חומר רקע
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת:
אופיר פינס פז
גלעד ארדן
דב חנין
גלעד ארדן
עמירה דותן
דב חנין
איתן כבל
ראובן ריבלין
יצחק לוי
אליהו גבאי
אלחנן גלזר
אבשלום וילן
יעקב מרגי
ניסים זאב
אברהם מיכאלי
חנא סוויד
טלב אלסאנע
שי חרמש
יעקב כהן
אריה אלדר
ישראל כץ
יואל חסון
יצחק גלנטי
חיים אורון
נדיה חילו
רן כהן
ואסל טאהא
אברהים צרצור
אורי אריאל
משה כחלון
זהבה גלאון
יצחק זיו
מוחמד ברכה
רונית תירוש
בנימין אלון
אפי איתם
דוד אזולאי
חיים כץ
קולט אביטל
יובל שטייניץ
צחי הנגבי
אלכס מילר
מאיר פרוש
מיכאל מלכיאור
זבולון אורלב
דוד טל
יולי אדלשטיין
דוד רותם
אפרים סנה
עתניאל שנלר
מיכאל איתן
משה גפני
יוסי ביילין
שלי יחימוביץ
ישראל חסון
ניסים זאב
שמואל הלפרט
אסתרינה טרטמן
אחמד טיבי
יצחק בן-ישראל
שרה מרום-שלו
ליה שמטוב
אורית נוקד
סופה לנדבר
יורם מרציאנו
צבי הנדל
יצחק וקנין
יעקב ליצמן
ג`מאל זחאלקה
מיכאל נודלמן
מנחם בן-ששון
גדעון סער
הצעת חוק הפחתת פליטת גזי חממה, התשס"ח-2007
מטרת החוק
1.
מטרתו של חוק זה היא להגדיר מחויבות ברורה וכמותית להפחתה משמעותית בפליטת גזי החממה כחלק מהמאבק העולמי בהתחממות גלובלית.
פרק א': הגדרות
הגדרות
2.
בחוק זה:
"אמצעים להפחתת פליטות" – תוכניות, כלים, תקנים, ומנגנונים נוספים הניתנים ליישום במקור או בסוג מקורות פליטה, שמטרתם להפחית את פליטת גזי החממה.
"גזי חממה" – רכיבים בצורת גז באטמוספרה של כדוה"א, ובהם פחמן דו-חמצני, מתאן, תחמוצת החנקן ועוד, והם גורמים באמצעות "אפקט החממה" להתחממות כדור הארץ. רשימה מדויקת של גזי החממה השונים תיקבע בתקנות.
"הגבלת פליטת גזי חממה" – היתר במהלך שנה מסוימת לפלוט גזי חממה עד לכמות שאושרה על ידי השר, ביחידות של טון פחמן ומקביליו.
"הפחתת פליטות ישירה" – הפחתת פליטת גזי חממה המבוצעת על ידי מקור פליטה במקור הפליטה עצמו.
"השר" – שר הגנת הסביבה
"המשרד" – משרד הגנת הסביבה
"הוועדה" – וועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת
"יעד פליטה כולל" – הכמות המרבית המותרת לפליטת גזי חממה כוללת לשנים הרלוונטיות.
"מנגנון חילופי לעמידה ביעדים" – פעולה הננקטת ע"י מקור פליטת גזי חממה המביאה להפחתה בפליטת גזי חממה בכמות זהה ובאותו פרק זמן של הפחתה ישירה, ואשר אושרה על ידי השר להגנת הסביבה (שינוי תהליכי, טכנולוגיה חדשה וכן הלאה)
"מנגנון שוק לעמידה ביעדים" – אחד מהבאים:
(1) מערכת מבוססת שוק של מגבלות פליטת גזי חממה למקורות או לסוגי מקורות המביאה להפחתה כוללת שנתית בפליטת גזי חממה.
(2) חילופין, אשראי, בנקאות וסחר אחר בגזי חממה, במסגרת הוראות ותקנות לפי חוק זה, המביאים להפחתה בפליטת גזי חממה בהתאם לקביעת השר.
"מקור פליטת גזי חממה" – כל מקור או סוג מקורות הפולטים גזי חממה ברמה משמעותית, בהתאם לקביעת השר, שהשתתפותו בתוכנית שבחוק זה תאפשר להפחית ביעילות גזי חממה ולעמוד ביעדי פליטת גזי החממה המדינתית.
"פחמן דו חמצני ומקביליו" – כמות פחמן דו חמצני לפי משקל, המביאה לאותה השפעה על ההתחממות הגלובלית כזו של משקל מסוים של גז חממה אחר, בהתבסס על המידע המדעי המעודכן ביותר.
"פליטת גזי חממה כוללת" – סך פליטת גזי החממה בישראל ביחידות של 1 טון פחמן או מקביליו.
"קו הבסיס" – פליטת גזי החממה הכוללת בישראל בשנת 2000
"שיקולי יעילות" – המחיר פר יחידה של הפחתת גזי חממה בהתייחס לפוטנציאל ההשפעה של אותה יחידה על ההתחממות.
פרק ב': יעד פליטה כולל
יעד להפחתת פליטת גזי חממה
3.
(א)
עד סוף שנת 2020, תפחית מדינת ישראל לכל הפחות 25 אחוזים מכמות פליטת גזי החממה הכוללת השנתית בשטחה ביחס לקו הבסיס.
(ב)
עד סוף שנת 2050, תפחית מדינת ישראל לכל הפחות 50 אחוזים מכמות פליטת גזי החממה הכוללת השנתית בשטחה ביחס לקו הבסיס.
פרק ג': תוכנית לאומית
תכנית לאומית להפחתת פליטת גזי חממה
4.
(א)
הממשלה תאשר, בתוך שישה חודשים ממועד תחילתו של חוק זה, לפי הצעת השר, תכנית לאומית רב שנתית לשם קידום מטרותיו של חוק זה, להלן התוכנית, אשר תכלול, בין היתר את אלה:
(1) יעדים לצמצום פליטת גזי חממה בישראל בתוך פרק הזמן שייקבע בתכנית, בנוסף ובכפוף ליעדים הקבועים בחוק זה;
(2) אמצעים ודרכים לעמידה ביעדים שנקבעו, לרבות לעניין הטלת הגבלות פליטת גזי חממה על מקורות פליטה או סוגי מקורות פליטה, אמצעים להפחתה ישירה של פליטת גזי חממה, מנגנונים חליפיים לעמידה ביעדים, מנגנוני שוק לעמידה ביעדים, ותמריצים כלכליים ושאינם כלכליים עבור מקורות פליטה או סוגי מקורות פליטה, אשר לעמדת השר יש בהם כדי להביא להפחתת פליטת גזי החממה ולעמידה ביעדי ההפחתה שנקבעו.
(3) הוראות לעניין ביצוע התכנית על ידי שרי הממשלה, לרבות לעניין רישום ודיווח על מצאי פליטות, בהתאם לשטחי פעולה שבתחום אחריותם של משרדי הממשלה שעליהם הם ממונים.
(ב)
שרי הממשלה ידווחו לממשלה, אחת לשנה, על הפעולות שננקטו על ידי משרדיהם בהתאם לתכנית בשנה שקדמה למועד הגשת הדיווח; דיווח כאמור ימסור לא יאוחר מיום 31 במרס בשנה שלאחר מכן.
(ג)
השר יציג את התכנית בפני ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, ויגיש לוועידה, לא יאוחר מיום 31 במאי בכל שנה, דין וחשבון בדבר יישום התכנית בשנה שקדמה למועד הדיווח.
(ד)
הממשלה, לפי הצעת השר או שרים אחרים, תעדכן את התכנית מעת לעת ולפחות אחת לחמש שנים.
שיתוף ציבור בגיבוש התוכנית
5.
(א)
התוכנית תגובש תוך שיתופו של הציבור במהלך שלבי הכנתה השונים על מנת להבטיח שכל מחזיקי העניין יוכלו להביע את עמדתם ולהגיב על התוכנית המתגבשת.
(ב)
השר יפרסם הוראות להבטחת קיומו של הליך שיתוף ציבור בעת גיבוש התוכנית. בין היתר יקבע השר הוראות לעניין:
(1) מועד ואופן העמדת טיוטת התוכנית והוראותיה לעיון הציבור;
(2) מועד ואופן הגשת הערות הציבור בכתב לשר;
(3) מועד ואופן קיומו של דיון ציבורי על התוכנית והוראותיה.
פרק ד': תקנות
תקנות
6.
(א)
תוך שישה חודשים מיום אישור התוכנית, ולא יאוחר משנה מיום אישורו של חוק זה, השר יתקין תקנות, באישור הועדה, ליישום התוכנית על מנת לעמוד ביעד אשר נקבע בסעיף 3.
(ב)
בקביעת תקנות כאמור השר –
(1)
ישקול שיקולים של שוויון, צמיחה וכן אמצעים לעידוד הפחתה מוקדמת של פליטת גזי חממה;
(2)
יבטיח שהאמצעים שיאומצו בתקנות לא יפגעו, ואף יהלמו, את יעדי ותקני איכות האוויר הנהוגים לפי כל דין;
(3)
ישקול שיקולי יעילות;
(4)
ישקול קיומן ושיעורן של השפעות חיוביות נלוות כגון הפחתה במזהמי אוויר אחרים, מגוון מקורות אנרגיה, ויתרונות אחרים לכלכלה, לסביבה ולבריאות הציבור;
(5)
ישקול את מידת התרומה של כל מקור או סוג מקורות לפליטת גזי החממה הכוללת;
(6)
במטרה להשיג את יעדי ההפחתה, השר רשאי להקים בתקנות מערכת מבוססת שוק של פליטה כוללת שנתית יורדת למקורות ו/או לסוגי מקורות פליטת גזי חממה;
(7)
יתבסס על הידע המדעי והכלכלי המיטבי הזמין, ועל הערכותיו את היכולות הטכנולוגיות הקיימות והצפויות;
(8)
לעניין תקנות הנוגעות למשק החשמל, יתייעץ עם השר לתשתיות לאומיות למניעת הוראות חופפות או שאינן תואמות.
(ג)
תקנות לפי פרק זה– יבטיחו כי הפחתות פליטות גזי החממה הן אמיתיות, קבועות, מדידות, וניתנות לוידוא ואכיפה;
פרק ה': חובת דיווח על פליטת גזי חממה
תקנות לדיווח על פליטת גזי חממה
7.
(א)
השר יקבע בתקנות הוראות לעניין דיווח ובדיקת פליטת גזי החממה הכוללת, וכן למעקב ואכיפת עמידה בתוכנית.
(ב)
בין היתר ייקבעו בתקנות הוראות בדבר:
(1) חובת רישום ודיווח של פליטת גזי החממה הכוללת, לרבות תוך התייחסות לפליטה ממקורות פליטה שונים ותרומתם לפליטה הכוללת;
(2) הבטחת קיומו של דיון וחשבון מלא של פליטות, לרבות תוך קביעת כלים ותבניות לדיווח, על מנת להבטיח כי כל המידע הרלוונטי נאסף;
(3) רישום ושמירת דיווחים על פליטת גזי חממה על ידי מקורות הפליטה עצמם;
(4) העמדת מידע מלא על פליטת גזי חממה לעיון הציבור.
(ג) השר יבחן מעת לעת את דרישות הדיווח, בין היתר על מנת להבטיח את תאימותן המרבית לדרישות דיווח בינלאומיות.
פרק ו': יחידת שינוי אקלים וכלים כלכליים
הקמת יחידת שינוי אקלים
8.
(א)
השר יורה על הקמתה של יחידה במשרדו שתהא ממונה בין היתר על ביצועו, יישומו ואכיפתו של חוק זה, להלן יחידת שינוי אקלים
(ב)
ליחידה תהיינה הסמכויות להטיל קנסות או לנקוט באמצעים אחרים שייקבעו בתקנות ע"מ לוודא עמידה ביעד שנקבע בסעיף 3, וביעדי המשנה שיקבע השר.
כלים כלכליים לעמידה ביעדים
9.
(א)
השר רשאי, בתקנות לפי חוק זה, לעשות שימוש בכלים כלכליים על מנת לקדם את מטרות חוק זה ועל מנת לעמוד בתוכנית שאומצה לפיו ו/או ביעדי ההפחתה שנקבעו בו ומכוחו, לרבות באמצעות מנגנונים של מיסוי, של סחר בפליטות וכל כלי כלכלי אחר.
(ב)
השר רשאי להקים בתקנות מנגנון שוק לשם עמידה ביעדים ובתקנות, לרבות באמצעות מערכת של סחר בפליטות גזי חממה.
(ג)
תקנות לפי פרק זה יבטיחו כי ההפחתה תהא בנוסף לכל הפחתה שנדרשת מכוח כל חוק ו/או תקנות, ולכל הפחתת גזי חממה שהייתה מתרחשת בכל מקרה.
פרק ז': קנס אזרחי
קנס אזרחי
10.
היה לשר, או למי שהוא מינה לשם כך, יסוד סביר להניח כי נעשה מעשה או מחדל שקבועה בשלו עבירה לפי סעיף 19 בחוק זה רשאי הוא להטיל על עושה המעשה או המחדל קנס אזרחי בשיעור עשרה אחוזים מהקנס הקבוע לפי הסעיף האמור לאותה עבירה.
הפרה נמשכת והפרה חוזרת
11.
(א)
בהפרה נמשכת ייווסף על הקנס האזרחי הקבוע לאותה הפרה, החלק השלושים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה.
(ב)
בהפרה חוזרת יהיה הקנס האזרחי כפל הקנס הקבוע לפי הסעיף האמור; לעניין זה, "הפרה חוזרת" – הפרת הוראה שנעשתה בתוך שנתיים מהפרה קודמת של אותה הוראה שבשלה הוטל על המפר קנס אזרחי או שבשלה הורשע.
דרישת הקנס האזרחי ותשלומו
12.
קנס אזרחי ישולם לפי דרישת השר, או מי שהוא מינה לשם כך, בכתב, בתוך 30 ימים מיום מסירתה; הדרישה תוצא לאחר שנמסרה הודעה למי שאליו נועדה הדרישה, על הכוונה להוציאה, וניתנה לו הזדמנות לטעון את טענותיו; בהודעה כאמור יצוין כי בשל הפרה נמשכת יחויב המפר בקנס אזרחי נוסף לפי הוראות סעיף 11(א).
סכומי קנס אזרחי מעודכנים
13.
הקנס האזרחי יהיה לפי הסכום המעודכן ביום הדרישה לתשלום, ואם הוגש ערעור ובית המשפט הדן בערעור הורה על עיכוב תשלומו – לפי סכומו המעודכן ביום ההחלטה בערעור.
הפרשי הצמדה וריבית
14.
לא שולם קנס אזרחי במועד, ייווספו עליו לתקופת הפיגור הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-19611 (בחוק זה – הפרשי הצמדה וריבית), עד לתשלומו.
גבייה
15.
קנס אזרחי ישולם לקרן לשמירת הניקיון שהוקמה בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–19842, וישמש למטרות חוק זה; על גביית הקנס תחול פקודת המסים (גבייה)3.
שמירת אחריות פלילית
16.
(א)
תשלום קנס אזרחי לא יגרע מאחריותו הפלילית של אדם בשל הפרה.
(ב)
הוגש נגד אדם כתב אישום על עבירה לפי חוק זה, לא יחויב בשלה בתשלום קנס אזרחי, ואם שילם – יוחזר לו הסכום ששולם בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.
פרסום על הטלת קנס
17.
הוטל קנס אזרחי לפי פרק זה, רשאי הממונה להורות למי שחייב בתשלום הקנס לפרסם בעיתון, או בכל דרך אחרת שיורה, את דבר הטלת הקנס, את שמו של החייב בתשלום, את מהות ההפרה שבשלה הוטל ונסיבותיה ואת סכום הקנס.
ערעור
18.
(א)
על דרישה לתשלום קנס אזרחי ניתן לערער לפני בית משפט השלום בתוך שלושים ימים מהיום שנמסרה הדרישה.
(ב)
אין בהגשת הערעור כדי לעכב תשלום קנס אזרחי, אלא אם כן הסכים לכך הממונה או אם הורה בית המשפט אחרת.
(ג)
התקבל הערעור, יוחזר הקנס האזרחי, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.
פרק ח': עונשין
עונשין
19.
(א)
העובר על התקנות שנקבעו מכוחו של חוק זה, דינו – מאסר שנה אחת או קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, התשל"ז–19774, או שניהם
יחד.
(ב)
הייתה העבירה עבירה נמשכת, רשאי בית המשפט להטיל קנס נוסף, בשיעור של חמישה אחוזים מסכום הקנס הקבוע לאותה עבירה, לכל יום שבו נמשכת העבירה, מיום מסירת התראה, או ממועד מאוחר יותר אם נקבע בהתראה; על מסירה לפי סעיף זה יחולו הוראות סעיף 237 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–19825, בדבר המצאת מסמכים, בשינויים המחויבים; לעניין זה, "התראה" – התראה בכתב בידי מי שהשר הסמיכו לעניין זה.
(ג)
נעברה עבירה לפי סעיף זה בידי תאגיד, דינו – כפל הקנס כאמור בסעיף קטן (א).
(ד)
עבר אדם עבירה לפי חוק זה והשיג כתוצאה ממנה טובת הנאה או רווח, לעצמו או לאחר, רשאי בית המשפט להטיל עליו, נוסף על כל עונש אחר, קנס בשיעור ארבע פעמים טובת ההנאה או הרווח שהשיג כאמור.
(ה)
בלי לגרוע מהאמור בסעיף 33, קנס שהוטל על עבירה לפי חוק זה ישולם לקרן לשמירת הניקיון, וישמש למטרות חוק זה.
אחריות נושא משרה בתאגיד
20.
(א)
נושא משרה בתאגיד חייב לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירות על חוק זה בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו; המפר חובה זו, דינו – כפל הקנס כאמור בסעיף 61(א)(4) בחוק העונשין, התשל"ז–1977; לעניין סעיף זה, "נושא משרה" – מנהל פעיל בתאגיד, שותף למעט שותף מוגבל, דירקטור או בעל תפקיד אחר בתאגיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו נעברה העבירה.
(ב)
נעברה עבירה על חוק זה בידי תאגיד או בידי עובד מעובדיו, חזקה היא כי נושא משרה בתאגיד הפר את חובתו לפי סעיף קטן (א), אלא אם כן הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.
קובלנה
21.
(א)
על עבירה לפי חוק זה רשאים המנויים להלן להגיש קובלנה כאמור בסעיף 68 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-19826:
(1)
כל אדם - לגבי עבירה שנעברה ברשות היחיד שלו או שגרמה לו נזק;
(2)
רשות מקומית - לגבי עבירה שנעברה בתחומה;
(3)
כל אחד מהגופים הציבוריים והמקצועיים הקבועים בתוספת לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992.
(ב)
לא תוגש קובלנה לפי סעיף קטן (א) אלא אם כן מסר הקובל הודעה לשר על כוונתו לעשות כן ולא הוגש, תוך 60 ימים לאחר מכן, כתב אישום מטעם היועץ המשפטי לממשלה.
פרק ט': הוראות שונות
תחולה על המדינה
22.
הוראות חוק זה יחולו על המדינה ונכסיה, לרבות על מקורות פליטה נייחים וניידים שבבעלות המדינה.
ביצוע ותקנות
23.
השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו.
שמירת דינים
24.
חוק זה בא להוסיף על הוראות כל דין בעניין מניעת זיהום אוויר ולא לגרוע ממנו.
תיקון חוק התכנון והבניה
25.
בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–19657 סעיף 1, בהגדרה "תסקיר השפעה על הסביבה", אחרי המילים "השפעות שליליות," יבוא "לרבות בכל הנוגע לפליטת גזי חממה ולעמידה ביעדי הפחתת גזי חממה".
תיקון חוק משק החשמל
26.
בחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996, בסעיף 19 –
(1)
בסעיף 19(א) בכל מקום שמופיע "בהתייעצות עם הרשות" יבוא "בהתייעצות עם השר להגנת הסביבה ועם הרשות"
(2)
ס"ק (ב) יעשה (ג);
(3)
אחרי ס"ק (א) יבוא:
"(ב) לא יאשר השר תכנית פיתוח מבלי ששקל את השפעתה לעניין פליטת גזי חממה ועל אפשרות העמידה ביעדי הפחתת גזי חממה";
תחולת הוראות חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות)
27.
עבירה על הוראות חוק זה והתקנות מכוחו מהווה "מפגע סביבתי" כמשמעו בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות).
תחולת הוראות חוק למניעת מפגעים
28.
על חוק זה יחולו הוראות סעיפים 10א ו-11ב, לחוק מניעת מפגעים, התשכ"א-19618.
דברי הסבר
שינוי האקלים ותופעות ההתחממות הגלובלית מהווים את אחד האיומים הגדולים ביותר הניצבים לפתחה של מדינת ישראל ושל האנושות בכללה. חלון ההזדמנויות למניעת משבר האקלים הוא מיידי ומצומצם ויש לפעול לאלתר להפחתת פליטת גזי חממה לאוויר.
העולם כולו נרתם למאבק בתופעה זו ולניסיון להפחיתה באמצעות הסכמים בינלאומיים ובפרט באמצעות אמנת האקלים (United Nation Framework Convention on Climate Change) ובאמצעות המנגנונים ליישומה (פרוטוקול קיוטו ומפת הדרכים של באלי). במסגרות אלו מחויבות המדינות המפותחות להפחית את פליטת גזי החממה משטחן באופן משמעותי.
עד היום לא הגדירה מדינת ישראל יעדים ברורים להפחתת פליטות גזי החממה בשטחה, ולא פעלה באופן מקיף למען קידומה של תוכנית לאומית אשר תביא להפחתת פליטות אלה. בכך מפגרת ישראל אחרי רוב המדינות המפותחות ואינה תורמת את חלקה למאבק בהתחממות הגלובלית ובמשבר שינוי האקלים. זאת על אף שמיקומה של ישראל, על גבול המדבר ועל חוף הים, מבטיח שהיא תהיה בין הנפגעות הראשונות והעיקריות משהלכותיו של משבר האקלים העולמי.
לאור זאת, חייבת ישראל להגדיר יעדי הפחתת פליטות גזי חממה בשטחה אשר יהיו משמעותיים אך בני-ביצוע. מוצע בזאת להפחית ב-25% את כמות פליטות גזי החממה עד שנת 2020, וב- 50% עד שנת 2050 (ביחס לשנת 2000).
החוק המוצע מעניק לשר להגנת הסביבה סמכויות חיוניות לקביעת תוכנית פעולה להפחתת פליטת גזי חממה במטרה לעמוד ביעדים שנקבעו בו, לרבות סמכויות לשימוש בכלים כלכליים (כגון יצירת מנגנון לסחר בפליטות), להטלת מגבלות על פליטת גזי חממה ממקורות שונים, להטלת קנסות, לקביעת חובות רישום ודיווח וכן הלאה. החוק גם קובע את הקמתה של יחידת שינוי אקלים בתוך המשרד להגנת הסביבה, אשר תהה מופקדת על נושא זה.