חומר רקע

19 במרץ 2008 יב' אדר ב' התשס"ח מספרנו: 08-20123 לכבוד ח"כ פרופ' מנחם בן ששון חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט כנסת כנסת ישראל ירושלים שלום רב, הנדון: תיקון סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל - היקף תחולת ההגנה על הדיור החלופי בהמשך לדיוני הועדה בעניין תיקון סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל, מצ"ב עמדת המועצה לצרכנות לסוגיות שהועלו בדיון בועדה. עיקרי העמדה הם להלן: 1. משך התקופה שיש לדאוג לדיור חילופי לחייבי משכנתאות המפונים מביתם צריכה לעמוד על שנה עד שנה וחצי עם מתן שיקול דעת לראש ההוצל"פ להאריך את התקופה בנסיבות מיוחדות. 2. יש להבחין בין חייבי משכנתאות המפונים מביתם לחייבים אחרים. במקרים של פינוי שלא בשל חוב משכנתא יש ליתן הגנה רחבה יותר, כנהוג בפסיקה כיום ולפיכך יש מקום להשאיר את ההחלטה על התקופה בידי ראש ההוצל"פ על מנת שישקול בכל מקרה לגופו מהו משך הזמן הראוי. 3. יש להחיל את התיקון לחוק גם על משכנתאות אשר נלקחו עד למועד התיקון לחוק ואולם יש לצורך איזון בין זכות ההסתמכות של הבנק על סעיף ויתור לדיור חילופי לבין ההגנה על זכויות החייב אין לקבוע תקופת מינימום בחוק לדיור חלופי. ההחלטה על משך התקופה לדיור חלופי תהיה בשיקול דעת של ראש ההוצל"פ שרשאי לשקול את אינטרס ההסתמכות של הבנק בכל מקרה לגופו. בברכה, אהוד פלג, עו"ד מנכ"ל המועצה הישראלית לצרכנות ת.ד 20413 , תל-אביב 61200 טל. 03-6241034 . Tel פקס. 03-6241035 .Fax E mail - [email protected] - www.consumers.org.il חוות דעת משפטית – תיקון סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל : היקף תחולת ההגנה על הדיור החילופי בהמשך לדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט בעניין התיקון לסעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל מתכבדת המועצה הישראלית לצרכנות להציג עמדתה בסוגיית היקף ההגנה לחייבים הראוי להיקבע בחוק. ראשית יש להדגיש כי רכישת דירה בישראל מהווה חלק מהביטחון הכלכלי - סוציאלי של התושבים. רוב ציבור מקבלי המשכנתאות נושא בתשלומים לאורך השנים כאשר לעיתים קרובות הוא אף מצליח להגדיל את הונו ע"י רכישת דירות יקרות יותר עם הזמן. לעת זקנה יכולים בעלי הדירות להרגיש בטוחים מפני חשש להתדרדרות כלכלית עקב השינוי במעמדם ממעמד עובדים למעמדם כגמלאים. כיום ניתן לקבל, בין היתר, "משכנתא הפוכה" המאפשרת לצרכן להבטיח את יכולתו הכלכלית לאחר גיל הפרישה מעבודה בה משמשת הדירה כערובה לצרכים כלכליים שונים. נקודת המוצא בדיון צריכה להיות כי רוב לוקחי המשכנתאות בישראל עומדים בתשלומי המשכנתא לאורך השנים . עוד יצויין כי לשינוי בהתנהגות הבנקים והצרכנים בשוק המשכנתאות תהינה השלכות עתידיות שלא ניתן לצפות את כולן כבר עתה. לדוגמא: הקטנת הביקושים לדירות לרכישה עלולה להביא למיתון בשוק הדירות אשר עלול לגרור הקטנה בהתחלות הבניה וכדומה. לכל אחת מהתופעות העלולות להיווצר כתוצאה משינוי זה השלכות על כלל כלכלת המשק. בנסיבות אלה סבורה המועצה לצרכנות כי יש לנהוג בזהירות ומתוך אחריות ולא לפתור בעיה אחת העלולות ליצור מעגל בעיות חדשות. לאור האמור לעיל להלן עמדתה של המועצה לצרכנות בסוגיות שהיו במחלוקת בדיון בועדה: א. משך התקופה לדיור חלופי לעמדת המועצה לצרכנות הזכות לדיור כזכות חוקתית. וככזו היא נפרסת על זכויותיו של כלל האוכלוסייה. דא עקא, הבטחת דיור חילופי לאנשים המפונים מבתיהם בשל חוב כספי עלולה לפגוע בזכות לדיור של חלקים אחרים בציבור (ראו למשל דו"ח המ.מ.מ. - מרכז המחקר והמידע של הכנסת), ובהתאם נדרש לאזן בין זכויות ציבור החייבים לדיור חילופי לבין זכות כלל הציבור לדיור כפי שיפורט להלן. כאמור, מהנתונים שהובאו בפני הועדה על ידי המרכז למחקר של הכנסת ומבדיקת המועצה לצרכנות עולה חשש כי אם יתקבל נוסח הצעת החוק הקובע כי הזכות לדיור חילופי יתייקרו עלויות המשכנתאות לכלל הציבור. הנתונים מראים כי ככל שהזכות לדיור חילופי תוגדר למשך תקופה ארוכה יותר, תהיה התייקרות במשכנתאות בשיעור גבוה יותר. כפי שהוסבר בנתוני המחקר של המ.מ.מ ההתייקרות הזו עלולה לפגוע בעיקר בצרכנים המתגוררים בפריפריה, זאת מאחר ותשלומי המשכנתא החודשיים נמוכים יותר במקרים רבים מדמי השכירות באזורים אלה. כך עלולים להיפגע צרכנים בעלי יכולת כלכלית נמוכה יותר, אשר לא יוכלו לעמוד בתשלומים הגבוהים. זאת ועוד, במצב שעלול להיווצר הבנקים למשכנתאות יסרבו ליתן משכנתאות לקבוצות גדולות באוכלוסייה , המהוות לדעתן קבוצות סיכון. מאחר ולא ניתן לצפות מי אכן יממש את הסיכון ולא יעמוד בתשלום המשכנתא, אחוז גבוה יותר מהאוכלוסייה ימצא כי אינו יכול לקבל משכנתא מהבנקים וכך לא יוכל לרכוש את הדירה אשר, כאמור, ברוב המקרים רכישתה מקדמת את הרוכש מהבחינה הכלכלית. תופעה נוספת שיש לתת את הדעת עליה היא ההשלכות של הקטנת הנגישות של קבוצות אוכלוסיה גדולות לרכישת דיור עבור עצמם, על שוק הדירות בשכירות. ניתן להניח כי הביקושים לדיור בשכירות עלולים לגדול ועמם גם מחירי השכירות. בישראל כיום כמעט ואין בניה המיועדת לשכירות והקיימת מרוכזת במרכז הארץ. לפיכך, קיים חשש גדול כי השינוי בהתנהגות הבנקים והצרכנים תוביל לעליה במחירי השכירות בעיקר בפריפריה. יצוין, כי כבר כיום היחס בין מחירי הדירות לשכירות לבין שווי הדירה בפריפריה גבוה מאוד. אחת התוצאות של תופעה זו היא ביקוש גדול יותר לדירות לרכישה בפריפריה מאחר ועלות המשכנתא נמוכה יותר ממחיר השכירות במקרים רבים. ואולם המועצה לצרכנות חוששת מכדור שלג לאחר השינוי המוצע בחוק. במידה וצרכנים לא יוכלו לקבל משכנתאות, וללא בנית דיור לשכירות באזורי הפריפריה, מחיר השכירות יאמירו יותר ויותר וצרכנים רבים יותר יעמדו בפני שוקת שבורה וללא דיור. המועצה סבורה כי על הצרכן לערוך את שיקוליו ולהחליט באם הוא מעוניין לרכוש דירה ולשקול באם הוא יכול לעמוד בהוצאות המשכנתא. אין חולק כי קיים יתרון לכך שתנאים מגבילים ימנעו מצרכנים לסכן את ביטחונם הכלכלי ע"י לקיחת התחייבויות שאינם יכולים לעמוד בהן. ואולם יש להיזהר מהדרת קבוצות גדולות מהאוכלוסייה מהיכולת להתקדם מבחינה כלכלית והקרבת זכותם לבחור עבור עצמם בהתערבות המחוקק מתוך גישה פטרנליסטית כי "כך ייטב להם". לפיכך, מאחר לא ניתן לדעת מה תהיה המידה והאופן בו יפגעו כלל המעונינים לרכוש דירות באמצעות משכנתאות, ובעיקר אוכלוסיות המתגוררות באזורי הפריפריה ואוכלוסיות מוחלשות, סבורה המועצה לצרכנות כי האיזון הראוי בין הזכויות של חייבים שאינם מסוגלים לשאת בתשלומי המשכנתא לבין זכויות כלל הצרכנים יושג בקביעה בחוק כי הדיור או התשלום החילופי יהיה לשנה אחת עד שנה וחצי בהתאם להצעתו של ח"כ מרום בדיון, וזאת כמובן בכפוף להענקת הסמכות לראש ההוצל"פ לשקול כל מקרה לגופו ולאפשר במקרים בהם קיימות סיבות אובייקטיביות להארכת התקופה להאריכה. לאור הנתונים של המרכז למחקר של הכנסת המצביעים על הסתלקות המדינה מאחריותה לסייע בהשגת דיור, המועצה מצטרפת לקריאה של הארגונים החברתיים לממשלה לדאוג לאוכלוסיות המוחלשות ולמנוע מצב של השלכתם לרחוב של אנשים ללא דיור גם בחלוף התקופה של שנה או כל תקופה שתיקבע. כמו כן המועצה לצרכנות קוראת לחברי הועדה לעודד את הבניה לצורך שכירות גם ביישובי הפריפריה. ב. החלת תקופת החובה לדיור חילופי על כלל החייבים המפונים המועצה לצרכנות מצטרפת לעמדת האגודה לזכויות האזרח בעניין הצורך להבחין בין חייבי משכנתאות המפונים מביתם לבין חייבים אחרים. המועצה לצרכנות סבורה כי המגבלות שיש להטיל על תקופת מתן התשלום עבור דיור חילופי בשוק המשכנתאות אינן קיימות, בדרך כלל בעניין חייבים המפונים מביתם בשל חובות אחרים. התערבות המדינה בתחום הזכות לדיור חילופי באה עקב ניצול לרעה של הבנקים את ההוראה החוקית כי ניתן להתנות על זכות זו. דומה כי לגבי יתר החייבים לא היה צורך להתערב בשיקול הדעת של רשמי ההוצל"פ. מטרת ההתערבות היא יצירת שינוי בתחום ההגנה על הזכות, במקרים בהם לא היתה כל הגנה כלל. לפיכך תטען המועצה כי הטלת הגבלות על שיקול הדעת של רשמי ההוצאה לפועל במקרים של חייבים אחרים הנה בלתי נחוצה ויש בה כדי לפגוע בזכות לדיור חילופי מחד ובזכות הקניין של זוכים שלא לצורך. ובהתאם לגבי לתת לרשמי ההוצל"פ סמכות רחבה לקבוע באופן בלתי מוגבל ובהתאם לנסיבות את תקופת הדיור החלופי. ג. רטרואקטיביות בתחום המשכנתאות כפי שהוצגה בועדה עמדת המועצה לצרכנות, במצב כיום על פיו ניתן להתנות על הזכות לדיור חילופי יצר מצב בו כלל ציבור מקבלי המשכנתאות עד למועד תיקון החוק איננו מקבל הגנה על זכותו לדיור חילופי. כאמור התערבות המדינה בעניין הדיור החלופי היתה חיונית ובמיוחד מאחר והבנקים לא הציעו לציבור כלל משכנתאות הכוללות אפשרות לדיור חילופי באופן המונע מהצרכנים כל אפשרות ליהנות מההגנות שביקש המחוקק לפרוס עליהם. שנים רבות היתה הגנה מועטת על הזכות החוקתית לדיור, וזאת בשל חוזי משכנתא מקפחים. יפים לעניין זה דברי ביהמ"ש העליון בלשונו הציורית של כב' הנשיא ברק ב רע"א 1185/97יורשי ומנהלי עיזבון המנוחה מילגרום הינדה ז"ל ואח' נ' מרכז משען ואח': "...מה יעשה הדייר, ולאן יפנה? אכן, חופש ההתקשרות עומד לדייר, אך זהו כחופש של הקבצן לישון מתחת לגשר. זה איננו חופש מעשי. זהו חופש שההסתמכות עליו אינה מתיישבת עם עקרון תום-הלב...." המדינה ראתה לנכון להתערב בתוך חוזי המשכנתא, בצעד די חריג, ולהורות כי לא ניתן יהיה להתנות על זכות זו. בנסיבות אלה, השארת המצב על כנו בו נשללת זכות כלל לוקחי המשכנתאות ובהעדר כל אפשרות ליטול משכנתא, ולו במחיר יקר יותר, של משכנתא בכוללת הגנה על בדיור עד למועד חקיקת התיקון בה מוענקת הגנה אך ורק ללוקחי משכנתאות ממועד התיקון והלאה, עלול ליצור פער אבסורדי ולעמדת המועצה אינו ראוי. אומנם נותני המשכנתאות הסתמכו על סעיף ה"ויתור" לדיור החלופי, אולם הסתמכות זו הינה הסתמכות מוחלשת. ראשית החזקה כאילו הצרכן "ויתר" מרצונו על זכותו לדיור חילופי איננה מתאימה בנסיבות אלה, שכן לא ניתן היה לקחת משכנתאות מבלי "לוותר" על הזכות לדיור חילופי. בנסיבות אלה, זו הסתמכות על תנאי מקפח בחוזה אחיד, שהיא הסתמכות חלשה הניתנת לתקיפה אף בבית משפט. אכן קיימת פסיקה הקובעת כי סעיף הויתור על דיור חילופי הוא סעיף מקפח, הפוגע בזכויות בסיסיות של הצרכן. הסתמכות זו מוחלשת בוודאי לאחר הפסיקה כאמור. בנסיבות אלה סבורה המועצה הישראלית לצרכנות כי יש לתת לזכות לדיור חילופי מעמד גבוה יותר מהזכות להסתמכות וליתן לראש ההוצל"פ סמכות לבחון את שאלת הדיור החילופי, על פי הקריטריונים שנקבעו בסעיף 38 (א) , גם בפינוי על פי חוזה משכנתא שנחתמו לפני חקיקת התיקון. בשל אנטרס ההסתמכות, אשר התבסס על הרשאה חוקית, ניתן, שלא לקבוע תקופת מינימום לתשלום דיור חילופי ויש להשאיר החלטה זו בידי ראש ההוצל"פ. המועצה לצרכנות סבורה כי בדרך זו ניתן לאזן בין האינטרסים השונים תוך צמצום הפגיעה בזכות לדיור חילופי מחד גיסא ובהסמכות הבנקים מאידך גיסא. בכבוד רב, סלעית קולר, עו"ד יועצת משפטית המועצה הישראלית לצרכנות ת.ד 20413 , תל-אביב 61200 טל. 03-6241034 . Tel פקס. 03-6241035 .Fax E mail - [email protected] - www.consumers.org.il