חומר רקע
ירושלים: 29 מאי, 2026
29 מאי, 2026
לכבוד
חה"כ פרופ' בן-ששון
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
ירושלים
מכובדי,
הנדון: תיקון חוק ההוצאה לפועל (פרק ט' להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2007), התשס"ז-2006
לקראת הדיון הקבוע ליום שלישי, 2.9.09, בהצעת החוק שבנדון, להלן הערותינו העיקריות לנוסח החוק, אשר נשלח אלינו על ידי היועצת המשפטית של הועדה:
א. החלת הגנת הסידור החלוף המצומצמת רק בהליכי מימוש משכנתא, שנקבע בה מפורשות שהגנה זו תחול בהליכי מימושה
1. כפי שציינו במסגרת הדיונים שהתקיימו בנושא זה, אנו סבורים שגרסה ב' המוצעת, לפיה, ההסדר החדש יחול רק על בעלי משכנתאות, שבהסכם המשכנתא שלהם נכתב מפורשות שהסדר זה יחול עליהם, היא הנכונה יותר, כפי שיובהר להלן.
2. החוק בנוסחו היום קובע, כי לא ניתן לפנות אדם מביתו אלא אם כן הוכח להנחת דעתו של רשם ההוצאה לפועל, כי יהיה לו מקום מגורים חלופי (להלן: הגנת דיור חלוף). ואולם נקבע, כי הוראה זו לא תחול על ביצוע משכנתא או משכון (להלן ביחד: משכנתא) שפורש בהם, שלחייב לא תינתן ההגנה האמורה.
3. הצעת החוק הממשלתית ביקשה לשלול את האפשרות להתנות באופן מוחלט על הגנת הדיור החלוף, ולקבוע, כי גם במקרה שמלווה התנה על ההגנה כאמור במסגרת הסכם המשכנתא, תינתן לחייב הגנת דיור חלוף, אלא שהיקפה יהיה מוגדר לפי החוק. כלומר, ההצעה ביטלה את האפשרות לשלול לחלוטין את הגנת הדיור החלוף, אך אפשרה למלווה בעל המשכנתא לקבוע בהסכם כי תחול על החייב ההגנה שתקבע מכוח אותו סעיף, קרי הגנה שגבולותיה מוגדרים לפי החוק.
4. לגישתנו, הצעה זו, כמו גם עקרונותיה, כפי שהם מנוסחים בגרסה ב' המוצעת על ידי הוועדה, לפיה ההגנה המצומצמת תחול רק לגבי הליכי מימוש משכנתא, ורק במקרה בו נכתב במפורש בהסכם המשכנתא, כי זו ההגנה שתחול, עדיפה על פני ההצעה, לפיה הגנת הדיור החלוף תהיה זהה בשני המקרים (כפי שמוצע בגרסה א' של הוועדה). זאת מאחר, שלגישתנו, וכפי שיוסבר להלן, יש מקום להבחין בין זוכה בעל משכנתא לבין זוכה אחר, ואף יש הבדל בין החייבים במקרים אלו. ההבחנות האמורות מובילות לתוצאה שיש מקום לגדר את הסיכון של זוכה בהליכי מימוש משכנתא, בה נקבע מפורשות, כי ההגנה שהיקפה נקבע בחוק היא שתחול, ואין מקום לגידור כאמור כאשר מדובר בזוכה "רגיל" בהוצאה לפועל.
5. ראשית, לזוכה בעל משכנתא זכות קניינית בנכס הממושכן, בעוד שלזוכה אחר בהוצאה לפועל, המבקש לממש את דירת המגורים מכוח עיקול שהטיל, אין זכות קניין בנכס. ההבדל בזכות משליך על האיזון שיש לבצע בין זכות החייב לבין זכות הזוכה. לגישתנו, מאחר שזכותו של הזוכה בעל המשכנתא בנכס חזקה יותר מזו של זוכה אחר, יש הצדקה למתן הגנה בהיקף קטן יותר לחייב לפי הסכם משכנתא.
6. יתרה מכך, זוכה, שלטובתו רשומה המשכנתא, הסתמך על אותו נכס עליו רשום השעבוד, וזאת שלא כמו זוכה אחר בהוצאה לפועל, שלא היתה לו זכות הסתמכות לגבי נכס מסויים של החייב.
7. כפי שצויין לעיל, לגישתנו, אף ניתן להבחין בין החייבים במקרים אלו. חייב שהתקשר בהסכם משכנתא, לקח בחשבון, כי אם לא יעמוד בתשלומיו, המלווה יהיה זכאי לפרוע את חובו על ידי מימוש הנכס עליו נרשמה המשכנתא. האפשרות להיפרע מהנכס לצורך פרעון החוב היא הנחת היסוד של הסכם משכנתא. דבר זה אינו נכון לגבי הלוואה אחרת או חוב אחר שנתחייב בו החייב.
8. בנוסף, במקרים רבים בהם מתקשרים חייבים בהסכמי משכנתא, לא היתה להם כל דירת מגורים לולא המשכנתא.
9. בשל כל אלה ניתן, לגישתנו, להבחין בין זוכים בעלי משכנתא לזוכים שאינם בעלי משכנתא, ולגדר רק את הסיכון של הזוכים בהליכי מימוש משכנתא, ובלבד שנקבע בהסכם המשכנתא מפורשות שתחול עליו ההגנה האמורה במקרה של מימוש הנכס. לגישתנו, משמעות גידור הסיכון (קרי, קביעת התקופה המקסימאלית למתן ההגנה) היא הקניית הגנה פחותה לחייב זה, כפי שיוסבר בהמשך.
10. יש להבהיר, כי הצעת החוק הממשלתית לא התכוונה לשנות (לא כל שכן להרע) את מצבם של כלל החייבים שסעיף 38 חל עליהם, אלא ביקשה לשפר את מצבם של חייבים בהליכי מימוש משכנתא. לפי הדין הקיים, הגנת הדיור החלוף נפסקת היום על ידי רשם ההוצאה לפועל בכל מקרה לגופו, בהתאם למאפייניו הספציפיים. בהתאם לפסיקה, במסגרת זו שוקל רשם ההוצאה לפועל את האפשרות לסילוק החוב בדרך פחות פוגעת מפינוי של החייב מדירתו, ובכלל כך את מקורות ההכנסה שלו ואת הרכוש שעומדים לרשותו של החייב, את יכולתו ויכולת בני משפחתו להיעזר במקורות מימון חיצוניים, את הנסיבות האישיות של החייבים ואת היחס בין גודל החוב לבין תמורת הדירה. בהתאם לבחינה במקרה הספציפי נקבע דיור חלוף שמותאם לצרכי החייב הספציפי ולבני משפחתו. אמנם, החסרון בדרך זו הוא העדר אחידות בקביעת היקף הגנת דיור החלוף, ואולם היתרון הוא ביכולת לייצר פתרון צודק יותר ומותאם למצבו של חייב בנסיבות הענין. יצויין, כי בהתאם לבחינה שערכנו מול מספר רשמי הוצאה לפועל, תקופת הדיור החלוף הממוצעת שנפסקה נעה בין 2-3 שנים. ואולם, במקרים מסויימים, נפסק דיור חלוף אף לכל החיים.
11. לגישתנו, בחינה זו של כל מקרה לגופו נכונה יותר. עם זאת, נוכח החשש מעליית הריבית בהסכמי משכנתא, ומאחר שבהסכמים אלה יש למלווים זכות קניינית, המאפשרת להם להסתמך על האפשרות לממש את הדירה לצורך פרעון החוב, יש חשיבות במתן ודאות למלווים בהסכמי משכנתא בנוגע להיקף ההגנה. לפיכך, הוסכם בוועדה, כי יש לקבוע בחוק או לפיו את היקף הדיור החלוף שיחול על הסכמי משכנתאות ואת התקופה לנתינתו. ואולם נוכח הזכות החזקה יותר של בעלי המשכנתא, כפי שצויין לעיל, סביר, כי תקופת הדיור החלוף שתקבע בחוק לצורך מימוש משכנתאות תהיה קצרה מהתקופה שהיתה נקבעת במקרה דומה לגבי זוכה "רגיל". מכאן שהשוואת היקף ההגנה שניתן לחייב בהליכי עיקול לבין היקף ההגנה בהליכי מימוש משכנתא, תוביל, לגישתנו, להרעה במצבו של החייב מהסוג הראשון.
12. מאחר שכאמור, לא זו היתה מטרת החוק, ומאחר, שלגישתנו, ההסדר הקיים לענין החייבים "הרגילים" הוא הסדר נכון, יש מקום להגביל את תיקון החוק רק למקרים של מימוש משכנתאות. יש לציין, כי, לגישתנו, נוכח העובדה שזכותם של בעלי המשכנתאות עדיפה על פני זכותם של נושים אחרים, קיימת אפשרות סבירה, כי הפסיקה תפרש את הצעת החוק כמינימום לגבי חייבים בהליכי מימוש עיקול. תוצאה זו הינה ראויה לגישתנו.
13. לאור האמור לעיל אנו סבורים כי נכון יהיה להחיל את ההגנה, שהיקפה יוגדר לפי החוק, רק על הליכי מימוש משכנתא, שנקבע בה מפורש שהגנה זו תחול בהליכי מימושה.
ב. תקופת הדיור החלוף
14. לגישתנו, אין מקום לקביעת תקופה מינימאלית למתן ההגנה. מטרתה של ההוראה האמורה היתה לגדר את הסיכון של המלווים בהסכמי משכנתא. לצורך הגידור האמור יש צורך לקבוע רק מהי התקופה המקסימאלית. לגישתנו, על התקופה (עד לתקופה המקסימאלית שתקבע בחוק) להבחן בכל מקרה לגופו בהתאם לנסיבותיו, בדומה לדרך בה נקבעת התקופה לפי הדין הקיים לגבי דיור חלוף (כאשר אין אפשרות להתנות על ההגנה). כך, לדוגמא, יקשה להצדיק מצב שבו רשם ההוצאה לפועל יהיה מחוייב לקבוע דיור חלוף למשך שנה, אם הוכח לו שהחייב יוכל לממן לעצמו דיור חלוף בתוך תקופה קצרה יותר.
ג. קביעת סכומים בתקנות שר המשפטים
15. בהתאם לנוסח המוצע, "שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לקבוע הוראות לענין סעיף זה, ובין היתר ...לעניין קביעת סכומים של שכר דירה חודשי ולעניין הדרך והמועד לביצוע התשלומים עבור הסידור החלוף". כפי שצויין בדיונים בוועדה, לגישתנו, אין לשר המשפטים הכלים, הידע או המומחיות הנדרשים לקביעת סכומים כאמור, ויתרה מזאת, לא יהא זה נכון לקבוע סכומים כאמור בתקנות כפי שיוסבר להלן.
16. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפרסמת נתונים אודות שכר דירה ממוצע באזורים שונים. כיום, אין הלשכה מפרסמת נתונים בנוגע לכלל הישובים במדינה. יש קושי בהמצאת נתונים כאמור בשל העדר מדגם מייצג לצורך חישובים סטטיסטיים באזורים מסויימים. לפיכך, לדוגמא, בעוד שיש נתונים לגבי תל אביב או חיפה, יש רק נתונים כלליים על כל אזור "הדרום" או "הצפון". מאחר שיש שונות בשכר הדירה בין אזורים שונים בתחומי אזור "הדרום" או "הצפון", לא נראה, שנכון יהיה לגזור מנתונים אלה את שכר הדירה לצורך הגנת הדיור החלוף.
17. גם באותם ישובים לגביהם קיימים נתונים בדבר ממוצע מחירי השכירות כאמור, ספק אם נתונים אלו הם הנתונים מהם ראוי לגזור את סכום הדיור החלוף. גם השונות במחירי דירות באותו יישוב היא לעתים מאוד גדולה, ולא בהכרח יש מקום לקבוע את סכום הדיור החלוף בהתאם לממוצע. נטען, כי הגנת הדיור החלוף לא נועדה להותיר את החייב באותה רמת חיים בה התגורר, אלא שנדרש לספק לו דיור מינימאלי העונה על צרכיו. מכאן, שפעמים רבות נכון יהיה לקבוע כדיור חלוף שכר דירה נמוך מהממוצע.
18. לגישתנו, נכון יהיה שהביטוי המעשי להגנת הדיור החלוף יקבע בהתאם לצרכים הספציפיים של אותו חייב. כך, לדוגמא, יתכן שהסכום שיידרש לדיור חלוף לחייב בעל מוגבלות, שנדרש לגור בבנין עם מעלית, אינו דומה לסכום שידרש עבור חייב ללא המוגבלות האמורה. מובן, כי שר המשפטים לא יוכל להתקין תקנות שיוכלו להתאים לכלל המקרים. לא רק זאת, אלא שמחיר הדיור החלוף מותנה גם בהיצע. כך, אף אם ממוצע שכר הדירה באזור הוא בגובה מסויים, הרי שאין מקום לקבוע שניתן לחייב דיור חלוף באמצעות תשלום סכום זה, אם אין כל אפשרות מעשית, במעמד הפינוי, לשכור דירה במחיר זה.
19. לפיכך, לגישתנו, נכון יותר שסכום הדיור החלוף יקבע על ידי רשם ההוצאה לפועל באופן פרטני, בהתאם לנתונים שיציגו לו הצדדים, וזאת בדומה לדרך בה נקבע הדיור החלוף היום, ולא בתקנות שיתקין שר המשפטים. הצדדים יוכלו להציג בפני רשם ההוצאה לפועל את הצרכים המיוחדים, את היצע הדירות באזור ואת מחיריהן נכון למועד הפינוי (בין היתר על ידי הצגת לוחות להשכרת דירות של אותה עת), ולהגיע לתוצאה צודקת יותר.
ד. שיקול דעת רשם ההוצאה לפועל להאריך, לקצר או לשלול את הגנת הדיור החלוף
20. לגישתנו, אין זה נכון לקבוע את המקרים בהם ניתן לקצר את תקופת הגנת הדיור החלוף. כפי שצויין לעיל, לגישתנו, כלל אין מקום לקביעת תקופת מינימום. ככל שתתקבל עמדתנו לענין זה, יתייתר הצורך בקביעת המקרים בהם רשאי יהיה רשם ההוצאה לפועל לקצר את התקופה. התקופה תהיה נתונה לשיקול דעתו של רשם ההוצאה לפועל, בהתאם לנסיבות הענין, ובלבד שלא תעלה על התקופה שתקבע.
21. בנוסף, לגישתנו, אין זה נכון לקבוע בחקיקה ראשית באילו מקרים תישלל זכאותו של החייב להגנת הדיור החלוף. עמדתנו היא, כי רשם ההוצאה לפועל רשאי לקחת שיקולים אלו בחשבון במסגרת קביעת תקופת ההגנה, וזאת מבלי שנציין זאת מפורשות בחוק. ואולם, לגישתנו, לא בהכרח ראוי יהיה לשלול את הגנת הדיור החלוף בכל מקרה בו יתקיימו התנאים המנויים בהצעה. כך לדוגמה, ניתן להעלות על הדעת מקרים בהם יהיה מוצדק ליתן הגנת דיור חלוף, גם אם החייב שילם רק 5% מהחוב שלו. באופן דומה, יתכן מקרה בו אף אם החייב הונה את נושיו, הדרך להענישו על כך תהיה באמצעים אחרים שעומדים לזוכה ולמדינה על פי דין, ולא באמצעות שלילת קורת הגג שלראשו. לגישתנו, בניגוד למוצע, נכון יהיה להותיר לרשם ההוצאה לפועל גמישות כך ששיקולים אלו יוכלו להנחות אותו בקביעת תקופת הדיור החלוף, ואולם לא יחייבו אותו לשלול את ההגנה.
ה. תחולה והוראות מעבר
22. משרד המשפטים מתנגד להחלה רטרואקטיבית של התיקון לסעיף 38. לגישתנו, החלה כאמור מעוררת קושי חוקתי. על אף הביקורת שהוטחה בבתי המשפט על האפשרות להתנות על הגנת הדיור החלוף בהסכמי משכנתא, האפשרות להתנות על הגנת הדיור החלוף נקבעה בחוק. מכאן שמלווים בהסכמי משכנתא, שנכרתו בטרם חקיקת התיקון, היו זכאים להסתמך על החוק, ולקבוע את תנאי המשכנתא בהתאם. לפיכך, לגישתנו, החלה רטרואקטיבית כמוצע הינה בעייתית מבחינה חוקתית, ויש אפשרות שלא תעמוד בפני ביקורת שיפוטית.
ב ב ר כ ה,
דלית זמיר, עו"ד דנה נויפלד, עו"ד
מחלקת ייעוץ וחקיקה
(משפט כלכלי – פיסקאלי)
העתק: גב' תמי סלע, עו"ד, היועצת המשפטית, ועדת חוקה, חוק ומשפט
גב' לאה רקובר, עו"ד, היועצת המשפטית, הנהלת בתי המשפט
גב' ענת ליברמן, עו"ד, הלשכה המשפטית, הנהלת בתי המשפט
גב' גילה גדות, עו"ד, עוזרת לשר המשפטים
מר מאיר בינג, אגף תקציבים, משרד האוצר