חומר רקע

מתוך דוחות מבקר המדינה – לדיון בענין ייחוס כתבה עיתונאית כתרומה אסורה למפלגה – לדיון 30.7.08 דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת החמש-עשרה ולראש הממשלה האיזון שבין חופש הביטוי לבין האינטרסים שלשמם נחקק חוק המימון "אין מחלוקת על מעמדו ועצמתו של חופש הביטוי בחיינו הדמוקרטיים. איש לא יחלוק גם על הלגיטימיות שבעשיית תעמולה פוליטית, בייחוד ערב בחירות, שהרי אין לך ביטוי מובהק יותר לחופש הביטוי מאשר הרצון להשפיע על עמדות הציבור בבואו לקבוע את דמותו של הממשל בבחירות. אולם, גם חופש הביטוי, כערכי יסוד אחרים, הוא ערך יחסי. לצד חופש הביטוי, נשענים החיים הדמוקרטיים על אבני יסוד נוספות. בכלל זה ערכי השוויון, ובהם השוויון בבחירות (ראו סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת), ועיקרון הנאמנות של נבחרי הציבור לאינטרסים של הציבור, המחייב, בין היתר, שלא יהיו נבחרי הציבור תלויים בבעלי ממון. תכליתו של חוק המימון, בהגבילו את התרומות שרשאית סיעה לקבל, היא להגן על ערכים אלו. שיטתנו המשפטית מכירה בצורך לפגוע לעתים בחופש הביטוי, ולאזן בינו ובין ערכים אחרים. גם חוקי הבחירות, ובהם חוק המימון וחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט1959-, פוגעים בחופש הביטוי הפוליטי, בראש ובראשונה של הסיעות עצמן. אלא שפגיעה זו היא לתכלית ראויה, באשר היא נועדה להגן על ערכי השוויון, טוהר הבחירות ותקינות המינהל הציבורי. משקבע המחוקק בחוק המימון כי יש להטיל מגבלות כספיות על היקף הביטוי הפוליטי, הרי שתפישה זו כוחה יפה גם כאשר מדובר בביטויים מטעם גופים חוץ-מפלגתיים, התורמים בפעילותם לסיעות עצמן."1 במבחן לבחינת פעילות של גוף חוץ-מפלגתי כתרומה לסיעה "בבואנו לבחון, אם יש לראות בפעילות של גוף חוץ-מפלגתי תרומה לסיעה, עלינו לעמוד על מאפייניה של הפעילות. שקלול המאפיינים – כמכלול – לידי תמונה שלמה, הוא אשר יוליך למסקנה האם עניין לנו בפעילות מותרת או בתרומה אסורה. מאפיין ראשון נוגע לתוכנם של המסרים שמעביר הגוף החוץ-מפלגתי. שכן השאלה היא, בראש ובראשונה, אם יש במסרים אלה משום "תעמולת בחירות". כאן מתחייבת פרשנות, הרואה כ"תעמולת בחירות" כל עשייה, שיש בה כדי להניע בוחרים פוטנציאליים להצביע באופן מסויים ("פעילות בעד"), או להימנע מלהצביע באופן מסויים ("פעילות נגד"). משמע, שבהגדרה זו של תעמולת בחירות, כלולות הן פעולות שתכליתן לשכנע אנשים לתמוך במועמד או בסיעה פלונים ("קמפיין חיובי"), והן פעולות שתכליתן לשכנע אנשים להימנע מלתמוך בסיעה או במועמד ("קמפיין שלילי"). יש לעמוד על כך, שתעמולת בחירות אינה מצטמצמת לשימוש במסרים ישירים דווקא. במקרים רבים מעדיפים עושי תעמולת הבחירות להשפיע על ציבור המצביעים הפוטנציאליים תוך שימוש במסרים עקיפים, לעתים אף מתוחכמים. גם הפצת מסרים של הזדהות עם רעיון מסויים, שיש לו משקל במערכת הבחירות, אפשר שתיחשב לתעמולת בחירות. מידת הקִרבה למועד הבחירות היא נתון רב חשיבות בראיית מסר ציבורי כתעמולת בחירות, כמו גם הקשר שבינו ובין הסוגיות המרכזיות הנתונות במחלוקת בבחירות (לעניין זה ראו תב"כ 1/93 סיעת "צומת" נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(3) 353, והאסמכתאות הנזכרות שם). 2" . . . "מאפיין שני של פעילות הגוף החוץ-מפלגתי, שיש לעמוד עליו, הוא מידת הזיקה הארגונית שבין הגוף ובין הסיעה הנהנית מעשייתו. בקצה האחד, עומדת פעילות חוץ-מפלגתית, שבעליל נועדה לעקוף את המגבלות שבחוק המימון. כך, למשל, עשוי בעל ממון (יחיד או תאגיד, תושב ישראל או תושב חוץ), אשר נאסר עליו בחוק לתרום כספים לסיעה (בכלל, או מעבר לסכום שנקבע), לקחת על עצמו – בתיאום עם הסיעה – לממן מסע הסברה, לטובת הסיעה או לטובת הרעיונות המופיעים במצעה, במקום תרומה כספית ישירה. זוהי בוודאי תרומה אסורה לפי חוק המימון. דוגמה אחרת לתרומה אסורה היא כשסיעה, באמצעות קשריה עם תורמים, מניעה אותם לממן גופים חוץ-מפלגתיים – כתחליף לתרומה ישירה עבור הסיעה עצמה – על מנת שאותם גופים יערכו תעמולת בחירות, או יוציאו את הכסף בדרכים אחרות המסייעות לסיעה. עשויים להיות אף מקרים שבהם הסיעה היא זו העומדת מאחורי הקמת אותם גופים, ודואגת למימונם באמצעות תרומות. הזיקה הארגונית בין הסיעה לבין הגוף החוץ-מפלגתי אינה חייבת לבוא לידי ביטוי בצד הכספי דווקא. סיעה יכולה להיות מעורבת בפעילות אותו גוף גם באמצעות תיאום עמדות, עיצוב מסרים, פעילות ארגונית משותפת, ועוד. כאן מן הראוי לציין, כי בדברנו על זיקה ארגונית בין הסיעה והגוף החוץ-מפלגתי, אין הכוונה רק לזיקה שהיא תולדה של החלטה פורמלית של המוסדות המוסמכים בסיעה ובגוף החוץ-מפלגתי. עניין לנו גם בזיקה מעשית אשר נוצרת על ידי ממלאי תפקידים, אף שלא על דעת המוסדות המוסמכים. יתירה מזו, מטבען ומטיבן של פעולות המנוגדות לחוק המימון, כי הן נעשות בהסתר, תוך שיתוף מספר מצומצם של בעלי תפקידים בסיעה, ובלי לשתף את המנגנון הרשמי שלה. דעה לפיה רק "פעולות רשמיות" של הסיעה, המנוגדות לחוק המימון, הן שמחייבות אותה, תסכל לחלוטין את מטרתו של החוק."3 היחס בין התנאים – "יצויין, כי בין שני התנאים האמורים קיים יחס הפוך. זיקה "חזקה" תעשה תעמולה "רחוקה" – לתרומה, ותעמולה "קרובה" תיחשב לתרומה, גם כשהזיקה "חלשה". כיוון שהזיקה הארגונית בין הסיעה לבין הגוף החוץ-מפלגתי מוסתרת לרוב מן העין, וגילויה עשוי אף להיות בלתי אפשרי, אין מנוס מלהזקק בנדון לחזקה ראייתית הניתנת לסתירה. כאשר גוף חוץ-מפלגתי עורך תעמולה ישירה, הקוראת במפורש להצביע בעד סיעה מסויימת או מועמדה לראש הממשלה, חזקה היא כי נתקיימה הזיקה הארגונית, אלא אם סתרה הסיעה חזקה זו, בין היתר על ידי כך שהראתה כי התנערה התנערות כנה - ובזמן אמיתי - מפעילותו של הגוף החוץ-מפלגתי. התנערות זו לא נועדה רק להניח את דעתו של מבקר המדינה מן הבחינה הראייתית. היא יוצרת, למעשה, משטר של אכיפה עצמית המצמצם את האפשרות כי הממון יהיה מפתח לשלטון."4 חריג לתנאי הזיקה – "בשולי הדברים אומר, כי ראויה היא לבחינה ציבורית השאלה, אם נכון לשחרר תעמולה פוליטית, הנעשית בלי כל זיקה ארגונית לסיעה, מכל מגבלה. זאת, בעיקר מנקודת המבט של טוהר המידות. שהרי אין להתעלם מן החשש, שמי שמשקיע סכום נכבד בעשיית תעמולה פוליטית, גם אם לא נמצאה זיקה ארגונית בינו ובין איזו מהסיעות המתמודדות במערכת הבחירות, עושה זאת בבחינת "שלח לחמך"."5 דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת השש-עשרה ולראש הממשלה פרסומי תעמולה בעיתונות "טרם שאדרש לפירוט הממצאים אודות הסיעות שקיבלו דוח לא חיובי, אתייחס להיבט הנוגע לפרסומי תעמולה בעיתונות מפלגתית. יש שמפלגה מוציאה לאור "עיתון" שכל כולו נועד להביא את דברה לפעיליה ולציבור, וכל כולו ממומן ממקורותיה הכספיים. "עיתון" כזה הוא בבחינת אמצעי הסברה ותעמולה לכל דבר ועניין, ואין הוא מעורר קושי מבחינת דיני המימון, כיוון שברור שעל הסיעה לכלול את כל ההוצאות הכרוכות בהפקתו של "עיתון" כזה בחשבונותיה. אולם יוצאים לאור גם עיתונים חדשותיים, אשר מזוהים עם מפלגות מסויימות ולעיתים אף מעידים על עצמם כבטאונן של אותן מפלגות. תופעה זו בולטת במגזר החרדי: העיתון "המודיע" מזוהה עם סיעת אגודת ישראל, העיתון "יתד נאמן" מזוהה עם סיעת דגל התורה, והעיתון "יום ליום" מזוהה עם סיעת ש"ס. טבעי הדבר, שאותם עיתונים - בצד עיסוקם בחדשות ובענייני השעה, בפרסום מאמרים, מוספים וכיו"ב - ישמשו גם אמצעי להעברת מסרים מפלגתיים. בולט הדבר במיוחד בתקופת בחירות, בה משמש העיתון כשופרה של הסיעה, ומפרסם תעמולת בחירות. המינון היחסי שבין כתבות וידיעות חדשותיות לבין תעמולה ואופן שילובם זה בזה משתנה מעיתון לעיתון, ובין תקופת בחירות לבין זמנים שאין בהם בחירות. מבחינה כלכלית, פועלים העיתונים האמורים באופן עצמאי, ופעילותם הכספית אינה חלק מפעילות הסיעות. בחשבונותיהן של הסיעות הנזכרות נמצאו תשלומים בעבור מודעות שפורסמו בעיתונים המזוהים עמן, אולם חלק הארי של המסרים התעמולתיים הועבר בעיתונים בצורה של כתבות, מאמרים, "קריאות קודש" מטעם רבנים, ואפילו מה שנראה כמודעות, שהסיעות לא שילמו בעבורם, וממילא הם לא קיבלו ביטוי בספרים. מתעורר קושי ביישום חוק המימון ביחס לחלק מהפרסומים. קושי זה נובע מכך, שמבחינה רעיונית פועל העיתון תחת ההנהגה הרוחנית שגם הסיעה בכנסת מייצגת אותה, והוא ממלא תפקיד כפול בקרב קהל קוראיו: הוא גם עיתון וגם נושא דברה של ההנהגה והסיעה. קיימת אפוא זיקה בין הסיעה לבין העיתון, שבכוחה לבסס, במקרים מסויימים, קביעה, כי המסר התעמולתי הוא בבחינת תרומה לסיעה, אלא אם זו שילמה בעבורו. אך מהו הקו המבחין בין פרסום עיתונאי לבין מסר תעמולתי? ואילו כללים יש להחיל על עיתונות מפלגתית כזאת?"6 התנאים לבחינת השאלה האם ידיעות עיתונאיות הן בגדר תעמולת בחירות "חשוב לציין, כי בבואנו לבחון אם ידיעות עיתונאיות הן בגדר תעמולת בחירות, אין להסתפק במבחן התוכן בלבד - אף שהוא מביא בחשבון גם את מידת הקרבה של מועד פרסום הידיעות למועד הבחירות ואת הקשר של תוכנן לסוגיות מרכזיות הנתונות במחלוקת בבחירות. חשוב לבחון גם את מידת הזיקה שבין הסיעות לבין העיתונים הקוראים להצביע בעדן. במקרים הנדונים קיימת זיקה חזקה בין הסיעות לבין העיתונים, כמפורט להלן: (א) העיתון "יום ליום" יוצא לאור פעם בשבוע בידי חברת יום ליום הוצאה לאור (1992) בע"מ. העיתון הוא ביטאונה של סיעת ש"ס. על בעלי המניות של החברה נמנים סיעת ש"ס בהסתדרות וכן חברי ש"ס פעילים, בעלי תפקידים בסיעה ונציגיה. יצוין, כי החברה קיבלה בשנת 1994 מסיעת ש"ס בהסתדרות הלוואה בסך 2.4 מיליון ש"ח. הלוואה זו לא הוחזרה עד מועד הביקורת והייתה להלוואה עומדת (הלוואה שאינה נושאת ריבית או הצמדה). (ב) בראש עיתון "המודיע" כתוב, כי הוא "בטאון אגודת ישראל העולמית"; בעלי המניות שלו הם "אגודת ישראל העולמית" ופעילים שלה. (ג) העיתון "יתד נאמן" - נמצא בשליטת חברת יתדות ת.ש.מ.ו - הוצאה לאור ופרסומים בע"מ, שחבריה נמנים עם פעילי סיעת דגל התורה. לסיכום, כאשר המסר התעמולתי והזיקה בין הסיעה לעיתון אינם בספק ניתן לקבוע, כי מדובר בפרסום שעל הסיעה לשלם בעבורו. אך כיצד ייקבע אופיין של כתבות שהמסר בהן אינו כה חד? כיצד יש להעריך את היקף התרומה של העיתון לסיעה כאשר הכתבה מהווה תעמולה בעבורה? ולא פחות חשוב - כיצד יש לשמור על השיוויון בין הסיעות שלהן עיתון מפלגתי לבין סיעות שאין להן עיתון כזה? סבורני, כי המחוקק הוא שצריך לתת דעתו לסוגיה זו, ולקבוע בה הסדר חקיקתי כולל, לענין חוק המימון. יצוין, כי סעיף 21(ד) לחוק המפלגות, התשנ"ב-1992, קובע כי 1. מותר למפלגה, בעצמה או באמצעות תאגיד מפלגתי, להוציא לאור עיתונים או כתבי עת של המפלגה, ובלבד שפעילות זו תנוהל כמשק כספים סגור ובכפוף למגבלות חוק המימון (זאת, כחריג לכלל האוסר על מפלגה לעסוק בפעילות כלכלית עיסקית). פירושה ויישומה של הוראה זו אף הם מעוררים שאלות רבות בהקשר לחוק המימון, אולם בענייננו איש לא חלק כי פעילותם של שלושת העיתונים הנזכרים לעיל לא נעשית במסגרת סעיף 21(ד) הנ"ל, והסדר חקיקתי ביחס לעיתונים מפלגתיים בכל הנוגע לחוק המימון, מתחייב, כאמור."7 דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות לתקופת הבחירות לכנסת השבע-עשרה ולראש הממשלה פרסומי תעמולה בעיתונים "נושא זה כבר זכה להתייחסות נרחבת בדוח על הבחירות לכנסת השש עשרה אך לא טופל עד עתה. בדוח על הבחירות לכנסת השש עשרה נאמר בין השאר: "... יוצאים לאור גם עיתונים חדשותיים אשר מזוהים עם מפלגות מסויימות ולעתים אף מעידים על עצמם כבטאונן של אותן מפלגות. תופעה זו בולטת במגזר החרדי: העיתון "המודיע" מזוהה עם סיעת אגודת ישראל, העיתון "יתד נאמן" מזוהה עם סיעת דגל התורה, והעיתון "יום ליום" מזוהה עם סיעת ש"ס. טבעי הדבר, שאותם עיתונים - בצד עיסוקם בחדשות ובענייני השעה בפרסום מאמרים, מוספים וכיו"ב - ישמשו גם אמצעי להעברת מסרים מפלגתיים. בולט הדבר במיוחד בתקופת בחירות, בה משמש העיתון כשופרה של הסיעה ומפרסם תעמולת בחירות". ".... מבחינה כלכלית, פועלים העיתונים האמורים באופן עצמאי, ופעילותם הכספית אינה חלק מפעילות הסיעות. בחשבונותיהן של הסיעות הנזכרות נמצאו תשלומים בעבור מודעות שפורסמו בעיתונים המזוהים עמן, אולם חלק הארי של המסרים התעמולתיים הועבר בעיתונים בצורה של כתבות, מאמרים, 'קריאות קודש' מטעם רבנים ... שהסיעות לא שילמו בעבורם, וממילא הם לא קיבלו ביטוי בספרים". בדוח על הבחירות לכנסת השש עשרה הוצבע על השאלות העולות נוכח פרסומים כאמור: "מהו הקו המבחין בין פרסום עתונאי לבין מסר תעמולתי? ואלו כללים יש להחיל על עיתונאות מפלגתית כזאת?"..."כיצד ייקבע אופיין של כתבות שהמסר בהן אינו כה חד? כיצד יש להעריך את היקף התרומה של העיתון לסיעה כאשר הכתבה מהווה תעמולה בעבורה? זאת ועוד, ולא פחות חשוב - כיצד יש לשמור על השוויון בין הסיעות שיש להן עיתון מפלגתי לבין הסיעות שאין להן עיתון כזה?"... "סבורני, כי המחוקק הוא שצריך לתת דעתו לסוגיה זו ולקבוע בה הסדר חקיקתי כולל, לענין חוק המימון". בתקופת הבחירות לכנסת השבע עשרה שוב נמצאו אותם דפוסי הפעולה של המפלגות והעיתונים הנזכרים לעיל. סיעת יהדות התורה והשבת אגודת ישראל - דגל התורה טענה כי הגיעה להסדרים עם העיתונים המוזכרים, ולפיהם תמורת סכומים שנקבעו מראש, פורסמה התעמולה מהסוגים שפורטו לעיל. לא ברור כלל כי היה בסכומים אלה כדי לכסות את מלוא שווי הפרסום לו זכתה הסיעה. בתקופת כהונתה של הכנסת השש עשרה נושא פרסומי התעמולה בעיתונים מפלגתיים טרם הוסדר בדרך המניחה את הדעת. לא נותר לי אפוא אלא לשוב ולקרוא למחוקק לקבוע בסוגיה זו הסדר ראוי.8