חומר רקע
13 אוגוסט, 2008
לכבוד
ח"כ מנחם בן ששון
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
משכן הכנסת
ירושלים
נכבדי,
הנדון: התייחסות עמותת "ידיד" – לקראת הדיון ביום 14.8.08 בתיקון חוק ההוצאה לפועל
מאסר חייבים והליכי מסירת מידע
לקראת הדיון העתיד להתקיים בועדת חוקה, חוק ומשפט בתאריך 14.8.08, ובהמשך להתייחסות עמותת "ידיד" לתיקון לחוק ההוצאה לפועל כפי שהובאה בפני הועדה הנכבדה הן במסמכים והן במהלך הדיונים הרבים, מבקשת עמותת "ידיד" להציג בפני יו"ר וחברי הועדה הנכבדת התייחסותה המשלימה, בנושא מאסר חייבים והליכי מסירת מידע על חייבים, בהתאם לנוסח המונח בפני הועדה לדיון הקרוב:
כללי – חזקת השתמטות מתשלום
1. כיום קבועים בחוק ההוצאה לפועל מספר סעיפים המקימים חזקה כי חייב הוא בעל יכולת אך משתמט מתשלום החוב. "חזקת ההשתמטות" רלוונטית להליכים הפוגעניים ביותר במערכת ההוצאה לפעול לעניין מאסר חייבים, הטלת מגבלות על חייב ומסירת מידע. אנו יודעים כי קיימות נסיבות בהן החייב אינו מתחמק מתשלום, אלא שעקב החזקות הקבועות נחשב ככזה.
כך כדוגמא נקבע בסעיף 7ג כי די בכך שחייב לא המציא מסמך - אף אם לא נדרש מפורשות לכך, ומשלם לפי צו התשלומים שנקבע על ידי מנהל בתי המשפט - על מנת שיחשב משתמט מתשלום:
7ג. (א) על החייב הנטל להוכיח את מידת יכולתו לפרוע את החוב הפסוק ולהביא בפני ראש ההוצאה לפועל את כל המידע והמסמכים הדרושים לשם כך; לא הרים החייב את נטל ההוכחה או לא הביא את המידע כאמור, מבלי לתת הסבר סביר לכך, יראו אותו כבעל יכולת המשתמט מתשלום החוב הפסוק לרבות לענין הליכי הבאה ומאסר לפי פרק ז'2.
מוצע לקבוע כי תחת קביעת חזקת ההשתמטות מתשלום, יקבע הנוסח בהתאם לקבוע בהצעת החוק בסעיף 69יג(ד), על פיו ניתן לקבוע כי אדם משתמט מתשלום אם סירב למלא אחר דירשה למלא הצהרה בדבר יכולתו, לחתום על כתב ויתור על סודיות, למסור מידע כלשהו שהתבקש ממנו לגבי יכולתו, להציג מסמכים שנדרש להציגם.
כן מוצע לקבוע כי ההליכים הפוגעניים ביותר הקבועים בחוק מסירת מידע, הטלת מגבלות ומאסר, יינקטו רק לאחר שניתנה לחייב ההזדמנות להשמיע דברו.
מאסר חייבים
סעיף 69יא(א) – הזמנה לבירור; תיקון סעיף 67(א1)(1) לחוק – חקירת יכולת
2. כיום נדרשים חייבים להתייצב תוך 21 יום לחקירת יכולת, בכל אחת מלשכות ההוצאה לפועל.
נוכח סגירת לשכות ההוצאה לפועל הצפויה, מוצע להאריך את המועד להתייצבות ל-31 יום.
הסבר: פעמים רבות חייבים אינם יכולים לממן את הוצאות הנסיעה ללשכת ההוצאה לפועל והוצאות איתור וצילום המסמכים הנדרשים לחקירת יכולת. סגירת לשכות ההוצאה לפועל הצפויה, תכביד באופן משמעותי על אפשרות החייב להתייצב לחקירת יכולת. ויובהר כי קיומן של עמדות מידע אינו מרפא פגם זה. חייבים המתקיימים מקצבה (כדוגמת נכות או הבטחת הכנסה) חסרים לעיתים את הממון הדרוש למימון נסיעה ואיתור מסמכים, ועליהם לחכות לאותו מועד בחודש בו משולמת הקצבה.
לכן, מוצע להאריך את פרק זמן להתייצבות ל-31 יום, בהתאם מוצע להאריך את פרק הזמן הקבוע בסעיף 69יא(א) ל-40 יום (כיום קבוע פרק זמן של 30 יום).
נוסח מוצע:
סעיף 67(א1)(1) לחוק:
(א1) (1) חייב שאין ביכולתו לשלם את החוב הפסוק במלואו או בשיעורים שנקבעו, יתייצב לחקירת יכולת בכל יום שבו פתוחה לשכת ההוצאה לפועל, בתוך 31 הימים ממועד המצאת האזהרה כאמור בסעיף 7 או בתוך מועד אחר שנקבע באזהרה;
סעיף 69 יא(א) לחוק:
69יא. (א) הומצאה לחייב אזהרה כאמור בסעיף 7(א), רשאי ראש ההוצאה לפועל כעבור 40 ימים, לבקשת הזוכה, להזמין את החייב לבירור, במועד שיקבע, בהתקיים אחד מאלה:
סעיף 69יא(א)(1) – הזמנה לבירור והבאה
3. כאמור, סעיף 7ג לחוק קובע חזקה קשה וחמורה בדבר השתמטות משתלום. על פי הסעיף עשויים להחשב "משתמטים מתשלום" חייבים אשר פורעים את החוב בשיעורים שנקבעו על-ידי מנהל בתי המשפט, או חייבים שמחמת טעות או חוסר הבנה לא הביאו מסמך אחד מתוך מסמכים רבים – אף אם לא נדרשו לכך במפורש על ידי ראש ההוצאה לפעול או הזוכה.
לכן מוצע כי לכל הפחות ישאר נוסח הסעיף כפי שמופיע כיום:
"(1) החייב לא שילם את החוב הפסוק במלואו או בשיעורים, ולא הגיש בקשה לצו תשלומים לפי סעיף 7א, כפי שנדרש באזהרה."
סעיף 69יב(ב1) – צו הבאה
4. אנו מתנגדים להצעה לשינוי המצב הקבוע כיום על פי חוק ההוצאה לפועל.
הסבר: כיום נמנים מעט הימים להתייצבות ואיתור מסמכים, או להסדר החוב – מיום המצאת ההתראה, כלומר מהיום שבו נמסרה ההתראה. ויודגש, כיום אין תנאי של "המצאה מלאה" ודי בהמצאה חלקית רגילה. בהצעת נוסח הסעיף שעומד היום לדיון בפני ועדת חוקה קיימים שני שינויים מהותיים – ראשית, ההתראה תשלח ולא תומצא; שנית - מניין הימים יספרו מהיום שבו לכאורה נשלחה ולא מהיום בו נמסרה.
פרק הזמן, הקצר ממילא של 14 יום, נדרש על מנת לאפשר לחייב לשלם את החוב ובכך לתקן את ההפרה, ולחילופין להערך כראוי לזימון ההבאה על ידי איתור המסמכים הנדרשים, כך שהזימון בפני ראש ההוצאה לפועל יהיה אפקטיבי לבדיקת יכולתו של החייב.
אם תאשר ועדת חוקה את נוסח הסעיף המוצע, תגרום הועדה לכך שחייבים רבים יובאו על פי צו הבאה (וקיימת סכנה כי יעצרו למשך 24 שעות) אולם תכלית ההבאה לא הוגשמה כיוון שלא ניתן לחייב פרק זמן מספיק לתשלום החוב או איתור והמצאת המסכמים החסרים.
5. מוצע לקבוע כי בהתראה תצוין הסיבה בגינה נדרש החייב להתייצב על פי צו הבאה.
הסבר: על פי הקבוע בחוק קיימים מספר מצבים שיאפשרו את הבאתו של החייב לדיון בפני ראש ההוצאה לפועל. על מנת שיהיה ביכולת החייב לתקן את ההפרה המצריכה הבאתו, נדרש כי תצוין סיבת ההבאה, למשל –חסר מסמך X בבקשה לצו תשלומים, החייב מוחזק כחייב מתשמט מתשלום מהסיבה X, החייב לא מילא אחר צו התשלומים שניתן לו.
נוסח סעיף מוצע:
69יב(ב1) לא יבוצע צו הבאה אלא לאחר שמנהל ההוצאה לפועל המציא לחייב התראה וחלפו 14 ימים מיום המצאתה; בהתראה יצוין כי רשם ההוצאה לפועל הורה על ההבאה, תצוין סיבת ההבאה, וכי צו ההבאה יבוצע במועד שלא יקדם מ-14 ימים מיום המצאת ההתראה, אלא אם כן ייפרע החוב או תינתן החלטה אחרת בידי רשם ההוצאה לפועל.
סעיף 70 לחוק - מאסר בשל בזיון ההוצאה לפועל
6. אנו מתנגדים לקיום הליכי מאסר, המהווים אמצעי גביה לא לגיטימי והפעלת לחץ לא ראוי במערכת משפט מתוקנת ומתקדמת. במערכת ההוצאה לפעול נאסרים החייבים העניים והמוחלשים, אשר אינם בקיאים בניהול ההליכים המשפטיים במערכת ההוצאה לפועל, חייבים שמחמת דחקם ועוניים אין ביכולתם לעמוד בפרעון החוב ומחמת מוחלשותם אינם יודעים כיצד לפעול על מנת להמנע ממאסר. "יעילותו" של הליך המאסר לגבייה מקבילה ליעילותו של חטיפתו של אדם ודרישת כופר. ניתן לחשוב על הליכים נוספים ש"יעילותם" אינה מוטלת בספק אך מקומם לא יכירנו בחברה מתוקנת. מאסר הינו עונש, סנקציה על עבירה פלילית, והטלתו בגין חוב כספי אזרחי אינה חוקתית, אינה ראויה ואינה מדתית במדינה דמוקרטית מתקדמת.
7. יוזכר כי ב"ארגז הכלים" של חוק ההוצאה לפעול כלים המאפשרים את גביית החוב. כך ניתן להטיל עיקולים על כל חשבונות הבנק, המשכורת, כספים המצויים אצל צד ג', עיקולי מטלטלין, עיקולי רכב עיקולי מקרקעין, עיקול זכויות עתידיות, עיכוב יציאה מהארץ, הבאה של החייב בצו לבירור.
לכך נוספו הטלת מגבלות והליכי מסירת מידע – לטעמנו הליכים אלו הינה פוגעניים ביותר ובחלקם הפגיעה בחייב היא פגיעה שאינה מדתית העולה על הדרוש – על פיהם ניתן למנוע אחזקת דרכון, שלילת רישיון נהיגה, הטלת מגבלה בבנק לתוקפה של שנה עד חמש שנים, הטלת מגבלה על שימוש בכרטיסי אשראי, קבלת מידע נרחב מרשימת גורמים ועוד.
8. בדיוני הועדה דובר רבות על הצורך לעבור מפעולות כנגד גופו וחירותו של החייב לפעולות כנגד נכסיו – מאסר בשל אי תשלום חוב לא יעמוד במבחנים החוקתיים.
9. המציאות מראה כי הוצאת פקודות מאסר במערכת ההוצאה לפועל נעשית כעניין שבשגרה על פי בקשת הזוכה, וללא הפעלת כל שיקול דעת מצד ראש ההוצאה לפעול. הליכי המאסר אינם ננקטים כהליך אחרון, אלא לעיתים מדובר באמצעי הראשון הננקט. לשם השוואה יש לבחון את היקף צוי המאסר הניתנים על פי פקודת בזיון בית המשפט. כן יש לבחון לשם השוואה את סעיף 72 לחוק בתי המשפט שהונח בפני הועדה, הקובע כי מאסר בגין בזיון יינקט במקרים חמורים בהם האדם נוהג באלימות, איומים, בדרך מבישה, מפריע לביצוע ההליך או לדיונים. על עונש המוטל בגין בזיון יש לתת הודעה לנשיא בית המשפט העליון עקב חומרתו. מנגד, במערכת ההוצאה לפועל, ניתנות מדי יום פקודת מאסר רבות, כעניין שבשגרה, מבלי שיעודכן כל גורם, ומבלי שקיימת ביקורת של כל גורם שיפוטי.
10. בהתאם, אנו מתנגדים לשינוי כותרת הסעיף. כיום כותרת הסעיף הדן במאסר חייבים הינה - "מאסר חייב בשל בזיון ההוצאה לפועל". על פי הנוסח שהונח היום בפני הועדה, מוצע כי יקבע כי המאסר הינו "בשל אי תשלום חוב".
11. מוצע כי ההוראות הקבועות בחוק ההוצאה לפועל יותאמו להוראות פקודת בזיון בית המשפט וחוק בתי המשפט. בין היתר, נדרש כי הדיון בבזיון ההוצאה לפועל יערך בבית המשפט השלום בפני שופט. עוד מוצע כי הליך המאסר יקבע כהליך אחרון, שיורי בלבד, לאחר שננקטו ההליכים המתאימים לגביית החוב ובנסיבות המצדיקות נקיטתו בלבד.
סעיף 70(א) לחוק
12. על פי נוסח הסעיף המוצע ניתן יהיה לאסור חייב בתקופה של 6 חודשים מיום התייצבותו בפני ראש ההוצאה לפועל. מוצע לקבוע כי לא ניתן יהיה לאסור חייב אלא אם התייצב בסמוך לפני המאסר בפני ראש ההוצאה לפועל.
הסבר: פרק זמן של 6 חודשים מיום ההתייצבות הוא ארוך, ויש לוודא כי לחייב ניתנה ההזדמנות להשמיע דברו בסמוך לפני המאסר. כדוגמא ייתכן מצב בו חייב התייצב בהתאם לצו הבאה ושילם מספר תשלומים ראשונים, אלא שעקב תאונה, מחלה או אירוע אחר שתקפו, נבצר ממנו לעמוד בתשלום ואף להגיש הודעה על כך (כדוגמא – חייב שנאלץ להתאפז עקב תאונה). במצב זה יהיה החייב חשוף למאסר מבלי שכל ניתנה לו ההזדמנות להשמיע דברו ולהבהיר את השתנות הנסיבות מאז התייצבותו האחרונה.
גם הבאתו של החייב בפני ראש ההוצל"פ שנית לאחר 24 שעות ממועד המאסר אין בה כדי לרפא את הנזק החמור שייגרם לחייב שמצבו הרפואי לא מאפשר את מאסרו או נסיבה אחרת בגינה אין לאסור את החייב.
13. סעיף 70(ג1) לחוק
מוצע לקבוע כי רשם ההוצאה לפועל רשאי לעכב ביצוע הליך המאסר לפי בקשת החייב או מיוזמתו, ויוודא שהחייב מודע לזכותו לייצוג משפטי בהליך.
נוסח סעיף מוצע:
(ג1) הרשם רשאי, לבקשת החייב או מיוזמתו, לעכב החלטה לפי סעיף זה לתקופה של 30 ימים עד שימנה לו עורך-דין, או עד שימונה לו עורך-דין שנתמנה לתת שירות משפטי לפי הוראות חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972, אם החייב זכאי לכך לפי הוראות אותו חוק; הרשם יוודא ידיעת החייב לזכותו לייצוג משפטי בהליך.
14. סעיף 70(ד) לחוק:
מוצע לקבוע כי מניין הימים יחול מיום המצאת ההתראה ולא מיום המשלוח.
הליכי מסירת מידע
15. אנו מתנגדים לעמדה שהוצגה במסמך מטעם לשכת עורכי הדין מיום 12.8.08, ובפרט לבקשת לשכת עורכי הדין כי הליכי מסירת המידע והטלת המגבלות החמורות על חייב יננקטו בנוסף להותרת ההוראות הנוגעות לפקודות המאסר על כנן.
16. כן אנו מתנגדים לאפשרות הקבועה בסעיף 7ב(ד1) – על פיה ניתן יהיה להעביר את המידע הנרחב שיאסף על אודות החייב לידי הזוכה.
17. כפי שעלה בדיונים בפני הועדה ובעמדות שהוצגו בפניה, כדוגמת עמדת חברת החשמל מיום 12.8.08, קיים חשש שמידע רב בעל רגישות גבוהה על החייב יחשף וישמר במערכת ההוצאה לפועל. החשש של מרבית הגורמים הדרשים למסירת המידע הוא חשש מפני זליגת המיד ומפני איסוף מידע לא רלוונטי על אודות החייב.
18. החשש גובר נוכח העובדה כי לאחר פרק זמן קצר ביותר של 45 יום מיום המצאת האזהרה ניתן לקבל את המידע הנרחב, כאשר כנגד חייב עומדת "חזקת ההשתמטות" (שהבעיתיות לגביה ידועה ומוכרת והובאה בקצרה במסמך זה לעיל), וכאשר בהתאם לסעיף 7ב(א4) ניתן לחייב יום אחד בלבד - במקרה הטוב - לתגובה.
19. נבקש להציג כדוגמא, מקרה אשר רבים דומים לו מגיעים לעמותת "ידיד" על מנת להמחיש את הפגיעה הרבה שעושיה להגרם כתוצאה מחשיפת המידע כפי שמאפשר התיקון לחוק כיום:
חייב שמקבל אזהרה כי מד"א פתחה כנגדו תיק הוצאה לפועל. "החייב" לא קיבל מעולם שירות ממד"א ולא ידע על קיומו של החוב. בבירור שנערך במזכירות בית המשפט מתגלה - כפי שקורה פעמים רבות - כי לא בוצעה המצאה כדין של כתב התביעה, או שבוצעה המצאה לכתובת בה התגורר המנוח הנפטר שפונה באמבולנס נפח נשמתו לאחר הפינוי. המנוח כלל לא הותיר ירושה לחלוקה. הפינוי עצמו נעשה לפני למעלה מ- 7 שנים (מד"א נוהגת להגיש תביעות ימים ושבועות לפני תום תקופת ההתיישנות).
במצב שכיח זה, ל"חייב" עומדים 30 יום להגיש בקשה לביטול פסק הדין "מחובת הצדק". מעטים החייבים שיודעים שעליהם להגיש גם בקשה לעיכוב הליכי הוצאה לפועל. פעמים רבות יוצרים החייבים קשר עם ב"כ הזוכה וסבורים כי בזמן שהם מבררים את הנושא מעוכבים ההליכים ולא כך הוא.
כך יווצר מצב בו החייב הגיש בקשה לבית המשפט המוסמך, ובזמן שממתין להכרעה מוחזק לכאורה כ"חייב משתמט מתשלום". מאחר שבתיק ההוצאה לפעול חלפו 45 יום ממועד המצאת האזהרה (תקופה קצרה ביותר), תנתן הוראה אוטומטית לקבלת המידע על החייב ממגוון הגורמים המנויים בתוספת לחוק ההוצאה לפועל.
לחייב אומנם תשלח התראה כי ניתן צו וכי באפשרותו להתנגד לקבלת המידע, אולם ההתראה תגיע - במקרה הטוב – יום לפני ביצוע הצו. החייב, אשר הודה על מזלו הטוב שבמקרה נותר לו יום אחד לפעול, ממהר ובו ביום מגיש בקשה לעיכוב ההליך ומסביר את המצוקה אליה נקלע על כורחו. אלא שבמזכירות ההוצאה לפועל נערמות בקשות דחופות, כדוגמצת צוי פינוי, והבקשה מועלית לעיון הרשם רק לאחר מספר ימים.
נקח מקרה בו אותו חייב מבקש לקבל משכנתא, או שהוא יזם צעיר שעמל על פיתוח סטארט אפ – במקרה כזה עצם קיומו של צו לחשיפת מידע יסכן באופן ממשי את האפשרות לקבל הלוואת משכנתא, או לשכנע משקיעים להשקיע בסטארט-אפ (מאחר שבתהליך של השקעה נחשפים כל הפרטים על ההתנהלות העסקית, לרבות צו עיקול וכדומה).
במקרה כזה הפגיעה בחייב אינה רק הפגיעה הקשה בזכותו החוקתית לפרטיות, שאף בגינה לבדה יש כדי להוות משקל של ממש לצורך לאזן את ההוראות בדבר מסירת מידע על חייב – אלא ייגרם ל
"חייב" נזק כלכלי של ממש.
וזו כאמור דוגמא אחת מיני רבות לפגיעה הקשה שאינה מידתית שעשויה להגרם לחייבים.
בכבוד רב,
דבי שדה, עו"ד ורדית דמרי-מדר רן מלמד
מחלקה משפטית מנהלת המחלקה המשפטית סמנכ"ל מדיניות והסברה
העתק
חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
גב' תמי סלע, היועצת המשפטית לועדת חוקה, חוק ומשפט
גב' דלית זמיר, משרד המשפטים