חומר רקע
31 באוגוסט, 2008
לכבוד
ח"כ פרופ' מנחם בן ששון, חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט הכנסת
הכנסת
חברי כנסת נכבדים,
הנדון: הרפורמה בחוק ההוצאה לפועל: הגנת דירת המגורים
לקראת הדיון שייערך ביום 2.9.08 לסיכום הדיון בנושא סעיף 38 לחוק ההוצאה לפועל – שעניינו הגנת הדיור החלופי, להלן עמדת האגודה לזכויות האזרח:
1. אנו מברכים על החלטת הוועדה לתקן את סעיף 38, כך שהגנת הדיור החלופי תהיה מחייבת ולא ניתן יהיה עוד לדרוש מלווה לוותר עליה, כפי שנעשה באופן סטנדרטי עד עתה על ידי הבנקים. זוהי החלטה ערכית ראויה וחשובה, המתחייבת מההכרה בזכותו של כל אדם, עני כעשיר, לקורת גג. תיקון חוק זה יסייע לאלפי משפחות המפונות מידי שנה מבתיהן וימנע את השלכתן לרחוב. לתיקון זה גם חשיבות חברתית מהמעלה הראשונה, שכן הוא ממתן מאוד את המשבר של אותן משפחות, מאפשר להן להחזיר את חובותיהן ולהשתקם ומונע את החרפת המשבר, שעלול להביא את אותן משפחות בסופו של דבר לפתחן של מערכות הרווחה.
תקופת הדיור החלופי
2. בדיונים הקודמים בנושא זה סברה הוועדה, כי אין להשאיר את היקף הדיור החלופי לשיקול דעת רשם ההוצאה לפועל, וכי יש לקבוע קריטריונים ברורים לכך. הדיון בוועדה התמקד במשך הזמן שבו יחויב הבנק לספק לחייב ולבני משפחתו דיור חלופי. הוועדה קבעה, כי יש להגביל זמן זה לשלוש שנים, למעט נסיבות מיוחדות. אנו סבורים, כי מדובר בהגבלה נוקשה מידי, ולמצער, זו צריכה להיות התקופה המינימאלית, לנוכח המשבר העמוק שבו נמצאים לווים לאחר הפינוי.
3. יש לזכור, כי בישראל החוק אינו מגביל את החזר החוב לגובה הסכום שבו נמכרת הדירה, כפי שנהוג בחלק מהמדינות. לפיכך, לווים רבים המפונים מביתם נותרים עם חובות לבנק, גם לאחר שדירתם נמכרת. לווים אלו יתקשו מאוד למצוא משכיר שיהיה נאות להשכיר להם דירה, ביודעו את מצבם הכלכלי. על כך יש להוסיף את המשבר המשפחתי הקשה שנובע מהפינוי. לכן, אם רוצים להבטיח את מטרות החוק, ולאפשר למשפחות להתאושש ולחזור לאיתנן במקום להמשיך במסע ההידרדרות, יש להבטיח כי תקופת הדיור החלופי לא תיפול משלוש שנים. כמובן, שאם הנסיבות מצביעות על שיפור משמעותי במצב, כזה שמאפשר למשפחה לעמוד על רגליה בעצמה, פתוחה הדרך לבנק לפנות לרשם ההוצאה לפועל ולבקש ממנו לדון מחדש בהחלטה.
הצעת האוצר
4. משרד האוצר הציג בפני הוועדה אלטרנטיבה, לפיה פרק הזמן שבו יחויב הבנק לספק לחייב דיור חלופי יהיה מינימאלי, וכי משרד השיכון ידאג לדיור חלופי למפונים לאחר פרק זמן קצר זה. אנו סבורים כי לא רק שמדובר באלטרנטיבה הפחות ראויה, אלא שאלטרנטיבה זו כלל לא ריאלית. אנו קוראים לוועדה לא ללכת שולל אחר הבטחות סרק של האוצר.
5. העמדה העקרונית של האוצר, כפי שהוצגה בדיונים, היא כי בסופו של דבר האחריות לזכויות החייבים מוטלת על המדינה. על כך אין ויכוח אלא שאחריות זו יכולה לבוא לידי ביטוי בצורות שונות, כאשר מתן סיוע ישיר הוא דרך אחת, אך גם רגולציה והטלת הגבלות על גופים פרטיים היא דרך מקובלת למימוש אחריות המדינה, במיוחד בעידן של הפרטה, שבו מעבירה הממשלה חלק ניכר מתחומי העיסוק שלה לגופים פרטיים, ששיקוליהם כלכליים לחלוטין.
6. לא רק שהטלת הגבלות על הבנקים היא דרך מקובלת, אלא שהיא גם ראויה במקרה זה. שוק המשכנתאות הופרט לחלוטין, וראוי כי לצד היתרונות שהפיקו הבנקים מנסיגת המדינה משוק המשכנתאות, יוטלו על הבנקים גם הגבלות מסוימות לצורך שמירה על זכויות אדם. חובת הדיור החלופי, כמו חובות אחרות, שהוטלו על הבנקים ביחס ללווים שנקלעו למצוקה, מתומחרים ממילא על ידי הבנקים, ולכן אין זה נטל בלתי סביר. מעבר לכך, דווקא הטלת החובה לדאוג לדיור החלופי על הבנקים, גם אם בטווח הקצר עשויה לגרום לעלייה מסוימת בריבית, תתרום מאוד, בטווח הארוך, לגיבוש מדיניות אחראית ומרוסנת יותר מצד הבנקים כלפי לווים, שנקלעו למצוקה. היא תתמרץ את הבנקים לקיים עם הלווים הידברות למציאת פתרון שאינו כרוך בפינוי. יש לזכור, כי במחקר מקיף שפורסם בשנת 2006 נמצא, כי התנהלות לא אחראית של הבנקים מול לווים לפני חתימת המשכנתא, ולאחר שהלווה נקלע למצוקה, היא אחת מחמש הסיבות המרכזיות לריבוי מספר המפונים.1
הבטחות סרק מקוממות
7. מצד שני, ההבטחות של האוצר כאילו משרד השיכון ידאג ללווים שיפונו הן בבחינת זריית חול בעיניים והן מקוממות. אם סבור משרד האוצר כי על הממשלה לדאוג לדיור חלופי ללווים שפונו, מה מנע מהממשלה לעשות זאת עד היום? אם הממשלה לא לקחה אחריות על המפונים עד היום, מדוע ניתן לחשוב כי תיקח עליהם אחריות מעתה והלאה? האם האוצר הציע תוכנית חדשה, המגובה בחקיקה ובתקציבים? האם האוצר הסביר מאיפה יילקח הכסף לשיכון לווי המשכנתאות שפונו ועל חשבון מי?
8. אם האוצר מודאג כל כך מעליית הריבית שתיפגע ביכולתם של מעוטי אמצעים לרכוש דירה, יואיל ויסביר מדוע קיצץ בצורה כה אנושה את הסיוע הממשלתי לרכישת דירה? מדוע בוטלו המענקים לרוכשי דירה ומדוע החל משנת 2001 צומצם הסיוע הממשלתי ללווים ב-66.6%? יואיל ויסביר האוצר מדוע דחה הצעות לחקיקה בעניין דיור בר השגה?
9. האוצר מציע כי משרד השיכון יסייע ללווים שפונו אך חברי הוועדה בוודאי ערים לכך שעל פי נהלי משרד השיכון לא יינתן סיוע כלשהו למי שהייתה בבעלותו דירה או חלק בדירה, כמו במקרה של לווים שאיבדו את דירתם.2 גם ברשימת החריגים לא מתייחסים ללווים שפונו מדירתם.3 אכן, כל מה שמבטיח האוצר הוא לסייע ללווים "לפנים משורת הדין", כלומר – לא זכות מעוגנת בחקיקה וגם לא בנוהל, אלא חסד, שניתן לתת או לא לתת, ואשר לא ברור באילו נסיבות יינתן ובאילו לא.
10. אף אם יתחייב האוצר לסייע ללווים שפונו "בדין" ולא "לפנים משורת הדין", על ידי הסרת החסם של בעלות קודמת על דירה, עדיין רבים מהם לא יעמדו בתנאי הזכאות הכלליים לדיור ציבורי או לסיוע בשכ"ד. בשביל להיות זכאי לדיור ציבורי, צריכה המשפחה למנות 3 ילדים לפחות וכדי לקבל סיוע בשכר דירה צריכה המשפחה להיות ברמת הכנסה מאוד נמוכה. אפילו משפחה שבה שני בני הזוג עובדים בשכר נמוך, ומחזירים חובות, לא יעמדו בתנאי הזכאות הכלליים, ויוותרו חסרי דיור.
11. ונניח שהאוצר יתחייב לדאוג לדיור חלופי לכל מפוני המשכנתאות, שלא על פי תנאי הזכאות הכלליים, מה יכול האוצר להציע להם? את הדיור הציבורי חיסל האוצר עד שהוא הפך לתיאורטי. 70 אלף יחידות דיור לבד נותרו במאגר עליהן מתחרות כ-50 אלף משפחות. זמן ההמתנה הוא מספר שנים. סיוע בשכר דירה גם הוא לא פתרון ריאלי. הסיוע שניתן היום מקוצץ בחצי לעומת העבר וזאת למרות עליות המחירים הניכרות בשוק הדירות השכורות, ששחקו עוד יותר את הסיוע. ברמות הסיוע הנוכחיות, הכה נמוכות, ישנן משפחות רבות שלא מצליחות לשכור דירה חרף הסיוע.4
12. האוצר מדבר על חשש מעלייה בריבית שתבוא על חשבון לווים אחרים, אבל על חשבון מי באה הצעתו לקלוט את המפונים במערכות השיכון הוא אינו מפרט. האם יכול האוצר להסביר כיצד הוא מתכוון לשמור על רמות הסיוע הנוכחיות, אם עוד אלפי משפחות יתחלקו באותה העוגה? האם זה אומר, למשל, שמעתה רק משפחות עם 4 ילדים יהיו זכאיות לדיור ציבורי? האם זה אומר שאם חד הורית לשני ילדים שמשתכרת שכר מינימום תקבל במקום 536 ₪ בחודש, להם היא זכאית היום כסיוע לתשלום שכר דירה, רק 400 ₪ בחודש?
13. הנה כי כן, אין בהצעת האוצר כלום מלבד זריית חול בעיניים וכל הבטחות האוצר לדאוג ללווים שיפונו הן הבטחות סרק. האלטרנטיבה הזו לא רק פחות טובה ופחות ראויה מהטלת האחריות על הבנקים, אלא גם לא ריאלית. אם חברי הוועדה רוצים לבחון אפשרות זו באמת ידרשו מהאוצר לגבות את הבטחותיו בחקיקה ובתקציבים נוספים.
תחולה
14. אנו סבורים כי יש להחיל את התיקון גם על חוזים קיימים. אנו מקבלים את הוראת המעבר שניסחה היועצת המשפטית של הוועדה.
15. אף שהחלה רטרואקטיבית של חוק חדש אינה רצויה על פי רוב, בהחלט אין מניעה חוקית לעשות זאת, במיוחד שהחוק החדש מתקן עוול קיים או שמטרתו להפסיק פגיעה בזכויות אדם. אכן, יש לאזן את השיקולים התומכים בהחלת החוק גם על מקרים קיימים, לבין הפגיעה בהסתמכות של הבנקים על המצב המשפטי ערב התיקון.
16. במקרה זה, ההסתמכות של הבנקים על החוק הקיים עומדת על כרעי תרנגולת. מדובר בסעיף סטנדרטי בחוזה אחיד, שעצם חוקתיותו וחוקיות יישומו בפועל נמצאות בסימן שאלה כבר שנים רבות. כבר ב-1996 פסק בית המשפט העליון כי הוראה סעיף 38(ג) נותנת אמנם כוח לנושה למכור את הדירה בלי להעמיד לחייב דיור חלוף, אך "זהו היוצא מן הכלל, חריג שמותר להשתמש בו רק ביד קמוצה, בזהירות ובדקדקנות". רע"א 1132/94 פי.אף.איי. אסטבלישמנט נ' רוזנר, פ"ד מט(5) 215, 218 (1996).
17. בשנת 2004 חזר בית המשפט העליון על הלכה זו, וצמצם עוד יותר את האפשרות להתבסס על תניית הויתור, כשרק סעיף שמירת הדינים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מונע את בחינת חוקתיותו. ע"א 9136/02 מיסטר מאני נ' רייז, פ"ד נח(3) 934 (2004).
18. גם מכיוון הממשלה נמתחה ביקורת בעניין האופן בו מיישמים הבנקים את הוראות החוק. תזכיר הצעת החוק הראשונה, שהניח משרד המשפטים בשנת 2006, כללה הצעה להורדת הסיפא של סעיף 38(ג). ר' תזכיר חוק ההוצאה לפועל (תיקון והוראת שעה), התשס"ו-2006.
19. הנה כי כן, לפחות לגבי הלוואות שניתנו לאחר 1996, ברור כי הבנקים היו מודעים לכך שישנה מחלוקת רצינית לגבי חוקתיות הסעיף לאור חקיקת חוקי היסוד, וכי קיימת מחלוקת לגבי חוקיות האופן שבו יישמו את סעיף 38(ג). קשה להאמין שהדבר לא נילקח בחשבון בתחשיבי הסיכון, ולכן אין ממש בטענת הפגיעה בהסתמכות.
לאור כל האמור נבקש מהוועדה לאשר את הרפורמה ולהעמיד את תקופת הדיור החלופי על פרק זמן שלא ייפול משלוש שנים, ולא ללכת שבי אחר הבטחות האוצר, בלי שהבטחות אלו ילוו בחקיקה ובהוספת תקציבים. נבקש גם להחיל את הרפורמה על חוזים קיימים.
בכבוד רב,
גיל גן-מור, עו"ד