקת פינלנד, סעיף 19, שם תמיכה מסוימת מותנית בהעדר יכולת). עם זאת, יודגש כי חובת המדינה לקיים מערכות ציבוריות של חינוך ובריאות הנגישות לכל, היא בעלת חשיבות לציבור רחב, לרבות מי שאינו בגדר נזקק ממש.
2. כיצד עשוי להשפיע הניסוח המפורש והברור לגבי הזכות לחינוך חינם (שהיא מוסכמת בישראל ומקובלת גם בעולם), על הפירוש של הזכויות האחרות כדוגמת הזכות לבריאות אשר לגביהן לא נקבע כי יינתנו בחינם? יתכן כי מוטב שלא להתייחס בכלל לשאלת המימון, אף לא לגבי הזכות לחינוך.
הזכות לחינוך
[חדש]
18.
לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל [גרסה ב': לכל ילד] הזכות לחינוך [גרסה ג': יסודי] [חינם] [גרסה ד': של חמש עשרה שנות לימוד מגן הילדים ועד גמר תיכון]; חינוך חובה יונהג עד תום הכתה ה____ [העשירית], וניתן לקבוע בחוק תקופה ארוכה יותר עד גמר תיכון.
על יסוד דיוני הוועדה מוצע כי החוקה תייחד סעיף לזכות לחינוך. יצוין כי הצעת החוקה מייחדת סעיף לזכויות הילד (ר' סע' 29 בפרק זה).
הנוסח אינו מפרש אם בעל הזכות הוא רק הלומד (לרוב ילד) או גם הוריו, שבמציאות מממשים עבורו את הזכות ונושאים במימון החינוך כשהמדינה מועלת בחובתה לספקו.
יובהר כי ניתן לשלב בחלופה זו את הנוסח המפורט המופיע בחלופה ג' להלן, אם כי בדגם תמציתי כמו שבחלופה ב' קשה לראות הצדקה לפירוט כה נרחב לגבי הזכות לחינוך לעומת, למשל, הזכות לבריאות.
לענין החובה לקיים מערכת חינוך ממלכתית ר' סעיף 13 בפרק עקרונות היסוד והערה בחלופה ג' כאן.
מהקשר הדברים משתמע לכאורה כי הזכות מוענקת רק למי שלומד בבית ספר דווקא, קרי לילד ולנער ולא למבוגר, אולם תתכן טענה כי הזכות עומדת גם למבוגר המבקש השלמת השכלה בסיסית, למשל עולה חדש.
גרסה ב' – "כל ילד": כיוון שהזכות נתונה לילדים ונוכח חיוניותה להתפתחות הילד, ראוי לשקול הרחבתה לכל ילד הנמצא בישראל, בהנחה שמימושה למעשה ייעשה מטבע הדברים בידי מי ששוהה בישראל זמן משמעותי אף אם אינו עומד בדרישות פורמליות של תושבות.
לדיון –
בשונה מזכויות חברתיות אחרות קל יחסית לפרט בחוקה מאפיין כמותי בולט של הזכות לחינוך – היקף בשנות לימוד (וכך גם מקובל במדינות רבות). עם זאת התוכן הממשי של "שנת לימודים" ואיכות הלימוד נותרים בעמימות המאפיינת את כל הזכויות החברתיות כמוסבר לעיל. מוצע לדון באפשרות לקבוע בחוקה אמת מידה מכוונת באשר למטרת החינוך או לתוכנו, למשל שיבטיח שוויון הזדמנויות בחיים או יקנה את הערכים היסודיים שבחוקה (ר' סעיף 13 בפרק עקרונות היסוד). חשוב שהמאפיין הכמותי הבולט לא יעמעם את החובה לספק חינוך איכותי.
"חינוך חינם" – המושג "חינם" עשוי להתפרש כמונע גביית תשלום דיפרנציאלי מבעלי יכולת, כלומר הוראה חוקתית זו תחייב את הכנסת והממשלה לקיים מודל של חלוקת עושר, אשר מעניק מימון ציבורי להורים בעלי יכולת מתוך כספי מסים של חלשים מהם שאינם צרכני חינוך. יתר על כן, קביעה מפורשת כי החינוך יינתן חינם יכולה להשליך על הפרשנות של זכויות חברתיות אחרות – האם מדובר בהסדר שלילי? ועם זאת לעיגון המפורש מספר טעמים אפשריים: הזכות נתונה לילד אך מימושה תלוי בהורים והם ששולטים במשאבי המשפחה; מסורת ארוכת שנים של חינוך חינם כזכות יסודית בישראל; מקובל באופן אוניברסלי (לאו דווקא בהיקף רחב כפי שמוצע בנוסח); חשיבות החינוך ביצירת תשתית לשוויון הזדמנויות ולכידות חברתית.
יש להכריע כמה שנות לימוד חינם תחייב החוקה, במובחן ממספר השנים שרשאי המחוקק לקבוע אף ללא חובה חוקתית. במדינות רבות מדובר בחינוך יסודי או בחינוך של כשמונה שנים עד עשר שנים. קביעה כזו משקפת מחויבות חוקתית לרמה בסיסית בלבד של שירותים חברתיים גם בחינוך, כזו שהכרחית להתפתחותו של כל אדם. אולם קל לראות כי כיום נדרש (למצער) חינוך תיכוני כדי לאפשר לילד המתפתח שוויון הזדמנויות אמיתי להצליח בבגרותו כיחיד וכפרט בקהילה (מה גם שהמחוקק הישראלי הכיר בזכות זו בצורה רחבה יחסית כבר משנותיה הראשונות של המדינה והזכות הורחבה עד כדי 15 שנות לימוד (מגיל 3 עד תום י"ב כיתות)). יש להכריע האם לשריין בחוקה את ההסדר הנוהג או האם לאפשר למחוקק בעתיד לגרוע מהמקובל כיום. יצוין כי על רקע המצב המשפטי הנוהג זה שנות דור, הגנה על זכות לחינוך יסודי בלבד עלולה להעביר מסר שלילי.
"חינוך חובה" – חובת החינוך נזכרת בפרק הזכויות מהטעם שמטרתה הגנה על מימוש זכות הילד לחינוך, הנהנה הטבעי מזכות זו, שבהיותו קטין אינו אדון לבחירה באשר לאופן מימושה. החובה גורעת מחירות ההורים והילד אך מבטיחה את מימוש הזכות לחינוך, ועיגונה בחוקה נועד להעדיף את האחרונה על פני הראשונה. קיימת הכרה אוניברסלית בחובה זו, אף בלשון החוקות. יש להכריע בדבר מספר שנות הלימוד שישוריין בחוקה כחינוך חובה. שיקולים בענין זה: גיל חינוך חובה מושפע מעמדות חברתיות דינמיות באשר לאוטונומיה של נערים, כפיפותם האפקטיבית להורים ומידת האחריות המשפטית האישית המוטלת עליהם; דפוסי למידה מתקדמים מאפשרים השלמת מסגרת החינוך התיכונית בזמן קצר מ-12 שנות תיכון.
יודגש כי קיימת זיקה בין היקף חובת החינוך לאופן מימונו – ראוי כי לפחות חינוך החובה יינתן בחינם מכוח החוקה.
חובת החינוך אינה זכות ועל כן אין לגרוע ממנה בחוק רגיל אף לא בתנאי פסקת ההגבלה.
ר' הצעה להבטיח בחוקה את חופש הבחירה של ההורים באשר לדרך הביצוע של חובת החינוך, בהערות לסעיף הזכות לחינוך בחלופה ג'.
זכויות רווחה
[חדש]
17.
חלופה ג':
לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל הזכות לביטחון סוציאלי [ובכלל זה] והזכות לתנאי קיום נאותים, לרבות בתחומי המזון, המדור והרווחה [גרסה ג': שכר העבודה ותנאי עבודה], ההולמים את כבודם וצורכיהם כבני אנוש.
חלופה ג' משקפת פירוט נרחב של הזכויות החברתיות והן מנוסחות כשאר זכויות האדם. עם זאת מידת ההגנה המשפטית לזכויות תלויה בסוג הביקורת השיפוטית שייבחר מבין הגרסאות המוצעות בסעיף 19 "כיבוד הזכויות" להלן.
הזכות לחינוך, לבריאות ולאיכות הסביבה זוכות בחלופה זו לאזכור נפרד. בסעיף עצמו מעוגנת הזכות לביטחון סוציאלי, אשר לה תתכן משמעות רחבה (כמפורט להלן).
לדיון – "ביטחון סוציאלי": נזכר בהצעות חוקי יסוד בעבר, ובהצעתנו רק בחלופה ג'. מושג זה עשוי להתפרש במספר אופנים וחשוב כי הכללתו בחוקה תיעשה על יסוד הבנתם. שני מובנים עיקריים: הראשון – הגנה לפרט מפני עוני ומצוקה והבטחת הצרכים האנושים הבסיסיים. במובן זה, המושג חופף לזכות לתנאי קיום נאותים (ר' קביעת בית המשפט בבג”ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1), 729); המובן השני, הרחב יותר – בנוסף להגנה מפני הידרדרות אל מתחת לרף מקובל של תנאי קיום, גם תמיכה בפרט במצבי מעבר ומשבר כדי לשמר את מהלך חייו התקין ורמת חייו הרגילה של הפרט (למשל דמי אבטלה משולמים לפי רמת הכנסה אישית, גם לבעלי אמצעים). מן הנוסח המוצע עולה כי בהקשר זה מדובר במובן הרחב דווקא של הזכות לביטחון הסוציאלי, שכן היא נזכרת בצד הזכות לתנאי קיום נאותים. עם זאת המשמעות המלאה שלה אינה מתבררת בנוסח. חשוב לציין כי מפסיקת בית המשפט העליון עולה שהתוכן של הזכות לביטחון סוציאלי תלוי בשיטת המשפט בה היא מתפרשת וניתן לכלול בה מגוון רחב, או צר, של שירותים. בשיטתנו טרם נתברר היקף הזכות עד תום (בג"ץ 494/03 עמותת הרופאים למען זכויות אדם נ' שר האוצר). על כן השימוש במושג זה בלשון החוקה מותיר עמימות רבה שיש לתת עליה את הדעת.
יודגש כי הסעיף אינו קובע את המצבים שלגביהם יש חובת תמיכה וזאת כדי להימנע מרשימה נוקשה ואולי לא ממצה (הגם שיש חוקות בעולם שעושות כן, ר' למשל סעיף 19 בחוקת פינלנד וסעיפים 67, 69 ו-71 בחוקת פולין).
הועלה רעיון לפיו החוקה תקבע כי תנאי למימוש הזכות לביטחון סוציאלי יהיה נכונות של הפרט לעבוד.
הזכות לחינוך
[חדש]
18.
(א)
לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל הזכות לחינוך [גרסה ב': יסודי] חינם [גרסה ג': של חמש עשרה שנות לימוד מגן הילדים ועד גמר תיכון].
סעיף זה משקף הצעת נוסח רחבה של הזכות לחינוך, לרבות הגנה על זכויות של תלמידים עם צרכים מיוחדים (סעיף קטן (ב)), והבטחת הזכות לקיים מוסדות חינוך פרטיים מפוקחים (סעיף קטן (ג)).
תיתכן טענה כי הסעיף המפורט מעניק בולטות יתר לזכות לחינוך לעומת זכויות אחרות חשובות לא פחות, כמו הזכות לבריאות.
הערות לסעיף קטן (א) – ר' בחלופה ב' לעיל.
(ב)
לתלמיד עם צרכים מיוחדים הזכות ליהנות משירותים נלווים הדרושים כדי להבטיח את מימוש זכותו לחינוך באופן שוויוני.
לדיון – מימוש הזכות לחינוך של בעלי צרכים מיוחדים נתקל פעמים רבות במגבלות תקציביות ומנהליות. לכאורה, די באזכור הזכות לחינוך כדי לחייב את השלטון בפעולות הנלוות הדרושות כדי שכל בעלי הזכות יהנו ממנה באופן שווה (הדבר נובע גם מעקרון השוויון והזכות לכבוד). עם זאת, בשל בולטות הבעיה, הרגישות התקציבית והתפיסתית הכרוכה בה והעובדה שבעלי הזכות הם ילדים, שכוחם הפוליטי והחברתי מצומצם (אף יותר משל ילדים סתם), מוצע לעגן בחוקה זכות זו במפורש. סוגיה זו לא זכתה עדיין לדיון בוועדה. השוו הצעה לכלול את המוגבלות כטעם אסור להפליה בסעיף 6 בפרק זה.
(ג)
חינוך חובה יונהג עד הכתה ה____ [העשירית] וניתן לקבוע בחוק תקופה ארוכה יותר עד גמר תיכון; [גרסה ב': חובה זו ניתן לקיים גם במוסד חינוך פרטי הנתון לפיקוח המדינה ובלבד שיקנה חינוך ההולם את רוח עקרונות החוקה ויפעל לפי אמות מידה שייקבעו בחוק להבטחת טובת התלמידים].
גרסה ב': הטלת חובת חינוך יש בה משום הגבלת חירותם של הילד ושל הוריו. הגבלה זו בולטת כשההורים דבקים, מפאת השקפת עולם, אמונה דתית, השתייכות לאומית או תרבותית, בדרך חינוך מסוימת. על כן מוצע לקבוע בחוקה, כנגד חובת הלימוד, חובה על המחוקק להתיר בחירת הורים במוסד פרטי לפי רצונם ובלבד שיעמוד באמת המידה החוקתית. ר' למשל סעיף 7 בחוקת גרמניה.
לעניין חובת החינוך ר' הערות בחלופה ב'.
ור' סעיף 13(ב) בפרק עקרונות היסוד, שהוא חילופי להוראה שכאן.
לדיון – הטלת החובה לקיים מוסדות חינוך ציבוריים:
הוראה כזו יכולה להיכלל בפרק עקרונות היסוד (ר' הצעה בסעיף 13 שם) ואולי בסמוך לזכות לחינוך עצמה כאן, למשל בנוסח זה: "לשם מימוש הזכות לחינוך תקיים המדינה מוסדות חינוך ציבוריים הפתוחים לכל [גרסה ב': ובהתחשב במגוון התרבותי והדתי בישראל]." חובה כזו משקפת עמדה כי מימוש שוויוני של הזכות לחינוך מחייב קיומה של מערכת חינוך ציבורית לא בררנית בהיקף מסוים. הסעיף אינו מונע מהממשלה לקיים חובה זו באמצעות ובמשותף עם גופים ציבוריים אחרים, כגון רשויות מקומיות, אך האחריות מוטלת עליה. הנוסח עשוי למנוע מן המחוקק לבחור בהפרטה מלאה של מערכת החינוך (כלומר ששירותי החינוך יסופקו כמצרך חופשי שאותו ירכשו תלמידים במימון אישי מקופת המדינה).
גרסה ב' נוגעת לסוגית הפלורליזם בחינוך. החינוך הוא מרכיב מרכזי בעיצוב התרבותי, הדתי והערכי של אדם. כדי שמימוש הזכות לחינוך יהיה שוויוני ואפקטיבי עבור מיעוטים תרבותיים ולאומיים מוצע לכלול בחוקה הוראה מפורשת לפיה מערכת החינוך הציבורית תתחשב בשונות התרבותית והדתית.
ור' הצעה להוראה בדבר החובה לקיים מערכת חינוך ממלכתית בסעיף 13 בפרק עקרונות היסוד, שהוא חילופי להוראה שכאן.
הזכות לבריאות
[ולסביבה נאותה]
[חדש]
18א.
(א)
לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראל הזכות ליהנות משירותי בריאות לגוף ולנפש נאותים ונגישים לכל, [גרסה ב': ומתנאים סביבתיים נאותים להבטחת בריאותם ורווחתם].
הנוסח המוצע משקף עמדה המדגישה את המרכזיות של שירותי בריאות נגישים לקיומם הפיזי והנפשי של הפרטים בחברה. הוראת החוקה אינה מקנה זכות להיות בריא אלא זכות ליהנות משירותי בריאות שאותם חייבת המדינה לספק.
גרסה ב' מציגה חלופה הכורכת את ההגנה על הבריאות עם ההגנה על הסביבה. יודגש כי זו הגנה על היבט צר של איכות הסביבה, שיש לו קשר ישיר לבריאות ולרווחה האישית. אם יאומץ סעיף נפרד לאיכות הסביבה, לא יהיה צורך בגרסה זו.
לדיון – מימון: אין בנוסח קביעה מפורשת באשר לגביית תשלום (אלא בהקשר של שירות חירום בסעיף קטן (ב)). סוגיה זו מחייבת הכרעה. נדמה כי לא יהיה חולק ששירותי בריאות המבטיחים "תנאי קיום נאותים" חייבים להינתן ללא תשלום וזאת מכוח סעיף "זכויות רווחה". בפני הוועדה הוצגה הצעה לפיה שירותי הבריאות יסופקו "לפי צורך רפואי, לפי עקרונות צדק, שוויון ועזרה הדדית". ור' הערה בסוגיה הכללית של מימון זכויות בהערות לסעיף 17 בחלופה ב'.
בדיון עלו הצעות לכלול התייחסות מפורשת ל"רפואה מונעת".
(ב)
לכל אדם, הזקוק לטיפול דחוף [או: חירום] מציל חיים, הזכות לקבלו ללא תנאי מוקדם [גרסה ג': וללא תשלום].
לכאורה ניתן לגזור זכות מסוימת זו מהזכות לשירותי בריאות נגישים לכל. עם זאת ראוי שזכות זו תוענק לכל אדם (הזכות לבריאות – אולי לאזרח ולתושב) ובשל חשיבותה מוצע לדון באפשרות של עיגונה נפרד.
גרסה ג' – לסוגיית התשלום ר' הערות בעניין "מימון" בחלופה א' ובעניין "חינוך חינם" בחלופה ב'.
הזכות
לאיכות הסביבה
[חדש]
18ב.
לכל אדם הזכות לחיות בסביבה נקיה שאינה מזיקה לחייו, לבריאותו, לרווחתו ולהתפתחותו; [גרסה ב': הוראות בדבר השתתפות אזרחים ותושבים בהחלטות הנוגעות לאיכות הסביבה [של אזור מגוריהם] ייקבעו בחוק].
לפי החלטת הוועדה מוצגת כאן הצעה להוראה מפורשת בדבר הזכות לאיכות הסביבה. עם זאת נשמעו עמדות כי איכות הסביבה אינה זכות יסוד של האדם הראויה להגנה חוקתית אלא אינטרס ציבורי חשוב אשר רשויות השלטון מחויבות לכבד.
השלמה לנוסח המוצע כאן ר' סעיף 3 בפרק עקרונות היסוד הקובע את חובת הרשויות להתחשב בשיקולים סביבתיים ולשמר את משאבי הטבע שבמדינה.
גרסה ב' – בדיון בוועדה עלתה הצעה כי החוקה תדגיש את ההיבטים ההליכיים הקשורים להבטחת איכות הסביבה – שקיפות, שיתוף הציבור, פרסום החלטות והסתמכות על מידע. זאת, כדי לייעל את הביקורת השיפוטית והציבורית. עם זאת, נדמה כי היבטים אלה הם פרטניים מדי מכדי להזכירם במפורש בחוקה ומכל מקום אין הם ייחודיים לעניין הנדון כאן, אלא נוגעים לכל מעשה מנהל. לכאורה ניתן להצדיק הוראה דומה לגבי הזכויות לחינוך ולבריאות.
גרסה ב' מחייבת את המחוקק לקבוע הוראות בדבר השתתפות הציבור בהחלטות הנוגעות לאיכות הסביבה (השוו סעיף 20(2) בחוקת פינלנד). הנוסח אינו מחייב את המחוקק לדרך מסוימת של שיתוף הציבור (ועל כן ביקורת שיפוטית על חקיקה מכוח סעיף זה עשויה להיות מצומצמת) אך הוא מספק למחוקק הנחיה ואמת מידה באשר למצופה ממנו.
לדיון – יצוין כי בהקשר זה קובעות חוקות מסוימות בעולם חובה על כל אדם לשמור על הסביבה בצד הזכות ובצד חובת השלטון לעשות כן (כך למשל בפינלנד (סעיף 20) ובספרד (סעיף 45(1)). ר' הערה בתחילת פרק זה לגבי האפשרות כי החוקה תכלול הוראות בדבר חובות הפרט. וכן ר' בהערות לסעיף 2 בפרק עקרונות היסוד, בעניין החובה לשמר את משאבי הטבע.
כיבוד זכויות רווחה1
[חדש]
19.
[משותף לשלוש החלופות – סעיף הכיבוד בגרסאותיו השונות יכול להשתלב באחת או יותר מהחלופות]
יודגש כי קיימת זיקה בין פסקת הכיבוד הכללית (סעיף 2 בפרק זה) לבין הדרך שבה יוחלט לנסח את מחויבות המדינה (והסייגים המותרים למימושה) בעניין הזכויות החברתיות. יתכן שתידרשנה התאמות נוסח בסעיף 2 האמור לאור הכרעת הוועדה בסעיף כאן או שילוב של סעיף זה בסעיף 2.
אין הכרח כי הוראת הכיבוד המיוחדת תחול על כל הזכויות החברתיות באופן אחיד (למשל, הזכות לחינוך בחלופה ב' מוגדרת באופן ברור, יחסית לזכויות האחרות באותה חלופה).
בסעיף זה נעשה נסיון להציג דגמים שונים של הוראות שקובעות את היקף ההגנה המשפטית על הזכויות החברתיות. כיוון שלא בכל המקרים קיים קשר חד ערכי בין דגמי הניסוח של הזכויות עצמן לבין הדגמים שכאן, הם מופיעים במרוכז, כדי להקל על הקורא.
גרסה א':
על אף האמור בסעיפים ___ [סעיף 13 בפרק השפיטה וסעיף 2 בפרק זה] לא תדון רשות שיפוטית בטענה כי חוק [חקיקת משנה או מעשה שלטוני אחר] סותר את הוראת סעיפים ___ [סעיפי זכויות הרווחה] ולא תיתן כל סעד בשל טענה כזו.
גרסה א' מציעה הגנה חלשה על הזכויות החברתיות – ללא ביקורת שיפוטית. זאת בדומה להסדר בהודו (סעיף 37 בחוקתה) ובאירלנד (סעיף 45 בחוקתה) שם נקבעה החובה להבטיח את רווחת האזרחים כאמת מידה מנחה בלבד לרשויות השלטון.
גרסה ב':
על אף האמור בסעיפים ___ [סעיף 13 בפרק השפיטה וסעיף 2 בפרק זה], מצא בית המשפט העליון [בעתירה שהובאה בפניו] כי חוק אינו הולם את חובת רשויות השלטון לפי סעיפים ____ [סעיפי זכויות הרווחה], יקבע בפסק דין את דבר אי ההלימה; פסק הדין יונח על שולחן הכנסת בתוך ___ ימים והיא תדון בעניין בתוך ___ (90) ימים ממועד ההנחה.
גרסה ב' מציעה ביקורת שיפוטית מוחלשת לפי המודל הנוהג באנגליה מאז נחקק שם ה-Human Rights Act, 1998. הצעה לאמץ דגם כזה של ביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית עלתה בדיון על יחסי הכנסת ובית המשפט. אולם כאן מוצע לאמצה בהקשר המסוים של הזכויות החברתיות בשל האופי המיוחד שלהן – זכויות אדם מחד גיסא; מגבלות מוסדיות בביקורת שיפוטית על אכיפתן, מאידך גיסא.
הנוסח המוצע מחייב את הכנסת לדון בפסק הדין, ללא מחויבות לתוצאה כלשהי. חוק רגיל ישלים את פרטי ההסדר אשר ייקבעו, למשל, חובה על הממשלה להצדיק בפני הכנסת את הפגיעה הנטענת על בסיס נתונים מפורטים.
יובהר כי אין בהוראה זו כדי להגביל ביקורת שיפוטית על חקיקה מכל טעם אחר שבחוקה (למשל שוויון).
אם תתקבל גרסה זו יש להתאים את ההליך שכאן להליך שייקבע בעניין פסילת חוקים בפרק השפיטה, ר' סעיף 13 שם.
גרסה ג':
ללא הוראה מיוחדת – תחול ביקורת שיפוטית רגילה כמו על כל זכויות האדם האחרות.
גרסה ג' מציעה להעמיד את הזכויות החברתיות במעמד זהה לכל זכויות האדם (וזאת על יסוד ההצדקות שהוצגו בפני הוועדה באשר למעמדן השווה של זכויות אלה אל מול הזכויות האזרחיות-מדיניות). עם זאת, נוכח הקשיים הכרוכים במעורבות שיפוטית רחבה בתחומים הכלכליים, כמפורט לעיל, ראוי לשקול גרסה זו בעיקר אם יאומץ דגם של ביקורת שיפוטית חלשה לגבי פרק הזכויות כולו או אם תנוסחנה הזכויות בצורה מצומצמת וברורה.