חומר רקע
עדכון אגרות רשות שדות התעופה
דברי הסבר
רקע כללי
1. תחזית הכנסות רשות שדות התעופה בשנת 2008 מסתכמת בכ-464 מליוני דולר שהם 1,624 מיליוני ₪ ע"פ שער התקציב הרגיל שהינו 3.50 ₪ לדולר, לפי הפירוט הבא (טרם עדכון האגרות):
הכנסה (במליוני דולר)
אחוזים
אגרות ושירותים למטוסים בינ"ל
68
14.6
אגרות ושירותים לנוסעים בינ"ל
143
30.8
הכנסות מסחריות
250
53.9
אגרות ושירותים פ"א
3
0.7
סה"כ
464
100.0
בשנת 2007 עברו בנתב"ג כ- 10.1 מליון נוסעים בטיסות בינ"ל בכ- 74.5 אלפי תנועות מטוסים מהם 63.2 אלפי תנועות בטיסות סדירות ושכר. מספר הנוסעים הממוצע לתנועה עמד על כ- 160 נוסעים.
בשנת 2008 צפויים לעבור בנתב"ג כ- 10.5 מיליון נוסעים בכ-77 אלפי תנועות.
2. שחיקת אגרות הרשות משנת 1991 ועד היום
• אגרות הרשות בתעופה הבינלאומית הינן דולריות ו/או צמודות לשער הדולר, ולא עודכנו מאז מאי 1991.
• יתרה מכך, בחודש אפריל 1994 אגרת נוסע יוצא שעמדה על 15$ הופחתה והועמדה על 13$ בלבד.
• אגרות הרשות נשחקו ביחס לסל תשומות הרשות בתקופה הנ"ל בשיעור של 101.22%.
מנגד,
• בתקופה הנ"ל עלה שער הדולר נומינלית בשיעור מצטבר של 48.48%.
• בתקופה הנ"ל עלה מדד המחירים לצרכן בשיעור מצטבר של 158.38%.
• בתקופה הנ"ל מדד השכר למשרת שכיר במגזר הציבורי עלה בשיעור של 239.15%.
• בתקופה הנ"ל סל תשומות הרשות ( 50% מדד ו - 50% שכר במגזר ציבורי) עלה בשיעור מצטבר של 201.76%.
שחיקת האגרות:
מדד הבסיס
מדד ידוע
% שינוי
מדד המחירים לצרכן
181.9
מדד 3/91
469.99
מדד 04/08
158.38%
מדד משרת שכיר בשרות הציבורי ע"פ נתוני בנק ישראל
32.6746
מדד 3/91
110.8163
מדד 02/08
239.15%
שער הדולר בש"ח
2.273
1/5/91
3.375
10/6/08
48.48%
3. בכוונת הרשות להשקיע בביצוע תכניות פיתוח בשנים 2008-2013 סך של כ - 900 מיליוני
דולר שחלקן ימומן מגיוס חיצוני. עיקר ההשקעות בתחומי הפיתוח נוגעות להשקעות
בתחומי בטיחות, בטחון, תשתיות ושיפור השירותים ללקוחות.
4. ביצוע תכניות הפיתוח ללא עדכון אגרות יביא להיווצרות גירעון שהרשות אינה יכולה לעמוד בו. עיקר הגירעון יווצר בשנים 2009-2012, שנים בהן, מתכננת הרשות לבצע, בו זמנית, מספר פרויקטים חשובים:
• טרמינל 3 -שלב ב' בעלות כ - 675 מיליוני ₪.
• פרויקט לבידוק בטחוני טכנולוגי אוטומטי של כבודת הנוסעים - HBS - בעלות של כ - 286 מיליוני ₪.
• הסדרת מערך המסלולים בנתב"ג כולל שיפור תשתיות מסלולים להגברת הבטיחות והגדלת הקיבולת של נתב"ג בעלות של כ- 630 מיליוני ₪.
• פרויקט בניית מגדל פיקוח חדש לאור לקחי אירועי בטיחות וחוות דעת מקצועיות של ה FAA בהיקף של 100 מליון ₪.
• פרויקטים בטיחותיים ובטחוניים בהיקף של כ-170 מיליון ₪ כגון מערכת מכ"מ קרקעי ASMGCS, מערכת להנחתת מטוסים ILS וכו'.
• כל זאת בנוסף לתקציבי הפיתוח השוטף של רשות שדות התעופה.
5. מטלות מיוחדות על הרשות
רשות שדות התעופה בניגוד לשדות תעופה אחרים מבצעת מטלות ייחודיות כאשר האגרות הייעודיות לפעילויות אלו מכסות רק חלק זעום של העלויות ולעיתים אינן קיימות בכלל. להלן פירוט עיקרי המטלות הייחודיות שמבוצעות בידי הרשות במימון חלקי ביותר :
◦ פיקוח טיסה ותעבורה אווירית – במרבית שדות התעופה המערביים, שירותי הפיקוח האווירי ניתנים ע"י המדינה או ע"י גופים אחרים ולא ע"י שדה התעופה כנהוג בישראל (באירופה ע"י יורו קונטרול ואילו בארה"ב ע"י FAA). שירות הפיקוח האווירי תמורת האגרות הנוכחיות הינו גרעוני בהיקף של כ- 85 מיליוני ₪ בשנה.
◦ בקורת גבולות – מדינת ישראל ייחודית גם בכך שרשות שדות התעופה מממנת מתקציבה את פעילות בקרי הגבול בהיקף שנתי של כ-25 מיליון ש"ח. ראוי להדגיש, כי פעילות בקרי הגבול הינה פעילות שלטונית נטו.
◦ סבסוד פעילות תעופה פנים ארצית – בהתאם למדיניות הממשלה, ארוכת השנים, לפיזור אוכלוסין, הרשות מפעילה את כל שדות התעופה הפנים ארציים מאילת עד ראש פינה ללא אגרת נוסע. הסבסוד לפעילות התעופה הפני מארצית מסתכם בכ- 177 מיליוני ₪ לשנה. הסבסוד הצולב בין שדות התעופה אינו מקובל במדינות המערביות.
◦ מצב בטחוני לא יציב – רשות שדות התעופה פועלת במרחב גיאופוליטי בלתי יציב במשך עשרות השנים האחרונות וכתוצאה היא נאלצת לתפקד במרחב כלכלי לא יציב. הרגישות של ענפי התעופה והתיירות למצב הבטחוני באזור ולשינויים גלובליים גורמת לרשות מדי פעם, משברים חמורים בהיקף פעילותה ולמרות זאת הרשות מבצעת פרויקטים בתחום הפיתוח בהיקף משמעותי. הקמת טרמינל 3, אשר ההחלטה על הקמתו התקבלה בתקופה של צמיחה אולם עד להשלמתו היו שני משברים ביטחוניים חמורים באזור ומשבר עולמי אחד, מהווה דוגמא מובהקת לטלטלות שעוברת הרשות.
6. כאמור, אגרות הרשות בתעופה הבינלאומית הינן, ביסודן, דולריות או צמודות לשער הדולר . בשנתיים האחרונות אנו עדים לירידה חדה בשער החליפין של הדולר אל מול השקל הישראלי דבר המקטין את הכנסות הרשות בהיקפים גדולים ביותר. היקף ההכנסות בערכים שקליים בשנת 2007 והתחזיות לגבי שנת 2008 (ללא עדכון אגרות) מראים על ירידה בהיקף של 216.4 מיליוני ₪ וזאת למרות הגידול בתנועת הנוסעים בשנים 2007-2008.
הכנסות הרשות במיליוני ₪ (ללא עדכון אגרות)
2007
2008
(תחזית)
אגרות ושירותים למטוסים בינלאומית
267.0
238.0
אגרות ושירותים לנוסעים בינלאומית
562.8
500.5
הכנסות מסחריות
998.2
875.0
אגרות ושירותים פ"א
12.3
10.5
סה"כ
1840.3
1,624.0
7. על רקע הגברת התחרות בענפי העסוק השונים של חנויות הדיוטי פרי מצד שווקים בחו"ל ובארץ, מצד אחד, ומצד שני נוכח מדיניות הפחתת מיסי הקניה של ממשלת ישראל, ומדיניות מדינות האיחוד האירופי וארה"ב בנושאי הטסת נוזלים יש חשש כבד לשחיקה ניכרת ומתמשכת בהכנסות המסחריות של הרשות מתחומי הדיוטי פרי. הסיכונים להם חשופה הרשות מתעצמים עוד יותר נוכח הרגישות של הכנסות הרשות כתוצאה מתלות בבעלי הרשאה מרכזיים, מצד אחד ובתוצאות של מכרזים בתחום המסחרי מצד שני.
8. על פי נתוני מערכת תמחיר המגזרים של הרשות לשנת 2007 (המופיעה בטבלה)
ניתן לראות בבירור, כי הפעילות המסחרית מסבסדת את כל הפעילות התעופתית, וזאת עוד לפני שהרשות החלה בביצוע ההשקעות המסיביות הנדרשות בשנים הקרובות, כאמור לעיל.
פעילות מסחרית
אגרות נוסע
אגרות מטוסים
פעילות בש"ת פנים ארציים
(כולל תקורות)
סה"כ
הכנסות (במיליוני ₪)
1029.1
561.6
260.7
29.3
1,880.7
הוצאות
(במיליוני ₪)
(193.4)
(869.6)
(476.7)
(206.5)
1,746.2
רווח/(הפסד)
(במיליוני ₪)
835.7
(308.0)
(216.0)
(177.2)
134.5
9. השוואת האגרות בנתב"ג ביחס לשדות אחרים
עריכת השוואה בין האגרות הנהוגות בשדות התעופה הינה בעייתית בשל קושי ניכר בהשגת נתונים הן מצד שדות התעופה והן מצד חברות התעופה. בחלק ניכר מהשדות באירופה התעריפים הינם דיפרנציאליים ופרי מו"מ בין חברות התעופה לשדה התעופה.
לאחרונה נאספו נתונים לגבי אגרות נחיתה ואגרות נוסע במספר שדות בולטים באירופה ובארה"ב. הנתונים שנאספו מופיעים בטבלה המפורטת בהמשך, ממנה ניתן ללמוד על הפער המשמעותי בגובה האגרות בנתב"ג לסבב מטוס (אגרת נחיתה ונוסע) ביחס לשדות אלו. הפער מגיע עד לרמה של כ-400% בעלויות הנ"ל.
אגרות למטוס 757 עם 215 מושבים בשדות שונים ב-$
שם השדה
אגרת נחיתה
סה"כ אגרות לנוסע
סה"כ לסבב מטוס
פער באחוזים מול נתב"ג
סטאנסטד-לונדון
2,425
98.5
23,602
399%
שארל דה גול-פריז
4,213
45.5
13,996
196%
סכיפהול-אמסטרדם
2,219
37
10,174
115%
ברצלונה
3,126
26.8
8,888
88%
בן-גוריון-תל-אביב
1,933
13
4,728
0%
אגרות למטוס 767 עם 260 מושבים בשדות שונים ב-$
שם השדה
אגרת נחיתה
סה"כ אגרות לנוסע
סה"כ לסבב מטוס
פער באחוזים מול נתב"ג
קנדי-ניו-יורק
3,365
53
17,145
144%
בן-גוריון-תל-אביב
3,636
13
7,016
0%
להלן פירוט הנתונים לגבי אגרת נוסע יוצא בשדות תעופה בעולם בהשוואה לנתב"ג.
אגרות – מיסים המשולמים ע"י הנוסע בשדות התעופה בדולרים
יעד
מס נמל
השינוי ביחס לתל אביב ב- %
לונדון-היתרו
120.70
828%
לונדון – סטנסטד
110.60
751%
אתיופיה
90.00
592%
ניו ג'רזי – ניוארק
70.20
440%
ניו יורק – קנדי
70.20
440%
יוון – אתונה
63.80
391%
הולנד – אמסטרדם
52.20
302%
רוסיה - לנינגרד
52.00
300%
פרנקפורט - גרמניה
51.50
296%
אוקראינה – קייב
51.00
292%
קנדה – טורונטו
48.50
273%
צרפת
47.20
263%
דרום אפריקה – יוהנסבורג
46.20
255%
בלגיה – בריסל
45.50
250%
ציריך – שוויץ
45.50
250%
גרמניה – מינכן
44.40
242%
רומניה – בוקרשט
44.00
238%
קהיר
39.80
206%
דנמרק – קופנהגן
37.70
190%
צ'כיה
37.40
188%
הונגריה – בודפשט
37.10
185%
תאילנד - בנגקוק
36.80
183%
קפריסין
36.20
178%
איטליה – רומא
33.80
160%
רוסיה – מוסקבה
32.00
146%
הונג קונג
31.40
142%
תורכיה
31.00
138%
סין - בייגין
27.60
112%
ספרד
26.80
106%
ירדן – עמאן
24.00
85%
הודו – בומביי
21.70
67%
תל – אביב
13.00
-
* -הנתונים נמסרו ע"י סוכנות הנסיעות הקשורה עם הרשות
השוואה עדכנית פשוטה תראה, כי האגרות בנתב"ג זולות משמעותית מאגרות בשדות מערביים. לדוגמא, אגרת נוסע יוצא בלבד בלונדון – הית'רו הינה $120.7 לעומת $74.5 בשנת 2004 וזאת מול אגרת נוסע יוצא בשיעור של 13$ בנתב"ג. יתרה מכך, ההכנסה הכוללת הממוצעת לנוסע יוצא, מכלל האגרות בנתב"ג בשנת 2007 (לרבות האגרות הנגבות מחברות התעופה), מסתכמת בכ- 40 $ והינה אף נמוכה מאגרת הנוסע היוצא בלבד במרבית השדות המוצגים בטבלה.
לסיכום, ההכנסה הכוללת פר נוסע בנתב"ג (מנוסעים ומחברות תעופה גם יחד) הינה נמוכה מהסכום הנגבה רק עבור אגרת נוסע יוצא בלונדון-היתרו ומהווה כשליש מעלות אגרה זו.
10. בין השנים 2009-2012, בהן מרוכזות עיקר ההשקעות, לא תוכל הרשות להתמודד עם מצבי משבר, במידה ויהיו, כתוצאה מירידה בתנועת הנוסעים או מפגיעה בלתי צפויה בהכנסות. במצב זה - הרשות תיקלע למשבר כלכלי. הבעייתיות מחריפה מכיוון שתקופת ההקמה של הפרויקטים הינה ארוכה בעוד שלמשברים יש השפעה קשה, מיידית ומתמשכת על הכנסות הרשות. הבעייתיות תלך ותחמיר זאת על רקע המרכיב המשמעותי של ההכנסות המסחריות מפעילות הדיוטי פרי מכלל הכנסות הרשות.
11. לאור צרכי הרשות ותכניות הפיתוח שלה כאמור לעיל, לאור הסיכונים הכלכליים בפניהם ניצבת הרשות (דיוטי פרי, ירידה בשער הדולר, רגישות ותלות בגורמים גיאופוליטיים שאין לרשות שליטה עליהם כמו גם תהליכים בינלאומיים) אין למעשה, מנוס מעדכון אגרות הרשות בשאיפה לקרב אותן לרמה המקובלת בשדות התעופה בעולם המערבי. לפיכך מוצע לעדכן את אגרות הרשות ע"י העלאתם של כל תעריפי האגרות התעופתיות (בינ"ל ופנים ארצי) בשיעור של 51% בממוצע, שהינו שיעור העדכון המינימלי הנדרש כדי שלרשות יתאפשר ליטול על עצמה את ההתחייבויות הנדרשות לצורך ביצוע תוכניות הפיתוח החיוניות בתחומי בטחון התעופה ובטיחותה, תוך המשך פעילות שוטפת וסדירה.
12. במקביל , נוכח התחזיות בענין הגידול בתנועת הנוסעים, עוד לפני שיהא סיפק בידי הרשות להשלים את הקמתו של שלב ב' של טרמינל 3,מצד אחד , ומצד שני – במטרה ליתן מענה לביקושים של חברות תעופה שונות , במיוחד בעונות השיא, נערכת הרשות להפעלתו של טרמינל 1 לא רק לטיסות פנים ארציות, כי אם אף לטיסות בינלאומיות.
יצויין, כי הגם שעל שיהא על הרשות לבצע השקעות לא מעטות בהכשרתו של טרמינל 1 לטיסות בינלאומיות, הרי , שלא יהא די בכך כדי לחפות על הפער ברמת השירות שתנתן לנוסעים בטרמינל זה לבין הרמה הניתנת לנוסעים העוברים בטרמינל 3. משכך – ממליצה הרשות לקבוע אגרות מופחתות לנוסעים ( אגרת נוסע יוצא ואגרת משאות עבור נוסע יוצא) אשר יעברו דרך טרמינל 1 בצאתם את הארץ. יצוין,כי, בשלב זה , תתבצע מטרמינל 1 רק היציאה מהארץ .
13. אך בעדכון האגרות לא די. על מנת שהרשות תוכל לעמוד במשימותיה כאמור, יש ליצור, במקביל לעדכון האגרות, גם מנגנון הצמדה עתידי של האגרות אשר יהיה דומה במבנהו למבנה ההוצאות של הרשות, שהינו שקלי בעיקרו ובכך תימנע שחיקתן בעתיד בניגוד למה שקרה מאז שנת 1991. לפיכך מוצע להשאיר את האגרות בתעופה בינלאומית דולריות או צמודות לדולר, אולם פעמיים בשנה ב-1 בינואר וב-1 ביולי גובה האגרות יעודכן בשיעור השינוי של הדולר ביחס לשינוי סל תשומות המורכב ממחצית השינוי בשכר במגזר הציבורי ומחצית השינוי במדד המחירים הכללי לצרכן. האגרות הפנים ארציות תשארנה שקליות ותעודכנה פעמיים בשנה עפ"י השינוי בסל תשומות הרשות.
14. עדכון האגרות כאמור לעיל, הינו בתאום עם משרדי התחבורה והאוצר, אושר בישיבת מועצת הרשות מיום 4.6.08 וכן במסגרת משאל טלפוני שנערך ביום 18.6.08 לעניין אגרות דיפרנציאליות בנתב"ג, וכן אושר על ידי הממשלה. עדכון זה, יאפשר לרשות לשמור על איתנותה הכלכלית ולהבטיח את יכולתה לבצע את תוכניות הפיתוח הנדרשות לטובת הגברת בטיחות הטיסה, הגברת בטחון הנוסעים, פיתוח תשתיות תעופתיות ושיפור השירות לציבור הלקוחות העיקרי-נוסעים וחברות תעופה.
השינויים המוצעים באגרות
מוצע לעדכן את אגרות רשות שדות התעופה, הנגבות עפ"י תקנות רשות שדות התעופה (אגרות), התשנ"א – 1991 כדלקמן:
• אגרת נחיתה לכלי טיס הבא מחוץ לישראל תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בשדות התעופה בשדה תעופה אחר
ירושלים, אילת בש"ח
ועובדה בש"ח
עד 1,500 49.01 72.21
מ-1501, לכל 1,000
ק"ג נוספים או חלק
מהם, תוספת של 32.54 48.23
• אגרת נחיתה פנים ארצית תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בש"ח
עד 1,500 42.25
מ-1,501 עד 3,000 119.85
מעל 3,000 לכל 1,000 ק"ג נוספים
או חלק מהם, תוספת של 12.61
• האגרה המשולבת השנתית בתעופה כללית תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בש"ח
עד 1,500 7,130.35
מ-1,501 עד 3,000 21,866.25
מעל 3,001 לכל 1,000 ק"ג נוספים
או חלק מהם, תוספת של 5,609.63
• אגרת חניה לכלי טיס בטיסה פנים ארצית תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בש"ח
עד 1,500 4,203.33
מ-1,501 עד 3,000 13,664.75
מעל 3,000 לכל 1,000 ק"ג נוספים
או חלק מהם, תוספת של 2,638.44
• אגרת סבלות תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
בטרמינל 3 בש"ח בטרמינל 1 בש"ח
אגרת סבלות לנוסע 20.38 8.84
תוספת לנוסע הממריא מנמל התעופה 12.24 12.24
בן-גוריון אל מחוץ לישראל בין השעות
04:00 עד 08:00 לפי שעון יקום מתואם
(U.T.C)
• אגרת משאות תעודכן ושיעורה יהיה 1.76 שקלים חדשים לכל עשרה ק"ג או חלק מהם.
• אגרת שירותי נוסע נכנס תעודכן ושיעורה יהיה 19.99 שקלים חדשים.
• אגרת פיקוח אווירי תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בש"ח
עד 5,700 19.63
מ-5,701 עד 20,000 65.89
מ-20,001 עד 50,000 198.46
מ-50,001 עד 100,000 330.24
מ-100,001 עד 200,000 528.67
מ-200,001 עד 300,000 792.61
מעל 300,000 1,122.82
• אגרת בקרת טיסה של מעבר במרחב האווירי תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בדולר
עד 50,000 120.80
מ-50,001 עד 100,000 143.45
מ-100,001 עד 150,000 188.75
מ-150,001 עד 200,000 218.95
מ-200,001 עד 300,000 256.70
מעל 300,000 309.55
• אגרת שירותי ניקיון תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
משקל כלי הטיס בק"ג בש"ח
עד 35,000 733.00
מ-35,001 עד 45,000 1,209.89
מ-45,001 עד 75,000 1,337.72
מ-75,001 עד 115,000 1,520.86
מ-115,001 עד 150,000 1,613.04
מעל 150,001 לכל 1,000 8.63
ק"ג נוספים או חלק מהם
• אגרת נוסע יוצא בתעופה בינ"ל תעודכן ושיעורה יהיה כלהלן:
(1) מש"ת ירושלים - 10.57 דולר;
(2) מש"ת אילת – 11.58 דולר;
(3) מנמל תעופה בן גוריון, טרמינל 1 – 10 דולר;
(4) מנמל תעופה בן גוריון, טרמינל 3 ומכל שדה תעופה אחר:
למצרים – 16.61 דולר;
ליעד אחר – 21.70 דולר.
האגרות יעודכנו כדלקמן:
• אגרת נחיתה לכלי טיס הבא מחוץ לישראל, אגרת חניה לכלי טיס הבא מחוץ לישראל, אגרת סבלות, אגרת משאות, אגרת שירותי נוסע נכנס, אגרת פיקוח אווירי, אגרת בקרת טיסה של מעבר במרחב האווירי, אגרת שירותי ניקיון ואגרת נוסע יוצא בתעופה בינ"ל – יעודכנו ב- 1 לחודש שלאחר פרסומן של תקנות רשות שדות התעופה (אגרות) (תיקון), התשס"ח – 2008 (להלן: "התיקון") וב- 1 לינואר וב- 1 ליולי של כל שנה לאחר מכן לפי "מקדם העדכון לתעופה בינ"ל" כהגדרתו בתיקון וישולמו, כשהן מוגדלות או מוקטנות, לפי העניין, בשיעור ההפרש שבין השער ביום התשלום לבין השער היסודי, כהגדרתם בתיקון.
• אגרת נחיתה פנים ארצית, אגרה משולבת שנתית בתעופה כללית ואגרת חניה לכלי טיס בטיסה פנים ארצית יעודכנו ב- 1 לחודש שלאחר פרסום התיקון וב- 1 לינואר וב- 1 ליולי של כל שנה לאחר מכן, לפי "מקדם העדכון לתעופה פנים ארצית", כהגדרתו בתיקון.
• הרציונל העומד בבסיס מנגנוני העדכון המופיעים בתיקון, מפורט בסעיף 13 לדברי ההסבר.
תוספת ההכנסה הצפויה לרשות
עדכון האגרות בתעופה בינ"ל יביא לתוספת הכנסות של כ- 352 מיליוני ₪ בשנה בהתבסס, כמובן, על תחזיות הרשות לעניין מספר הנוסעים בשנת 2009 ועל מספר התנועות התעופתיות הבינ"ל בשנה זו. תוספת ההכנסות השנתית לרשות כתוצאה מעדכון האגרות בתעופה פנים ארצית נאמדת בכ- 5 מיליוני ₪. יודגש כי למרות עדכון זה באגרות הפנים ארציות, רשות שדות התעופה תמשיך לסבסד בסבסוד צולב את הפעילות בתעופה הפנים ארצית בהיקפים ניכרים.