חומר רקע
אגודת הסטודנטים
19 מרץ 2008
לכבוד
שר המשפטים
פרופ' דניאל פרידמן
קריית הממשלה
ירושלים בדואר רשום
הנדון: התקנת תקנות עפ"י סעיף 34א. לחוק העמותות לעניין שכר לחברי ועד בעמותה –
נייר עמדה
א.נ.,
ביוני 2007 חוקקה הכנסת מספר תיקונים משמעותיים בחוק העמותות. בין היתר, נחקק סעיף 34א., שכותרתו "שכר חברי ועד וחברי ועדת ביקורת", וזה לשונו:
"שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, יקבע הוראות לעניין שכר או גמול שישולמו לחברי ועד או לחברי ועדת ביקורת, בעמותה, ולעניין תנאי העסקתם, לרבות הגבלות לעניין שכר, גמול ותנאי העסקה כאמור; ורשאי שר המשפטים לקבוע, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, הוראות כאמור לעניין המנהל הכללי של העמותה ומי שכפוף לו במישרין; הוראות לפי סעיף זה יכול שייקבעו לסוגי עמותות".
על פי הבנתנו, בימים אלה מתבצעת עבודת ההכנה של התקנות שאמורות להיות מותקנות עפ"י סעיף 34א. הנ"ל. ברצוננו להביא לידיעתכם, ולשיקול דעתכם בעת הכנת התקנות, את עמדתנו ואת הצעותינו בעניין שבנדון, תוך התמקדות בסוגיית תשלום שכר לחברי ועד בעמותה.
נקודת המוצא: ניתן לשלם שכר לחברי ועד בעמותה, התקנות נועדו לקבוע הגבלות על גובה השכר.
עד היום, עמדת רשם העמותות הייתה, כי לא ניתן לשלם שכר לחברי ועד בעמותה בגין פעילותם כחברי ועד, אלא רק גמול על השתתפות בישיבות (ולגבי יו"ר הוועד גם החזר הוצאות). סכומי המקסימום של הגמול והחזר ההוצאות נקבעו באנלוגיה מהכללים לגבי דירקטורים מקרב הציבור
בחברות ממשלתיות (עבור רוב העמותות מדובר על גמול חודשי מקסימלי של 605 ₪ לחבר ועד, ו-675 ₪ ליו"ר הוועד).
לדעת האגודה, עמדה זו של הרשם היוותה "חקיקה מנהלית" שעמדה בניגוד להוראת חוק ברורה ומפורשת (במאמר מוסגר יצויין, כי האגודה ניהלה מאבק משפטי מול רשם העמותות בסוגייה זו, ואף הגישה עתירה מנהלית בנושא). סעיף 26א. לחוק העמותות קובע במפורש, כי האסיפה הכללית רשאית להחליט על תשלום שכר לחברי הוועד. כאשר המחוקק רצה לאפשר רק תשלומים של גמול השתתפות בישיבות או החזר הוצאות, הוא דאג לציין זאת במפורש. כך, למשל, בסעיף 244(א) לחוק החברות, וכך גם בסעיף 19 לחוק החברות הממשלתיות. המחוקק בחר להשתמש במונחים של גמול והחזר הוצאות הן בחוקים שחוקק לפני חקיקת סעיף 26א. הנ"ל, והן בחוקים שחוקק לאחר חקיקת סעיף 26א. (בשנת 1996), וחזקה עליו שבחקיקת סעיף 26א. בחר להשתמש במונח שכר דווקא במודע ובמתכוון.
זאת ועוד: אין לגזור גזירה שווה בין תפקיד הדירקטורים בחברה ובין תפקיד חברי ועד בעמותה. תפקידם של חברי ועד בעמותה רחב יותר מתפקידם של דירקטורים בחברה. בעוד שלגבי דירקטוריון חברה נקבע בחוק החברות, כי תפקידו הוא להתוות את מדיניות החברה ולפקח על פעילות המנהל הכללי שלה, הרי שלגבי ועד עמותה קבע המחוקק, בסעיף 25 לחוק העמותות, שעליו לנהל את ענייני העמותה. כמו כן, כאשר מדובר על חברות וחברות ממשלתיות, המנהל הכללי מוזכר בחוק במפורש כאחד מהאורגנים של החברה, ותפקידו ("אחראי לניהול השוטף של ענייני החברה") מוגדר בחוק. לעומת זאת, במסגרת האורגנים של עמותה שמונה חוק העמותות (סעיף 19(א) לחוק) אין התייחסות לתפקיד של מנהל כללי. ועד העמותה הוא, בעצם, הזרוע המבצעת של העמותה, והדברים נכונים במיוחד לגבי עמותה שבוחרת שלא למנות מנהל כללי. לפיכך, אין לקבל את עמדת רשם העמותות, לפיה תפקידם של חברי ועד בעמותה מתמצה אך ורק בהשתתפות בישיבות ועד אחת למספר שבועות.
עולה מן האמור לעיל, כי קריאה משולבת של סעיפים 25, 26א. ו-34א. לחוק העמותות מביאה למסקנה, שנקודת המוצא היא שעמותה רשאית להחליט על תשלום שכר לחברי הוועד שלה, בגין פעילותם כחברי ועד, והתקנות עליהן מדבר סעיף 34א. נועדו אך לקבוע סייגים ומגבלות לגבי גובה השכר. לעניין קביעת גובה השכר המקסימלי, מוצע כי תיקבע נוסחה בסגנון השכר הממוצע במשק X 2, שכר המינימום X 3 וכו'. בקביעת גובה השכר יש לאבחן בין יו"ר הוועד לבין חברי הוועד האחרים, ולאפשר תשלום שכר גבוה יותר ליו"ר הוועד.
לחילופין: יש לאבחן בין סוגים שונים של עמותות, ולאפשר לעמותות מסוגים מסויימים לשלם שכר לחברי ועד, תוך קביעת מגבלות על גובה התשלום.
באם לא תתקבל עמדתנו העקרונית לגבי תשלום שכר לחברי ועד, אנו מציעים לחילופין כי תבוצע אבחנה בין מספר סוגי עמותות, וייקבע בתקנות כי סוגי עמותות מסויימים יהיו רשאים לשלם שכר לחברי ועד. סעיף 34א. לחוק מאפשר התקנת תקנות הנוגעות לסוגי עמותות.
במקרה כזה, אנו סבורים כי יש לבצע אבחנה בין עמותות שפעילותן ממומנת באמצעות תמיכה של משרדי ממשלה לבין עמותות שמממנות את פעילותן באמצעות מקורות עצמיים (דמי חבר, הכנסות מחברות בנות וכו'). לגבי האחרונות, יש לאפשר להן לשלם שכר לחברי ועד העמותה.
הרציונל: בעמותות הממומנות ע"י כספי המדינה, קיים אינטרס ציבורי ברור לפיקוח הדוק והטלת מגבלות וסייגים רבים. לעומת זאת, לעמותות שאינן ממומנות ע"י כספי המדינה יש לאפשר חופש פעולה רב יותר ולצמצם את התערבות המדינה בניהולן למינימום ההכרחי.
אבחנה נוספת שאנו מציעים לבצע, הנה אבחנה בין עמותות שיש להן מנהל כללי לבין עמותות שאין להן מנהל כללי. לגבי האחרונות, יש לאפשר להן לשלם שכר לחברי ועד העמותה.
הרציונל: בעמותות שיש להן מנהל כללי, הדעת נותנת כי הוא זה שאחראי על ניהולה השוטף של העמותה, ופעילות ועד העמותה מתמצה בעיקר בהתוויית מדיניות ובפיקוח על תפקודו, בדומה לפעילות דירקטוריון בחברה. לעומת זאת, בעמותות שאין להן מנהל כללי, ועד העמותה הוא זה שאחראי הלכה למעשה על ניהולה השוטף של העמותה ומשמש כזרוע המבצעת שלה. כך, לדוגמה, ברובן המכריע של אגודות הסטודנטים בארץ, כולן עמותות רשומות, אין מנהל כללי, ומי שמנהל את ענייני האגודה הוא ועד האגודה. חברי הוועד משקיעים לצורך כך שעות רבות, על בסיס יומיומי, ואין כל סיבה שהם לא יזכו לקבל שכר על פעילותם, שהיא כאמור רחבה הרבה יותר מהשתתפות בישיבות ועד אחת למספר שבועות.
ברי, כי גם עמותות שיורשו לשלם שכר לחברי ועד, יוגבלו בגובה שכר מקסימלי, שאותו אנו מציעים, כאמור, לקבוע בנוסחה בסגנון השכר הממוצע במשק X2, שכר המינימום X 3 וכו'.
אנו מקווים כי עמדתנו, כפי שהוצגה לעיל, תקבל משקל ותמצא את ביטויה בתקנות שיותקנו. נשמח להרחיב ולהבהיר את עמדתנו, בעל פה או בכתב, במידה וככל שהדבר יידרש.
בכבוד רב,
גיל גולדנברג
יו"ר האגודה