חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית
לשכת הסניגורית הציבורית הארצית
כ"ט ניסן, תשס"ח
4 מאי, 2008
לכבוד
פרופ' בן ששון
יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט
משכן הכנסת
נכבדי,
הנדון: ביקורת על יישום חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו - 2006
אני פונה אליך בשם הסניגוריה הציבורית בבקשה לקיים דיון ביקורתי בוועדת החוקה על אופן יישום חוק הגנה על הציבור. עד כה נערכו מספר דיונים בחוק אשר התמקדו ברצון הוועדה להבטיח שהחוק יתוקצב ויופעל ולא יהפך לעוד אות מתה בספר החוקים. ואכן, לפי הדיווחים שהוצגו לוועדה נדמה כי המנגנון הקבוע בחוק מופעל באופן שגרתי, למעט מקרים חריגים, כלפי כל אסיר אשר עתיד להשתחרר מהכלא בגין עבירות מין. מיום כניסתו לתוקף של החוק הוטלו עשרות רבות של צווי פיקוח זמניים או קבועים.
כשם שעל ועדת החוקה להבטיח שהחוק ייושם, עליה גם לפקח על אופן יישומו. משכך, להערכתנו, הגיעה השעה לקיים דיון ביקורתי על אופן הפעלת החוק ולהגשים את הפיקוח הפרלמנטרי על ההשלכות הנגזרות ממנו.
מכניסתו של החוק לתוקף ועד היום מונתה הסניגוריה הציבורית לייצג בכ- 110 הליכים לפי החוק. על מנת להבטיח מקצועיות ומומחיות הכשירה הסניגוריה הציבורית קבוצה קטנה של עורכי דין אשר מייצגת ברוב ההליכים לפי חוק זה. צורת עבודה זו מאפשרת לנו לאתר בעיות מערכתיות החוזרות על עצמן בתיקים שונים. אני שמחה לציין כי לא מעט מהבעיות שחשפנו במהלך העבודה קיבלו, לאחר פנייה בכתב לגורמים הרלוונטיים, התייחסות רצינית, ונמצאו פתרונות או שאנו עובדים במשותף על פתרונות. על אף שיתוף הפעולה הנרחב ביחס לאופן הפעלת החוק קיימות שלוש בעיות עומק לגביהן אנו סבורים כי רק דיון מעמיק בוועדת החוקה יכול להביא לשינוי היחס של הרשויות המבצעות לדרך הפעלת החוק.
בעיות יסוד באופן הפעלת החוק
בפתח הדברים, ואף שהדברים ידועים, יש לחזור ולציין שהסמכויות השלטוניות אשר הוקנו בחוק זה הן בעייתיות ופורצות את המסגרת עליה מושתתים היחסים בין פרט וריבון בחברה ליברלית דמוקרטית. אין אנו מבקשים לאחוז בעמדה קיצונית, לפיה כל פגיעה בחירויות הפרט מתוך חשש לעבירות עתידיות היא פסולה, אך היא מחייבת להבטיח שפגיעה כאמור תעשה בזהירות; מתוך בחינה אובייקטיבית של השלכותיה; תוך שימוש בכלים המדעיים הטובים ביותר המקובלים בעולם; ותוך שמירה קפדנית על מסגרת שקבע החוק ועקרון המידתיות.
א. איכות הערכות המסוכנות הנעשות בארץ -
כלי אבחון מיושנים: ככל הידוע לנו, כלי האבחון בהם משתמשים אנשי מב"ן לביצוע הערכות מסוכנות מבוססים בעיקר על ראיון קליני (התרשמות איש המקצוע המבוססת על שיחה). כלי אבחוני זה נחשב בספרות המקצועית לכלי אבחון מיושן, נתון להטיות אישיות של מעריך המסוכנות, לא מהימן ובעל שיעור גבוה מאוד של טעויות. אף על פי כן, מבכר מב"ן את השימוש בו על פני כלים אבחונים מתקדמים שפותחו בעשור האחרון, אשר משלבים ומשקללים בין ראיון קליני והתרשמות סובייקטיבית של מעריך המסוכנות לבין בחינה מובנית של מדדים אובייקטיבים אשר נמצאו במחקרים רבים כמשתנים המלמדים על סיכון או העדר מסוכנות.
לאחרונה, אף העיר בית המשפט המחוזי בתל אביב, לאחר שקיבל הערכת מסוכנות לקראת גזר הדין, לעניין זה בקובעו "לא מצאתי בהערכת המסוכנות שימוש בכלים מובנים, אובייקטיביים ומקצועיים, שיכולה להיות בהם תרומה ייחודית מעבר לעובדות, שהובאו לידיעת בית המשפט, ואשר נעשה בהן כבר שימוש לצורך הכרעת הדין" (פח 01035/03 פרקליטות מחוז ת"א – פלילי נ' פלוני ההחלטה מצורפת למכתב זה).
אנו סבורים שמעריכי המסוכנות מטעם מב"ן ושירות המבחן חייבים ללמוד ולאמץ כלים מודרניים ומובנים של הערכות מסוכנות, כמו גם מחקר מלווה שיבחן את המהימנות והתוקף של הכלים השונים.
תנאים לא ראויים לעריכת המפגש - לא אחת נתקלנו במקרים בהם הראיון להכנת הערכת המסוכנות נעשה בלי שהוקדש זמן ליצירת יחסי אמון בין האסיר לבין מעריך המסוכנות ובלי שהייתה הקפדה על פרטיותו כל האסיר. כך במקרים בהם מב"ן מבקשים מסוהר באגף לשמש כמתורגמן, במקרים בהם האסיר מוזמן לשיחה מול פורום של מב"ן או במקרים בהם מעריך המסוכנות מקדיש כ – 15 עד 20 דקות לראיון. הבהילות וקוצר הזמן מביאים לשרבוב של טעיות עובדתיות ומשפטיות רבות לתוך הערכות המסוכנות.
הדברים חמורים עוד יותר שכן יש לזכור שמעריך המסוכנות של מב"ן נתפס על ידי האסירים כחלק ממנגנון הכלא, וממילא ברור שראוי שיושקע מאמץ כדי לרכך את העמדה המתנגדת של האסיר, להבטיח סודיות לפחות כלפי סביבת הכלא בכדי להביאו לתת אמון במעריך המסוכנות ולשתף פעולה.
יתרה מכך, הראיון עם מעריך המסוכנות דורש מהאסיר רמה גבוהה מאוד של חשיפה אישית של תכנים הקשורים בעבירה, במיניותו, ביחסי אישות, בפנטזיות מיניות שלו, בנוהגי אוננות ועוד. כאשר האסיר אינו מוכן לחשוף את צפונות ליבו בתנאים בהם נערכת הערכת המסוכנות, הוא מתויג על ידי מעריך המסוכנות כבעל מסוכנות גבוהה באשר אינו משתף פעולה אינו מכיר בחומרת מעשיו, עושה מינימליזציה, אינו מביע אמפתיה לנפגע העבירה וכו'. במקרים כאלה מובילים התנאים הסביבתיים לכתיבת חוות דעת שאין בה כדי להצביע על מידת מסוכנותו האמיתית של האסיר, אלא לכל היותר על קשייו לתת אמון בנסיבות אלו במעריך המסוכנות.
לא אחת אנו נתקלים במצבים בהם ברור שהתנאים בהם נערכה הערכת המסוכנות היו תנאים מכשלים, וכי הערכת מסוכנות הנעשית על ידי מומחה מטעם ההגנה, אשר מקפיד על תנאי פרטיות ומפנה זמן הנדרש כדי להגיע לשיתוף פעולה, מגלה עמדה רגשית שונה לחלוטין ויכולת מלאה יותר של הלקוח לקחת אחריות ולשתף פעולה עם אפשרויות טיפול עתידיות.
אנו סבורים שמעריכי מסוכנות מטעם מב"ן ושירות המבחן חייבים לפתח רגישות גבוהה לתנאים בהם נערכת הערכת המסוכנות, וכי חייב להיות פיקוח מקצועי הדוק גם בתחום זה.
מיחזור והעתקה של הערכות מסוכנות ישנות - אף שהחוק קובע מפורשות שהערכת המסוכנות צריכה להיות עדכנית, קיים נוהג במב"ן לכתוב הערכות מסוכנות אשר מתבססת כולן או רובן על מפגשים קודמים עם האסיר. נוהג זה הוא פסול במספר מישורים:
ראשית, האסיר אינו מיודע על ההקשר המשפטי שבו נערכת הערכת המסוכנות לפני שחרור ממאסר ועל ההשלכות האפשריות של שיתוף פעולה או העדר שיתוף פעולה מטעמו על חירותו ופרטיותו לאחר שחרור ממאסר.
שנית, הערכות המסוכנות ה"מעודכנות" אך ממחזרות הערכות מסוכנות קודמות (גם אם ניתנו על ידי אנשי מקצוע אחרים וגם אם חלפו שנים מיום עריכתן), כך שלמעשה לא מתבצעת בדיקה מקיפה של מצבו העדכני של האסיר במועד הסמוך לשחרור.
שלישית, נוכח המעמד החזק שיש להערכות מסוכנות של מב"ן בקשר לקבלת הטבות של אסירים בכלא, כמו חופשות, שיקום ושחרור מוקדם, ראוי היה שלקראת השחרור תעשה הערכת מסוכנות שאינה נובעת ישירות מהעמדה שכבר גובשה במב"ן כלפי האסיר (מעין חוות דעת שנייה).
ב. מניעת היתר להיות מעריכי מסוכנות רק בשל עבודה עם הסניגוריה הציבורית -
במסגרת התנאים אשר מציב משרד הבריאות למתן היתר לאנשי מקצוע לעבוד כמעריכי מסוכנות, מוצג תנאי שאנשי המקצוע יתחייבו מראש לא לתת חוות דעת נוגדות להערכות מסוכנות מטעם אנשי מב"ן או משרד הרווחה.
התנאי הזה מקשה על הסניגוריה הציבורית לגייס אנשי מקצוע אשר עומדים בתנאים ההכשרה המחמירים שנקבעו על ידי משרד הבריאות, ויוצרנחיתות מובנית בחוות הדעת שניתנות בבית המשפט.
אנו סבורים שמשרד הבריאות שוקל בעניין זה שיקול פסול, שאין לו שום בסיס חוקי או הצדקה סבירה. הוא פוגע בחופש העיסוק של אנשי מקצוע אשר עברו את תהליכי ההכשרה להיות מעריכי מסוכנות והוא מאיים לפגוע באפשרות של הסניגוריה הציבורית לתת ייצוג הולם לפי החוק.
בפועל נוצר מצב אבסורדי בו אנשי המקצוע אשר עובדים עם הסניגוריה, כולם בעלי הכשרה ומיומנות גבוהים ביותר אשר עומדים באופן פורמלי בתקנות משרד הבריאות, אינם מקבלים היתר להיות מעריכי מסוכנות לפי החוק. מנגד, ניתנות כדבר של שיגרה הערכות מסוכנות על ידי אנשי מקצוע חסרי ותק או השכלה מתאימה, אשר מקבלים היתר להיות מעריכי מסוכנות רק בשל השתייכות ארגונית למב"ן או לשירות המבחן.
ג. שימוש יחידת הפיקוח בסמכויות פיקוח ומעקב החורגות מגדר החוק -
סעיף 18(א) לחוק קובע רשימה סגורה של סמכויות הנתונות לקציני הפיקוח לצורך מילוי תפקידם, בהתאם להוראת בית המשפט בכל תיק ותיק. סעיף 18(ב) לחוק מוסיף וקובע כי "קצין פיקוח יעשה שימוש בסמכויות הנתונות לו לפי חוק זה במידה הדרושה כדי למלא אחרי תנאי הפיקוח והמעקב, ותוך הגנה מרבית על פרטיותו של עבריין המין".
סעיף 18 לחוק הקובע, כאמור, את סמכויות קציני הפיקוח, אינו כולל כל סמכות למעקב סמוי אחר עבריין המין. הנחת המוצא היא שכל הפעולות המנויות בסעיף הן מתועדות וניתנות לביקורת (סעיף 18(ג)), נערכות בידיעתו של עבריין המין וברובם אף בנוכחותו. כך למשל, סעיף 18(א)(4) מסמיך את קצין הפיקוח להיכנס למקום מגוריו של עבריין המין בנוכחותו בלבד וסעיף 18(א)(6) מחיל באשר לחיפוש בביתו של עבריין המין וברכבו את סעיף 28 לפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) המעניק לתופס הבית זכות להיות נוכח בחיפוש.
אף על פי כן, מאז חקיקת החוק אנו נתקלים במספר הולך וגובר של מקרים בהם נשמעות טענות אודות צורת הפיקוח וסמכויות הפיקוח המופעלות על ידי יחידת הפיקוח. הטענות השונות מעלות חשש כבד שהחוק מהווה פתח לפריצה מוחלטת של חומת הפרטיות וחריגה בוטה מסמכויותיהם של קציני הפיקוח. דוגמא אחת היא התבטאות של כלאי טל במסגרת דיון בב"ש 91495/07 (בית המשפט המחוזי תל-אביב): "הפיקוח מתבצע כך שאני בד"כ מגיע אליו לסביבת המגורים שלו, זה יכול להיות גם לעבודה שלו. רוב הביקורים הם ביקורי פתע וזה יכול להיות בכל שעה של היום. הוא לא ידע מתי אני בא אליו. חלק מהפיקוח מתבצע באמצעות מעקבים סמויים, יש לנו את האמצעים כמו מצלמות. אנחנו נושפים בעורפו."
בעקבות תלונות מפי לקוחותינו על הפעלת סמכויות פיקוח שלא על פי החוק, פנינו כבר בחודש ספטמבר 2007 ליחידת הפיקוח בבקשה לקבל פרטים על אמצעי הפיקוח השונים בהם משתמשת היחידה. אף שטרם זכינו לקבל תשובה מפורטת די בנוסח הדברים שנכתבו על ידי סג"ד זר, מפקדת היחידה, כדי לעורר חשש של ממש שיחידת הפיקוח נכסה לעצמה מגוון רחב של סמכויות שאינן מצויות בחוק (התכתובת מצורפת).
אנו סבורים כי אין זה ראוי שיחידת הפיקוח תרחיב את סמכויות הפיקוח והמעקב מעבר לקבוע בחוק, תוך שהיא מסתתרת תחת מעטה סודיות והעדר שקיפות.
סוף דבר
אני מקווה שנוכח הדברים המובאים במכתב זה תמצא לנכון להקדיש ישיבה למעקב על יישום החוק ברובד המהותי של הפעלתו. כפי שציינתי באחד הדיונים הקודמים, במציאות הישראלית אין ל"קול" ול"כאב" של אסירים משוחררים, ושל עברייני מין בפרט, ביטוי בציבוריות הישראלית. אין כל ארגון אשר נותן ביטוי לקשיים עמם נדרשים אסירים להתמודד או פועל להגנה על זכויות משפטיות וסוציאליות של אסירים ואסירים המשוחררים.
הסניגוריה הציבורית אינה יכולה למלא את החוסר הזה אך תפקידנו לפעול כדי להבטיח שהפעלת הסמכויות השלטוניות כלפי נידונים ואסירים משוחררים תעשה באופן מידתי, תוך שמירה על הליכים משפטיים הוגנים ובלי לחרוג מהמסגרת שנקבעה על ידי המחוקק.
בכבוד רב,
ד"ר חגית לרנאו
סגנית הסניגורית הציבורית