חומר רקע
מדינת ישראל
משרד המשפטים
לשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה
(ייעוץ)
ה' תמוז, תשס"ח
8 יולי, 2008
תיקנו: 94-110 מ כ ר ז י ם
לכבוד:
ח"כ מנחם בן-ששון
יו"ר וועדת החוקה, חוק ומשפט
כנסת ישראל
ירושלים
הנדון: הצעת חוק חובת המכרזים (תיקון – העדפת תוצרת הארץ), התשס"ז-2007
פ 2434/17 ח"כ שלי יחימוביץ, סטס מיסז'ניקוב ואח'
רקע
1. הצעת החוק שבנדון נועדה להגן על תעשיית הטקסטיל הישראלית ברכישת טקסטיל של משרד הביטחון, צה"ל והמשרד לביטחון פנים. לפי הצעת החוק, במכרזים כאמור תותר השתתפות רק להצעות הכוללות "טובין מתוצרת הארץ", כהגדרתם בהצעת החוק, ותימנע השתתפותם של יצרנים זרים, ושל יבואנים ישראלים.
2. ביום 16.7.07, החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק, ברוב של ששה שרים נגד ארבעה, לתמוך בהצעת החוק שבנדון, בכפוף להתאמת האמור בחוק המוצע להסכמים בינלאומיים שמדינת ישראל חתומה עליהם, ולתיאום מלא עם המשרדים הנוגעים בדבר.
3. למרות שהמשרדים הנוגעים בדבר (משרד הביטחון, המשרד לביטחון פנים, משרד התעשייה המסחר והתעסוקה, משרד האוצר ומשרד המשפטים) תומכים עקרונית בהעדפת תוצרת הארץ, בהצעת החוק יש מספר קשיים אשר הצדדים לא הצליחו לגשר עליהם בניסיונות התיאום שנערכו עד כה, אשר התקיימו אצל מנכ"ל משרד הביטחון, היועץ המשפטי למערכת הביטחון, והיועצת הכלכלית למערכת הביטחון. משמעות הדבר הינה כי בהיעדר תיאום בין הממשלה ליוזמי הצעת החוק, הממשלה מתנגדת להצעת החוק בנוסחה כיום ולעלותה התקציבית.
4. להלן אסקור את מצב מפעלי טקסטיל בישראל בכלל, והטקסטיל הביטחוני בפרט, את היקפי הרכש של כוחות הביטחון בתחום הטקסטיל, בארץ ובחו"ל נכון להיום, ואת ההשלכות על תקציב משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים אם תתקבל ההצעה. חלק זה מסתמך על מכתבו של רו"ח ליאור אגאי, מנהל מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר, אל כבודו, מיום 7.7.08. לאחר מכן אפרט את הקשיים המרכזיים בהצעת החוק אשר נותרו שנויים במחלוקת.
מפעלי הטקסטיל בישראל:
5. לפי נתוני משרד התמ"ת בישראל קיימים 660 יצרני טקסטיל בתחום ההלבשה. מתוכם 592 מעסיקים עד 5 עובדים ורק 6 מפעלים מעסיקים מעל 50 עובדים. בתחום הטקסטיל שאינו מוצרי הלבשה (חומרי גלם, בדים) קיימים 350 יצרנים, מתוכם 240 מעסיקים עד 5 עובדים ו-30 מפעלים מעסיקים מעל 50 עובדים.
טקסטיל ביטחוני:
6. מוצרי הטקסטיל הנרכשים על ידי זרועות הביטחון הינם פרטי לבוש אישיים, לשימוש כללי, כמו הלבשה תחתונה, מדים (א' ו-ב'), בגדי עבודה, מעילים, בגדי ספורט, ופרטי לבוש ייעודיים, כמו סרבלים וכובעים. מוצרים אלו משתייכים, על פי החלוקה המקובלת בענף הטקסטיל, לקבוצת הטקסטיל הקל. כמו כן נרכש ציוד הקשור באופן ישיר לביצוע משימות הביטחון, כמו אפודים ומנשאים, ציוד למיגון אישי (קסדות ושכפ"צים) ותיקים. מוצרים אלו משתייכים לקבוצת הטקסטיל הכבד, הכוללת אף מוצרי טקסטיל גדולים כמו אוהלים, רשתות, שקי שינה ואמצעי אחסנה יבשה לרכבים.
7. לפי נתוני אגף הטקסטיל בהתאחדות התעשיינים, קיימות בין 5 ל-8 חברות ישראליות העוסקות בייצור מוצרי טקסטיל למערכת הביטחון, העונים על הגדרת "טובין מתוצרת הארץ", כמוצע בהצעת החוק, קרי "טובין שיוצרו בישראל בידי יצרן שהוא אזרח ישראל או תושב קבע בישראל, או תאגיד הרשום בישראל, ובלבד שמחיר המרכיב הישראלי בהם מהווה מעל 50% לפחות ממחיר ההצעה".
רכש טקסטיל במשרד הביטחון:
8. היקף הרכש השנתי הממוצע למוצרי טקסטיל במשרד הביטחון, מתוך התקציב השקלי וכספי הסיוע הביטחוני (במט"ח) מארה"ב1, נאמד בכ- 188 מש"ח. מתוך סכום זה, רכישות תוצרת הארץ הינן בסך של כ- 158 מש"ח, המהווים כ- 83% מסך רכישות מוצרי הטקסטיל של משרד הביטחון, וכ-90% מהיקף הרכש השקלי של משרד הביטחון, כפי שיפורט להלן:
טקסטיל תוצרת הארץ
טקסטיל מיובא
• פרטי לבוש שונים בהיקף של 53 מש"ח – בדי כותנה מתוצרת כיתן ב-18 מש"ח ותפירת כל סוגי המדים במתפרות שונות בכ-35 מש"ח.
• פרטי טקסטיל בהיקף של 105 מש"ח - רשתות הסוואה, שקיות חול למיגון, מנשאים, אפודים, שכפ"צים קלים, אוהלים, בגדי ייצוג, מזרונים, מצנחים וציוד צניחה, בגדי הסוואה, תיקים ועוד.
• מוצרים מיובאים בהיקף של 18 מש"ח - הלבשה תחתונה, גרביים, תיקים שונים, חולצות ספורט, מעילי פליז.
• בדים למדי דקרון בכ- 3 מיליון דולר מט"ח סיוע (התפירה מבוצעת בישראל).
• כומתות בכ- 1 מיליון דולר מזומן.
סה"כ 158 מש"ח
סה"כ 30 מש"ח
רכש טקסטיל במשרד לביטחון פנים:
9. היקף הרכש השנתי למוצרי טקסטיל של משטרת ישראל עומד על כ- 9 מש"ח. רכש הטקסטיל מבוצע באמצעות רשת השיווק H&O אשר מייבאת את מרביתו מחו"ל. יצוין כי H&O זכתה במכרז אשר לפי תנאיו אספקת המדים לשוטרים מתבצעת בפינות מדים בחנויות הרשת, והדבר מפחית במידה ניכרת את ההוצאות והתקנים הכרוכים בתפעול מערך הרכש, האחסנה והתחזוקה הנלווים לאספקת המדים. עוד יצוין כי רכש ואספקה של מספר פריטים ייעודיים נשאר בטיפול המשטרה, וביניהם אפודים, שכפ"צים וציוד ייעודי אחר.
10. היקף הרכש השנתי למוצרי טקסטיל בשב"ס עומד על כ-6.5 מש"ח. 92% ממוצרי הטקסטיל הללו נרכשים בישראל.
סיכום ביניים – היקף רכישות מתוצרת הארץ:
11. מן המקובץ לעיל עולה כי מתוך היקף רכישות בסך של כ- 203.5 מש"ח של מוצרי טקסטיל במשרד הביטחון ובמשרד לביטחון פנים ביחד, היקף היבוא מסתכם לכל היותר בכ-39 מש"ח בלבד, המהווים כ- 19% מסך רכישות מוצרי הטקסטיל.
בהקשר זה נזכיר שוב כי סכום זה כולל גם 3 מיליון דולר מכספי הסיוע הביטחוני מארה"ב, בהם ניתן לרכוש רק מוצרים מארה"ב. בקיזוז כספי הסיוע, היקף היבוא מסתכם בכ-30 מש"ח, המהווים כ- 15% מסך הרכישות מתוך התקציב השקלי של המשרדים.
כמו כן יש להדגיש את העובדה כי אחוז מסוים מהתקציב ממילא ישמש תמיד ליבוא, כאשר מדובר במוצרים אשר לא ניתן לרכוש מתוצרת הארץ.
12. במלים אחרות, עיקר הטקסטיל הביטחוני נרכש בישראל גם ללא המנגנון המוצע בהצעת החוק שבנדון. הדבר נובע, ככל הנראה, מהצורך בשימור קווי יצור ישראליים לשעת חירום ושיעור ההעדפה הקיימת כיום בתקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), התשנ"ה-1995, בשיעור 15%, לטובת תוצרת מקומית על-פני תוצרת זרה. תקנות אלו מאפשרות ליצרן ישראלי שהמרכיב הישראלי במוצריו הינו לפחות 35% להציע מחיר היקר ב-15% ממתחרה מחו"ל ועדיין לזכות במכרזים של המדינה.
השלכות תקציביות לאישור החוק:
13. הצעת החוק תהווה קיצוץ עקיף בתקציבי המשרדים בעשרות מיליוני ש"ח שכן הם יחויבו לרכוש תוצרת ישראלית אשר מחירה גבוה מלכתחילה בעשרות אחוזים מאשר תוצרת מיובאת. הדבר עשוי לפגוע, בין השאר, במגזרים יצרניים אחרים במדינת ישראל.
14. המשמעות התקציבית של אישור החוק נאמדת על ידי משרד הביטחון בכ- 54 מש"ח ובמשרד לביטחון פנים בכ- 7.5 מש"ח. העתק אומדני משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים, המבוססים, בין השאר, על פערי מחירים לגבי פריטי טקסטיל שונים, בארץ ובחו"ל, מצורפת ומסומנת כנספחים א' ו-ב'.
15. יצוין כי קיים הבדל משמעותי במחירי היבוא מול התוצרת המקומית בין משפחות פריטים שונות. ככלל, ככל שמדובר במוצר פשוט המבוסס על אריג פשוט יותר, מחיר הפריט המיובא הינו זול יותר ביחס למחיר מייצור מקומי, בשל מרכיב העבודה. כך, לדוגמה, תחתונים עשויים לעלות 65% פחות כאשר הם מיוצרים במזרח אסיה, ולעומת זאת במחיר מנשאי חי"ר ייחודיים בסדרות יצור קטנות, אין הבדל משמעותי בעלות בין ייצור מקומי לייבוא.
16. יודגש כי האומדנים שהובאו לעיל הינם אומדנים זהירים המבוססים על פערי המחירים הידועים כיום, אולם יש להניח כי אם תתקבל הצעת החוק, ובהיעדר רף מקסימלי שיקבע מהו מחיר סביר למוצר טקסטיל ישראלי, מחירי מוצרי הטקסטיל הישראלים עשויים לעלות בעשרות מונים. בדיון הקודם הוצע לקבוע סף מסוים של שיעור העדפה, מעל 15%, אולם ההצעה אינה מקובלת על יוזמי הצעת החוק.
17. נוכח היותו של השוק המקומי קטן יחסית, כאמור לעיל, בעיית פערי המחירים עלולה להיות חמורה במיוחד בהיעדר תחרות בשוק המקומי. הצעת החוק גורמת לצמצום התחרות ולהקטנת מספר הספקים הפוטנציאלים, בשוק מקומי שהוא קטן ממילא, משום שכל מי שהמרכיב הישראלי במוצריו נמוך מ-50% לא יוכל להשתתף במכרז, וכן יודרו מהשתתפות גם יבואנים ישראלים, וכמובן ספקים זרים. כמו כן, זה אף עשוי להיות בעייתי, במקרים מסוימים, מבחינת איכות המוצרים.
הקשיים המרכזיים הנוספים הקיימים בהצעת החוק
18. מעבר להשלכות התקציביות לאישור החוק, אשר פורטו לעיל, אפרט להלן בקצרה קשיים מרכזיים נוספים הקיימים בהצעת החוק, לדעת משרדי הממשלה הנוגעים בדבר:
א) מדובר בהסדר אשר ככלל הינו מפורט מדי לחוק, ומקומו בתקנות. הוראה כללית בדבר התקנת תקנות בעניין העדפת תוצרת הארץ כבר קבועה בחוק עצמו (ראה סעיף 3א(א)(1)). כמו כן קיימות מספר הוראות לעניין התקנות תקנות בענייני מכרזים (ראה סעיפים 4, 5 ו-5א(א)).
ב) קושי נוסף, משמעותי ביותר, בהצעת החוק, אשר סוכם כי ייערך תיקון לגביו בנוסח המתואם, נוגע להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל, בתחום הרכש הממשלתי:
בחוק חובת המכרזים נקבעה בסעיף 5א(ב) עדיפות להתחייבויות של ישראל באמנה בינ"ל, על פני תקנות שיותקנו לפי חוק חובת המכרזים. הצעת החוק, בנוסחה המקורי, נועדה לחול על אף האמור בסעיף 5א, קרי להתגבר על התחייבויותיה של ישראל באמנות בינלאומיות, ככל שהן סותרות את הוראות ההעדפה המוצעות.
כפי שהובהר והוסכם בדיון הקודם שהתקיים בנושא, אין מקום כי מדינת ישראל תקבע בחוק כי היא פטורה מהתחייבויותיה באמנות בינלאומיות, גם אם מדובר בתחום סחר מסוים ולגבי מספר מצומצם של משרדים. דבר זה עלול להעמיד את ישראל במצב לא נוח מול המדינות עמן היא חתומה על אמנות בתחום, והדבר עלול להביא בסופו של יום גם לפגיעה ביצרנים הישראליים המייצאים לחו"ל ומעוניינים להשתתף במכרזי רכש ממשלתי של מדינות אחרות בחו"ל.
ג) מחויבויות ישראל בהסכם הרכישות הממשלתיות של ארגון הסחר העולמי2, משמעותן, בין השאר, הינה הסכמה לביטול מתן העדפה של 15% ברכישת תוצרת מקומית במכרזי גופים ותחומי פעילות הכפופים להסכם, מעל סכום הסף שנקבע, וכלפי ספקים מהמדינות החתומות על ההסכם. לאור הסכם זה, הוצע מלכתחילה בהצעת החוק להחילה רק על רכישות של משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים, אשר אינם כפופים להסכם. לטענת משרד האוצר, כל הטבה מעבר ל-15% לתוצרת המקומית תהווה עיוות מינהלי של יעילות כלכלית בהקצאת מקורות, ומתן העדפה לייצור בטחוני על פני יצור אזרחי .
ד) הסכם נוסף שיש להתחשב בו בענייננו, הינו הסכם אזור הסחר החופשי עם ארה"ב3. בהסכם זה ישנו פרק העוסק ברכש ממשלתי וחל גם על רכש ממשלתי של משרד הביטחון, ומורה כי התקשרויות של משרד הביטחון (או משרדים אחרים) שסכומן עולה על 50,000$ (חמישים אלף דולר אמריקאי) צריכות להיות פתוחות, ככלל, למציעים אמריקאיים. יש לכך מספר חריגים, המשקפים את החריגים שארה"ב קבעה לעסקאות רכש ממשלתי של מחלקת ההגנה שלה.
העתק רשימת החריגים של מחלקת ההגנה בארה"ב, הכוללת מוצרים שונים, מצ"ב ומסומן כנספח ג'.
יובהר כי לא ניתן יהיה להעדיף מוצרי טקסטיל החורגים מהרשימה בנספח ג' לעיל, כי יהיה בכך משום סתירה להתחייבויות בינלאומיות של ישראל.
ה) כתוצאה מהסכם איזור הסחר החופשי בין ישראל לארה"ב נחתם מזכר ההבנה עם משרד ההגנה האמריקני (M.O.U), המאפשר גישה של ספקים אמריקאים למכרזים בישראל, ושל ספקים ישראלים במכרזים של משרד ההגנה האמריקני. נוכח עקרון ההדדיות ורשימת החריגים של מחלקת ההגנה בארה"ב, כאמור לעיל, משרד הביטחון סבור כי אין בהצעת החוק משום הפרת מזכר ההבנה בעניין זה.
ו) הגדרת טקסטיל - מבדיקת הרשימה ופריטי הטקסטיל המנויים בהצעת החוק4, אשר עליהם אמורה לחול חובת העדפת תוצרת הארץ, עולה כי הרשימה עולה בקנה אחד עם החריגים בנספח ג' לעיל.
מכל מקום, במקרה של שינוי החריגים, ולאור הסכמת המציעים כי החקיקה תהיה כפופה להסכמים בינלאומיים (כולל הסכם איזור הסחר החופשי עם ארה"ב), הפירוט בהסכמים אלו יגבר על ההגדרה האמורה בסעיף החוק, אם תהיה סתירה בפועל בין השניים.
עם זאת, אנו סבורים כי יש מקום ללבן במפורש, במהלך הדיון, את השאלה האם ההגדרה בהצעת החוק קולעת ומקיפה את כל התחומים בהם מתבקשת ההעדפה, ורק בתחומים אלו, ולמחוק מן ההצעה מונחים שאינם ברורים כגון "כל מוצר לציוד אישי".
ז) נקודה נוספת שיש לציין בהקשר זה, ואנו מבקשים לדון בה במהלך הישיבה, הועלתה על ידי האגף לקשרים בינלאומיים במשרד האוצר: התיקון המוצע סותר את המגמה העולמית של פתיחת שווקים לתחרות בינלאומית, מדיניות החשיפה והסרת חסמי סחר, המהווים אינטרס כלכלי חיוני של ישראל. לשם השוואה, ראה אף את עמדתו הדומה של מר אוריאל לין, נשיא איגוד לשכות המסחר, במכתב אל כבודו מיום 26.5.08, בעניין הצעת החוק שבנדון.
ח) יישום הצעת החוק עשוי להביא לדרישות דומות מצד יצרנים בתחומים אחרים, ולהעלאת מחירי הרכש באותם תחומים. לשם דוגמה ראה הצעת חוק פ/3297, של חה"כ יורם מרציאנו, המבקשת לקבוע העדפה זהה להצעת החוק שבנדון, לגבי מוצרי הנעלה.
ט) ישום הצעת החוק עשוי לסרבל את הליך הרכש, מאחר שקביעת העדפה מוחלטת של תוצרת הארץ מחייבת את המזמין לערוך הליך בירור מקדמי מהימן, הכרוך בעלויות ובזמן, שנועד לבדוק האם קיים פריט כמבוקש מתוצרת הארץ, קרי שמחיר המרכיב הישראלי בו עולה על 50% ממחיר ההצעה, וכל זאת עוד בטרם יציאה למכרז. נראה כי לכל הפחות נדרש אישור מאת רואה חשבון בדבר שיעור מחיר המרכיב הישראלי במחיר ההצעה, כתנאי סף במכרז, כפי שנדרש כיום בתקנות חובת המכרזים (העדפת תוצרת הארץ), תשנ"ה-1995. סרבול נוסף נובע מכך שבשל מיעוט הספקים בשוק המקומי, כאמור לעיל, יידרשו בחלק גדול מהמקרים יותר ממכרז אחד, במידה שלא ימצא ספק של תוצרת הארץ.
י) החלת ההוראות של הצעת החוק גם על רכש בפטור, כאשר לחלוטין לא מתקיימת תחרות, איננה סבירה שכן המזמין שבוי בידי הספק היחיד מולו הוא עומד, על כל המשמעויות הכרוכות בכך. לפיכך עמד משרד הביטחון היא שיש לבטל את סעיף 5ב(ה) בהצעת החוק.
יא) בעקבות הדיון הקודם, הציעו יוזמי הצעת החוק לפתור את בעיית הספק היחיד, על ידי הסמכת השרים הנוגעים בדבר (שר הביטחון והשר לביטחון פנים) או מי שמונה מטעמם, לקבוע כי הוראות הסעיף לא יחולו על מכרז מסוים, "אם מצא כי במועד ההספקה המיועד, קיים ספק יחיד בלבד, לא ניתן לייצר באיכות ראויה או בכמות מספקת טובין מהסוג נשוא המכרז, שהינם טובין תוצרת הארץ" (ראה סעיף 5ג(ג)).
ראשית נראה כי הגורם המתאים לעניין זה, אותו יכולים להסמיך השרים, הוא המזמין ו/או ועדות המכרזים והפטור, לפי העניין, ולא סביר כי בפועל השרים עצמם ידונו בעניין זה.
מכל מקום, אנו סבורים כי החריג המוצע אינו מספיק וצריכים להיות חריגים נוספים, אשר יתנו מענה הן לבעיית הספק היחיד והן לבעיה המרכזית שהוזכרה לעיל בדבר היעדר רף מקסימלי להעלאת המחיר בהצעת החוק.
יצוין כי התקנות האמריקאיות בנושא קובעות מדדים (סקרי שוק וכדו') להגדרת "מחיר בלתי סביר" שיש בו כדי לפטור מהחובה האמורה בחוק האמריקאי.
לשם השוואה, אחד החריגים לחוק נוסף בארה"ב אשר נועד להגן על תוצרת מקומית, ה-Buy American Act5, הינו בנסיבות שבהן מחיר המוצר המקומי באופן בלתי סביר ממחירו של המוצר המיובא. מחיר נחשב ליקר באופן "בלתי סביר", כאשר מחירו גבוה ביותר מ-6% מההצעה הזולה ביותר של המוצר הזר, אם מדובר במציעים מקומיים "רגילים", או כאשר מחירו גבוה ביותר מ-12% מהמוצר הזר, אם מדובר במציעים מקומיים המוגדרים כעסקים "קטנים" או כעסקים "הממוקמים באזורי אבטלה".
יב) לגופו של עניין, נוסח החריג הנזכר בסעיף י"א לעיל מחייב הערכה לגבי מצב השוק במועד עתידי – "מועד ההספקה המיועד". נוכח העובדה כי ממילא ידרשו הגופים הרלבנטיים לערוך הליך מקדמי מורכב של בדיקות טרם הוצאת המכרז, די בכך שהבדיקה תוודא כי ערב הוצאת המכרז אין בנמצא טובין מן הסוג הנדרש, או בכמות או האיכות הנדרשת. חשוב כי כמות או איכות המוצר תיבחן בעיניים סובייקטיביות של המזמין, ולא תנוסח במדדים אובייקטיביים ("כמות מספקת"; "איכות נחוצה" – כאמור בהצעת החוק), אשר עשויים להוות מקור למחלוקת.
יג) יש להוסיף הוראה לפיה החוק לא יחול על יבוא הממומן בכספי סיוע של מדינת חוץ.
ב ב ר כ ה,
קרן דהרי
עוזרת ראשית (ייעוץ וחקיקה)
העתקים:
מר מלכיאל בלס, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ)
מר יואל בריס, היועץ המשפטי, משרד האוצר
מר אחז בן-ארי, היועץ המשפטי למערכת הביטחון
גב' דינה בנרי, סגן א' ליועץ המשפטי למערכת הביטחון
מר חיים אמיגה, ע' יועמ"ש, המשרד לביטחון הפנים
גב' דבורה מילשטיין, מנהלת תחום סחר חוץ, הלשכה המשפטית, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
גב' דנה דאיבוג, משרד המשפטים
/tmp/doc2txt-dlhs12mj/input.doc