חומר רקע
18
באוגוסט2008
אב ז"י
התשס
ח"
לכבוד
פרופ
'
מנחם בן ששון
ר " יו ,
חברי ועדת חוקה
,
חוק ומשפט
ועדת החוקה חוק ומשפט
הכנסת
,
ירושלים
הכנסת
,
ירושלים
נכבד
,יי
הנדון
:
עמדת הל
ב "- התנועה למלחמה בעוני
.( ר.ע )
לעניין מאסר חייבים
ב " הל-
התנועה למלחמה בעוני
.( ר.ע)
מתכבדת להגיש את התייחסותה לתיקון המוצע במסגרת הרפורמה בחוק
ההוצאה לפועל בנוגע
למאסר חייבים
,
כדלקמן
:
" הל
ב היא תנועה התנדבותית המעניקה סיוע משפטי לאוכלוסיות מוחלשות באמצעות מאות סטודנטים ועורכי
דין מתנדבים
,
הפועלת לשינוי סדר העדיפויות הלאומי בחברה הישראל
ית
)
להלן
:
התנועה
או
(. ב" הל
במסגרת
פעילות זו מתנדבי התנועה נמצאים
,
מזה כ
תשע
שנים
,
בעמדות סיוע משפטי בלשכות הוצאה לפועל שונות ברחבי
הארץ
.
מתנדבי התנועה מסייעים מידי יום לעשרות חייבים בלשכות ההוצאה לפועל
השונות
ומכירים היטב את
הצרכים השונים ואת הקשיים הרבים ה
עומדים בפני אלה מהם המשתייכים לאוכלוסיות מוחלשות
.
" הל
ב תומכת בביטול מאסר החייבים בישראל
ומבקשת בזאת להדגיש את
חשיבות
הדברים
בבואם של
המחוקקים לקבל החטלה בעניין
:
1.
כפי שהובאה עמדתינו במסמך של הקליניקה למשפט ורווחה באוניברסיטת
תל אביב
,
מיום 28.2.2008
,
אין
מקום
כלל לסנקציה של מאסר חייבים
ו ,
השימוש באמצעי הדרסטי של מאסר אינ
ו
מהווה
איזון
ראוי
בין
התכליות העומדות בבסיס החוק -
שמירה על
זכותם
ה
קניינית של
הזוכים
מחד
גיסא
והגנה על
חירותו
של החייב
מאידך
גיסא
.
2.
נסיוננו מלמד כי במציאות הישראלית כיום רובם של החייבים
)
אם לא ר
ובם המכריע
(
אכן נטולי אמצעים
.
חדלות פירעון אינה עבירה
ומאסר אל לו להיות
עונש
בגין אי תשלום חוב אזרחי
.
מאסר
החייבים רחוק
מאוד
ל מ
שרת את המטרה של מערכת ההוצאה לפועל - גביית חובות יעילה
.
לעניין זה ראו
,
למשל
,
את
פסק דינו של כבוד השופט בך בעניין
אשכנזי1 ,שפסק ש
מ
אסר חייבים חסרי אמצעים כלכליים אינו משרת
את המטרה של גביית החוב
:
"
אחרי הכל
,
מקום בו הוצאה חוזרת ונשנית של פקודות מאסר כנגד החייב איננה
מסייעת לגבייה מוצלחת של חובות הנושים
,
משום שעובדתית אין ברשות החייב כסף
ונכסים אחרים
,
מה תועלת יש לנושים בנקיטת הליכים אל
ה?
חובותיהם ימשיכו שלא
להיפרע
,
והחייב יוסיף לשאת באימת הליכים אלה ללא תועלת לאיש
...
".
]
ההדגשה אינה במקור
[
1א " ע4892/91
אשכנזי נ
כו '
נס הנכסים הרשמי
"פ ,
ד מח
)1
(
45
.
- 2 -
3.
מאסרו של אדם מהווה פגיעה חמורה באחת מהזכויות הבסיסיות ביותר של הפרט
,
והיא
הזכות
החוקתית
לחירות
המעוגנת
ב
חוק היסוד
:
כבוד האדם וחירותו
.
החירות האישית
היא זכות חוקתית מן המדרגה
הראשונה
והיא גוברת על זכות הקניין של הנושה2.
4.
הטענה כי מאסר חייבים הינו כלי יעיל לאכיפת פרעון חובות אינה עולה בקנה אחד עם הנתון
כי בשנת
2007
נתבקשו367,576 פקודות מאסר
,
מתו
כן 195,626 הובאו לטיפול משטרתי
,
אך רק
כ-
650
חייבים
נאסרו ב
פועל
.
5.
לא ברור כיצד ניתן לחלוץ מנתון זה את המסקנה שמאסר החייבים הוא כלי יעיל
,
שכן חלק ניכר מאי
ביצוע הפקודות נובע מהעדר כוח אדם במשטרה
.
הנתונים הבאים אף מחזקים את העדר היעילות בשימוש
הנרחב בפקודת מאסר
:
שנה
צווי המאסר שהוצאו
הסכומים שנגבו
2000
68,687
971,353,619 ח" ש
2001
94,704
676,860,635 ח" ש
2002
107,700
1,001,080,260 ח" ש
6.
מהנותנים של הנהלת בתי המשפט
,
כפי שבאים לידי ביטוי בטבלה
,
עולה שב
שנת 2001
,
שבה הוצאו
כ-
26,000 יותר פקודות מאסר מ
אשר
ב
שנת 2000
,הייתה ירידה בהיקף הגבייה
.
גם השוואה בין נתוני שנת
2000 ל
נתוני שנת 2002 מלמדת על אי יעילותם של פקודות המאסר
.
בשנת 2002
הוצאו107,700
פקודות
מאסר
, 39,013
יותר
פקודות
מאסר לעומת מספר ה
פקודות
שהוצא בשנת 2000
) גידול של כ
-
56%
במספר
פקודות
המאסר שהוצאו
, (
ואילו באותה שנה
, 2002
,
נגבו1,001,080,260, ח" ש
שהם
רק
כ
–
30,000,000
₪
יותר מהסכום שנגבה בשנת2000
) גידול של כ-
3% בלבד
בסכום החובות שניגבה
(.
ויודגש
:
גם כיום
,
כאשר צוי מאסר מוצאים במאות אלפיהם מדי יום
,
עומד שיעור הגבייה על כ-
8%
בלבד
)!(
- כפי שהצהיר בפני וועדת החוקה במהלך הדיונים עו
"
ד סורין גנות
,
נציג לשכת עורכי הדי
ן
ו
מראשי המתנגדים לביטול המאסרים ולהגבלתם האפקטיבית
.
והדברים מדברים בעדם
.
7.
הפעלת כלי המאסר עבור גביית חובות
מגלמת
מערכת תמריצים לא יעילה
-
העלויות
המוטלות בגין כך על
המדינה
,
לרבות מערכת ההוצאה לפועל והמשטרה
,
הינן בלתי פרופורציונאליות לעומת הסכום המתקבל
מאגר
ת הנשייה
.
לעניין זה יפים דבריו של פרופ
'
רון חריס3:
"מאחר שעליות המאסר רובצות ברובן על המדינה
,
דהיינו
,
על כלל משלמי המיסים
,
נוצר לנושים תמריץ
ליזום מאסר של חייבים גם במצבים שבהם תחולת הגבייה בעקבות
המאסר פחותה מעלות המאסר
".
]
ההדגשה אינה במקור
[
2 כפי שמוזכר ב
ץ" בג5304/92
ח " פר1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת נ
'
שר המשפטים ואח
"פ , '
ד מז
)4(.
3 ון ר
חריס
" ,
ממאסר להפטר
:
הצעת סדר יום חדש לחקיקת דינים לאכיפת חיובים
, "
עיוני משפט
) כג3( ,
יוני2000
,
בעמודים683
-
684
.
- 3 -
8.
משמונפת חרב
מאסר על חייבים
,
לא אחת היא מפילה אימה חשכה על החייב
;
חייבים רבים נכנסים עקב
כך לסחרור
,
ונוטלים הלוואות בשוק האפור על מנת שלא להאסר
.
ההשלכות של מצב זה הן הרסניות
מבחינה חברתית
.
משמעות הדבר היא שגם כאשר
איום המאסר מביא לכך שחייב משלם חלק חובו כדי
להסיר מעליו
איום מיידי זה
,
פעמים רבות הדבר רק
מגדיל את חובותיו ואת מעגל הזוכים שאינם יכולים
לגבות
את חובם
.
מדובר אם כן בהזנה חוזרת של מעגל הקסמים הזה המהווה מקור לבזבוז כספיו של
משלם המיסים
.
9.
המאסר מביא
לפגיעה כלכלית נוספת בחייב
- החייב האסור מפסיד ימי עבודה
)
ככל שהוא
נמצא במעגל
התעסוקה
, (
מחויב לשלם עבור השהות בתא המעצר
,
ועבור העלויות הנלוות
.
10
.
במסגרת הסיוע והייעוץ ההתנדבותי שמעניקים מתנדבי הל
"
ב לאלפי אזרחים משכבות האוכלוסיה
המוחלשות
,
אנו
נפגשים באופן תדיר ב
בעיות הנערמות כמו כדור שלג המדרדר את האדם במדרון העוני
.
לרוב
ל ,
אלו אין אפשרות לשכור את שירותיהם של עורכי דין
.
לעומת זאת
,
לנושים
,
שהינם ברובם המכריע
)כ-
80%
(תאגידים
מסחריים
גדול
ים
,
נתונה אפשרות להעמיד סוללה של עורכי דין משכילים ומוכשרים
שיפתחו בהליכי הוצאה לפועל ויפעלו במסגרתם לפירעון החובות
.
פערי כוחות אלו יוצרים מצב
בו פעמים
רבות חובות
קטנים יחסית של חייבים מוגדלים ו
"
מנופחים
"
בצורה חסרת פרופורציה לקרן החוב
המקורית
,
מונעים מהחייבים את יכולת הערעור ופוגעים בזכויות
היסוד שלהם באמצעות מאסר החייבים
.
11
.
בנוסף חשוב לציין
,
כי בשל העומס הרב המוטל על ראשי ההוצאה לפועל
,
הדנים בבקשו
ת המאסר
המוגשות במאות אלפיהן על ידי הזוכים
,
ניתנות פקודות מאסר כלאחר יד
,
ללא הנמקה
,
ללא כל בחינה
מעמיקה
)
אם בכלל
, (
כמתחייב כאשר ניתנת החלטה להגביל את חירותו של אדם באופן כה דרסטי
וקיצוני
.
12
.
התנועה
,
ביחד עם
עוד חמישה
-עשר עותרים
,
שהינם חייבים עניים
,
הגישו עתיר
ה בעקבות טענתם שהמצב
הקיים פוגע בהם
,
בזכויותיהם ובאפשרות שלהם להתמודד עם החיים במדינה תחת איום המאסר
ץ" בג )
4264/04
.(
ה
עתירה הוגשה ע
ל ידי
, ב" הל
באמצעות הקליניקה למשפט ורווחה באוניברסיטת תל אביב
)
להלן
:
העתירה
, (
כדלקמן
:
.א
בעתירה פורטו כאמור חמישה עשר עותרים
-חייבים
,
אשר כנגד כל אחד ואחת מהם הוצא צו מאסר
ואשר לכל אחד מהם נסיבות חיים קשות
המונעות ממנו לשלם את חובותיו
.
.ב
המאסר לא מהווה בעבור
חייבים
אלו
ושכמותם כלי אכיפה לתשלום חובות
ולא משיג את המטרה
של גבייה יעילה
,
ובוודאי שאינו מהווה
"
תרופה
"
בגין ביזיון ההוצאה ל
פועל
,
כפי שנאמר בחוק
.
.ג
מאסר רק מדגים את כשל השוק שהביא אותם למצב האמור
,
מאחר
שהגיעו למצבם בשל העדר
נגישות להליכים המשפטיים קודם להוצאת פקודת המאסר
,
ואין ביכולתם לשלם אפילו את דמי
הפיקדון למניעת המאסר
,
ולכן הם נאלצו להיאסר בשל עוניים
.
- 4 -
.ד
כדוגמת אלו
,
לפי דיווח
י מתנדבי הל
"ב,
היושבים בעמדת הסיוע בלשכת ההוצאה לפועל מידי יום
,
צובאים על דלתות לשכת ההוצאה לפועל עשרות פונים עם מצב דומה החולקים בעיה זהה
.
.ה
עתירה זו תלויה ועומדת ומחכה למוצא פי המחוקק
.
13
.
משפט משווה מ
עלה4 כי קיים פער מהותי לעניין מאסר חייבים בין מדינת ישראל
לשאר מדינות העולם
המערביות
.
פרקטיקת מאסר החייבים צומצמה במדינות השונות לעניין הונאה
,
מרמה ואי תשלום
מזונות
.
בסופו של דבר
,
פקודת המאסר בוטלה למעשה בכל העולם המערבי למעט
ב
ישראל
.
לם או
,
מדינת
ישראל ממשיכה ומתעקשת
לאחוז בכלי המאסר על אף הפגיעה הקשה בחירותו של
הפרט הכרוכה בכך
.
14
.
אף המשפט העברי
–
שכידוע מהווה מקור נורמטיבי למשפט הישראלי - מתנגד למאסר חייבים
.
נקודת
המוצא במשפט העברי הייתה איסור קטגורי על מאסר חייבים
,
על המלווה נאסר אפילו להיכנס לביתו של
החייב
,
קל וחומר מאסר
)
דברים כ
י , ד"-יג
(.
15
.
הרפורמה עליה שקדה הוו
עדה בשנה האחרונה מציעה איזון ראוי יותר בין זכו
ת יו
יו הקנייניות
של הזוכה
לבין זכותו של החייב לחירותו האישית
.
ההגבלות הקיימות כיום
,
גם ללא מאסר חייבים
,
קל וחומר אלו
המוצעות בפרק ו
'1
-
הינן אפקטיביות דיין כדי
לחייב
חייבים בעלי יכולת לשלם את חובם לעשות כן
ולא
בח
נם מחייבים שאינם בעלי יכולת כלכלית
.
16
.
אנו מבקשים להפנות לדבריו של כבוד השופט
)
בדימוס
(
דן ארבל
,
מנהל בתי המשפט
)
דאז
, (
שנאמרו
במהלך ישיבת
ועד
ה זו
ביום 8.1.2002
:
"
ההוצאה לפועל היא נושא מאוד רגיש מפני שהמצב הכלכלי בישראל היום הוא מאוד
קשה
.
לרוב האנשים אין כסף
,
הם נקלעו לחובות והם לא יכולים לשלם
.
אז מה אתם
רוצים
–
לתלות אותם
?
לאסור אותם
?
צריך להבין שאין לזה פתרון
.
המשימה העיקרית
של ההוצאה לפועל היא לעשות הבחנה טובה בין מי שיש לו לבין מי שאין לו
.
שמעתי
את חבר-הכנסת אופיר פינס שאמר אתמול בדיון את המלים
:
תיצרו את
המנגנון שיצליח
להבחין
.
מנגנון כזה נדרש לאמצעי חקירה חזקים יותר
,
לאמצעי חדירה לרשות הפרט
לדעת איזה רכוש יש לו
,
איזה כספים יש לו
,
איזה מכוניות יש לו
,
כמה פעמים בחודש
הוא נסע לחוץ-לארץ
.
אנחנו חודרים לרשות היחיד וגם זה ויתור
".
]
הדגשות אינן במקור
[
17
.
הוועדה ה
נכבדה
אכן
ממליצה לבטל את המאסרים
ובתמורה
מאפשרת שקיפות
משמעותית ו
רבה
של
הפרטים על אודות החייבים בפני
רשם ההוצ
אה לפועל
,
בין היתר על ידי כניסה
למאגרי מידע רבים
על מנת
לבצע חקירת יכולת יסודית
,
מניעת הברחת נכסים וזאת מתוך תכלית למקסם את השבת
כספם
של
הזוכים
ככ ,
ל שניתן בנסיבות הספציפיות של החייב
.
4
ממסמך שנערך ע
י "
מרכז המחקר והמידע של הכנסת
,
מאסר חייבים בהוצאה לפועל
-
סקירה משווה
,
מרץ 2007
doc
.
01848
m
/
docs
/
data
/
mmm
/
il
.
gov
.
knesset
.
www
://
http
.(
- 5 -
18
.
ההצעה של לשכת עורכי הדין
,
לפיה במקביל להליך השקיפות יוותר המאסר על כנו על מנת
"
לבחון
"
את
יעילות השקיפות מאיינת את הרפורמה כולה ולא תאפשר בחינה של יעילות המידע שניתן על פי הרפורמה
בידי הרשם
.
ממילא כעת ניתן לאסור חייב גם ב
גין חוב של מאות שקלים בודדים -
וכך נעשה בפועל
-
ואין
חולק כי המנגנון אינו יעיל כלל
.
מדוע אם כן לא תינתן אפשרות לרענון השיטה ולניסיון להגיע לבעלי
היכולת המשתמטים באמצעות מידע ושקיפות
,
כפי שמציעה כעת הוועדה
,
תוך הותרת המאסר
"
בהקפאה
"
לתקופת ניסיון של שנתיים ל
פחות
.
התנועה מציעה כי בתום התקופה יבוטל המאסר לחלוטין
,
שכן תקופת הניסיון תוכיח כי לא יהיה בו עוד צורך
,
כפי שממילא המצב כעת דה
-
פקטו בשל חוסר
יעילותו
.
היה ותקופת הניסיון תוכיח אחרת
,
הרי שאז ניתן יהיה לחזור לוועדה ולשנות את ההגבלות
.
19
.
ממה נפשך
?
אם אכן צודקים נצ
יגי לשכת עורכי הדין והגופים הכלכליים המבקשים לסכל את התיקון
המוצע
,
ואכן מטעמים שונים ומשונים מדינת ישראל היא חריג בינלאומי שבו
–
בניגוד לניסיון ברובן
המכריע של המדינות בעולם
- לא ניתן לגבות חובות ללא מאסר
,
מדוע הם כה חוששים להעמיד זאת
למבחן הניסוי אותו הצי
ע ראש הוועדה
?
שהרי אם הצדק עמם
,
יוחזרו המאסרים בתום
"
הניסוי
! "
מצער הדבר
,
שנעשה שימוש ברטוריקה של יום הדין ובנבואות חורבן על קריסת המשק בכדי לנסות לסכל
בחינה עניינית וכנה של הצעת חוק
–
שגובשה על סמך עבודה יסודית
,
יצירתית וממושכת -
המבקשת
להביא לשיפור מער
ך הגבייה בישראל
.
מצער הדבר שבעתיים יהיה אם ניסיון זה יצלח
.
20
.
לסיום ראוי להביא את פסק דינו של כבוד השופט חיים כהן בעניין
רכטמן5:
"
לדעתי
–
ואין אני מביע דעתי זו בפעם הראשונה
–
יטיב המחוקק עשות אם יבטל את
המאסר על חוב ביטול גמור ומוחלט
.
אולי חקיקת חוק היסוד ע
ל זכויות האזרח היא
הזדמנות טובה לכך
)
ראה
,
למשל
,
סעיף 59 של החוקה השוויצרית
(.
את מבריחי הנכסים
והולכי בטל לשם השתמטות ממילוי חובת המזונות לנשים ולילדים
,
ניתן להביא על
ענישתם במאסר על-ידי חקיקה נאותה בדיני העונשין
".
]
ההדגשות אינן במקור
[
21
.
אנו רוצים לחזק בזאת
את ידי הו
ו
עדה על הנחישות בשמירה על כבוד
האדם ועל חירותו
.
מאסר שאינו
לצורך ענישה הוא אמצעי שאינו מידתי
,
ועל כן ראוי
לבטלו
או לכל הפחות להגביל את השימוש בו
.
מסמך זה מוגש ל
ו
ועדת חוקה חוק ומשפט
מטעם
ב" הל-
התנועה למלחמה בעוני
.( ר.ע)
5א " ע523/70
רכטמן נ
'
קורק
) כה ד "פ , 2(
542
.