חומר רקע

תוכן העניינים מבוא 1 1. נתונים על כמות הפסולת העירונית המוצקה המיוצרת בישראל 3 2. הרכב הפסולת 3 3. טיפול הרשויות המקומיות בפסולת ביתית בישראל 5 3.1. עלות הטיפול בפסולת ביתית ברשויות מקומיות 5 3.2. איגודי ערים לטיפול בפסולת 5 4. שיטות הטיפול בפסולת ביתית 6 4.1. הטמנה 7 4.1.1. היטל הטמנה 7 4.1.2. השימוש בכספי היטל ההטמנה 8 4.1.3. הטמנת פסולת עירונית באירופה 8 4.2. מיחזור 9 4.2.1. פעולות המיחזור ברשויות המקומיות והדיווח עליהן 11 4.3. טיפול בפסולת אריזות 13 4.4. טיפול בפסולת מכלי משקה 14 4.5. טיפול בפסולת אלקטרונית 15 4.6. טיפול תרמי 17 מקורות 18 נספחים 022 מבוא מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא פסולת ביתית בישראל. במסמך מובאים נתונים על כמות הפסולת הביתית בישראל, על הרכבה ועל שיטות הטיפול בה. לשם השוואה מובאים גם נתונים על הנעשה בתחום זה באיחוד האירופי. כמו כן, מוצג בהרחבה טיפול הרשויות המקומיות בארץ בפסולת ביתית. נוסף על כך מוצגות שיטות הטיפול בפסולת אריזות, במכלי משקה משומשים ובפסולת אלקטרונית באיחוד האירופי. אומנם נושא המסמך הוא פסולת ביתית, אולם על-פי רוב הדברים אמורים בפסולת עירונית מוצקה. כדי לצמצם אי-אחידות ולאפשר השוואה בין מקורות שונים של נתונים, להלן הגדרות של המונחים הרלוונטיים: פסולת ביתית – פסולת מוצקה מכל סוג שהוא, שמפונה מבתי המגורים באחריות הרשות המקומית. פסולת ביתית אינה כוללת פסולת מסחרית ותעשייתית ופסולת בניין, והיא נכללת בפסולת המעורבת. פסולת מסחרית – פסולת מבתי מסחר, מחנויות, מקניונים וכיוצא בזה. פסולת תעשייתית – פסולת ממפעלי תעשייה. פסולת מעורבת או פסולת עירונית מוצקה1 היא פסולת מהמגזר העירוני; רובה פסולת ביתית ומיעוטה פסולת מסחרית וגזם. פסולת זו מכילה מרכיבים אורגניים2 ואי-אורגניים כגון שאריות מזון, אריזות פלסטיק וגזם, ואינה מכילה חומרים מסוכנים. כאמור, פעמים רבות אין הבחנה בין פסולת עירונית מוצקה לפסולת ביתית. בישראל, פסולת עירונית מוצקה נקראת לעתים פסולת ביתית, וכך הדבר במשרד להגנת הסביבה. להלן הממצאים העיקריים המובאים במסמך: • כמות הפסולת העירונית המוצקה (כולל פסולת תעשייתית עירונית3) שנוצרה בישראל בשנת 2006 היא כ-6 מיליוני טונות, שהם כ-1.53 ק"ג לנפש בכל יום. מאז תחילת העשור גדלה כמות הפסולת הביתית ב-3% בכל שנה. • ברוב הרשויות המקומיות נערך פינוי פסולת ביתית כסדרו. עם זאת, החובות המצטברים של רשויות מקומיות לאתרי פסולת או לקבלני פינוי מסתכמים בכ-42 מיליון ש"ח, והדבר פוגע בפינוי הפסולת בהן. כ-40% מאוכלוסיית צפון הארץ מתגוררים בתחומי רשויות מקומיות שיש להן חובות הקשורים בטיפול בפסולת. כמות הפסולת שנוצרת ברשויות מקומיות אלו היא כ-286,000 טונות בשנה. • כיום מקובלת שיטת "הטיפול המשולב" בפסולת המוצקה, שבה חמש דרכי טיפול: הפחתה במקור,4 שימוש חוזר,5 מיחזור,6 הפקת אנרגיה והטמנה. הטיפול נעשה מתוך חתירה מתמדת לצמצום נפח הפסולת המועברת להטמנה. • כ-80% מהפסולת הביתית בישראל מועברים להטמנה. לעומת זאת, פחות מ-50% מהפסולת העירונית באיחוד האירופי מועברים להטמנה. • כ-12% מכלל פליטת גזי החממה בארץ מקורם באתרי הטמנה של פסולת מוצקה. • מאז 1 ביולי 2007 מוטל היטל על הטמנת פסולת, וכספי ההיטל מועברים ל"קרן לשמירת הניקיון". • לאחרונה פורסם כי ה"קרן לשמירת הניקיון" מאפשרת לרשויות המקומיות להשתמש בכספי היטל ההטמנה לצורך תכנון ארוך טווח וביצוע פרויקטים להפחתה של הטמנת פסולת, למשל לפרויקטים של מיחזור. • הרשויות המקומיות מחויבות לדווח למשרד להגנת הסביבה על כמות הפסולת שלהן ועל הטיפול בה. כמו כן, היה עליהן להפחית את הפסולת המיוצרת בתחומן ומועברת להטמנה באמצעות העברת פסולת למיחזור בשיעורים אלו: • 10% לפחות עד 31 בדצמבר 1999; • 15% לפחות עד 31 בדצמבר 2000; • 25% לפחות עד 31 בדצמבר 2007. • כ-130 רשויות מקומיות בלבד שותפות לתהליכי ההשבה והמיחזור של פסולת. • כ-120 רשויות מקומיות בלבד מדווחות למשרד להגנת הסביבה על כמות הפסולת הנוצרת בתחומן ועל אופן הטיפול בה. למשרד להגנת הסביבה אין אפשרות לנקוט סנקציות כנגד רשויות שאינן מדווחות לו. • בשנת 2006 מוחזרו כ-1.4 מיליון טונות פסולת, שהם כ-23% מהפסולת העירונית המוצקה (ומהפסולת התעשייתית שמקורה בתחומי רשויות מקומיות). בדנמרק, בספרד, בשבדיה ובלוקסמבורג היה שיעור ההשבה של הפסולת העירונית יותר מ-40%. בבלגיה, באוסטריה, בגרמניה ובהולנד היה שיעור ההשבה קרוב ל-60%. • רק שיעור קטן מפוטנציאל המיחזור של חומרי הגלם ממומש, ורוב המרכיבים מועברים להטמנה, אף-על-פי שאפשר להפרידם למיחזור. • באיחוד האירופי כ-50% מהפסולת העירונית מועברים להטמנה, כ-18% מועברים לשרפה, והשאר –למיחזור או לשימוש חוזר.7 1. נתונים על כמות הפסולת העירונית המוצקה המיוצרת בישראל הנתונים המעודכנים ביותר שבידי המשרד להגנת הסביבה על כמות הפסולת בישראל הם משנת 2006. לדברי גב' ענת קאופמן, מרכזת מיחזור באגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, בקרוב יפורסם הדוח לשנת 2007.8 • בשנת 2006 נוצרו בישראל 6 מיליוני טונות פסולת עירונית מוצקה9 ופסולת תעשייתית שמקורן בתחומי רשויות מקומיות – כ-1.53 ק"ג לנפש בכל יום.10 הרשויות המקומיות שבהן כמות הפסולת לאדם היא הגדולה ביותר הן בדרך כלל הרשויות שרמת החיים בהן היא הגבוהה ביותר. מאז שנת 2000 שיעור הגידול השנתי של הפסולת הביתית הוא 3%.11 2. הרכב הפסולת אחת לעשור נערך סקר ארצי של הרכב הפסולת הביתית; הסקר האחרון נערך בשנת 2005.12 הסקר הוא כלי חשוב לקביעת מדיניות הטיפול בפסולת. המידע על הרכב הפסולת עשוי לשמש מכשיר תכנוני ויישומי במציאת דרכים להפחתת כמות הפסולת ובקידום שיטות לטיפול בה. להלן תרשים המציג את שיעור סוגי הפסולת הביתית בשנת 2005 לפי משקל: להלן תרשים המציג את שיעור סוגי הפסולת הביתית בשנת 2005 לפי נפח: * מתוך סקר הרכב הפסולת הביתית, חברת "שלדג ניהול ופתרונות סביבתיים", בהנחיית האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, דצמבר 2006. החומר האורגני בפסולת ופסולת אריזות בסקר הרכב הפסולת האחרון בישראל עלה כי כ-40% ממשקל הפסולת בישראל הם חומר אורגני – שיעור גבוה יחסית לרוב מדינות אירופה. הדבר נובע כנראה מהרגלי התזונה בארץ. להרכב הפסולת יש השפעה מכרעת על אפשרויות הטיפול בה. שיעור גבוה של חומר אורגני עלול לפגוע באפשרויות המיחזור, שכן אם החומר האורגני אינו מופרד במקור, הוא "מלכלך" ומרטיב את החומרים, מקשה את הפרדתם ופוגע באיכותם.13 משקלן של האריזות (מכלים, קרטונים וכיוצא בזה) בפסולת העירונית המוצקה – שרוב רובה פסולת ביתית – הוא 20%-15%. נפחן של האריזות בפסולת זו הוא יותר משליש.14 3. טיפול הרשויות המקומיות בפסולת ביתית בישראל שירותי הפינוי של הפסולת הביתית הם משירותי החובה שהרשויות המקומיות מספקות לתושביהן. רוב הרשויות המקומיות מפעילות חברות קבלניות לפינוי הפסולת. לכמה רשויות גדולות, כגון חיפה ואשדוד, יש מתקנים ואתרים משלהן לטיפול בפסולת ולסילוקה.15 3.1. עלות הטיפול בפסולת ביתית ברשויות מקומיות העלות של איסוף טונה פסולת בתחומי הרשויות המקומיות שונה בכל רשות ורשות; העלות הממוצעת של הכנסת טונה פסולת לתחנת המעבר היא 40 ש"ח; העלות הממוצעת של שינוע טונה פסולת מתחנת המעבר לאתר ההטמנה היא 40 ש"ח; העלות הממוצעת של ההטמנה היא 40 ש"ח. כלומר, ללא העלות של איסוף הפסולת בתוך תחומי הרשויות המקומיות, עלות הטיפול בטונה פסולת ביתית היא כ-120 ש"ח.16 כפי שיוסבר בהמשך, היטל ההטמנה מייקר את הטמנת הפסולת, והדבר מעודד מציאת חלופות. ברוב הרשויות המקומיות הפסולת הביתית מפונה כסדרה. ואולם, יש רשויות מקומיות, בעיקר בצפון, אשר יש להן חובות מצטברים לקבלנים ולאתרי טיפול. החובות הללו מסתכמים בכ-42 מיליון ש"ח. כ-40% מאוכלוסיית צפון הארץ מתגוררים בתחומי רשויות מקומיות שיש להן חובות הקשורים לטיפול בפסולת. כמות הפסולת שנוצרת ברשויות מקומיות אלו היא כ-286,000 טונות בשנה. כיום פינוי הפסולת אינו סדיר בכמה רשויות, ומספרן הולך וגדל. אם יימשך מצב זה, פינוי הפסולת עלול להיפסק זמנית, ואף תיתכן קריסה של מערך האיסוף והסילוק של הפסולת הביתית ברשויות המקומיות.17 3.2. איגודי ערים לטיפול בפסולת18 רשויות מקומיות סמוכות יכולות להתארגן לטיפול משותף בפסולת וכך לתת יתרון לגודל ולחסוך בעלויות, למשל בהקמה ובתפעול של תחנת מעבר משותפת. ואולם, שיתוף פעולה כזה קיים באזורים מעטים בלבד.19 כיום, כ-40 רשויות מקומיות מאוגדות בשלושה איגודי ערים לטיפול בפסולת עירונית שהוקמו מכוח חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955, ובתאגיד עירוני אחד שהוקם כחברה בע"מ: 1. "איגוד ערים לפסולת מוצקה – גליל מזרחי וגולן"; אתר סילוק הפסולת העיקרי שלו הוא אתר תאנים (סמוך לחצור הגלילית). 2. חברת "קומפוסט" מפרץ והגליל המערבי; החברה משנעת את הפסולת לאתר עברון שבקיבוץ עברון. 3. "איגוד ערים אזור דן" – תברואה וסילוק אשפה; אתר חירייה משמש תחנת מעבר, והפסולת משונעת להטמנה באפעה שבמועצה האזורית תמר ובגני-הדס (דודאים). 4. איגוד ערים דרום יהודה – איכות הסביבה; הפסולת מוטמנת באתר חרובית (ליד שדות-מיכה). התועלת שבאיגוד ערים לטיפול בפסולת תלויה בין השאר במאפיינים הגיאוגרפיים של הרשויות המאוגדות בו. סביר להניח שיישובים הסמוכים לאתר ארצי לסילוק פסולת אינם מתקשים לפנות פסולת בעצמם, ולכן הצורך שלהם באיגוד לטיפול בפסולת פחות, לדוגמה, יישובים אזור באר-שבע, הסמוך לאתר דודאים. עם זאת, מובן כי איגוד ערים עדיף מבחינת ניצול היתרון לגודל.20 לדברי מר אילן נסים, ראש האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, ייתכן כי היטל ההטמנה,21 אשר מוטל מאז 1 ביולי 2007, ישמש תמריץ לרשויות המקומיות לבחור בהתארגנות כזאת כדי לחסוך בעלויות.22 לפי משרד הפנים, גם למדיניות המשרד להגנת הסביבה לסגירת אתרי סילוק פסולת קטנים יש השפעה ניכרת על פעילותם של איגודי ערים לטיפול בפסולת.23 4. שיטות הטיפול בפסולת ביתית אחת המטרות החשובות של המשרד להגנת הסביבה היא שכל הפסולת במדינת ישראל תטופל באופן שאינו יוצר מפגעים סביבתיים. לפיכך, תינתן עדיפות לשיטות טיפול בפסולת דוגמת מיחזור, שימוש חוזר והפחתה במקור,24 במטרה להקטין בהדרגה ל-50% את כמות הפסולת המועברת להטמנה עד לשנת 2020. הבעיות בהטמנת פסולת הן בעיקר ניצול לא יעיל של הקרקע, פליטת גזים וסכנה של זיהום מי התהום.25 כיום מקובלת שיטת ה"טיפול המשולב" בפסולת המוצקה, שבה חמש דרכי טיפול: הפחתה במקור, שימוש חוזר,26 מיחזור,27 הפקת אנרגיה28 והטמנה. הטיפול נעשה מתוך חתירה מתמדת לצמצום נפח הפסולת המועברת להטמנה. 4.1. הטמנה השפעות הטמנת החומר האורגני כ-80% מהפסולת הביתית בישראל מועברים להטמנה. כאמור, כ-40% מהפסולת הם חומר אורגני המתכלה ביולוגית, ורוב רובה של הפסולת האורגנית מועבר להטמנה. מלבד המפגעים של הטמנת פסולת שצוינו לעיל, יודגש כי פסולת אורגנית מוטמנת עוברת תסיסה ופולטת גז מתאן (4CH). הפוטנציאל של גז מתאן ליצור אפקט חממה גדול עשרות מונים מזה של פחמן דו-חמצני (CO2). יצירת המתאן בישראל ממטמנות פסולת בשנת 1996 (שנת הבסיס לחישוב בישראל) היתה שוות ערך ל-7.8 מיליוני טונות CO2, כלומר, כ-12% מכלל פליטת גזי החממה בארץ.29 בנספח מס' 1 מובאת טבלה ובה שמות אתרי ההטמנה של פסולת מעורבת בשנת 2006 ומפה המציגה את מקום האתרים. 4.1.1. היטל הטמנה הואיל ורוב הפסולת מועברת כיום להטמנה וכמות הפסולת הולכת וגדלה, בתוך כמה שנים ימוצו כל אתרי ההטמנה המאושרים הפעילים כיום בארץ.30 מטרת היטל ההטמנה היא אפוא לשקף את העלות האמיתית של ההטמנה, ובכלל זה ההשפעות החיצוניות שלה, וכך לאפשר תחרות לשיטות טיפול עדיפות ממנה, למשל מיחזור. המחיר אמור לכסות את העלות הסביבתית של הטמנת פסולת: זיהום אוויר, זיהום מקורות מים, פגיעה בערך הקרקע ועלויות שמקורן בהובלת הפסולת להטמנה.31 החוק מטיל על בעל אתר לסילוק פסולת לשלם את היטל ההטמנה ל"קרן לשמירת הניקיון",32 וסביר שעלות ההיטל מגולמת במחיר שמשלמות לו הרשויות המקומיות. כספי ההיטל מועברים לחשבון נפרד ב"קרן לשמירת הניקיון", והם אמורים להיות מוקצים לפיתוח אמצעים חלופיים להטמנה ולעידוד השימוש בהם. היטל ההטמנה של טונה פסולת מעורבת אמור לעלות בהדרגה:33 שנה 2008 2009 2010 2011 ואילך היטל ההטמנה 20 ש"ח לטונה 30 ש"ח לטונה 40 ש"ח לטונה 50 ש"ח לטונה • בשנת 2007 שולמו ל"קרן לשמירת הניקיון" כ-20 מיליון ש"ח מכספי היטל הטמנה. • בשנת 2008 צפוי שיתקבלו ב"קרן לשמירת הניקיון" כ-80 מיליון ש"ח מכספי היטל ההטמנה. • בשנת 2009 צפוי שיתקבלו ב"קרן לשמירת הניקיון" כ-120 מיליון ש"ח מכספי היטל ההטמנה. 4.1.2. השימוש בכספי היטל ההטמנה הנהלת "הקרן לשמירת הניקיון" החליטה להקצות בשנים 2009-2008 את רוב כספי היטל ההטמנה לסיוע לרשויות המקומיות.34 הסיוע ישמש לפיתוח אמצעים להפרדה במקור, למיון ולמיחזור פסולת ברשויות, לסיוע בתכנון חלופות להפחתה של הטמנת פסולת ולפעולות חינוך והסברה. לשם כך יוקצה לכל רשות מקומית סכום מיועד, לפי כמות הפסולת החייבת בהיטל הטמנה שמקורה באותה רשות ולפי קריטריונים וכללים מסוימים. שיעור ההשתתפות של הרשויות המקומיות במימון הפרויקטים יהיה 30%-10%, לפי האשכול החברתי-כלכלי שלהן.35 לדברי מר יואב גואל מהמשרד להגנת הסביבה, לא מדובר ב"קול קורא" לרשויות המקומיות, ולכן הרשויות המקומיות לא יתחרו ביניהן על כספי ההיטל. תהליך העברת הכסף אמור להיות פשוט למדי. המשרד להגנת הסביבה מתנה את קבלת הכסף בדיווח של הרשויות המקומיות על הפסולת הביתית שנוצרה בתחומן ועל אופן הטיפול בה, כאמור בהמשך.36 4.1.3. הטמנת פסולת עירונית באירופה דירקטיבת ההטמנה (Landfill Directive)37 של האיחוד האירופי נכנסה לתוקף ביולי 1999, והמדינות היו אמורות לשלב את הכללים הקבועים בה בחוקיהן עד יולי 2001. הדירקטיבה קובעת, בין השאר, יעדים לצמצום ההטמנה, אוסרת הטמנת חומרים מסוימים, דורשת טיפול מקדים בפסולת לפני הטמנתה וקובעת דרישות טכניות הקשורות להטמנה. מסי הטמנה מס על הטמנת פסולת מוטל במדינות מפותחות רבות. המס מוטל לפי עקרון "המזהם משלם": גורמים עסקיים נושאים בנטל הטמנת הפסולת התעשייתית והמסחרית ורשויות מקומיות נושאות בנטל הטמנת הפסולת הביתית. לעתים נעשית הבחנה בין סוגי פסולת (למשל חומר אורגני, מתכת, זכוכית, פלסטיק, נייר), בין יצרני פסולת (למשל תעשייה, חברות בנייה ואנשים פרטיים) ובין סוגים של אתרי פסולת (למשל אתרים שפועלות בהם משרפות מסוגים שונים). ליישום חוקי הטמנה באירופה היו תוצאות חיוביות: בלימה של מגמת העלייה בכמות הפסולת המוטמנת; הגדלת שיעור המיחזור של פסולת מוצקה; סיוע בניקוי ובשיקום של אתרי הטמנה; תרומה לפיתוח הטכנולוגי של שיטות ושל אמצעים נוספים להתמודד עם צבירת פסולת; תרומה ליצירת מקומות עבודה במפעלי השרפה והמיחזור וכן בפרויקטים לניקוי ולשיקום של אתרי פסולת.38 בשנת 1995 הועברו כ-62% מהפסולת העירונית להטמנה. לפי נתוני 31 בינואר 2006, כ-49% מהפסולת העירונית באיחוד האירופי מועברים להטמנה.39 4.2. מיחזור מיחזור מוגדר בחוק בישראלי "תהליך עיבוד או השבה של חומרים או של מוצרים לשימוש חוזר לאותה מטרה אשר לה יועדו בראשונה או כחומרי גלם".40 רוב המיחזור בישראל נעשה במפעלי מיון והפרדה (מפעלי מיחזור). אתרים אלו קולטים פסולת ביתית, פסולת תעשייתית וגזם, ובאמצעים מכניים וידניים מפרידים חומרים המופנים למיחזור.41 חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור, התשנ"ג-1993, נועד לקדם את המיחזור של פסולת מוצקה. מכוח חוק זה הוטל על המשרד להגנת הסביבה להתקין תקנות וצווים, ובכללן תקנות הקובעות יעדי מיחזור. במרס 1998 הותקנו תקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור (חובת פינוי פסולת למיחזור), התשנ"ח-1998. על-פי תקנות אלו, היה על רשויות מקומיות לפעול להפחתת הפסולת המיוצרת בתחומן ומועברת להטמנה – באמצעות העברת פסולת למיחזור – בשיעורים אלו: • 10% לפחות עד 31 בדצמבר 1999; • 15% לפחות עד 31 בדצמבר 2000; • 25% לפחות עד 31 בדצמבר 2007.42 בשנת 2006 מוחזרו כ-1.4 מיליון טונות פסולת, שהם כ-23% מהפסולת הביתית, הגזם, הפסולת העירונית והפסולת התעשייתית שמקורה בתחומי רשויות מקומיות. להלן שיעורי המיחזור בישראל בשנים 2006-1998: להלן שיעור חומרי הפסולת שמוחזרו בשנת 2006: חומר גלם סה"כ כמות ממוחזרת (בטונות)   שיעור המיחזור בסך הפסולת (באחוזים) מתכות, ברזל 495,210 8.25 חומר אורגני43 294,761 4.91 נייר וקרטון 289,804 4.8  גזם ועץ 215,813 3.6 זכוכית 35,829 0.6 אלקטרוניקה 24,156 0.4 פלסטיק 19,216 0.32  אל-מתכות 7,345 0.12 שונות 5,601 0.1 צמיגים 1,000 0.01  סה"כ 1,388,735 23.1 יצוין כי הנתונים שלעיל נאספו במשרד להגנת הסביבה לפי דיווחיהם של מפעלי המיחזור, ולא לפי דיווחי הרשויות המקומיות, ולכן הם כוללים פסולת עירונית מוצקה ופסולת תעשייתית כאחת. מיחזור הפסולת הביתית בלבד מצומצם יותר. 4.2.1. פעולות המיחזור ברשויות המקומיות והדיווח עליהן על אף החובה לדווח על כמות הפסולת ועל הטיפול בה לפי סעיף 2 לתקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור (חובת פינוי פסולת למיחזור), התשנ"ח-1998, 122 רשויות מקומיות בלבד דיווחו בשנת 2006 למשרד להגנת הסביבה כנדרש.44 החוק מאפשר לרשות מקומית לבקש מהשר להגנת הסביבה פטור שנתי מהדיווח על כמות הפסולת ועל הטיפול בה, אולם שום רשות מקומית לא ביקשה השנה פטור כזה. המשרד להגנת הסביבה אינו רשאי לנקוט סנקציות נגד הרשויות המקומיות שאינן מדווחות כנדרש בתקנות. כאמור, המשרד להגנת הסביבה מתנה את קבלת הסיוע בפיתוח ובתכנון של חלופות להטמנת פסולת בהגשת דיווח זה. להלן כמה מדיווחי הרשויות המקומיות על שיעור המיחזור שלהן בשנת 2006: הרשות המקומית שיעור המיחזור הרשות המקומית שיעור המיחזור ירושלים 3.3% בית-אריה 54.1% רעננה 4.5% ברנר 52.7% ראשון-לציון 12.6% שהם 50.0% תל-אביב 14.3% גן-יבנה 45.1% רמת-השרון 16.1% פרדסיה 44.8% הרצליה 16.4% עומר 43.4% היקף המיחזור הממוצע ב-122 הרשויות המקומיות שדיווחו למשרד להגנת הסביבה הוא 19.1%. לפי רשימת הדיווחים של הרשויות המקומיות שהועברה אלינו, עיריית ערד לדוגמה דיווחה על שיעור מיחזור של 100%, והמועצות האזוריות יואב, בני-שמעון ואשכול דיווחו על שיעור מיחזור של 95.4%, 90.5% ו-91.7% בהתאמה. כאמור, נתונים אלו הם הדיווחים שהרשויות המקומיות העבירו למשרד להגנת הסביבה ולא ברור עד כמה אפשר לבדוק ולוודא את נכונותם. אם יש דיווחים שאינם מדויקים, ייתכן כי הם נובעים מאחת הסיבות האלה: • חלק מהרשויות המקומיות אינן מדווחות כנדרש בתקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור (חובת פינוי פסולת למיחזור), התשנ"ח-1998 (מדובר ברשויות המקומיות שמוסרות דיווח). • טופס הדיווח, המופיע בתקנות, אינו ברור דיו, ונוצרת אי-אחידות בין הגדרות הפסולת ובין הדיווחים.45 למשל, המועצות האזוריות שנזכרו לעיל דיווחו על שיעורי מיחזור גבוהים מאחר שהם הכלילו בדוח את הפסולת החקלאית שהן מיחזרו, ואילו רשויות עירוניות אחרות דיווחו על שיעורי המיחזור של פסולת עירונית מוצקה בלבד. מכל מקום, המשרד להגנת הסביבה מחשב את שיעור המיחזור בישראל לפי נתוני מפעלי המיחזור, ולא לפי דיווחי הרשויות המקומיות. לפי אתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה, מבדיקה של כמויות הפסולת המופנות למיחזור מהרשויות המקומיות נמצא כי רק אחוז קטן מפוטנציאל המיחזור של חומרי הגלם ממומש, ורוב המרכיבים מועברים להטמנה אף-על-פי שאפשר להפרידם למיחזור. לדוגמה, על-פי סקר הרכב הפסולת הארצי האחרון, הרשויות המקומיות מפרידות רק כ-1% מפסולת הפלסטיק הניתנת למיחזור, כ-3% מפסולת הנייר הניתנת למיחזור וכ-9% מפסולת הקרטון הניתנת למיחזור (נתונים אלו הם על בסיס משקל).46 הפרדת פסולת במקור יצוין כי הפרדת פסולת במקור היא אמצעי להצלחת המיחזור. ככלל, אין בישראל רשות מקומית אשר הפסולת מופרדת בה במקור וההפרדה מנוצלת לשם הטיפול בה, למשל לשם מיחזור. בטבעון התושבים מפרידים את הפסולת הביתית לשני סוגים, אולם ההפרדה אינה מנוצלת למיחזור. יש שיטות נוספות להפרדה במקור, כגון הפרדה במתקני מיון או בבתי התושבים – לפסולת רטובה (פסולת מטבח כגון קליפות של פירות וירקות, שאריות אורז וכו') ולפסולת יבשה (קרטון, נייר, פלסטיק וכו'). לדברי ד"ר אופירה אילון, מתאמת תחום איכות הסביבה במוסד שמואל נאמן בטכניון, הפרדה במקור לפסולת "רטובה" ולפסולת "יבשה" עשויה לפתוח אפשרות מוצלחת להמשך הטיפול בפסולת. ההפרדה של הפסולת ה"רטובה" (האורגנית) – שכאמור משקלה הוא כ-40% מהפסולת העירונית – תקל את מלאכת המיחזור (קומפוסטציה במקרה זה) של הפסולת האורגנית. יצוין כי גם החיתולים החד-פעמיים, שהם כ-5% מהפסולת הביתית, עשויים להיות ממוחזרים. לדבריה, עם הפסולת ה"יבשה", שחלקה הגדול הוא פסולת אריזות, אפשר להתמודד באמצעות חוק אריזות דומה לזה שחוקק באיחוד האירופי (ראו בהמשך).47 השבה באיחוד האירופי48 בשנת 1995 היה השיעור הממוצע של ההשבה באיחוד האירופי כ-24%.49 בשנת 2005 עלה שיעור ההשבה לכ-33%.50 בדנמרק, ספרד, שבדיה, לוקסמבורג, בלגיה, אוסטריה, גרמניה והולנד היה שיעור ההשבה של הפסולת העירונית51 40% ומעלה; בארבע המדינות האחרונות שיעור ההשבה קרוב ל-60%. ב-12 המדינות שהצטרפו אחרונות לאיחוד האירופי שיעור ההשבה הוא 20%-10%.52 4.3. טיפול בפסולת אריזות חלקן היחסי של האריזות, למשל מכלים וקרטונים, בפסולת הביתית הוא 20%-15% לפי משקל ויותר משליש לפי נפח. בישראל אין חוק המחייב אחריות יצרנים לאריזות שהם מייצרים. הניסיון האירופי – אשר יוצג להלן – מלמד כי גם אם ייחקק כיום חוק אריזות, שנים רבות יעברו עד שיושג שיעור מיחזור גבוה. יש שלוש שיטות עיקריות לטיפול בפסולת אריזות (המשמשות בנפרד או בד בבד): • חוקי אריזות כוללים להקמת מערך לאיסוף אריזות ולהשבת החומרים שמהם הן מורכבות. • חוקי פיקדון למכלי משקה להקמת מנגנון לגביית פיקדון על מכלי משקה. דמי הפיקדון שאינם מוחזרים והשתתפות היצרנים משמשים למימון מערכת המיחזור. • היטל על חומרי גלם של אריזות (Product Charge) כדי לעודד את יצרני האריזות להפחית את כמות חומרי הגלם בייצור ולייעלו, וכן לייעל ולשפר את האריזות עצמן. באיחוד האירופי נחקקה דירקטיבה של אריזות בשנת 1994,53 ובכמה מדינות נחקקו גם חוקי פיקדון למכלי משקה. ב-27 מדינות האיחוד האירופי ובארבע מדינות המועמדות להצטרף לאיחוד יש אחריות יצרן בפועל לכל סוגי האריזות בשוק. בדנמרק, באסטוניה, בפינלנד, בגרמניה ובשבדיה, שמתגוררים בהן כ-21% מאוכלוסיית האיחוד, יש גם חוקי פיקדון על מכלי משקה, נוסף על אחריות היצרנים על אריזות. כיום מתחולל באירופה מאבק ציבורי ומשפטי בין המצדדים בחוק האריזות בלבד לבין המצדדים גם בחוק פיקדון. הנושא נדון בימים אלו גם בוועדת הכלכלה של הכנסת. הטיפול בפסולת אריזות שונה בכל מדינה ומדינה באיחוד האירופי, אך נקודת המוצא של כולן היא דירקטיבת האריזות שהוזכרה לעיל. דירקטיבה זו מציבה יעדים להשבה ולמיחזור של פסולת אריזות מכל הסוגים – במשקי בית, בבתי עסק ובתעשייה – ומטילה הגבלות על מתכות כבדות באריזות. הדירקטיבה מעודדת מניעת ייצור פסולת בעדיפות ראשונה, לצד פעולות השבה.54 ניתוח שיעורי ההשבה של כל האריזות באירופה מלמד כי ככל שיישום חוקי אריזות החל לפני זמן רב יותר, כך שיעור האיסוף גבוה יותר. למשל, גרמניה ובלגיה החלו להיערך לכך מוקדם יחסית והן מובילות בשיעורי מיחזור, ואילו רומניה וקפריסין החלו להיערך לכך מאוחר יחסית ושיעורי המיחזור שלהן נמוכים. להלן תרשים המציג שיעורי השבה של אריזות, ובכללן בקבוקי משקה, במדינות אירופה בשנת 2005:55 התרשים לעיל מלמד כי בשנת 2005 הגיעו 15 המדינות הוותיקות באיחוד האירופי להשבה של 57% מכלל האריזות שבפסולת שלהן. יצוין כי ביפן, בדרום-קוריאה ובטייוואן יש אחריות יצרנים לסוגים מסוימים של אריזות. דרום-קוריאה וטייוואן ביטלו את חוקי הפיקדון שלהם על מכלי משקה לאחר אימוץ מודל של אחריות יצרנים בתחילת העשור.56 4.4. טיפול בפסולת מכלי משקה פסולת מכלי משקה היא סוג של פסולת ביתית ופסולת אריזות, אך יש מדינות שבהן היא מטופלת בנפרד. הסיבות להבחנה בין מכלי משקה לשאר האריזות: • מכלי משקה נמצאים ברשות הרבים יותר מאריזות אחרות, ועל כן חוקי פיקדון מביאים לידי הגברת האיסוף שלהם מרחובות הערים, מפארקים ומחופי הים; • מכלי משקה הם חומר גלם בעל ערך ונקי יחסית לאריזות אחרות, וקל לאוספו ולמחזרו. על כן חוקי פיקדון עשויים להגביר את שיעור המיחזור וההשבה; • חוקי פיקדון מעודדים מילוי מחודש של בקבוקי משקה במדינות רבות באירופה. חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999, נכנס לתוקף ב-1 באוקטובר 2001, והוא חל על מכלי משקה בעלי קיבולת של 100 מ"ל עד 1.5 ליטר; הוא אינו חל על שקיות חלב ועל אריזות קרטון למשקאות. בשנת 2006 חל החוק על כ-575 מיליון מכלי משקה, נאספו 376,840 מכלי משקה משומשים, וגביית דמי הפיקדון הסתכמה בכ-144 מיליון ש"ח. 57יצוין כי בשנת 2007 נאספו כ-400 מיליון מכלי משקה.58 החוק הנוכחי אינו חל על מכלי משקה בנפח של 1.5 ליטר ומעלה, שמספרם כ-500 מיליון בשנה. בחוק הפיקדון המקורי נקבעו יעדי איסוף עבור תאגיד המיחזור (אל"ה) שהקימו יצרני המשקאות העיקריים,59 והם גדלו בהדרגה מ-50% בשנת 2001, ל-80% בשנת 2005 ול-85% משנת 2006 ואילך. בשנים האחרונות אל"ה לא עמד ביעדי האיסוף שנקבעו בחוק. בסוף שנת 2005 פנה התאגיד אל ועדת הכלכלה של הכנסת בבקשה להקטין את יעדי האיסוף שנקבעו בחוק. בישיבת ועדת הכלכלה ב-21 בנובמבר 2005 אושר, לבקשת השר להגנת הסביבה, שינוי בתקנות חוק הפיקדון שלפיו יעד האיסוף של אל"ה לשנת 2005 הוא 62%.60 איסוף מכלי המשקה על-ידי אל"ה נעשה בשלוש דרכים עיקריות:61 איסוף ידני באמצעות "אספנים" (כ-70% מהמכלים שנאספו בשנת 2003); איסוף באמצעות תחנות אזוריות (כ-23%); איסוף ממוכן (7%). לדברי מר יואב גואל מהאגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, רוב מכלי המשקה המשומשים מועברים למיחזור. חלקם, בעיקר בקבוקי בירה, מועברים לשימוש חוזר.62 חוקי פיקדון באיחוד האירופי במדינות אירופה מכלי משקאות הם כ-20% ממשקל פסולת האריזות הביתית ו-10% ממשקל פסולת האריזות.63 כאמור, בדנמרק, באסטוניה, בפינלנד, בגרמניה ובשבדיה יש חוקי פיקדון על מכלי משקה, נוסף על חוקי האריזות. במדינות אלו שיעור המיחזור וההשבה של מכלי משקה גבוה, ובעיקר השימוש החוזר במכלים (עד 40 פעמים למכל). פינלנד מובילה בשיעור השימוש החוזר במכלי משקה בשל חוק פיקדון יעיל ומוצלח – כ-98% מהמכלים מוחזרים לשימוש חוזר.64 4.5. טיפול בפסולת אלקטרונית אף שפסולת שמקורה במכשירים אלקטרוניים, למשל מחשבים וטלפונים סלולריים, מקורה בפסולת הביתית, אפשר לראות בה סוג פסולת בפני עצמו. המשרד להגנת הסביבה אינו רואה בפסולת אלקטרונית פסולת נפרדת, ולפי אתר האינטרנט של המשרד פסולת אלקטרונית "אינה מהווה בעיה כמותית אלא איכותית". הנתונים על מיחזור של פסולת אלקטרונית הם הנתונים שמוסרים למשרד שני מפעלי המיחזור של פסולת אלקטרונית והרשויות המקומיות שמדווחות על הטיפול בפסולת. פסולת אלקטרונית היא מפגע פוטנציאלי ויש למחזר אותה מסיבות אלו: • היא מכילה מתכות העלולות לזהם את מי התהום. • מכשירים אלקטרוניים רבים הם גדולים למדי (למשל טלוויזיות, מקררים ומכונות כביסה) והם תופסים מקום רב באתרי ההטמנה. • שימוש חוזר בפסולת אלקטרונית או מיחזורה מביאים לחיסכון כספי מאחר שפסולת זו מכילה מרכיבים בעלי ערך כלכלי גבוה, למשל מתכות יקרות.65 בכ-16 רשויות מקומיות יש נקודות לאיסוף פסולת אלקטרונית. נוסף עליהן, שני מפעלי מיחזור אוספים פסולת אלקטרונית. לדברי גב' ענת קאופמן, מרכזת מיחזור באגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, מספר הרשויות המקומיות המציבות נקודות לאיסוף פסולת אלקטרונית הולך וגדל. פסולת אלקטרונית באיחוד האירופי דירקטיבה 2002/96/EC66 ודירקטיבה 2002/96/EC (WEEE)67 מינואר 2003 מסדירות את הטיפול בפסולת האלקטרונית באיחוד האירופי. דירקטיבת WEEE מסדירה את ההשבה של פסולת אלקטרונית שהוכנסה לשוק לאחר יולי 2006 בעיקר באמצעות הטלת האחריות על היצרנים. הטלת האחריות משמשת תמריץ לייצר מלכתחילה מוצרים אלקטרוניים שיהיה אפשר לעשות בהם שימוש יעיל כשיהפכו לפסולת אלקטרונית.68 לדברי ד"ר אופירה אילון, מתאמת תחום איכות הסביבה במוסד שמואל נאמן בטכניון, פתרון קצה לפסולת אלקטרונית – מפעלי מיחזור – כבר קיים בישראל. כל אשר נותר הוא לארגן את מערך הטיפול הארצי בפסולת האלקטרונית.69 4.6. טיפול תרמי בישראל אין כיום טיפול תרמי70 מסחרי בפסולת ביתית.71 יתרונות הטיפול התרמי בפסולת: • צמצום כמות הפסולת המועברת להטמנה; • נטרול המרכיבים המסוכנים הקיימים בפסולת ומניעת זיהום מי התהום; • דרישה לשטח קטן לעומת הטמנה; • הפקת אנרגיה בתהליך. הסיבות המעכבות את הטיפול התרמי בישראל: • העלות הגבוהה של הקמת מתקן לטיפול תרמי בפסולת לעומת עלות ההטמנה; • שיעור הרטיבות הגבוה בפסולת, שמוריד את ערכה הקלורי; • התנגדות ציבורית בשל חשש מזיהום אוויר ומהחרפת משבר האקלים של כדור הארץ.72 במדינות האיחוד האירופי כ-18% מהפסולת העירונית73 בממוצע מועברים לשרפה.74 מקורות שיחות ומכתבים • אילון אופירה, מוסד שמואל נאמן בטכניון. • גואל יואב, מרכז מיחזור ואחראי חוק הפיקדון למכלי משקה, האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה. • טל אוּרי, מרכז הטיפול בפסולת בניין, האגף לטיפול בפסולת בניין במשרד להגנת הסביבה. • נסים אילן, ראש האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה. • קאופמן ענת, מרכזת מיחזור, האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה. מסמכים ואתרי אינטרנט • האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, www.sviva.gov.il, תאריך כניסה: מאי 2008. • חברת "שלדג ניהול ופתרונות סביבתיים" בהנחיית האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, סקר הרכב הפסולת הביתית 2005, דצמבר 2006. • מוסד שמואל נאמן בטכניון, חלופות להפחתת פליטת גזי החממה בישראל, הוגש למשרד להגנת הסביבה במרס 2000. • מוסד שמואל נאמן בטכניון בשיתוף המרכז לחקר משאבי טבע וסביבה באוניברסיטת חיפה ו"כיוון: אסטרטגיה, כלכלה ופיתוח עסקי", בחינה כלכלית של חוק הפיקדון הנוכחי וחוק אריזות מוצע בישראל, מרס 2005. • מוסד שמואל נאמן בטכניון והמשרד להגנת הסביבה, ניהול הפסולת בישראל – בין פיתוח טכנולוגי לשקיפות ציבורית: גיבוש כלים לשיח הציבורי המלווה יזמות עסקית וחלופות טכנולוגיות לטיפול בפסולת מוצקה, דצמבר 2007. • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, איגודי ערים לטיפול בפסולת עירונית, כתיבה: אורי טל, 7 באוגוסט 2007. • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ניתוח המדיניות הסביבתית באירופה בנושא מיחזור והשבה של אריזות ומכלי משקה, כתיבה: עמי צדיק ורון תקוה, דצמבר 2007 (טרם פורסם). • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, היטלי הטמנת פסולת – סקירה משווה, כתיבה: גלעד נתן, מאי 2007. • "פארטו הנדסה" בע"מ, דוח לבחינת שינויים בחוק הפיקדון, יולי 2004. • פדרמן רועי, קן עדו ואילון אופירה, מיחזור חומר אורגני מפסולת ביתית בישראל – היבטים כלכליים וסביבתיים, הוגש למשרד להגנת הסביבה, מרס 2006. • פרצ'רדס דייוויד, מנהל חברת ייעוץ למדיניות בטיפול בפסולת ביתית, מצגת שהוצגה לוועדת הכלכלה של הכנסת, 8 באוקטובר 2007. • רוזנטל אליזבת, "הסירחון נשאר בנפולי, הזבל נשלח להמבורג", הארץ, 10 ביוני 2008. • שוחט טל וקלינוב טניה, האגף לטיפול בפסולת מוצקה במשרד להגנת הסביבה, היטל הטמנה, 14 באפריל 2005. • European Topic Centre on Resource & Waste Management, (ETCRWM), Municipal Waste Management and Greenhouse Gases, http://eea.eionet.europa.eu/Public/irc/eionet-circle/etc_waste/library?l=/working_papers/etcrwm_working_2008/_EN_1.0_&a=d, January 31st 2008. • European Union Summaries of Legislation, Strategy on the Prevention and Recycling of Waste, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28168.htm, Last update: January 31st, 2006. • European Commission, Waste Electrical and Electronic Equipment, http://ec.europa.eu/environment/waste/weee/index_en.htm, January 31st 2008. חקיקה • חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור, התשנ"ג-1993. • חוק שמירת הניקיון (תיקון מס' 9), התשס"ז-2007. • תקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור (חובת פינוי פסולת למיחזור), התשנ"ח-1998. • Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste. • Directive 2002/95/EC of the European Parliament and of the Council of 27 January 2003 on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment . • Directive 2002/96/EC of the European Parliament and of the Council of 27 January 2003 on waste electrical and electronic equipment (WEEE) – Joint declaration of the European Parliament, the Council and the Commission relating to Article 9. נספח מס' 1 אתרי ההטמנה של פסולת מעורבת בשנת 2006 שם האתר כמות הפסולת שהוטמנה (טונות) כמות הפסולת שנותרה להטמנה (טונות)* עברון 327,570 130,000 חגל 487,925 183,600 אבליים 176,355 175,790 תאנים 164,491 3,791,800 בני-שמעון 386,379 3,153,000 גני-הדס 777,698 הנתון חסר נימרה 56,048 859,422 טובלן 602,766 הנתון חסר אבו-דיס 407,748 הנתון חסר חרובית 217,924 הנתון חסר אפעה 644,864 11,765,000 זוהר-ערד 39,568 355,300 דיה 21,000 הנתון חסר נעצוץ כמות קטנה 355,300 טללים (רמת-הנגב) לא ברור הנתון חסר סה"כ 4,310,336 20,769,212 (לא כולל את הנתונים החסרים) * הנתונים נוגעים לטונה משקל, והחישוב מבוסס על המרות שנעשו מנפח ההטמנה לפי משקל הפסולת. מפת אתרי ההטמנה של פסולת מעורבת75 נספח מס' 2 מספר מכלי המשקה המשומשים שנאספו בשנים 2006-200176 יצוין כי בשנת 2007 נאספו כ-400 מיליון מכלי משקה (הנתון הרשמי טרם פורסם).77