חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ‏כ"ח תשרי, תשס"ט ‏27 אוקטובר 2008 לכבוד ח"כ פרופ' מנחם בן ששון יו"ר וועדת חוק, חוקה ומשפט הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק העונשין (תיקון מס' ), התשס"ט-2008 הסניגוריה הציבורית מתנגדת להצעות החוק שאוחדו לקראת הדיון בהצעת החוק שבנדון ומבקשת להוסיף את הערותיה, כדלקמן: המסגרת הרעיונית הכללית הצעות החוק באות לתקן סעיפים שונים בחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין) שעניינם איומים, תקיפת עובד ציבור ותקיפת שוטר. א. החמרת הענישה בעבירת תקיפת שוטר1 – ההצעות באות לתקן את סעיפים 273-274 לחוק העונשין. לפי הצעות החוק, עונש המינימום בגין תקיפת שוטר הקשורה למילוי תפקידו של הנתקף יוחמר עד ל- 3 חודשי מאסר ועונש המינימום בגין תקיפת שוטר בנסיבות מחמירות יוחמר עד ל- 7 חודשי מאסר. כמו כן, מוצע לעגן בחוק עונש חובה של מאסר בפועל בגין תקיפת שוטר בנסיבות מחמירות (בכפוף לחריג של טעמים מיוחדים). ב. החמרת הענישה בעבירת תקיפת עובד ציבור2 – ההצעות באות לתקן את סעיף 381 לחוק העונשין בדרך של החמרת עונש המינימום בגין תקיפת עובד ציבור עד לעונש של 3-5 חודשי מאסר. כמו כן, מוצע לעגן בחוק עונש חובה של מאסר בפועל בגין עבירה זו (בכפוף לחריג של טעמים מיוחדים). ג. החמרת הענישה בעבירת תקיפת איש צוות רפואי3 – ההצעות באות לתקן את סעיף 381 לחוק העונשין בדרך של החמרת הענישה בגין תקיפת מטפל, כהגדרתו בחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996, הקשורה למילוי חובתו או תפקידו של הנתקף, עד לעונש של 6 שנות מאסר. כמו כן, מוצע לקבוע רף ענישה מינימאלי של 6 חודשי מאסר. ד. החמרת הענישה בעבירת איומים על עובד ציבור4 – ההצעה באה לתקן את סעיף 192 לחוק העונשין בדרך של קביעת נסיבה מחמירה במצב של איומים על עובד ציבור הקשורים למילוי תפקידו של המאוים, תוך העמדת העונש המקסימאלי בגין עבירה זו על 4 שנות מאסר. ה. תקיפת "בן משפחה" של עובד ציבור ושוטר5 – מוצע להחיל את התיקונים המחמירים האמורים גם על תקיפת בני משפחותיהם של עובדי ציבור ושוטרים כשהפגיעה בהם קשורה למילוי תפקידם או חובתם. ו. עבירת תקיפת מאבטח6 – ההצעה באה להבהיר כי העבירה של תקיפת עובד ציבור (במתכונתה הנוכחית) חלה גם לגבי תקיפת מאבטח, כך שהעונש המקסימאלי המוטל בגין עבירה זו יעמוד על חמש שנות מאסר. הסתייגות הסניגוריה הציבורית מההצעות 1. החמרה בענישה אינה בעלת השפעה הרתעתית מובהקת על מעשי אלימות כפי שעולה מדברי ההסבר, תכליתן של ההצעות היא להתריע תוקפים פוטנציאליים על ידי החמרת הענישה, וזאת על מנת למגר את תופעת האלימות כלפי עובדי ציבור ושוטרים (ובני משפחותיהם), אנשי צוות רפואי ומאבטחים. בבסיס הצעות החוק, אם כן, עומדת הנחת היסוד לפיה החמרה בענישה מובילה להפחתה בהתנהגות אלימה ולהרתעה של תוקפים פוטנציאליים. אולם, שורה ארוכה של מחקרים בתחומים שונים מטילים ספק בהנחה מקדמית זו, בפרט כאשר מדובר בהתנהגות אלימה הבאה על רקע של סיטואציות רגשיות מורכבות (כפי שקורה פעמים רבות בתקיפות של אנשי צוות רפואי) וחיכוכים שגרתיים בין הפרט לשלטון (חיכוכים העומדים לעיתים בבסיס תקיפות שוטרים ועובדי ציבור). כפי שהסניגוריה ניסתה להראות בהקשרים אחרים, החמרה בענישה מביאה לעלייה משמעותית במספר הכלואים והקצאת משאבים לבתי הכלא, וזאת ללא צמצום של התופעה העבריינית. 2. הבעייתיות הגלומה בעונשי מינימום כידוע, מלאכת גזירת העונש משקפת מגוון של שיקולים המתבססים על עקרון האינדיבידואליות בענישה. שיקולים אלה כוללים, בין היתר, את נסיבות ביצוע העבירה והרקע לה; עוצמת הפגיעה בערך החברתי המוגן; מידת מעורבותו של הנאשם; נסיבותיו האישיות של הנאשם (לרבות עברו הפלילי); מידת שיתוף הפעולה של הנאשם במהלך החקירה והמשפט; אפשרויות השיקום העומדות לנאשם; הבעת חרטה מצידו ופיצוי הנפגע. שיקולים אלה הם המבטיחים כי העונש שמוטל על הנאשם הינו הולם ומאוזן. חזקה על בתי המשפט כי במקרים המתאימים יעדיפו את השיקולים הנותנים ביטוי לחומרת המעשה. עונשי מינימום חותרים תחת עקרון האינדיבידואליות בענישה ובמידה רבה פוגעים ביכולתו של בית המשפט לנקוט בענישה מידתית. הקושי בקביעת עונשי מינימום משמעותיים, ועל אחת כמה וכמה בהחמרתם של עונשים אלו, מתעורר בעיקר באותם המקרים בהם מכלול הנסיבות אינו מצדיק שליחתו של אדם לכלא. במקרים מורכבים ממין אלה, במידה וההצעות תתקבלנה, החוק יחייב את בית המשפט לנקוט בענישה שהיא קשה מידי ולא הולמת את נסיבות המקרה הספציפי. קושי זה מתחדד לאור היקפה הרחב של עבירת התקיפה החובקת בתוכה גם נגיעות, דחיפות קלות, וכמעט כל פעולה ש"יש בה כדי לגרום לנזק או אי נוחות" לנתקף. לפיכך, ההחמרה המוצעת בעונשי המינימום בעבירות של תקיפת שוטר ותקיפת עובדי ציבור רק תחריף את הבעייתיות הקיימת ממילא לעניין זה ותביא להגבלה ניכרת ובלתי מידתית של שיקול דעת בית המשפט – ולהטלת עונשי מאסר גם בנסיבות לא מוצדקות. 3. הצעות החוק מתעלמות מתופעת אלימות שוטרים המופנית כלפי אזרחים לא ניתן להתייחס למדיניות הענישה ביחס לתקיפות שוטרים מבלי להתייחס לתופעה הקשה של אלימות שוטרים המופנית כלפי אזרחים. פעמים רבות האלימות היא תוצאה של אינטראקציה הדדית הקשורה להתנהגות של שררה בה נקט השוטר, ולעיתים אלימות מיותרת כלפי אזרחים היא המובילה לתגובה מילולית או פיזית של האזרח ולהסלמה של האלימות. גורמים רבים התריעו על חוסר השוויון המשווע בטיפול המערכתי באירועים של אלימות משטרתית. בעוד המדינה מבקשת להחמיר בעונשם של האזרחים, אין היא מצליחה לייצר מנגנון סביר לחקירה ולהרתעה של שוטרים. לפי נתונים שהוצגו בפני וועדת הפנים והגנת הסביבה, רק אחוזים בודדים מן התלונות המוגשות למח"ש מביאים בסופו של דבר להעמדה של שוטר לדין פלילי, וחלקן המכריע של התלונות לא נחקרות כלל או שהן נסגרות מחוסר עניין לציבור.7 מניסיוננו בסניגוריה, במקרים רבים בהם הנאשם הועמד לדין בגין תקיפת שוטר, הועלו טענות נגדיות הנוגעות לאלימות מילולית ופיזית מצד שוטרים שהופעלה לפני האירוע נשוא כתב האישום ו/או במהלכו. יתרה מזאת, הסניגוריה אף נתקלת בתופעה מטרידה לא פחות של מתן עדויות "בעייתיות" מצד שוטרים. במספר פסקי דין העוסקים באישומים בגין תקיפת שוטר נמתחה ביקורת קשה כלפי התנהלותם של שוטרים ועל עדויותיהם.8 מפסקי דין אלה ניתן ללמוד הן על תרומת התנהגות השוטרים ביצירת אווירה אלימה ובהסלמת האירוע והן על ביטויים קשים של תיאום ראיות וטיוח כדי להסתיר מבית המשפט את חלקם של השוטרים בפרשה. לעניין בעיית תיאום העדויות והטיוח ציין ראש מח"ש, עו"ד הרצל שבירו, כי "בשימוש בכוח אין לנו שיתוף פעולה של אנשי המשטרה המעורבים ויש חיפוי זה על זה".9 לפיכך, הצעות החוק, המבקשות להוסיף ולהחמיר עם נאשמים בעבירות איומים ותקיפת עובד ציבור, אינן מתחשבות בבעייתיות הגלומה במקרים רבים ממין אלה ומתעלמת מן ההקשר הכולל בו אלימות משטרתית זוכה לגישה סלחנית על ידי הרשות החוקרת אותה. 4. הצעות החוק מתעלמות מהמלצות דוח מחקר מקיף בעניין אלימות נגד אנשי צוות רפואי בשנת 2004 פרסם פרופ' לנדאו מהמכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית דוח מקיף על אלימות נגד צוותים רפואיים ואחרים בחדרי מיון בבתי חולים בישראל.10 עיקרי הדוח מלמדים על פער בין תפיסת התופעה של ידי המציעים לבין ביטויה בפועל במספר עקרונות חשובים: • דוח המחקר מראה כי אלימות פיזית מופנית בעיקר כלפי מאבטחים אלונקאים (וחובשים) ולא כלפי הצוות הרפואי. • האלימות עמה נאלצים צוותים טיפוליים להתמודד היא, בעיקרה, אלימות מילולית. • הדוח מצביע על קשר בין תנאים סביבתיים בחדר המיון היוצרים תסכול, למשל כאשר הצוות מצומצם וקיים עומס עבודה היוצר המתנה ארוכה או כאשר קיימים פערי תרבות ושפה בין הצוות המטפל לבין המטופל. • המלצות המדיניות של הדוח נחלקות לשלושה מישורים. נביא אותם בסדר שהובאו בדוח: א. עיצוב הסביבה והפחתת גורמים מצביים כגון, תכנון החלל, שילוט ברור, מרחב המתנה מרווח, נוכחות אנשי ביטחון ולחצני מצוקה לצוות. ב. קיום השתלמויות והעלאת המודעות של אנשי הצוות כיצד להתמודד עם אלימות ואיום באלימות, כאמצעי אשר נמצא מסייע להפחתת החרדה של אנשי הצוות והאלימות. ג. מדיניות "אפס סובלנות" אשר תתבסס על נהלי דיווח ברורים (כיום מרבית האירועים האלימים כלל אינם מדווחים) ותגובה מהירה אשר נועדה להרחיק את התוקף (רובם, מלווים ובני משפחה של המטופלים). הצעה ברוח זו הוגשה על ידי ח"כ יצחק אהרונוביץ' ואח'.11 הוספת עבירה מוחמרת לגבי תקיפת אנשי צוות רפואי הינה מיותרת לאור תחולתו של סעיף 381(ב) לחוק העונשין, המעמיד בצידו עונש חמור של 5 שנות מאסר, ובפרט כאשר בתי המשפט נוהגים כבר כיום להתייחס לתקיפת איש צוות רפואי כנסיבה מחמירה. הסניגוריה סבורה כי סל הפתרונות המוצע בדוח לנדאו יכול לתת מענה יעיל וזול יותר לבעיית האלימות כלפי הסגל הרפואי. 5. קביעת נסיבה מוחמרת של איומים על עובד ציבור הינה מיותרת הסניגוריה סבורה כי סעיף 428 לחוק העונשין, שעניינו סחיטה באיומים, נותן מענה הולם לתכלית התיקון המוצע. היסוד העובדתי בסעיף זה ("... כדי להניע את האדם לעשות מעשה או להימנע ממעשה שהוא רשאי לעשותו") ממילא דומה לזה של התיקון המוצע, ונראה כי הוא אף קל יותר להוכחה. יתרה מזאת, בצידו של סעיף 428 לחוק העונשין קבוע עונש חמור יותר של 7 שנות מאסר. הפסיקה רואה בהיותו של המאוים (או הנסחט באיומים) עובד ציבור שיקול לחומרה בגזירת דינו של הנאשם. 6. תיקון היסוד העובדתי בעבירת תקיפת שוטר עומדת בניגוד לרציונאל של העבירה הסניגוריה מתנגדת לתיקון היסוד העובדתי בעבירת תקיפת שוטר, כך שההגנה הניתנת לו כשהוא ממלא תפקידו כדין תורחב לכך שהתקיפה קשורה למילוי תפקידו (בדומה לעבירת תקיפת עובד ציבור). לטעמנו יש מקום להבחין בין שתי העבירות בהקשר זה, וזאת לאור ההבדלים המשמעותיים בין סמכותו של השוטר החובקת בתוכה הפעלת כוח על האזרח לבין סמכותו של עובד הציבור שעיקרה מתן שירות לאזרח והפעלת שיקול דעת מינהלי בעניינו. במידה ותתקבל ההצעה לתקן את היסוד העובדתי כאמור, מתעורר החשש כי גם פעולות שאינן נמצאות בגדר מילוי תפקידו כדין יזכו להגנת המחוקק באשר הן "קשורות למילוי תפקידו" של השוטר. פעולות אלה עשויות לכלול למשל אלימות ברוטאלית מצד השוטר, שימוש בכוח לא סביר, מעצר שווא, חיפוש לא חוקי, כניסה לבית ללא צידוק, הטרדת האזרח וכיו"ב. הענקת מחסה חוקי לפעולות כאלו תפגע בזכותו הבסיסית של האזרח להתנגד ואף להגיב בכוח (סביר) לפעולותיהם של שוטרים כשהן נעשות בניגוד לכל דין, הגם והן נעשות בעת מילוי תפקידם ואף קשורות לו. זכות זו מוכרת בפסיקה מימים ימימה.12 כפי שנאמר על ידי כב' השופט י' קדמי "אם היתה לנעכב זכות להתנגד – אין הדעת סובלת, שההתנגדות תהווה בסיס להרשעה בעבירה של תקיפה או הכשלה או הפרעה לשוטר במילוי תפקידו".13 7. החמרת הענישה בעבירות כלפי בני משפחותיהם של עובדי ציבור ושוטרים הסניגוריה מתנגדת ליצירת נסיבה מחמירה של תקיפת בני משפחותיהם של עובדי ציבור ושוטרים ומבקשת כי בטרם יתקבל תיקון כה מהותי ומרחיק לכת בהיקפו של הסעיף יובאו בפני הוועדה נתונים אמפיריים המצביעים על קיומה של תופעה כזאת, ככל שקיימת. 8. החמרת הענישה בעבירות כלפי מאבטחים הסניגוריה מבקשת לדחות את הדיון בהצעה זו (או לפחות לייחד לה דיון מעמיק ונפרד) עד לליבונה הסופי של השאלה העקרונית (על שלל השלכותיה הרוחביות), האם ראוי כי מאבטחים ייחשבו כ"עובדי ציבור" לצרכי תחולתו של חוק העונשין.14 ___________ ישי שרון, עו"ד הסניגוריה הציבורית הארצית