חומר רקע

הוועדה לבחינת ההסדרים בעניין פרסומים מחקירות המשטרה וגופי חקירה סטטוטוריים אחרים דין וחשבון 3.2000 אדר ב' תש"ס תוכן עניינים פרק ראשון: הוועדה 0 פרק שני: עקרונות 0 א. כבוד האדם 0 ב. חופש הביטוי 0 ג. אינטרס הציבור 0 ד. מגמות איזון 0 ה. התלבטויות איזון 0 פרק שלישי: המלצות 0 א.פרסום שמות חשודים 0 ב. פרסום חומר חקירה 0 ג. חקיקה או אמצעים אחרים לשם אכיפת איסורי פרסום 0 ד. אמצעים לאכיפה 0 1. הנחיות לגופים חוקרים ולתביעה 0 2. אכיפה של מניעת הדלפות 0 3. איסור פרסום על ידי בית משפט 0 4. כללי אתיקה 0 5. ועדת מעקב 0 פרק רביעי: סיכום 0 נספח : הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 0 עמדת עו"ד ישראל כלוף: 0 עמדת פרופ' קנת מן: 0 עמדת מר משה נוסבאום: 0 פרק ראשון: הוועדה ביום 3 באוגוסט 1998 נתמנינו על ידי שר המשפטים, מר צחי הנגבי, ועל ידי השר לביטחון פנים, מר אביגדור קהלני, כוועדה שתבחן "את ההסדרים בעניין פרסומים מחקירות המשטרה וגופי חקירה סטטוטוריים אחרים". הוועדה, המורכבת מ- 15 חברים, משקפת בהרכבה את הגופים השונים שיש להם קשר לנושא הדיון: שופטים, פרקליטת המדינה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הסניגור הציבורי הארצי, נציגת האקדמיה, נציגי משטרת ישראל והמשרד לביטחון הפנים, נציג לשכת עורכי הדין, נציג התקשורת הדוברת לשעבר שלמשרד המשפטים והדוברים של המשרד לביטחון הפנים והמשטרה. הוועדה החלה בעבודתה ביום 9 בספטמבר 1998 ובמהלך 11 ישיבות שמעה כשלושים אישים שחיוו את דעותיהם בנושאים שהעסיקו את הוועדה, בהם: שבעה שופטים, (ביניהם נשיא בית המשפט העליון, השופט אהרן ברק והנשיא הקודם, השופט מאיר שמגר וכן היועץ המשפטי לשעבר, מר מיכאל בן יאיר, השופט אמנון סטרשנוב, לשעבר פרקליט צבאי ראשי, השופט עודד מודריק, לשעבר יועץ משפטי למשטרת ישראל), היועץ המשפטי לממשלה, מר אליקים רובינשטיין, ששה מהקצינים הבכירים במשטרת ישראל, (בהם מפכ"ל המשטרה), אנשי הפרקליטות ומשרד המשפטים, עורכי דין, (בהם שרי המשפטים לשעבר, עו"ד חיים צדוק ופרופ' דוד ליבאי), עיתונאים, כתבים ואחרים. כן קיבלה הוועדה חומר ותגובות בכתב. תוך כדי עבודת הוועדה התרחשו חקירות משטרה שונות בעלות הד ציבורי רב, אשר חידדו את האקטואליות של עבודת הוועדה (כגון: חקירת השר שרון והאלוף בן גל, חקירת השמועה בדבר "מותו" של חה"כ רובינשטיין והאשמת בני הזוג מהרצליה, חקירת ראש הממשלה הקודם, מר נתניהו ופרשת החיפוש המתוקשר בביתו, פרשת נמרודי וחקירת הנושא הקשור לנשיא המדינה). אירועים אלו עוררו תגובות שונות בציבור ובתקשורת והוועדה הייתה ערה גם לתגובות אלו. האישים אשר הופיעו בפני הוועדה הביעו את כל מגוון הדעות האפשרי, החל מאיסור מוחלט של פרסום אודות חקירות ונחקרים עד לשלב של הגשת כתב אישום לבית המשפט (והיו שהרחיקו לכת עד להכרעת הדין) וכלה בהסרת כל האיסורים והתרת פרסום על כל עניין הנוגע לחקירה או הנובע ממנה. בין שני הקצוות- היו שהציעו מגבלות אלו או אחרות על הפרסומים, בין מגבלות על פרסום שמות חשודים או על פרטים מזהים, לבין איסור פרסום חומר חקירה לבין איסור פרסום מסקנות המשטרה בתום החקירה. פסקי דין חשובים של בית המשפט העליון דנו באספקטים שונים של האיזון המתבקש בין שמירה על זכות הציבור לדעת או חופש העיתונות או במלים אחרות: חופש הביטוי, לבין שמירה על כבוד האדם הנחקר והימנעות מפגיעה בצנעת הפרט. הוועדה ישבה מספר ישיבות לדיונים בינה לבין עצמה בנושאים הקשורים לעניין העומד לפניה ומסקנותיהם של חברי הוועדה ימצאו את ביטויים בדברים הבאים: פרק שני: עקרונות א. כבוד האדם "ואל יהיה כבוד הבריות קל בעיניו...שיהיה זהיר שלא ייהרס כבודם" ( רמב"ם, הלכות סנהדרין, פרק כד, הלכה י). דברים אלה של הרמב"ם, המופנים אל הדיין, מן הראוי שיעמדו לנגד עיניו של כל מי שעוסק בהליכי חקירה ומשפט ובדיווח עליהם, ובין היתר - החוקר, הפרקליט, השופט והעיתונאי. חברה המתייחסת ברצינות לעיקרון שאדם הוא בחזקת זכאי כל עוד לא הוכחה אשמתו בבית המשפט, שומה עליה לסגל לעצמה דפוסי התנהגות אשר ימנעו פגיעה בשמו הטוב של כל אדם, לבל תידבק בו תווית של עבריין, כבר בשלבים הראשונים של חקירת חשד נגדו. כבוד האדם ושמו הטוב ופרטיותו הם ערכים הראויים להגנה מרבית. זו כוונת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שנתן ביטוי חד משמעי למגמה שהייתה, מאז ומתמיד, נר לרגלי כל רשויות המדינה ואזרחיה ובמיוחד מצאה הד נרחב בפסיקת בית המשפט העליון לדורותיו. יש לחתור להעמקת נורמת כיבוד זכויות הפרט, הן על ידי פעולות חינוך ופעולות הסברה נרחבות והן על ידי אכיפה ממשית וראויה של החוקים שנועדו להגן ולשמור על זכויות הפרט, ובמיוחד חוק היסוד הנ"ל וחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981. ככל שתשתרש הנורמה בחיינו, כן יתמעט הצורך באכיפה של כיבוד זכויות הפרט. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל. מטרת חוק היסוד-להגן על כבוד האדם וחירותו ועל ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. על בסיס מגמות אלה קובע חוק היסוד כי אין פוגעים בכבודו של אדם באשר הוא אדם וכי כל אדם זכאי להגנה על כבודו. כן קובע החוק כי כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו ואין פוגעים בסוד שיחו, בכתביו או ברשומותיו. פגיעה בזכויות אלה אפשרית רק אם הותרה בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו. חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א – 1981 אוסר פגיעה בפרטיות של אדם ללא הסכמתו. החוק מגדיר מה היא פגיעה בפרטיות וקובע כי פגיעה כזו היא עוולה אזרחית ובמקרים מסויימים אף עבירה פלילית. בפסק דין בעניין ע"א 214/89, אבנרי נ' שפירא, פ"ד מג (3) אמר הנשיא ברק את הדברים הבאים: " האינטרס האחד, שיש לקחתו בחשבון באיזון, הוא הערך של אדם לשמו הטוב. ערך זה מורכב הוא ומקיף. הוא כולל בחובו בין השאר את האינטרס לכבוד האישי, לגאווה אישית, ולהכרה אישית בין בני אדם. הוא משתרע על יחס הכבוד וההערכה כלפי האדם של הסובבים אותו. לאינטרס מורכב זה - ואין אני מבחין לענין זה בין "ערך" לבין "אינטרס" - יש היבט אישי והיבט רכושי גם יחד. אינטרס זה של שם טוב, מהווה אחת מזכויות היסוד שבמשטרנו המשפטי. הוא תנאי חיוני לכל חברה שוחרת חירות. בצדק ציין השופט סטוארט בפרשת Rosenblatt v. Baer 383 U.S. 75 (1965) : “The right of man to the protection of his own reputation from unjustified invasion and wrongful hurt, reflects no more than our basic concept of the essential dignity and worth of every human being - a concept at the root of any decent system of ordered liberty.” . כבוד האדם, ושמו הטוב חשובים לעתים לאדם כחיים עצמם, הם יקרים לו לרוב יותר מכל נכס אחר. בתודעתנו החברתית תופס שמו הטוב של אדם מקום מרכזי. מקורותינו מציינים כי "לשון הרע הורגת" וכי כל המלבין את פני חברו ברבים "כאילו שופך דמים", ואפילו סלח האדם עליו הוצא לשון הרע, הריהו "בוער מבפנים". אין להתפלא, איפוא, כי תפיסתנו הינה כי "טוב שם משמן טוב" (קהלת ז,א). נאמר במקורותינו כי "לא נחתם גזר- דין על אבותינו במדבר אלא על לשון הרע בלבד" (רמב"ם, הלכות דעות, פרק ז'). גם בתרבות המודרנית הכללית, אשר אנו חלק ממנה, תופס שמו הטוב של אדם מקום מרכזי". בבג"צ 6126/94 סנש נ' רשות השידור, פורסם ב"דינים ועוד" כרך נו 512 , אמר הנשיא ברק: "כך נובע מערכיה של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית. הגוזל את רכושי עשוי לפצות אותי בממון. הגוזל את שמי הטוב גזל את טעם קיומי. שמו הטוב של האדם קובע את התייחסותו שלו לעצמו ואת ההתייחסות של חבריו אליו. הוא קובע את יחסה של החברה אליו. הנכס היחיד שיש לרבים - בין המכהנים ברשויות השלטון ובין הפועלים במגזר הפרטי - הוא שמם הטוב. הוא יקר להם כחיים עצמם". באותו פסק דין אמר השופט חשין: "כבוד האדם הוא בריח התיכון בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו". הנה כי כן מצווים אנו על שמירת כבודו של אדם ושמו הטוב, ואולם, רק על אי בודד ניתן אולי לבודד את כל אחת מזכויות האדם ולהעניקה ללא מגבלות. בחברת בני אדם, מטבע הדברים, מתנגשת זכות אחת בחברתה. בהפעיל אדם את זכותו שלו פוגע הוא לעתים בזכות של חברו. כך, זכותו של אדם לבל יפגעו בשמו הטוב, מתנגשת לעתים קרובות עם חופש הביטוי של אחרים ועם חופש העיתונות, שאף הם נגזרים של כבוד האדם ושל היותה של מדינת ישראל מדינה דמוקרטית. ב. חופש הביטוי חופש הביטוי, חופש העיתונות וזכות הציבור לדעת מהווים כאמור את אחד היסודות החשובים ביותר במדינה דמוקרטית ויש לשאוף לשמירה על זכויות אלה מכל משמר. אנו חיים בחברה פתוחה, וזרימה חופשית של מידע היא מסימני ההיכר שלה. פתיחות זו היא ערך שיש לשמור עליו והיא גם כורח המציאות. רוצים אנו שהציבור יקבל מידע על המתרחש סביבו. אנו מעונינים שגם פעולות רשויות אכיפת החוק ייחשפו במידה הראויה, על מנת להעמידן לביקורת הציבור. יש לציבור עניין לדעת על תופעות עברייניות ועל האמצעים הננקטים לגילוי עבריינים ולהעמדתם לדין וכאשר מדובר באישי ציבור ובפרשיות ציבוריות, גובר לא רק העניין הציבורי שבפרסום, אלא גם חוסר היכולת המעשית במניעתו. בפסק דין אבנרי נ' שפירא הנ"ל אמר השופט ברק על חופש הביטוי: "חירות זו הוכרה, בשורה ארוכה של פסקי דין, כאחת מחירויות היסוד של האדם בישראל (בג"צ 73/53 חברת "קול העם" בע"מ נ. שר הפנים, פ"ד ז 871; בג"צ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ. גרי, פ"ד טז 2407; ד"נ 9/77 חברת החשמל לישראל בע"מ נ. הוצאת עתון "הארץ" בע"מ, פ"ד לב(3) 337; בג"צ 680/88 שניצר נ. הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב(4) 617). הטעם העומד ביסוד חופש זה הוא מורכב. הוא בא לאפשר ליחיד להגשים את עצמו. הוא נועד לסייע בחשיפת האמת. הוא בא להבטיח קיום חילופי דעות, החיוניים למשטר הדמוקרטי (בג"צ 399/85 כהנא נ. הועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא(3) 255). אין להתפלא, על כן, כי חופש הביטוי כונה כ"ציפור נפשה" של הדמוקרטיה שלנו (השופט אגרנט בע"פ 255/68 מדינת ישראל נ. בן משה, פ"ד כב(2) 427, 437) וכי הוא נתפס כ"זכות עילאית" (השופט אגרנט בבג"צ 73/53 הנ"ל, בעמ' 878) בעלת "מעמד - על משפטי" (השופט שמגר בע"א 723/74 הוצאת עתון "הארץ" בע"מ נ. חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד לא(2) 281, 295)". ובבג"צ סנש הנ"ל אמר הנשיא ברק: "זכות הציבור לדעת - כשמה כן היא. זו זכותו של כל אחד מבני הציבור לשמוע, להבין, לגבש עמדה, להתווכח ולשכנע". לצערנו, היו וישנן, בשנים האחרונות, תופעות של ניצול לרעה של זכויות אלו, תוך פגיעה קשה בזכויות הפרט. אנו סבורים כי יש להעמיק את הידע וההבנה של המרחב של זכויות אלו, הן בקרב הציבור הרחב והן בקרב חוגי התקשורת על כל רבדיה. פעולות החינוך וההסברה בנדון זה תשאפנה לפתיחות ראויה, שתאפשר לתקשורת למלא את תפקידה החשוב בחברה דמוקרטית מחד ומניעת ניצול לרעה של כוחות התקשורת ופגיעה בזכויות האזרח מתוך מניעים זרים לחופש הביטוי, מאידך. ג. אינטרס הציבור בפנינו עומד לדיון לא רק הצורך למצוא את האיזון בהתנגשות בין זכות הפרט כאמור וזכות הציבור לדעת. קיים עוד ערך שלישי שיש להביאו בחשבון, כדברי הנשיא ברק בפסק דין בבג"צ סנש הנ"ל: " הערך השלישי שיש להתחשב בו הוא אינטרס הציבור. האדם הוא יצור חברתי. הוא אינו חי על אי בודד. הוא חלק מחברה. לחברה אינטרסים ומטרות אותם מבקשת היא להגשים. קיום המדינה, אופיה הדמוקרטי, בטחון הציבור ושלומו, טוהר השיפוט וכיוצא באלה ערכים כלליים, מהווים את מכלול האינטרס הציבורי, אשר כל משטר דמוקרטי מבקש להגשימם. בלא הגשמתם של אינטרסים ציבוריים אלה לא ניתן יהיה לקיים את זכויות האדם. אכן, זכויות האדם אינן במה לכליון לאומי. בלא סדר אין חירות. חופש אינו הפקרות. אין דמוקרטיה חייבת לאבד עצמה לדעת כדי להוכיח את חיותה. בלא סדר ציבורי אין לקיים משטר דמוקרטי. לכל מדינה זהות קולקטיבית; לכל מדינה היסטוריה לאומית; לכל מדינה שאיפות חברתיות. הגשמתם של כל אלה היא חלק מהאינטרס הציבורי. האינטרס הציבורי הראוי להגנה חוקתית אינו מושג מוגדר וקבוע. הוא משקף את ה"אני מאמין" של החברה. הוא ביטוי לאינטרס של הכלל, הנדרש על ידו כגוף מאורגן. הוא כולל בחובו גם היבטים שונים של אינטרס הפרט. על כן, השמירה על חופש הביטוי והיצירה הם אינטרס הציבור. בדומה, השמירה על כבוד האדם ושמו הטוב הם אינטרס הציבור. אינטרס הציבור הוא, שיישמרו ויכובדו זכויות האדם." שמנו לנגד עינינו את אינטרס שמירת החוק והצורך באכיפתו. פעולות חקירה על ידי המשטרה וגופי חקירה סטטוטוריים אחרים, נועדו להגן על הציבור. תפקידן של רשויות החקירה - לשים את ידן על חשודים בביצוע עבירות, לחקור ביסודיות את העובדות הקשורות בעבירות המיוחסות לחשודים ולגבש את חומר החקירה כבסיס להעמדת החשודים לדין ולהגשת כתבי אישום, אם אכן מצביע חומר החקירה על אשמתם לכאורה. הליכי החקירה הם שונים ומגוונים והם נתקלים לעתים בקשיים לא מעטים. אנו ערים לקשיים אלו ולצורכי החקירה. אנו סבורים שיש להעמיק בקרב החוקרים את ההכרה והתחושה שעליהם להימנע מפרסום על פעולות המתלוות לחקירה, אשר יש בו כדי לפגוע בנחקר, בכבודו או בשמו או בבני משפחתו, כאשר אין לכך הצדקה עניינית של צרכי החקירה. על החוקר לשאול את עצמו, לפני פרסום כזה: האם זה הכרחי? האם ניתן להגיע לתוצאה גם מבלי לפגוע בצנעת הפרט, בכבודו או בשמו הטוב? ד. מגמות איזון כיצד אנו מאזנים בין זכות הפרט לשמירת כבודו ושמו הטוב, זכות הציבור לדעת והאינטרס הציבורי בניהול חקירות? כיצד אנו נותנים לכל אחת ואחד את המשקל הראוי בנסיבות העניין, מבלי להפחית מהמשקל הראוי של הזכות האחרת? - זו המשימה הכבדה שהוטלה על שכמנו. האתגר הוא למצוא את שביל הזהב, על מנת לשמור שמירה מרבית על כבוד האדם, בלי להגביל יתר על המידה את חופש הביטוי וזכותו של הציבור לקבל מידע מרשויות החקירה. דומה כי שביל זהב זה קשה להשגה. תחושה קשה ליוותה אותנו במהלך דיונינו, על שכבוד האדם נרמס כדבר שבשגרה, וספק אם יש בידינו להציע דרך יעילה להביא מצב זה על פתרונו. ערים היינו לכך שהחיים חזקים מכל כלל שננסה לעצב. מידע שיש למישהו עניין בפרסומו, דרכו לצאת לאוויר העולם. מידע שבידי גוף חוקר, אשר לא נמסר לכלי התקשורת באופן רשמי, דולף לא אחת לעיתונות, על אף האיסורים שבדין. מידע שאסור על פי דין לפרסמו, עובר מפה לאוזן, מתפרסם בחוץ לארץ או מופץ באמצעות האינטרנט. הוזהרנו לבל נהיה נאיביים: נמליץ מה שנמליץ, כפי שעשו גם אחרים לפנינו, מידע שהציבור מוצא עניין ציבורי בפרסומו - יפורסם ברבים, בדרך זו או אחרת. בחיפוש אחרי נוסחה הולמת חזרנו לפסק דינו של הנשיא ברק בפרשת סנש הנ"ל. הנה דבריו: "צמד הערכים הראשון שיש לדון בו הוא חופש הביטוי מזה ושמו הטוב של האדם מזה. בהתנגשות בין שני אלה, ידו של מי על העליונה? התשובה לשאלה זו הנה, כי ביטוי הפוגע בשמו הטוב של אדם אינו חדל מלהיות ביטוי רק בשל תוכנו הפוגע. הזכות החוקתית בדבר חופש הביטוי משתרעת גם על הביטוי שיש בו פגיעה בשמו הטוב של אחר (בעיית ה"היקף"). עם זאת, שיטת המשפט רגישה לא רק לחופש הביטוי אלא גם לשמו הטוב של האדם. השניים יונקים בסופו של דבר מאותו מקור עצמו - כבוד האדם. כל שיטת משפט מבקשת לאזן בין הערכים המתנגשים. איזון (אופקי) זה קובע הן את היקפן של זכויות אלה והן את מידת ההגנה שהמשפט נותן לחופש הביטוי ולשם הטוב. איזון זה מוצא את ביטויו בדינים בדבר האיסור על לשון הרע. דינים אלה הם פרי האיזון אשר שיטת המשפט ערכה בין חופש הביטוי מזה לבין שמו הטוב של האדם מזה. הם ה"צינור" אשר דרכו מוזרם האיזון הראוי בין חופש הביטוי לשם הטוב, אל המרקם של שיטת המשפט. כל שנתפס בגדריו של איסור לשון הרע מוצא מההגנה של חופש הביטוי, ומוסיף להגנה על השם הטוב (בעיית ה"הגנה"). איזון זה הוא "אופקי". הוא קובע את הגבולות של כל אחת מהזכויות. התרופות על הפרת הזכות הן חלק מהמשפט הפרטי. כמובן, לעתים מסתבר כי דיני לשון הרע אינם תואמים את אמות המידה הראויות לאיזון בין הערכים המתנגשים. במקרה זה עשוי לחול שינוי בדיני לשון הרע, כדי לשקף את האיזון הראוי." בדונו בהתנגשות בין חופש הביטוי והאינטרס הציבורי אומר הנשיא ברק: "נקודת המוצא הינה, כי מוצדק הוא, בחברה דמוקרטית שוחרת חופש, להגביל בתנאים מסויימים את ההגנה על חופש הביטוי והיצירה. ראוי הוא שלא לתת הגנה לחופש הביטוי והיצירה במקום שאלה פוגעים באינטרס הציבור. עם זאת, לא כל פגיעה באינטרס הציבור שוללת הגנה על חופש הביטוי והיצירה. פגיעה בחופש הביטוי והיצירה נתפסת כמוצדקת אך ורק אם היא תואמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; אם היא לתכלית ראויה; אם הפגיעה בחופש הביטוי והיצירה אינה מעבר לנדרש. דרישות אלה - המעוגנות בפסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (סעיף 8) - מבטאות את עמדתה של שיטת המשפט הישראלית באשר לכוחו של האינטרס הציבורי להגביל את חירותו של הפרט. האם ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית מאפשרים פגיעה בחופש הביטוי והיצירה כדי לקיים את אינטרס הציבור? התשובה על שאלה זו היא בחיוב. אמת, חופש הביטוי והיצירה מהווים מרכיב מרכזי של הדמוקרטיה. בין חופש הביטוי לדמוקרטיה קיימת מערכת של כלים שלובים. פגיעה לא ראויה בחופש הביטוי והיצירה פוגעת בכל זכויות האדם האחרות, ומערערת את האופי הדמוקרטי של המשטר. הדמוקרטיה היא הבסיס לחופש הביטוי. חופש הביטוי מעניק חיות לדמוקרטיה. עם זאת, כדי לקיים משטר דמוקרטי, המגן על מכלול זכויות האדם, מוצדק הוא לעתים לפגוע בחופש הביטוי והיצירה. במסגרת האינטרס הציבורי, אשר פגיעה בו מצדיקה הגבלה של חופש הביטוי והיצירה, יש לכלול גם פגיעה ברגשות הציבור. מסקנה זו אינה פשוטה כלל ועיקר. היא מעמידה דילמה קשה בפני כל שיטת משפט אשר ערכיה הם דמוקרטיים. מחד גיסא, קיים חשש כבד לפגיעה בחופש הביטוי והיצירה אם פגיעה ברגשות הציבור תהווה עילה להגבלת חופשים אלה. לעתים קרובות ביטוי ויצירה פוגעים ברגשות הזולת. אם כל פגיעה כזו תצדיק פגיעה בחופש הביטוי והיצירה, עשויים חופשים אלה, ועימהם הדמוקרטיה עצמה, לאבד ממשמעותם. חברה דמוקרטית מבוססת על הכרה כי רגשות יפגעו בשל שימוש בחירויות. זהו חלק מהסובלנות לדעות הזולת, המאפיינת משטר דמוקרטי. מאידך גיסא, משטר דמוקרטי רגיש לרגשות האדם. המסגרת החברתית הדמוקרטית נועדה, בין השאר, לאפשר מתן ביטוי לרגשות אלה. אף זהו אחד מהיבטיה של הסובלנות. "בניה ובנותיה של חברה חופשית, שכבוד האדם הוא חלק מעיקריה, נקראים לכבד את התחושות האישיות - רגשיות של הפרט ואת כבודו כאדם, וזאת מתוך סובלנות ומתוך הבנה כי הדגשים הרגשיים - אישיים ואורחות הביטוי שלהם שונים מאדם לאדם" (הנשיא שמגר בבג"צ 257/89 הופמן נ' הממונה על הכותל המערבי, פ"ד מח(2) 265, 354). הפתרון לדילמה זו נמצא בתפיסה, כי רק פגיעות חמורות ברגשות מצדיקות הגבלה על חופש הביטוי והיצירה. אכן, במשטר דמוקרטי יש להכיר בכך כי קיימת "רמת סיבולת" של פגיעה ברגשות, אשר בה מחויבים בניה של חברה דמוקרטית, והמתבקשת מעקרונות הסובלנות עצמה. רק כאשר הפגיעה ברגשות עולה על "רמת סיבולת" זו, ניתן להצדיק, במשטר דמוקרטי, הגבלה על חופש הביטוי והיצירה." אמות מידה נוספות לאיזון אנו מוצאים בפסק דינו של השופט ברק בפרשת אבנרי: "באיזון זה בין הערך האישי והציבורי לשם טוב לבין הערך האישי והציבורי לחופש הביטוי יש ליתן משקל מיוחד לערך בדבר חופש הביטוי. בעיקר יש ליתן משקל מיוחד זה בכל הנוגע לחופש הביטוי הנוגע לענייני הציבור ולגופים ולאנשים הנושאים משרות ציבוריות, או בתפקידים שלציבור עניין בהם. הטעם לכך הוא כפול: ראשית, בשל חשיבותו הרבה של חופש הביטוי, כתנאי חיוני למשטר דמוקרטי. חופש הביטוי מאפשר החלפה של דעות המאפשרת מצדה עיצוב של ההשקפות הפוליטיות המעצבות את המשטר. "רק בדרך זו הוא יוכל ליצור לעצמו דעה עצמאית ככל האפשר על אותן שאלות העומדות ברומו של עולם החברה והמדינה, שההכרעה עליהן נתונה בסופו של דבר בידיו, ובתוקף זכותו לבחור את מוסדות המדינה" (דברי השופט לנדוי), "ההתבטאות החופשית היא חלק מהותי וחיוני מן התהליך הדמוקרטי, והיא מזינה את יכולתו של המשטר הדמוקרטי לקיים את עצמו" (דברי הנשיא שמגר). בצדק צוין כי חופש הביטוי "מהווה את התנאי המוקדם של כמעט כל החירויות האחרות" (דברי השופט אגרנט) וכי הוא "יסוד מסד ותנאי מוקדם להבטחת קיומן לשמירתן הנאמנה של רוב זכויות היסוד האחרות" (דברי השופט שמגר). דברים אלה תופסים במיוחד לעניין חופש הביטוי באשר לנושאים ציבוריים ובאשר לאנשים התופסים עמדות ציבוריות. אין אפשרות לנתק דיון חברתי בעמדות וברעיונות שיש לציבור עניין בהם מדיון רציני בבעלי העמדות ובהוגי הרעיונות. בתחום הציבורי והפוליטי, קשה לנתק את הקשר בין הדעה לבין מי שמביע אותה. מכאן הצורך החברתי לאפשר חופש, לא רק באשר לדעות אלא גם באשר לנושאי משרה המשמשים להן שופר. אכן, דווקא בתחום ציבורי זה חיוני ליתן משקל מירבי לחופש הביטוי, שכן בתחום זה מעוצבת התפיסה החברתית והמדינית הקובעת את כיוונה של החברה. דווקא בתחום זה הופכת חירות הביטוי לפגיעה במיוחד, בשל הנטייה לראות בצמצומה פתרון קל לבעיות חברתיות שהפתרון הראוי להן נמצא במקום אחר. שנית, גופים ואנשים הנושאים במשרות ציבוריות או בתפקידים שלציבור עניין בהם, נוטלים על עצמם, מעצם מעמדם ותפקידם, סיכונים הקשורים בהתנכלות לשמם הטוב. כמובן, אין בכך כדי להצדיק פגיעה בשמם הטוב, שהוא היקר בנכסיהם, אך יש בכך כדי להחליש את המשקל שיש ליתן לשיקול זה ביחס לחופש הביטוי. זאת ועוד: ביסוד חופש הביטוי עומדת ההשקפה כי התרופה לדבר שקר הוא בדבר האמת. "בדרך כלל קיים סיכוי טוב, שסופה של האמת לנצח, אשר על כן אם רק ישנה שהות מספקת, מוטב לפעול לביטול השפעתה של הידיעה הכוזבת שנתפרסמה בעיתון הנדון, או של המאמר שניתן לו מקום שם, בדרך של בירור, חיזוק והסבר נגדי" (דברי השופט אגרנט). התגובה הראויה ללשון הרע היא בחשיפת השקר שבה, ובהוצאת האמת לאור. והנה, דווקא לאיש הציבור הכלים, הידע והנגישות לאמצעי התקשורת, ובכוחם של אלה היכולת בידו - יותר מאשר לאיש "הפרטי" - להגן כראוי על שמו הטוב. הנה כי כן, באיזון הראוי בין חופש הביטוי בכלל, וחופש הביטוי בענייני ציבור בפרט מזה, לבין השם הטוב בכלל, ושמו הטוב של איש ציבור בפרט, יש ליתן משקל רב לאינטרס הציבורי בהחלפה חופשית של מידע בענייני ציבור הנוגעים לאישי ציבור." אלו מגמות איזון מבית מדרשו של בית המשפט העליון. ה. התלבטויות איזון כל אחד מאתנו התלבט עם עצמו איפה הוא שם את נקודת האיזון. מטבע הדברים, כל אחד שם אותה במקום שונה מהמקום בו שם אותה חברו. התלבטויותינו היו איך להגיע לנקודה אחת לכולם. אנו ערים לעובדה כי שלוחות התקשורת בימינו אלה מגיעות לכל עבר. אמצעי התקשורת השונים חודרים ומדווחים בהרחבה מכל מקום. המידע זורם באמצעות העיתונות הכתובה, הרדיו, הטלוויזיה והאינטרנט. אם בימים עברו - היה די בהסכמות והבנות עם ועדת העורכים של העיתונות כדי למנוע פרסומים שהזיקו לביטחון המדינה או שפגעו בקשריה עם מדינות חוץ, הרי היום, הסכמות כאלה בקשר לפגיעות בזכויות האזרח – אינן אפשריות. נראה לכאורה שאין די בהנחיות פנימיות של היועץ המשפטי לממשלה או של מפכ"ל המשטרה, לבדן, כדי למנוע שמידע יגיע לידי התקשורת ויפורסם ברבים, אף אם יש בו משום פגיעה בזכויות אזרח בסיסיות, כאמור. עלינו להיות מציאותיים. את הבעיה שהוצבה בפנינו לא נפתור במלואה. נוכל, אם נהיה אופטימיים, להציע דרכים להפחית את הפגיעה המיותרת בכבוד האדם ובצנעת הפרט, אך לא למנעה כליל. נשאף לכך, שביצוע המלצותינו יפחית בצורה משמעותית את הפרסומים שיש בהם כדי לפגוע בכבודם של חשודים, כאשר אין אינטרס ממשי בפרסום הדברים. הלבנת פנים ברבים נמשלה לשפיכות דמים, ולימדונו רבותינו כי כל המקיים נפש אחת, מעלה עליו הכתוב כאילו קיים עולם מלא. מכאן שאם נצליח להשיג את המטרה - ראינו ברכה בעמלנו. ברקע הקמתה של ועדה זו עמדו חקירות מתוקשרות ביותר של אישי ציבור. אכן, חקירות אלו מציבות קושי גדול. אין לכחד כי פרסום דבר חקירה המתנהל נגד איש ציבור מסב לו נזק רב. מעמדו הציבורי נפגע, כמו גם יכולתו לבצע את תפקידו. אם החשוד הוא מועמד בבחירות, הפרסום יכול שיפגע בסיכוייו להיבחר. אך התרופה לכל אלה אינה יכולה להיות הימנעות מפרסום. יש, ככלל, עניין ציבורי בפרסום העובדה כי מתנהלת חקירה פלילית נגד אדם הממלא תפקיד ציבורי. לא אחת קורה שהחקירה נפתחת עקב ידיעות באמצעי התקשורת, או בעקבות תחקיר עיתונאי, ואין להסתיר מהציבור את העובדה כי חשדות אלה נחקרים. בשל ההתעניינות הציבורית הרבה וריבוי אמצעי התקשורת, לרבות תקשורת חוץ ותקשורת מחשבים, אין גם דרך יעילה, באמצעים רגילים, למנוע את הפרסום. אישי ציבור, מטבע הדברים, חשופים יותר לפרסומים העלולים לפגוע בהם, ולא רק בהקשר של חקירות פליליות. מצד שני, יש להם, ככלל, נגישות רבה יותר לאמצעי התקשורת, ולכן גדולה יותר יכולתם להתגונן מפני פרסומים אלה. יש מקום להגן, כמובן, גם על שמם הטוב של אישי ציבור, אך הדבר יכול להיעשות על ידי הגבלת סוג המידע הנמסר לפרסום, וברוב המקרים לא על ידי מניעת פרסום דבר החקירה לחלוטין. במקרים אלה, ניתן להקטין את הנזק על ידי הימנעות מפרסום מידע מפורט בדבר החקירה, לרבות פרטי העדויות והתנהגות החשוד. אך כאשר מדובר באישי ציבור, האיזון בין זכותו של הנחקר להגנה על פרטיותו ועל שמו הטוב לבין חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת אינו יכול, במרבית המקרים, לבוא לידי ביטוי על ידי איפול מוחלט על החקירה ואיסור פרסום פרטים לגביה. גם אילו היינו ממליצים על כך, דומה כי הדבר אינו בר ביצוע. במקרים אלה, שהם אחוז קטן מבין החקירות הנערכות בישראל, אין, ככלל, מנוס מפרסום דבר החקירה. אך הבעיה אינה מתמצית, כמובן, באישי ציבור. אף אין זו הבעיה העיקרית. כאשר מתפרסמים פרטים על חקירות בהן חשודים מי שאינם אנשי ציבור, תוך פרסום פרטים מזהים על אודות החשודים, הנזק שבפרסום עולה, ככלל, לאין שיעור על האינטרס הציבורי שבפרסום. היו שהופיעו בפנינו ואמרו כי כאשר מדובר במי שאינו איש ציבור, ממילא העיתונות אינה מתעניינת בו ופרטיו האישיים אינם מתפרסמים. עיון חטוף בעיתונים, ארציים ומקומיים כאחד, יגלה על נקלה כי אין הדבר כך. מדי יום מתפרסמות ידיעות בדבר חקירת חשדות נגד אנשים, שהציבור הרחב לא שמע מעולם את שמותיהם. לרוב קורה הדבר כאשר מדובר בחשד לביצוע עבירה חמורה או עבירה יוצאת דופן, כאשר הקורבן הוא אדם ידוע, אם נסיבות העבירה הן יוצאות דופן, או אם יש לסיפור המעשה, המתפרסם במקומון, עניין ברמה המקומית ועוד כהנה וכהנה. כולנו מכירים דוגמאות רבות בהם פורסם על מעצרו של פלוני, שפורש בשמו ובתיאורו, כחשוד בעבירה וכעבור ימים ספורים התברר כי אין לו קשר לעבירה. לרוב גם שוכחת התקשורת לספר לקוראיה על כך, או שהיא עושה זאת בשוליים, במקום מוצנע שמעטים שמים לב אליו. הנזק לאותו פלוני, בקרב ידידיו ומכריו, הוא עצום. נביא כמה דוגמאות ידועות: "דוקר סדרתי" תקף עוברי אורח ערבים בירושלים. נעצר חשוד. שמו ותמונתו פורסמו בהבלטה גדולה בעמוד הראשון של עיתוני יום ששי. כעבור מספר ימים הוא שוחרר ממעצר בקול דממה דקה, מבלי שהוגש נגדו כתב אישום. נערה צעירה נרצחה ובכליה נמצאו שם ומספר טלפון של נהג מונית. הנהג נחשד ברצח. שמו התפרסם בעיתונים. לימים, נמצא כי אין לו קשר למעשה. נמסרה הודעה שקרית לכנסת בדבר מותו, כביכול, של ח"כ אמנון רובינשטיין. החשד נפל על בני זוג מבוגרים, אנשים "נורמטיביים" לכל הדעות. שמותיהם ותמונותיהם פורסמו בעיתונות הכתובה והאלקטרונית. עברו ימים אחדים, בהם עסקה התקשורת רבות באותם חשודים, תוך העלאת השערות בדבר מניעיהם ופרסום פרטים אודות הגרסות שמסרו בחקירתם, עד אשר נמצא אדם אחר שביצע, ככל הנראה, את המעשה. בכל אופן החשד הוסר מהם לחלוטין. לציבור הרחב, שמותיהם של מרבית החשודים אינם אומרים דבר, אך בעיני סביבתם הקרובה, חבריהם לעבודה ובני משפחותיהם, כבודם נרמס. מי שישמע את דבר החשד, לא שמע בהכרח את הידיעה על הפרכת החשד. הנזק שנגרם לאותם חשודים הוא חמור ביותר כאשר מתנהלת נגדם החקירה במשך תקופה ארוכה. כל אותה תקופה מלווה אותם החשד. שכניהם, מכריהם, החברים של ילדיהם, כולם קוראים את הפרטים אודותם וה"אמיתה" המופרכת והנוראה של "אין עשן בלי אש" מרחפת באוויר. הגוף החוקר עושה את מלאכתו על מנת למצוא את העבריינים ולהביאם לדין. אך על מנת לפתוח בחקירה ולנהל אותה אין צורך שיהיו בידיו אפילו ראיות לכאורה. די בידיעה אנונימית כדי להביא את הגוף החוקר, בנסיבות מתאימות, כדי לפתוח בחקירה נגד פלוני ועקב כך להפיל עליו חשד נורא. כל זה הוא מחויב המציאות ואיש אינו בא לבקש לשנות את דרכי פעולתו של הגוף החוקר, ואולם נשאלת השאלה האם ייגרע משהו מזכות הציבור לקבל מידע בנושאים שהנם בעלי חשיבות ציבורית, אם דבר החשדות כלפי אותו פלוני לא היה מתפרסם כל עוד לא הוגש נגדו כתב אישום? הנזק לחשוד, לעומת זאת, נגרם עם הפרסום ולעתים קרובות מדובר בנזק שאינו ניתן לתיקון מלא. כבר ציינו לעיל כי העיתונות מלאה מדי יום בפרטים על עבירות שהחשודים בהם אינם אנשי ציבור, תוך ציון שמותיהם ופרטיהם. זה תפקידה של התקשורת לדווח, אך יש לזכור כי דיווח על עבירה או על חקירה אינו חייב בהכרח לכלול ציון פרטי זהותו של החשוד בעבירה. התקשורת סוקרת בהרחבה, לא אחת, חקירות ואף משפטים, בהם פרסום זהות החשודים או הנאשמים הוא אסור על פי חוק או על פי צו של בית משפט. הדיווח הוא מפורט, הציבור מקבל מידע חשוב, אך זהות החשוד או הנאשם אינה מתפרסמת ברבים. דבר לא נגרע עקב כך מזכות הציבור לדעת. אם הפרסום במקרים אלה של פרטי החשוד אינו משרת כל אינטרס ציבורי, הנטייה היא להגיד כי מן הראוי לאסור את הפרסום, ובכך למנוע את הנזק. אך גם כאשר מדובר בחשודים שאינם אנשי ציבור, אין הדברים פשוטים כלל ועיקר. אשה נרצחה. בן זוגה נעצר על אתר והודה כי ביצע את הפשע. שמה של המנוחה מתפרסם. האם אין עניין ציבורי בפרסום העובדה כי החשוד ברצח הוא בן הזוג? פרצה קטטה בין עובדים במפעל מסוים ובמהלכה נדקר אחד העובדים. האירוע פורסם במקומון. נעצר חשוד במעשה. האם מוצדק לפרסם את שמו, שאם לא כן, כל עמיתיו לעבודה יהיו, בעיני הציבור המקומי המכיר את העובדים, בגדר חשודים במעשה? ומתי יש מקום לפרסם חשד נגד אדם, עוד לפני הגשת כתב אישום, על מנת להזהיר את הציבור או לעודד קורבנות נוספים להתלונן? מגוון השאלות האלה ואחרות עלה בדו - שיח שקיימנו עם האישים השונים שהופיעו בפני הוועדה להביע את עמדותיהם. לכולם היה ברור כי מורכבותה של הבעיה מחייבת פתרונות מורכבים. אילו האיזון בין ההגנה על פרטיותם ושמם הטוב של חשודים לבין זכותו של הציבור לקבל מידע נטה בבירור לצד זה או אחר, קל היה לקבוע הוראות חד משמעיות בחוק. אך הנסיבות משתנות ממקרה למקרה ועל כן היו שסברו כי אין מנוס מהשארת מרווח רחב לשיקול דעת, הן של הגוף החוקר, הן של בית המשפט והן של אמצעי התקשורת. הסבורים כך חוששים מאיסורים פליליים, שהם אמצעים "גסים", שאין בהם הגמישות המתאימה. הם מציעים לפנות לפתרון מסוג זה, רק אם יוכח כי אין באמצעים אחרים כדי לתת מענה מניח את הדעת. אחרים היו סבורים כי כבר הגיעה השעה לצעדים מחמירים למניעת פרסומים בעיתונות. המצב הקיים הוא, לדעת רבים, בלתי נסבל. הפגיעה בכבוד האדם היא קשה ונפוצה. הפרסום עלול למוטט על החשוד את כל עולמו. על כן נדרש פתרון חד ויעיל ונדרשת אמירה חד משמעית של המחוקק. כסיוע לעמדתם הם מציינים כי האיסורים הפליליים הקיימים על פרסום שמות חשודים, המלווים באכיפה נמרצת, הוכחו כיעילים. השינוי שחל בעיתונות לאחר הגשת כמה כתבי אישום על פרסום פרטים הנוגעים לקטינים - יוכיח. הפגיעה בחופש העיתונות ובזכות הציבור לדעת קטנה מהפגיעה האנושה בשמו הטוב של החשוד. העיתונות יכולה להמשיך לדווח על חקירה ורק את פרטי החשוד יהיה אסור עליה לציין. הגמישות הנדרשת תהיה בכך שבית המשפט יהיה מוסמך להתיר פרסום במקרים ראויים ובכך תובטח זכות הציבור לקבל מידע שיש עניין ציבורי מובהק בפרסומו. מעניין לציין כי בפתרון זה צידדה האגודה לזכויות האזרח בישראל, גוף האמון על איזון בין זכויות אדם שונות, וביניהן, כמובן, חופש הביטוי, זכות הציבור לקבל מידע, הזכות לפרטיות ולשם טוב וזכויות חשודים ונאשמים. בתזכיר מטעם האגודה משנת 1986(ראה: זכויות האדם בישראל, בעריכת ר' גביזון, כרך ג') הובעה התנגדות לחקיקה פלילית האוסרת פרסום שמות חשודים. הוצע באותו תזכיר כי ייקבע איסור פלילי על הדלפות מגופים חוקרים, כי תורחב סמכותו של בית המשפט לאסור פרסום וכי ייקבע כי מי שפרסם מידע בדבר חשד כלפי אדם, יהיה חייב גם לפרסם מידע "מזכה", קרי: מידע על ההחלטה לסגור תיק או לזכותו מאשמה. עברו שנים ובפנינו הובאה עמדה שונה מטעם האגודה, לפיה יש לאסור פרסום פרטים מזהים של חשודים, עד להגשת כתב אישום, אלא אם החשוד ביקש אחרת או אם בית המשפט התיר את הפרסום בשל קיומו של אינטרס ציבורי מיוחד. המציאות העגומה השוררת היום הביאה, כנראה, את האגודה לזכויות האזרח לשנות את עמדתה ולדגול בכלל האוסר פרסום. חבר הוועדה נציג התקשורת הביע את דעתו בעד אי פרסום שמות חשודים שאינם אישי ציבור וכל פרט שהוא על החקירה שלהם, עד הבאתם בפני בית משפט, ובמקרים שאין הליך מעצר, עד הגשת התיק לפרקליטות, מאידך, הוא שלל כל איסור או הגבלה על חקירות הקשורות לאישי ציבור. רבים מבין חברי הוועדה סבורים כי עדיין לא הגענו למצב בו נוכל לומר כי מוצו כל האמצעים האחרים וכי אין מנוס מקביעת איסורים פליליים חדשים על פרסום באמצעי התקשורת. הם מציינים כי איסור כזה אינו מקובל ברוב המדינות הדמוקרטיות אשר עליהן יש לנו מידע. יש בכך, לדעתם, כדי להטיל על בתי המשפט תפקיד של מבקר פרסומים: כל פרסום של פרטי חשוד הוא אסור, כל עוד בית המשפט לא התיר אותו. יש בפתרון זה גם התמקדות בשאלת זהותו של החשוד בלבד. הבעיה מורכבת יותר: גם מקום שניתן לפרסם את זהותו של חשוד, אלו פרטים יימסרו ואלו יישמרו חסויים? על מנת לנסות לתת מענה למצב הקיים, שאינו משביע רצון כלל ועיקר ואשר אין להשלים עמו, נדרשת, לדעתם, חבילה של אמצעים, במישורים מנהליים ומשמעתיים שונים, שתפורט בהמשך הדברים. מספר חברים בוועדה מטילים ספק אם יהיה די באמצעים מנהליים אלה כדי לבלום את הגל העכור של פרסומים כפי שהוא משתקף בתקשורת. חברי ועדה אלה מצדדים בחקיקה, אמנם מוגבלת, כאמצעי יעיל. אכן רצונם של חברים אלה להימנע, ככל האפשר, מהטלת איסורים על פי חוק או איסורים הכוללים סנקציות בפלילים על המפר אותן, על כן המלצותיהם, הכוללות הצעה לחקיקה ראשית, באות רק במקום שאין הם רואים כאפשרית פעולה יעילה בדרך אחרת. לדעת חברים אלה יש לנסות גם את הדרכים המוצעות כנ"ל של הנחיות לגופים החוקרים ואכיפת איסור על הדלפות והנהגת כללי אתיקה וריסון עצמי של הגורמים הקשורים לנושא, תוך תקווה כי אמצעים אלו אכן יישאו את הפרי המקווה. אף הם סבורים כי אכיפה טובה אכן ראוי שתיעשה מרצון ומהבנה של הצורך לשמור על איזון הזכויות, אלא שאין הם אופטימיים כחבריהם לחשוב כי דרך זו לבדה היא מציאותית ותביא את הפתרון. יחד עם זאת ערים חברים אלה לבעייתיות של איסור חקיקתי על פרסום של שמות חשודים. הצעות חוק שהוגשו לכנסת והצעות של ועדות קודמות שהציעו זאת, לא צלחו עד כה. על כן סברו שראוי להסתפק בחקיקה האוסרת פרסום חומר חקירה, ולגבי פרסום שמות חשודים, ראוי להתמקד בניסוח ברור של ההנחיות המנהליות ובאכיפה יעילה שלהן. הנה כי כן, ההתלבטויות היו רבות ובעקבותיהן עשינו מאמץ למצוא נוסחות הנותנות תשובות היכולות להניח את הדעת למרבית, אם לא לכל, הבעיות שהועלו. שמנו לנגד עינינו את הוראות סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו שפגיעה בזכויות לפי חוק היסוד אפשרית רק בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו. ההמלצות שלנו אף הן תהיינה במסגרת התכלית הראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. פרק שלישי: המלצות בטרם ניגש לניתוח ההמלצות עלינו להקדים דברים מספר: בפני הוועדה הופיעו אישים רבים. כפי שכבר פרטנו בראשית דברינו, דעותיהם התפרשו על פני כל הקשת של דעות בנושא טעון כזה. היו שהציעו איסור בחקיקה של כל פרסום בקשר לחשודים, עד הגשת כתב אישום. היו שהציעו להסיר כל מגבלה שהיא על פרסום ולאפשר דיווח חופשי וללא כל מגבלות, כפי שהתקשורת תמצא לנכון. היו שדעותיהם נעו בין שני הקצוות. גם בין חברי הוועדה השתקף אותו מגוון של דעות. קשה, ואולי אף בלתי אפשרי, להגיע לתמימות דעים בוועדה המונה 15 חברים, מה גם שהרכב הוועדה אינו הומוגני והוא כולל אנשים ממגזרים שונים, שעניינם משיק לנושא. מראש לא היה מקום לצפות לדעה אחידה בשאלות שעומדות על הפרק בפני הוועדה. יש לשים לב כי הוועדה מורכבת משני שופטים בדימוס, פרקליטת המדינה, משנה ליועץ המשפטי לממשלה, הסניגור הציבורי הארצי, נציגת האקדמיה, ראש מחלקת חקירות ותביעות במשטרה, יועצים משפטיים של המשטרה והמשרד לביטחון פנים, דוברים לשעבר של משרד המשפטים והמשרד לבטחון הפנים, דובר המשטרה, כתב לענייני משטרה בטלוויזיה, נציג לשכת עורכי הדין ומרכזת הוועדה. ובכל זאת נעשה מאמץ למצוא את המכנה המשותף בדעות חברי הוועדה ודו"ח זה משקף את תוצאות המאמץ הזה. להלן כמה מהבעיות העיקריות שעליהן עלינו לתת תשובה: א. האם יותר פרסום שמו של חשוד, בטרם הוגש כתב אישום נגדו והאם דין אחד יהיה לאיש ציבור ולאדם רגיל מן היישוב או לאירוע בעל עניין ציבורי? ב. האם יותר לפרסום חומר מתוך החקירה של חשוד? ג. האם יש מקום לנקוט בהליכי חקיקה ליישום ההמלצות? ד. מה הם האמצעים הנוספים או החלופיים שיש לנקוט בהם כדי לאכוף או להגשים את ההמלצות? א.פרסום שמות חשודים אנו סבורים כי כנקודת מוצא עקרונית יש להימנע מפרסום שמו של חשוד בטרם הוגש נגדו כתב אישום (וזאת, כמובן, מבלי לפגוע בחקיקה הקיימת האוסרת במקרים מסוימים פרסום פרטים מזהים גם לאחר אותו מועד). היו כמה מחברי הוועדה שסברו שאין לאסור פרסום לאחר שהחשוד הובא לבית המשפט, בשל עקרון פומביות הדיון, אלא אם כן יש עילות בדין למניעת הפרסום. במרבית תיקי החקירה מדובר בחשודים ששמותיהם אינם אומרים דבר למרבית הציבור. אי פרסום שמותיהם ופרטים שיש בהם כדי לזהותם, אינו פוגע, על כן, בזכות הציבור לדעת. הציבור רוצה וזכאי לדעת כי נעברה עבירה וכי יש חשוד בידי הגוף החוקר ואם אכן הוא שביצע את העבירה. אנו ממליצים שייאסר על הגוף החוקר ועל אנשי התביעה לתת פרסום לפרטי הזהות של החשוד כאמור. יש לזכור בהקשר זה שאחוז גבוה של החשודים בחקירות משטרה יוצאים מהעניין ללא הגשת כתב אישום, אם משום שהתברר שאין להם קשר למעשה שיוחס להם ואם משום שלא הצליח הגוף החוקר לאסוף די חומר נגדם המאפשר להגיש כתב אישום. חשודים אלה הם בבחינת זכאים ומכאן שלא היה מלכתחילה מקום להוקיע אותם ברבים על מה שלא עשו, או מה שאין ראיות שעשו. אישי ציבור צריכים להיכלל בקטגוריה שונה ויש מקום לידע את הציבור על חשדות שעולים נגדם, כבר בשלבים הראשונים של החקירה. הוא הדין בקשר לעבירות שיש בהן עניין ציבורי מיוחד, שיש מקום להביאם לידיעת הציבור. הקושי הגדול הוא בתחימת קו הגבול: מי נחשב כאיש ציבור ואיזו עבירה נחשבת כעבירה שיש בה עניין ציבורי. אנו ממליצים שלא לקבוע מסמרות בעניין זה. כל מקרה ומקרה ונסיבותיו, כל חשוד וחשוד והעניין או חוסר העניין שישנם בזהותו. מטבע הדברים, כאשר מדובר באדם ששמו אינו אומר כלום לציבור, ממילא התקשורת תימנע, בדרך כלל, מלמסור את זהותו. אף ניתן להניח כי הגוף החוקר לא ימסור לפרסום את זהותו של אותו אלמוני אלא ימסרו פרטים על האירוע נשוא החקירה בראשיתה ולאחר מכן עם התפתחות החקירה. אנו ממליצים, אמנם לא בלב קל, לתת בשלב זה קרדיט לגורמים המעורבים הנ"ל שיכבדו את זכות הפרטיות וכבוד האדם, כאשר על ידי כך לא תיפגע זכות הציבור לדעת. אנו ממליצים כי האיסורים המוצעים על ידינו כאמור לעיל יעוגנו באמצעי אכיפה המפורטים להלן בפסקה ד. של פרק זה. ב. פרסום חומר חקירה במקרים לא מעטים יש לגוף החוקר אינטרס מיוחד, מנקודת מבטה של החקירה, לשמור את המידע שכבר עלה בחקירה לבל יגיע לידיעת נחקרים נוספים, אם מחשש של תאום עדויות ואם מצרכי החקירה והטקטיקה שלה. מצד שני, יש מקרים שבהם יש עניין לחוקרים כי מידע מסוים יפורסם, כי יש בכך כדי לסייע לקידום החקירה, או כדי להביאו לידיעת מתלוננים נוספים או בעלי מידע נוסף שהגוף החוקר מעוניין בהשגתם. אנו דנים עתה בחקירות שאינן בגדר מקרים אלה. כבר הרחבנו את הדיבור על הפגיעה הנגרמת לחשוד מפרסום מידע מתוך חקירות הגוף החוקר. אפשר לומר כי פרסום כזה פוגע בשני עקרונות יסוד: פגיעה בכבודו ופרטיותו של אדם ופגיעה בהליך המשפטי התקין. פרסום פרטים אודות דברים שנאמרו בחקירה, על ידי החשוד או על ידי עדים אחרים, פוגע בדרך כלל באיזון הנכון, עלול לשבש את תמונת העובדות הנכונה ולפגוע ללא הצדקה בחשוד. זכות הציבור לדעת יכולה לבוא על סיפוקה אם יימסר מידע על עצם קיומן של החקירות, בין משום שמעורבים בהן אנשים הממלאים תפקידים ציבוריים, בין משום שיש בכך כדי להביא לידיעת הציבור מידע על הדרך בה מבצעים גופים חוקרים את תפקידיהם ובין כדי שתופעות עברייניות שונות תבואנה לידיעת הציבור ויתקיים לגביהן דיון ציבורי. אין ויכוח על כך שתפקידם של גופים חוקרים הוא לגלות עבריינים ולהביאם לדין, אך אין זה מתפקידם להילחם בעבריינות על ידי הוקעה פומבית של חשודים בעבירה. כדבריו של השופט לנדוי, "לא להם להעמיד את החשוד לעמוד הקלון" (ע"פ 347/75 פוקה הירש נ' מדינת ישראל פ"ד ל(3) 197). מטרת גביית עדויות על ידי גוף חוקר היא לגבש אצל החוקרים והתביעה את הדעה האם ישנן ראיות מספיקות לכאורה המצדיקות הגשת כתב אישום. אם בסופו של תהליך החקירה הגיעו החוקרים או התביעה למסקנה כי אין די ראיות נגד החשוד והתיק נסגר, ברור כי אין הצדקה כי הראיות שנגבו בעת החקירה יהיו לנחלת הכלל. הרי הוחלט שאין לקבוע על פיהן את אשמת החשוד, והחשדות שהיו נגדו בראשית החקירה לא התגבשו לעובדות של ממש. פרסום ראיות אלה במהלך החקירה יש בו כדי לפגוע באופן חמור בחשוד, על לא עוול בכפו. אם בסופו של דבר הגיעו החוקרים והתביעה לידי מסקנה שיש בחומר הראיות כדי לגבש את האשמה נגד החשוד, אשמה שתפורט בכתב האישום, מן הראוי שפרטי הראיות שנגבו והתגבשו בידי הגוף החוקר יובאו תחילה לעיונו של בית משפט, ופרסומם בציבור ייעשה רק במקביל להליך המשפטי. עד אז יוכל הציבור להסתפק בידיעת פרטי כתב האישום, כפי שיוגש לבית המשפט. הגשת הראיות במהלך משפט היא הליך מאוזן, בכך שהראיות של התביעה עוברות גם הליך של חקירה שכנגד, ובכך שהנאשם מביא גם את הראיות התומכות בגרסתו. פרסום הראיות בשלב זה אינו פוגע בנאשם מעבר לסביר ויש בכך שמירה מאוזנת של זכויותיו, כפי שנקבע בחוק סדר הדין הפלילי. אין זה ראוי שהציבור יהיה ה"שופט" של הנאשם על סמך קטעי עדויות או פרסומים חלקיים ומגמתיים שפורסמו בתקשורת. זכות הציבור לדעת אינה זכות הציבור לשפוט. זכות זו מסורה למערכת המשפטית. ידיעת המערכת המשפטית על העדויות צריכה לבוא מהעדויות שהושמעו והוגשו בבית משפט ולא מאמצעי התקשורת. בית משפט חייב לפסוק את הדין על פי הראיות שהובאו בפניו. פרסום חומר חקירה ברבים עלול לפגוע בעיקרון זה ואף להשפיע על עדים האמורים להעיד בהליך המשפטי. בעניין זה הערך העומד מול חופש הביטוי וזכות הציבור לקבל מידע אינו רק פרטיותו ושמו הטוב של חשוד כי אם גם טוהר ההליך השיפוטי. מהכרת המערכת המשפטית אנו סבורים שהשופטים יודעים להתמקד אך ורק בעדויות שהובאו בפניהם ולהתעלם מחומר שפורסם באמצעי התקשורת, אולם יש חשיבות גם למראית פני הצדק, וחלילה שתעלה מחשבה או תחושה בלב בעל דין שמא השופט הושפע מפרסום שנעשה בתקשורת. אנו סבורים כי כנקודת מוצא עקרונית יש לאסור גילוי חומר חקירה בטרם הוגש כראיה לבית המשפט. בביטוי "חומר חקירה" אנו כוללים: הודעות או אמרות שנמסרו על ידי החשוד או על ידי נחקרים אחרים; קלטות אודיו ווידיאו שהוקלטו לשם תיעוד החקירה או בעת פעולות שחזור מעשה העבירה; טענות אליבי או חוסר יכולת להוכיח אליבי; סירוב החשוד לעבור בדיקות מעבדתיות או בדיקות פוליגרף; תוצאות של בדיקות בליסטיות, טביעות אצבעות, פוליגרף או כיו"ב; האם החשוד נחקר תחת אזהרה; תרשומות חוקרים או כל מידע אחר שעשוי להיות מוגש כחומר ראיה במשפטו של החשוד; הרשעות קודמות או הערות על אופיו של החשוד או על מידת מועדותו; הערכות חוקרים באשר לאמינותם של עדים או הודעות בקשר לאופי הראיות או אופי הטענות שיעלו במשפט. דרך הטיפול במקרים חריגים שבהם יותר הגילוי, תפורט בהנחיות בנספח לדו"ח זה. אנו ממליצים לעגן איסור זה, שיחול על הגוף החוקר ועל התביעה, במתן הנחיות ברורות על ידי היועץ המשפטי לממשלה ועל ידי מפכ"ל המשטרה, בקביעת כללי אתיקה שיחולו על התקשורת ועל עורכי הדין ובהפעלת ועדת מעקב, הכל כמפורט להלן. אנו סבורים כי אין לאסור על חשוד או על סניגורו לפרסם כל דבר הנוגע לאופן חקירתו. חשוד הטוען כי התנהגו עמו שלא כשורה במהלך חקירתו, רשאי לספר זאת ברבים. אין למנוע דיון ציבורי בדרכי החקירה של גופים חוקרים, גם תוך כדי חקירה, כל עוד החשוד נתן הסכמתו לחשיפת פרטים על אודותיו. מקום שדבר החקירה התפרסם ברבים, אין למנוע מחשוד להציג את גרסתו, גם בפני הציבור, שאם לא כן ירחף החשד באוויר העולם ללא יכולת תגובה של החשוד, למשך כל התקופה עד למשפטו. פרסם החשוד או פורסם מטעמו מידע בדבר החקירה כאמור, יהא הגוף החוקר רשאי למסור מידע שיש בו כדי להעמיד דברים על דיוקם אך לא מעבר לדרוש באופן סביר לעניין זה. אנו ממליצים כי האיסורים המוצעים על ידינו כאמור לעיל יעוגנו באמצעי אכיפה המפורטים להלן בפסקה ד. של פרק זה. ג. חקיקה או אמצעים אחרים לשם אכיפת איסורי פרסום בין חברי הוועדה היו שסברו כי יש לעגן בחקיקה, עם סנקציות פליליות, את כל האיסורים על פרסום, הן את האיסורים על פרסום זהות חשוד והן את האיסורים על פרסום פרטים על או מן החקירה. לדעתם המצב הנוכחי של פגיעה בזכות הפרטיות ובכבודו ושמו הטוב של חשוד על ידי פרסומים בתקשורת הגיע לדרגת חומרה כזו שרק חקיקה אוסרת, בכפוף להיתר שיינתן על ידי בית משפט, תמנע את המשך ההתדרדרות בתחום זה. אחרים סברו כי אין לנקוט כלל בחקיקה כאמצעי לאכיפת האיסורים. לדעתם זהו צעד מרחיק לכת, גם משום שאין באיסור הפלילי המוצע מידה ראויה של גמישות, המתחייבת ממורכבות הסוגיה ומהאופי הדינמי של אמצעי התקשורת. התנגדותם של אלה איננה נובעת מהסברה כי אין באינטרס החשוב של כבוד האדם ופרטיותו כדי להצדיק את הפגיעה המוצעת בחופש הביטוי. כבר הודגש כי הפגיעה בחופש הביטוי, ברוב המקרים, אינה גדולה, ובמקרים שבהם יש אינטרס ציבורי מובהק בפרסום, הצורך בקבלת אישור בית משפט גורם, אולי, לעיכוב הפרסום, אך לא למניעתו. לעומת זאת, הם סברו כי הנזק לכבוד האדם אשר הוראה כזו באה למנוע הוא גדול וחמור. אין פגם חוקתי בחקיקה כזו, כשם שאין פגם חוקתי באיסור הקיים על פרסום שמות חשודים ונאשמים קטינים. הגיעו של אדם לגיל 18 אינה צריכה לחשוף אותו בהכרח לפגיעה חמורה בשמו הטוב. אם למרות זאת הם מתנגדים בשלב זה לאיסורים בחקיקה, הרי זה משום שהם עדיין מאמינים כי יש מקום לנסות תחילה אמצעים אחרים, פחות מרחיקי לכת, שעליהם נדבר בהמשך, ורק אם תקוותיהם לשינוי המצב הנוכחי בעקבות נקיטת אותם אמצעים יתבדו, יהיה מקום להרחיק לכת עד לחקיקה פלילית מרסנת. חברים אלה הציעו כי יוקם צוות מעקב, המשותף למשרד המשפטים ולמשרד לביטחון הפנים שיעריך, במשך שנה או שנתיים הבאות, את מידת היישום של המלצותינו ואת מידת ההצלחה של האמצעים שיינקטו. אם לא יהיה שיפור במצב - מוצע כי הממשלה תיזום הצעה לתיקון החוק, אשר יאסור פרסום זהות חשודים וחומר מחקירתם ללא הסכמתם. עוד ייקבע בחוק כי בית המשפט יהיה רשאי להתיר פרסום, בתנאים שיקבע, והוא יעשה זאת אם מצא כי העניין הציבורי שבפרסום עולה על העניין שבמניעתו. עוד ייקבע כי כל אדם רשאי לעתור לבית המשפט לאסור פרסום. לאחר התלבטויות רבות הגיעו רוב חברי הוועדה למסקנה כי האיסורים שהמלצנו עליהם (איסור פרסום פרטים מזהים של חשוד ואיסור פרסום חומר חקירה) לא יעוגנו בשלב זה בחקיקה אלא באמצעי אכיפה אחרים, כפי שיפורטו בפסקה ד. הבאה. ד. אמצעים לאכיפה כדי לתת מענה לבעיות שנדונו בהרחבה לעיל, אנו ממליצים לנקוט בשורה של אמצעים. אמצעים אלה יינקטו במישורים שונים: 1. תיקבענה הנחיות ברורות של היועץ המשפטי לממשלה ושל מפכ"ל המשטרה, לגופים החוקרים ולאנשי התביעה בדבר המותר והאסור בכל הקשור לפרסום מידע בנושא חקירות וייקבעו בעלי תפקידים מתאימים שיוסמכו לאשר פרסומים חריגים, במקרים מיוחדים. 2. תופעל אכיפה ממשית של האיסור בדבר פרסומים בלתי מוסמכים ותונהג תרבות ארגונית בגופים חוקרים אשר תכתיב ותטמיע התנהגות של הימנעות, עד כמה שאפשר, מהדלפות מחקירות. 3. בית משפט יוסמך לאסור פרסומים, כאשר עולה העניין שבמניעת פרסום - על מנת למנוע גרימת נזק לחשוד, על העניין הציבורי שבפרסום המידע. 4. יונהגו כללי אתיקה באמצעי התקשורת על ידי מועצת העיתונות כדי להבטיח, עד כמה שאפשר, שלא יפורסם מידע העלול לפגוע בחשוד, אם אין עניין ציבורי בפרסומו וכן יונהגו כללי אתיקה בלשכת עורכי הדין כדי להבטיח אי פרסום חומר חקירה. 5. תמונה ועדת מעקב שתבחן, במשך השנה הבאה אם האמצעים לאכיפה המוצעים בזה השיגו את יעדם. להלן נפרט בהרחבה את כל אחד מהאמצעים הללו. 1. הנחיות לגופים חוקרים ולתביעה בכתב המינוי התבקשה הוועדה להכין מעין "מדריך לדובר" אשר ינחה את מדיניות הפרסום של גופים חוקרים. מדריך כזה כבר קיים בדמות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 50.055 מיום כ"ז בטבת התשל"ג (1 בינואר 1973). ראוי לציין כי הפרקטיקה הנוהגת במשטרת ישראל אינה תואמת באופן מלא ודווקני את האמור בהנחיות אלה אולם נאמר לנו כי המדיניות הקיימת תשונה בהתאם להמלצותינו. אנו סבורים כי מרביתם של הקווים המנחים אשר בהנחיות היועץ המשפטי הנ"ל נכונים וישימים גם היום. חלק מהם טעונים שינוי או ניסוח מחדש. על כן נביא בנספח א' לדו"ח זה את הנוסח של ההנחיות שאנו ממליצים כי יאומץ על ידי היועץ המשפטי לממשלה ואשר יחליף את נוסח ההנחיות משנת התשל"ג. הנחיות אלו תחייבנה כל גוף חוקר סטטוטורי וכל רשות תביעה סטטוטורית. מערך הדוברות במשטרה או בגוף חוקר אחר, בין דוברים המכהנים בתפקיד זה, ובין אלו אשר הותר להם לשמש כדוברים, בכך שהם עומדים בקשר עם אמצעי התקשורת ומוסרים להם מידע, יהיה כפוף להנחיות אשר בנספח א'. דוברי המשטרה יהיו כפופים גם לפקודות אשר ייקבעו בהתאם על ידי המפכ"ל. הנחיות אלו יחייבו גם כל בעל תפקיד אחר בגוף חוקר. בפועל, קיימים הבדלים בין הודעות יזומות של דובר לבין תשובות לשאלות של כתבים לבין מידע הנמסר ישירות על ידי חוקרים או מפקדים בכירים בזירת האירוע או במפגש עם עיתונאים. אמות המידה המנחות כנ"ל יחולו בכל אחד ממקרים אלה ויש להנחות ולהדריך בהתאם את כל מי שמוסמך למסור מידע בנושא חקירות. אם יתברר כי קיים קושי להקפיד על כללים אלה, בכל היחידות ובכל הדרגים הרלוונטיים, יהיה מקום לשקול צמצום מספר המוסמכים להיות "דוברים" ולייחד סמכות זו לדוברים מקצועיים ולאלה שניתן לוודא כי יישמו את ההנחיות ככתבן וכרוחן. דברים רבים נאמרו במהלך דיוני הוועדה על נושא מסקנות הגוף החוקר בתיק החקירה ופרסומן, עם סיומה של החקירה. לפי הנחיות המשטרה, חוקרים נוהגים עם סיום איסוף הראיות לסכם את מכלול הראיות ולהביע עמדה בשאלה אם חומר הראיות שנאסף בחקירה יש בו כדי לבסס עליו כתב אישום, את השקפתם בצורך לאכוף את החוק בעניין מסוים ואת המלצותיהם. חוות דעת זו מיועדת בראש ובראשונה לתביעה, האמורה לבחון את חומר הראיות ולקבוע אם די בו להגשת כתב אישום, אם יש להוסיף ולחקור או אם יש מקום לסגור את התיק ללא הגשת כתב אישום. יש חשיבות לסיכום ולהמלצות החוקרים, משום שהם אכן בקיאים בכל פרטי החקירה ויש ביכולתם להצביע על ראיות חשובות שלעתים חשיבותן אינה בולטת בעיני מי שרק קורא את התיק. מאידך, לעתים סיכום כזה הוא מוטעה ומטעה מיסודו הואיל והחוקרים התוו להם קו חקירה מסוים ולא הצליחו לסטות ממנו ולבחון גם קווי חקירה אחרים ורק מי שלא היה מעורב בחקירה יכול להיווכח כי היה זה קו מוטעה של החקירה. כך או כך יש חשיבות לסיכום זה. השאלה היא מה דין הסיכום לעניין פרסומו ברבים. האם נכון הדבר לפרסם כי החוקרים הגיעו למסקנה בדבר אשמתו של החשוד? אנו סבורים כי אין למנוע את פרסום עיקרי המלצות הגוף החוקר אך אין לפרסם את סיכום או פירוט הראיות בתיק. כמובן שאם שמו של החשוד לא פורסם עד אותה שעה, ובאין סיבה מצדיקה לכך, יישאר השם בחיסיונו. כן לא יפורסמו פרטים על תוכנן של ראיות וכדומה אלא ינהגו בהקשר להן כפי שנהוג במהלך קיומה של החקירה. יצויין כי כמה מחברי הוועדה סבורים כי אין מקום להרשות פרסום המלצות של הגוף החוקר, שכן הן נועדו לעיונם של היועץ המשפטי והתביעה, ולא לציבור הרחב. 2. אכיפה של מניעת הדלפות אנו מתייחסים גם בפסקה זו לכל גוף חוקר סטטוטורי ולתביעה. מסירת מידע על ידי עובד ציבור, מבלי שהוא מוסמך לכך, היא עבירה פלילית (ראה סעיף 117 לחוק העונשין). פגיעה בפרטיותו של אדם, אף היא עבירה פלילית ואף כי יש לגוף החוקר הגנה לפי חוק הגנת הפרטיות, הרי הגנה זו חלה עליו שעה שהוא מבצע את תפקידיו ואיננה חלה על חוקר החורג מסמכותו והמפר את ההוראות החלות עליו. דומה כי חקיקה נוספת אינה נחוצה בעניין זה. אין להתייחס בסלחנות לבעל תפקיד שנמצא כי הדליף מידע מתוך חקירה ויש לראות בחומרה מיוחדת לא רק הדלפה הפוגעת בחקירה אלא גם הדלפה הפוגעת בחשוד. אך בכך, כמובן, אין די. לאור הקושי לאתר מדליפים, הסנקציות כלפי המדליף אינן העיקר. יש ליצור בגופים חוקרים תרבות ארגונית לפיה אין המערכת משלימה עם הדלפות. המערכת צריכה לשדר, בדיבור ובמעשה, כי יחידה חוקרת, בין אם מדובר בצוות חקירה למקרה פלוני, ובין אם מדובר ביחידת חקירות, שממנה יש הדלפות, היא יחידה שנכשלה באחת ממשימותיה החשובות. יש לקבוע עיקרון של אחריות מפקדים, מנהלים וראשי יחידות חקירה. כאשר ברור כי פורסם מידע מתוך חקירה ומקור המידע הוא מהגוף החוקר, יש לראות את בעל התפקיד הממונה על החקירה כנושא באחריות לכך. אין המדובר באחריות פלילית למעשה הזולת, כי אם לאחריות פיקודית ומשמעתית. לעניין זה אין צורך להוסיף דברים על מה שנאמר בדו"ח של הוועדה הציבורית בנושא הטיפול המערכתי באלימות שוטרים, בראשות פרופ' מרדכי קרמניצר. כשם שיש למנוע תופעות של פגיעה בגופם של נחקרים ואזרחים אחרים, כן יש למנוע תופעות של פגיעה בכבודם. נחזור על מקצת הדברים אשר נכתבו שם, תוך התאמתם לנושא שלפנינו ותוך הרחבתם לגבי גופים חוקרים אחרים: למפקד או מנהל היחידה תפקיד מרכזי במאבק נגד הדלפות מחקירות. מפקדי או מנהלי יחידות שביחידותיהם קיימת תופעה חוזרת של הדלפות מחקירות יידרשו לתת הסבר ולנקיטת צעדים לצמצום התופעה, וייבחנו כמפקדים או כמנהלים לפי התמודדותם עם הבעיה. אמנם יש הבדל בין בעיית האלימות לבין בעיית ההדלפות. כאשר מדובר באלימות, יש, ככלל, תלונה קונקרטית ואדם מסוים שאליו מיוחסת ההתנהגות האלימה. כאשר קיימת תופעה של הדלפות, לא ניתן, לרוב, לאתר את המדליף, אך בחלק מן המקרים לפחות ניתן לדעת כי המידע דלף מהיחידה החוקרת או מגורמים אחרים בגוף החוקר. תפקודו של המפקד או המנהל במישור זה ייבחן על פי התנהגות החוקרים שתחת פיקודו ושל אלה המסייעים להם. יש לצפות שאם יידע מפקד או מנהל כי ייבחן, בין השאר, על פי יכולתו לשמור על חסיון מידע שאסור לפרסמו, יהיה לו תמריץ ממשי לנקוט באמצעים לצמצום התופעה ולדרוש התנהגות נאותה מצד פקודיו. העיקרון של אחריות מפקדים ומנהלים אינו מיוחד לגופים חוקרים. הוועדה הציבורית בנושא הטיפול המערכתי במשמעת בשירות המדינה, אף היא בראשות פרופ' מרדכי קרמניצר, המליצה, בין השאר, כי "מנהל שיודע על עבירת משמעת (במובן הרחב של מושג זה) שעומדת להתבצע ולא מונע אותה - ייחשב כשותף ויועמד לדין על שותפותו בעבירה. באותו אופן מנהל שאינו מדווח על עבירת משמעת שהוא יודע שהתבצעה, עובר עבירת משמעת... מנהלים צריכים להיבחן לעניין הערכה וקידום מקצועיים גם על פי המשמעת שהם מנהיגים ביחידה הכפופה. יש לתבוע מהמנהלים בשירות הציבורי... לשמש דוגמא אישית בתחום המשמעת". (עמודים 22- 23 לדו"ח). ברור כי אסור להטיל אחריות מוחלטת על מפקדים או מנהלים. מקורות המידע הם מגוונים והם יכולים לכלול, בין השאר, חוקרים, עדים, חשודים וסניגורים. הממונה על החקירה אחראי לפעולות הגוף החוקר, גם אם אין מאתרים את המדליף עצמו, אך זאת רק כאשר ברור שמקור המידע הוא בגוף החוקר. כאשר מדובר במידע שאינו בידיעתו של איש מחוץ לגוף החוקר, או כאשר מדובר במידע שאמנם ידוע לחשוד, אך יש בפרסומו כדי לפגוע בו והסבירות שהוא מקור המידע היא נמוכה ביותר, ניתן לקבוע ברמה גבוהה של וודאות שהמידע נמסר על ידי בעל תפקיד בגוף החוקר. גם כאשר קיימת תופעה של פרסומים מתוך חקירות של יחידה חוקרת מסוימת, בחריגה בולטת מהמקובל ביחידות אחרות, יש מקום להסקת מסקנות בדבר אחריותם של הממונים על אותה יחידה. אחריות המפקדים או המנהלים, אין צורך לומר, אינה פוטרת את המדליף עצמו, אם ניתן לאתרו. איתור המדליף, מאידך, אינו פוטר את מפקדו או מנהלו מהאחריות כפי שצוין לעיל. מפכ"ל המשטרה וראשי המשרדים בגופים חוקרים אחרים יעגנו המלצות אלו בפקודות או בהוראות מחייבות מתאימות. 3. איסור פרסום על ידי בית משפט כאמור לעיל, המלצנו שלא לעגן בחקיקה את איסור הפרסום של פרטים מזהים של חשוד, תוך השארת העניין לשיקול דעת הגוף החוקר והתקשורת, בכפוף כמובן להנחיות היועץ המשפטי ומפכ"ל המשטרה ולאמצעים המנהליים והמשמעתיים האחרים שפורטו. בכך לא די. ייתכנו מקרים בהם יש כוונה לפרסם את שמו ופרטיו של אדם והוא מבקש למנוע זאת. בית המשפט צריך להיות מוסמך לאסור פרסום כזה, לפי שיקול דעתו, כולל במקרים בהם הובא החשוד לדיון במעצר בדלתיים פתוחות. קשה לקבוע כללים נוקשים בעניין זה מאחר ולכל מקרה ישנה הייחודיות שלו. יש מקום להרחיב את הסמכות המצויה היום בסעיף 70 של חוק בתי המשפט, על מנת שבית משפט יוכל לתת סעד של מניעת פרסום, במקרה מתאים. כבר פורסמה הצעה כזו בהצעת תיקון חוק בתי המשפט. אנו ממליצים על הפיכתה לחוק מחייב. נראה לנו כי יש להוסיף בה כי מלבד האינטרס של מניעת נזק לחשוד צריך בית המשפט לשקול, כשיקול מאזן, גם את העניין הציבורי שבפרסום. איסור פרסום על ידי בית משפט הוא פתרון חלקי. הוא מחייב פנייה לבית משפט ולעתים הנזק ייגרם בטרם הספיק בית המשפט למנוע את הפרסום. צו איסור פרסום אף אינו יכול להטיל חובה או איסור על מי שלא ידע ולא היה יכול לדעת על נתינתו. עם זאת, כחלק מחבילה של אמצעים, יש בהרחבת הסמכות של בית המשפט כדי לתרום לפתרון הבעיה. יש מקום לעגן בחקיקה את הפרקטיקה הקיימת, לפיה יש מעמד לאמצעי התקשורת לעתור להסרת צו איסור פרסום. 4. כללי אתיקה תפקידו של העיתונאי- לפרסם מידע שהגיע לידיעתו ושלפי דעתו יש בפרסומו עניין לציבור. זו מלאכתו, ואין לבוא אליו בטענות אם הוא ממלא את המוטל עליו. העיתונאי הוא השופר המביא את המידע לציבור. הוא הזרוע המבצעת של זכות הציבור לדעת ושל חופש הביטוי. בא לידיו של העיתונאי מידע אודות פלוני בדבר עבירה שמייחסים לו או חשדות שמעיבים על יושרו ושמו הטוב ויש למידע ערך חדשותי, אין מניעה משפטית לפרסמו, אולם ברור כי הפרסום יגרום פגיעה קשה לשמו של אותו חשוד. מה יעשה העיתונאי? האם יחליט על דעת עצמו או על דעת העורך שלו? האם יפרסם את האירוע מבלי לנקוב בשם החשוד? האם יימנע מלפרסם את תמונתו? יש האומרים שכל עוד אין איסור פרסום וכל עוד יש ערך חדשותי למידע - אין סיבה שלא יפורסם. הערכים המתנגשים - כבוד האדם, פרטיות, אמינות ההליך החקירתי והמשפטי - כל אלה באים לידי ביטוי בדינים המגבילים פרסום, ואין לצפות מהעיתונאי להטיל על עצמו מגבלות שאינן כתובות בדין. גישה זו, יש בה כדי להביא בסופו של דבר את המחוקק להטיל מגבלות פליליות על אמצעי התקשורת. מי שסבור כי יש להמעיט עד כמה שאפשר בהטלת הגבלות פליליות, שומה עליו לחפש מנגנונים אחרים לאיזון בין האינטרסים השונים. אלה הסוברים כי יש למעט ככל האפשר בחקיקה מרסנת של חופש הביטוי, אלה הדוגלים בחופש העיתונות מעל לכל, חייבים לחזק את העקרונות האתיים של אמצעי התקשורת. הדבר מחייב אימוץ מדיניות עיתונאית לפיה ישאל העיתונאי את עצמו, בטרם פרסום, אם ציון פרטים מזהים על אודות חשוד או פרסום חומר חקירה הוא חיוני לשם הבאת מידע חשוב בפני הציבור. כבר אמרנו כי גם מקום שיש ערך עיתונאי בידיעה שעניינה חקירה משטרתית, לעתים קרובות אין עניין ציבורי בפרסום הפרטים המזהים או בפרטי חומר החקירה. במרבית המקרים אין עניין ציבורי בפרסום שמו של חשוד ברצח ודי בפרסום פרטי המקרה עצמו. אין, ברוב המקרים, עניין להראות את החשוד מובא לבית המשפט להארכת מעצרו. מוכרים לנו המקרים בהם החשוד מסתיר את ראשו בבגד או בכובע. לעתים מצליח צלם זריז להנציח את קלסתרו של החשוד. הצילום מוצג לעיני הציבור הרחב ובכך נגרמת השפלה של החשוד ורמיסת כבודו, מבלי שהדבר תורם מאומה לערכים עליהם בא חופש הביטוי להגן. נראה שהעיתונאים שוכחים ברגע זה כי האיש הוא בבחינת זכאי ויודעים אנו שבמקרים רבים מאד זיכה בית המשפט, בסופו של ההליך המשפטי, את האיש מכל אשמה, על כן מתחייבת רגישות יתר לרגשותיו. אנו סבורים כי חיוני הוא לעצב מחדש כללי אתיקה עיתונאית, אשר יביאו את העיתונאי, במצבים כאלה, לידי הרהור שני, לא רק האם מותר לו על פי חוק לפרסם אלא האם הפרסום, שיש בו כדי לפגוע בכבוד האדם, הוא חיוני לשלמותה של הידיעה שהוא מפרסם ושמא ניתן להשמיט את פרטי הזהות של החשוד, כאשר ברור כי באי פרסום שם החשוד הוא אינו פוגע בשליחותו העיתונאית, ושמא ניתן להימנע מפרסום חומר חקירה, גם כאשר זה הגיע לידיו של העיתונאי. יש להודות כי בציבור יש המפקפקים בכוחם של כללי אתיקה של עיתונאים לכוון התנהגות ולהגן על כבודם של הבריות. לכללי אתיקה, ככל שמדובר בעיתונות הכתובה, אין תוקף נורמטיבי מחייב ומנגנוני האכיפה אינם אפקטיביים במידה מספקת. עם זאת אנו סבורים כי ייעשה צעד גדול אם תשונינה הנורמות של חלק מהעיתונאים ותעלה הרגישות לערך כבוד האדם ויימנעו פרסומים הנהוגים היום, אשר דומה כי כל עיתונאי הגון יודה כי אין הם נחוצים כלל ועיקר והשמטתם לא תפגע בדיווח העיתונאי. ראוי להביא לכך שיינתן כוח מחייב להחלטות מועצת העיתונות בנושאי אתיקה וטוב יעשו אמצעי התקשורת אם יתנו ידם לחיזוקה של המועצה בהקשר זה. כבר קיים כלל אתיקה בעניין זה בתקנון האתיקה המקצועית של העיתונות. בסעיף 12 (ב) לתקנון, שאושר על ידי מועצת העיתונות בשנת 1996 נאמר: "לא יפרסמו עיתון ועיתונאי שם, צילום או פרטים מזהים אחרים של חשוד בעבירה טרם שהובא בפני בית משפט, אלא אם הסכים לכך או קיים עניין ציבורי בפרסום". ספק אם יש תועלת בכלל זה, אם אין שיניים לאכיפתו. אנו סבורים שיש לקבוע דרכים אפקטיביות לאכיפתו וכן לקבוע את המועד האמור בו למועד הגשת כתב האישום. ברצוננו לציין כי הבאת חשוד לפני שופט לדיון במעצר או בשחרור ממעצר נעשית, בדרך כלל, זמן קצר לאחר תחילת החקירה. ההחלטה להביא או לא להביא חשוד בפני שופט לשחרור ממעצר אף היא מקרית לעתים ויש מקרים בהם משוחרר החשוד בתחנת משטרה. על כן אין לראות בשלב ההבאה בפני שופט כנקודת הזמן הקובעת לעניין היתר הפרסום. לגבי הרשות השניה והטלוויזיה בכבלים יש לכלל זה תוקף של דין מחייב. כך נקבע בכלל 14 (ב) לכללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (אתיקה בשידורי טלוויזיה ורדיו), התשנ"ד – 1994 : "לא יפרסם בעל זכיון שמות חשודים או עצורים או פרטיהם המזהים, ובעל זכיון לשידורי טלוויזיה לא ישדר צילומיהם, ללא הסכמתם בטרם הובאו בפני בית משפט לשם הארכת מעצרם או לשם שחרורם בערבות, אלא אם כן קבע העורך הראשי שיש עניין ציבורי בפרסום או בשידור כאמור". הוראה ברוח דומה מצויה בכללי הבזק (שידורי בעל זכיון), התשמ"ח – 1987 כלל 6 (ב) (2). מן הראוי שהאחראים על גופים אלה יאכפו את ההוראות הללו, וכי המועד האמור בהן יקבע למועד הגשת כתב האישום. אנו ממליצים לכל הגופים הקובעים כללי אתיקה עיתונאית לקבוע כללים האוסרים פרסום פרטים מזהים של חשוד, לרבות צילומו, שלא בהסכמת החשוד או אם קבע העורך האחראי, לאחר שנתן דעתו לפגיעה בשמו הטוב של החשוד, כי יש עניין ציבורי בפרסום הפרטים המזהים. כמו כן אין לדעתנו מקום לפרסם פרטים המייחסים את החשוד לקבוצת אנשים מסויימת (כגון מורה בבית ספר פלוני, או נהג מיישוב המוגדר בשמו). כלל זה יחול גם מקום שחשוד הובא לפני בית משפט וגם לגבי פרטים מזהים שנמסרו בישיבה של בית משפט שנערכה בדלתיים פתוחות. עדים היינו בזמן האחרון להופעות רבות של עורכי דין באמצעי התקשורת, כדוברים ופרקליטים של שולחיהם, שהיו בגדר חשודים בחקירות משטרה. בהופעות אלו נמסרו פרטים מחומר חקירה, פורטו טענות החשודים ועוד. נראה שהופעות אלו באו בתגובה להדלפות ולפרסומים שבאו מכיוון הגופים החוקרים. אנו ממליצים כי לשכת עורכי הדין תיתן דעתה לתופעה זו ותקבע בכללי אתיקה הוראות מחייבות מתאימות, שיהא בהן מתן תשובה לבעייתיות בנושא זה. נראה לנו כי יישום המלצותינו בדבר מניעת פרסומים מחקירות יפתור אף הוא חלק מהתופעה האמורה. 5. ועדת מעקב כפי שכבר הדגשנו לעיל, אנו ממליצים לאכוף את איסורי הפרסום בדרכי אכיפה שונות, כמפורט לעיל, אך לא בדרך של חקיקה האוסרת את הפרסומים. דרכי האכיפה הנ"ל יחייבו את הגופים החוקרים ואת התביעה. הם לא יטילו איסורים על אמצעי התקשורת ועל אנשים אחרים. אנו סבורים שיש מקום לנסות דרכי אכיפה אלו במשך שנה. רק אם יסתבר שאמצעים אלו אינם משיגים את יעדם, יהיה מקום לשקול הטלת האיסורים בחקיקה, כדי שתחייב כל אדם, כולל את אמצעי התקשורת. אנו ממליצים כי תוקם ועדת מעקב בת שלושה מבין חברי הוועדה, שתמונה על ידי שר המשפטים והשר לביטחון הפנים, אשר תעקוב באופן שוטף אחר המגמות המסתמנות בעקבות יישום המלצותינו ואם ועדה זו תגיעה למסקנה כי אין התקדמות ממשית להשגת היעד, תיזום הממשלה הצעת חוק אשר תיתן את התשובה ההולמת. הקמת הוועדה תיעשה בד בבד עם החלטת היועץ המשפטי לממשלה להוציא מתחת ידו את ההנחיות האמורות לעיל. פרק רביעי: סיכום בכתב המינוי של הוועדה על ידי שר המשפטים והשר לביטחון הפנים נתבקשה הוועדה לתת את דעתה לשאלות הבאות: "חשיפת שמות חשודים ועצורים, הודעה לציבור על מועדים מתוכננים של חקירות, דיווחים בדבר מהלכן של חקירות והתקדמותן ודברים שהתרחשו ונאמרו בחדרי החקירות, ומידע על מסקנות החוקרים והמלצותיהם". כן נתבקשה הוועדה לתת את דעתה על הבעיות הנ"ל באשר לאישי ציבור ועל הדילמה של ההדלפות. כתב המינוי התייחס גם לעדכון הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. הוועדה התבקשה "להידרש לאיזונים בין חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת ובין פגיעת הפרסום בכבוד האדם והשפעתו לחיוב ולשלילה", כאשר "השאלות שיש להתחבט בהן הן בחלקן גם שאלות של מדיניות דוברות נאותה של הרשויות בהן עסקינן, וחלקן - שאלות של הטיפול בחריגות". הוועדה התבקשה "ליתן מקום בשיקוליה גם לצרכיהן של רשויות אכיפת החוק, למילוי תפקידן החקירתי שעלול להיפגע מפרסומים באשר לצעדי חקירה במקרים לא מעטים", וכן "מתן האפשרות לאנשי אכיפת החוק להביע את דעתם באופן חפשי בדיונים פנימיים והדרך הנאותה להגן על כך". הוועדה התבקשה אף להציע "אם ומה ראוי לדווח לציבור בכל שלב משלבי ההליך הפלילי עד הגשת כתב אישום, מעין "מדריך לדובר", וגם להתייחס "לסוגיית הפרסום מתוך חומר הראיות, לאחר הגשת כתב האישום, במסגרת השמירה על זכויות הצדדים להליך הוגן". אנו סבורים כי בדין וחשבון הנ"ל נתנה הוועדה תשובות, למיטב הבנתם ושיקול דעתם של חבריה, לכל השאלות הנ"ל. אנו מודים על האמון שניתן לנו ומקווים שמאמצינו יישאו פרי. יושב ראש הוועדה: ד"ר אליהו וינוגרד, שופט (בדימוס) חברי הועדה (לפי סדר א-ב) : (הערה: חברי הוועדה פרופסור קנת מן ועו"ד ישראל כלוף כתבו דעות נפרדות המובאות להלן. כן מצורפות הסתייגות חלקית מאת חבר הוועדה מר משה נוסבאום ) גב' עדנה ארבל, פרקליטת המדינה גב' אתי אשד, דוברת לשעבר של משרד המשפטים עו"ד ישראל כלוף, נציג לשכת עורכי הדין נצ"מ רפי לוי, דובר לשעבר של המשרד לביטחון הפנים סנ"צ אלינוער מזוז, עוזרת היועץ המשפטי למשטרת ישראל פרופסור קנת מן, הסניגור הציבורי הארצי מר משה נוסבאום, כתב לענייני משטרה בטלוויזיה נצ"מ עוזי סנדורי, דובר משטרת ישראל מר איתמר פלפל, שופט (בדימוס) תנ"צ חנה קלר, היועצת המשפטית למשרד בטחון הפנים ד"ר רות קנאי, אוניברסיטת בר אילן עו"ד זאבית קרביס, מרכזת הוועדה נצ"מ מרגלית קרופרו, ראש מח"ק, משטרת ישראל מר יהושע שופמן, משנה ליועץ המשפטי לממשלה נספח : הנחיות היועץ המשפטי לממשלה קווים מנחים לחוקרים, לאנשי התביעה (פרקליטות וגופי תביעה אחרים) ולדוברים, בעניין פרסומים מחקירות כללי 1. כל אדם הוא בחזקת זכאי כל עוד לא הוכחה אשמתו ורשויות השלטון העוסקות בפעולות מעצר, חיפוש, חקירה והעמדה לדין חייבות לשוות עיקרון זה נגד עיניהן בבואן לשקול שאלת הפרסומים של פעולותיהן. גם כאשר צרכי החקירה מחייבים חיפוש ומעצר, צריך להימנע מפעולות ראוותניות ומהצהרות שיש בהן כדי להשפיע על דעת הקהל ועל רשויות השיפוט אשר יתבקשו לקבוע, עם תום החקירה, אם אכן יש בפניהן ראיות המוכיחות אשמתו של הנאשם. 2. פרסום אשר יש בו כדי להשפיע על מהלך המשפט או תוצאותיו הוא כאמור פסול מעיקרו; מאידך, יש צורך להעמיד לרשות הציבור מידע על פעולותיהן של הרשויות המטפלות בהשלטת המשפט. קווים מנחים אלה יהוו דרך פעולה אשר מטרתה לקבוע איזון נאות בין המגמה להגן על החשוד, מחד, לבין הצורך להעמיד לרשות הציבור מידע בסיסי על פעולותיהן של הרשויות החוקרות והמטפלות בהעמדה לדין, מאידך. למותר להדגיש, כי נוסף על הקווים המנחים יש להפעיל שיקול דעת, כדי למנוע נזק לחשוד או נאשם בנסיבות שלא ניתן היה לצפותן מראש בהנחיות כלליות מסוג זה. במקרה של ספק צריך להכריע לכוון ההגנה על זכויות החשוד. 3. כדי להסיר ספק מובהר בזה כי קווים מנחים אלה חלים על פעולותיהן של גופים חוקרים ורשויות התביעה, ואין בכוחם לחייב את כלי התקשורת; הללו כפופים להוראותיו של חוק בתי המשפט וחוקים אחרים ולקווי הפעולה הפנימיים אותם התוותה לעצמה העיתונות באמצעות מוסדותיה. מסירת מידע לכלי התקשורת 4.א. אין ליזום השתתפות עיתונאים, כתבי רדיו וטלוויזיה, צלמי עיתונות ועוזריהם (להלן: "עיתונאים") בפעולות חיפוש, שחזור וחקירה, הואיל ויש בכך הצגה לראווה של החשוד, כניסה לפרטיותו ומעין ניסיון לגייס נגד החשוד את דעת הקהל עוד בטרם הוכחה אשמתו. אין להרשות כניסה של אמצעי התקשורת לרשות היחיד, בעת ביצוע פעולות כנ"ל. ב. אין להרשות נוכחותם של עיתונאים בתוך בניין משטרה או מתקן חקירה או מעצר אחר, אליו מובאים אנשים למעצר או לחקירה. 5. להלן יפורטו הכללים שיחולו על מסירת מידע לכלי התקשורת מעת תחילתה של כל חקירה פלילית: I. לא יסופק מידע ולא תימסר הצהרה מתוך מגמה להשפיע על תוצאות המשפט. ב. יש חשיבות רבה בניסוח הדברים: בשלב החקירה והמשפט הדברים הם תמיד בגדר "לפי המידע שבידינו בשלב זה". "לפי מיטב ידיעתנו", וכדומה. יש להימנע מקביעות החלטיות. כן יש להקפיד על דיוק בקביעת מעמדו של אדם נגדו מתנהלת חקירה או משפט: בעת מסירת מידע , אדם החשוד בביצוע עבירה וטרם הובא לדין, יכונה תמיד "חשוד"; מי שהובא לדין וטרם הורשע, יכונה "נאשם". ג.(1) אין למסור פרטים מזהים (שם, כתובת, גיל, מקום מגורים, מקצוע ומצב משפחתי וכל פרט אחר שיש בו כדי לזהותו) לגבי חשוד, בטרם הוגש כתב אישום, ואולם הגוף החוקר יהיה רשאי לעשות כן, לפי שיקול דעתו, במקרים הבאים: א. החשוד טרם נעצר ויש להזהיר את הציבור מפניו; ב. יש צורך בפרסום לשם קידום החקירה, לעודד קורבנות או עדים למסור עדות במשטרה; ג. החקירה נפתחה בעקבות פרסומים שפורסמו בציבור, תוך ייחוס חשד למאן דהוא, ויש עניין ציבורי בהודעה כי החשדות נחקרים. הוא הדין כאשר הוגשה תלונה למשטרה נגד פלוני ודבר התלונה ופרטי החשוד פורסמו; ד. החקירה מתנהלת נגד איש ציבור, ויש קשר בין החשדות לבין תפקידו או מעמדו הציבורי של החשוד (בין אם מדובר בעבירה שנעברה בקשר לתפקידו ובין אם מדובר בחשדות שיש בהם כדי להשליך על מעמדו או ביצוע תפקידו). גם במקרה זה, יש לשקול בכל מקרה אם יש עניין ציבורי בפרסום כבר בשלב של תחילת החקירה. V. יש עניין לציבור בדיווח על החקירה, ובנסיבות העניין אין אפשרות מעשית לדווח עליה ללא מסירת פרטים מזהים אודות החשוד (כגון: חשוד ברצח בת זוגו). ו. החשוד הובא בפני בית משפט, הדיון התנהל בדלתיים פתוחות ולא ניתן צו איסור פרסום ע"י בית המשפט. (2) בכפוף לאמור בסעיף קטן (1) מותר למסור את הפרטים הבאים: א. נפתחה חקירה בחשד לעבירה פלונית; ב. זהותו של הגוף החוקר; ג. הודעה כללית על התקדמות החקירה, אך לא הודעות על פעולות שיש כוונה לבצען; ד. כוונה להביא חשוד לבית משפט, ובלבד שהיא לא תפורסם בתקשורת בטרם יובא החשוד לפני שופט; ה. המלצות הגוף החוקר בסיומה של חקירה, עם העברת התיק לרשויות התביעה. לא יפורסם סיכום הראיות בתיק. (3) לא יימסרו לפרסום : (א) הודעות או אמרות שנמסרו על ידי החשוד או על ידי נחקרים אחרים; (ב) קלטות אודיו או וידיאו המתעדות חקירות או פעולות שחזור העבירות או המתעדות פעולות אחרות שנעשו על ידי הגוף החוקר; (ג) טענות אליבי או חוסר יכולת להוכיח אליבי; (ד) סירוב החשוד לעבור בדיקות מעבדתיות או בדיקות פוליגרף; (ה) האם החשוד נחקר תחת אזהרה; (ו) תוצאות של בדיקות בליסטיות, טביעות אצבעות, פוליגרף או כיו"ב; (ז) תרשומות חוקרים או כל מסמך שנוצר בחקירה או מידע אחר שעשוי להיות מוגש כחומר ראיה במשפטו של החשוד; (ח) הרשעות קודמות או הערות על אופיו של החשוד או על מידת מועדותו; (ט) הערכות חוקרים באשר לאמינותם של עדים או הודעות בקשר לאופי הראיות או אופי הטענות שיעלו במשפט; (4) אין להביע דעה באשר לאשמתו של החשוד או בקשר לאפשרות שיודה בעת המשפט בעובדות המעשה. (5) אין לספק תמונות של החשוד, אלא אם דרוש הדבר לצורכי חקירה, מעצר וכיו"ב. (6) פרסם החשוד או פורסם מטעמו מידע בדבר החקירה שאסור לפרסום כמפורט לעיל, יהא הגוף החוקר רשאי למסור מידע שיש בו כדי להעמיד דברים על דיוקם, אך לא מעבר לדרוש באופן סביר לעניין זה. ד. ראש הגוף החוקר (המפכ"ל של המשטרה או מי שמקביל לו בגוף חוקר אחר), בהסכמה בכתב של פרקליט המדינה, יהיה רשאי למנות אחד (או אחדים) מפקודיו, שיוסמך על ידו בכתב, כללית או למקרה מיוחד, לאשר פרסום פרטים מזהים גם במקרים חריגים שלא נמנו בסעיף 5 ג(1) לעיל, או פרטים מחקירה שנאסר פרסומם כאמור בסעיף 5 ג(3) לעיל, אם יש לכך הצדקה מבחינת צרכי החקירה או בשל אינטרס ציבורי מובהק או בשל נסיבות מיוחדות של המקרה, ובלבד שכל החלטה של אותו אדם, על פרסום בעניין מסוים, תיעשה בכתב ותלווה בהנמקה והעתקים ממנה יועברו לתיק החקירה, לפרקליט המדינה, לראש הגוף החוקר ולדוברו. עו"ד ישראל כלוף: 1. א. ועדה זו הוקמה כדי לבדק את ההסדרים בענין פרסומים מחקירות משטרה בעקבות השינויים המפליגים שחלו ערב הקמת הועדה בכל הקשור לזכויותיהם של נחקרים ועקב השיבוש היסודי שנוצר במאזן שבין זכות הציבור לדעת לזכותו של הפרט לכבוד ולצינעה. ב. אין מחלוקת כי מאז הוקמה הועדה, חלה הידרדרות נוספת בנושא הנבדק באופן שבמצב שנוצר כיום נפגעות זכויות יסוד של אדם ונחקר לכבודו ולשמירת שמו הטוב לנוכח נצול בלתי הולם של חופש הבטוי וזכות הציבור לדעת ונשחקה לחלוטין חזקת חפותו של אדם לא רק טרם הורשע אלא אף טרם הואשם. ג. שפע האינפורמציה המוזרם מכל חקירה, כמיהתם הטבעית של אמצעי התקשורת לאינפורמציה מסוג זה, ניסיונם של נחקרים בעלי שם להלחם על פסק דינה של דעת הקהל בטרם החלו ההליכים, כל אלה יצרו לאחרונה תחושה כי סדר היום הציבורי נקבע על פי הפרשיות הנחקרות במשטרה כאשר בועת פרסום אחת מתפוגגת ונעלמת לנוכח בועה חדשה הדוחקת אותה ומתחלפת אף היא בפני זו שאחריה לאחר שסיפקה את סאת מולך הפירסום והושלכה הצידה. מעבר לפגיעה האנושה בשמם הטוב של אותם נחקרים ובזכותם למשפט צדק, שהרי המדליפים והמפרסמים אינם מתחשבים בכללי דיון אלמנטריים כמו הזכרת עברו הפלילי של נאשם, תוצאות בדיקות פוליגרף, ציטוט חוות דעת של קציני מבחן ופסיכיאטרים שהוגשו בהליכים קודמים ושפרסומם אסור על פי דין או מו"מ לעיסקת טיעון,מעבר לכל אלה לא ברור איזה נזק היה נגרם למרקם החברתי אם היו הבועות מרחפות רק לאחר שהתממשו הראיות והוגש כתב אישום כנגד הנחקר. ד. על פי דעת הרוב בועדה, כעיקרון אין לפרסם שמות חשודים קודם לאישומם אך אין מקום להתערבות חקיקתית ויש "לתת בשלב זה קרדיט לגופים המעורבים, (קרי, רשויות החקירה והתקשורת) שיכבדו את זכות הפרטיות וכבוד האדם, כאשר על ידי כך לא תפגע זכות הציבור לדעת". ביסוד החלטת הרוב גישה האומרת כי יש לבנות מערכת של שיתוף פעולה עם התקשורת שתושתת על בסיס אמון ושקול דעת שיעוגנו בכללי אתיקה מחייבים וכי יש לסמוך על התקשורת שתמנע מלמסר את זהותו של חשוד שלציבור אין ענין בו. ה. הח"מ סובר כדעת הרוב כי יש למנוע פרסום שמו של חשוד קודם אישומו, אולם שלא כדעת הרוב נדמה כי זה מכבר נוצר צורך בהתערבות חקיקתית מפורשת ונמרצת כדי לאסור פרסום כזה ולבלום את הסחף בו אנו חוזים מדי יום. בניגוד לדעת הרוב סובר הח"מ כי לא ניתן לסמוך על התקשורת וגופי החקירה שיפתרו בעצמם את הבעיה, וללא התערבות חקיקתית זו תלך ותחריף. יש להמליץ על התערבות חקיקתית לא רק כדי להמחיש את הצורך המיידי בשינוי המצב בו נפגעות זכויות יסוד של נחקרים ונאשמים וכדי לחזור ולהעמיד את צלם האדם וכבודו בראש סולם הזכויות, אלא גם משום שבאמצעים המוצעים בחוות דעת הרוב, אין לדעת הח"מ כדי לשנות את המצב שנוצר בשנים האחרונות בתחום פרסומים מחקירות. אין די בגישה חינוכית תמימה, בהוראות פנימיות או ברצונם הטוב של המעורבים כדי למנע פרסום הדלפות בלתי חוקיות שלכל המעורבים, מלבד הנחקרים, ענין בהם. המנעות משינוי המצב החוקי מנציח את שיבוש האיזון בין הזכויות המתנגשות ואירועי החודשים האחרונים מלמדים עד כמה השתבשו הענינים. תפקיד הועדה לקבע מחדש את סדר העדיפויות שהשתבש וללא תיקון חקיקתי מפורש וברור שישרטט קוים אדומים חדשים, לא ישוב עוד האיזון לקדמותו. לעיתים בחיי ציבור נוצר צורך בפעולה דרסטית כדי למנע מצב שרשויות האכיפה אוהבות לכנותו "מכת מדינה". כך תוקנו במהלך שנות השבעים באופן מפליג וחסר תקדים סדרי הדין והראיות בתחום הפלילי כדי לאפשר הגשת הודעת עד שחזר בו מעדותו בבית משפט וזאת כדי לאפשר הרשעה בפלילים של מי שראוי לכך. בפרוס מאה חדשה ומשנגוזה בחברות מערביות סכנת היעלמותם של חשודים ופרשיות בחשכת מרתפים ןמאידך גדלו לאין ערוך פגיעות בפרט עקב פלישת העין הציבורית והמשודרגת לנבכי חייו, נדרש תיקון חקיקתי שימנע פגיעה אנושה בזכויותיהם של נחקרים עוד טרם הואשמו. מבחינה זו, אל לה לועדה להתחשב בסיכויי ישום ההמלצות ואל לה להעדיף פתרון אחד על משנהו רק משום תקינותו הפוליטית, או משום שקל לעשות לו נפשות או תוך התחשבות במחוקק הירא מנקמת התקשורת. אף אין זה נכון לנסות ולסלול שביל זהב סביבו ניתן לאחד את רוב חברי הועדה, שכן ועדה ציבורית אמורה להציג פתרונות נכונים ולא פתרונות של פשרה שתיעשה למרבה הצער ע"י מקבלי ההחלטות. על הועדה להתוות כיוון, להצביע על דרך ולא להרתע מהמהמורות שבדרך. 2. הח"מ סובר על כן כי יש לאסור בחוק פרסום שמו של נחקר וחשוד, או פרטים שיש בהם כדי לזהותו, או פרטים שיש בהם כדי לקשרו לקבוצת אנשים מסויימת או לבעלי מקצוע מסויים או לתושבי מקום מסויים בטרם הוגש נגדו כתב אישום. משרד המשפטים, באמצעות היו"עמש ופרקליטת המדינה יהיה כמפורט להלן רשאי לפרסם כי נפתחה חקירה נגד פלוני במקרים של חקירות בעלי ענין ציבורי ובמקרים הנובעים משיקולי חקירה ולצורך אזהרת הצבור והרגעתו. 3. מעבר לטעמים שהוזכרו בדעת הרוב והמצדיקים איסור פרסום שלא על דרך חקיקה מן הראוי להדגיש ענינים אלה: א. השלמה עם המצב החדש שנוצר אינה כרוכה רק בהשלמה עם פגיעה בזכויות יסוד של נחקרים שאינן פחותות מזכותם של אחרים לחופש בטוי, אלא בשיבוש כל הליכי החקירה והשפיטה אותם ידענו. במצב שנוצר בו כל צעד חקירתי מוצא דרכו לתקשורת ולעיתים אף תוך התרחשותו, לא ירחק היום בו עדים וחשודים יסרבו לשתף פעולה עם המשטרה בנמוק לגיטימי על פיו הודעותיהם הופכות לנחלת הציבור כולו. אחרים יעדיפו למסור גירסתם ישירות לתקשורת וללא תיווכו של המדליף התורן. בנסיבות אלה אף סרוב להתייצב לצורך חקירה תחנת משטרה בליווי מצלמות טלויזיה, עשויה לקבל לגיטמציה חברתית ומשפטית. זאת ועוד; המצב לו אנו עדים בו נחקרים, נאשמים ועדים מתייצבים לראיונות תקשורתיים ביחד עם פרקליטיהם ו/או יחצ"ניהם תוך התייחסות לחומרי חקירה עליהם מדווחת המשטרה במסיבות עתונאים או בהדלפות כדין וכשנציגי התקשורת משמשים בתפקיד השיפוטי, אלה יפגעו אנושות בכל תהליכי השפיטה אותם ידענו ושבהם שמשו שופטים מקצועיים כמכריעי הדין וזאת על פי סדרי דין פלילי נוקשים שהינם חלק הכרחי בהגנת נאשם. ב. הואיל וההמלצה עוסקת רק באיסור פרסום שמו של הנחקר ולא בנשוא החקירה, והואיל ולציבור אין ענין ברוב רובם של הנחקרים וגם כנגד 90% מאלה שאין בהם ענין לא יוגש כתב אישום, ורק עננת ההכפשה מעל שמו של הנחקר תיוותר לעד בקרב מכריו, לא מובן ההיסוס מפני אימוץ ההמלצה שאם היתה מתקבלת לפני שנים, היתה נבלמת ההידרדרות לה אנו עדים. ג. בפני הועדה הופיעו נציגי סקטורים וגופים כמו לשכת עורכי הדין, משטרת ישראל, הפרקליטות וגופים אחרים שלחו עמדתם בכתב. נציגי הסקטור היחיד שהתנגדו להגבלות או פיקוח על פרסום שמות חשודים היו בדרך הטבע נציגי התקשורת. ואולם בזמנים בהם התקשורת הכתובה ושלוחותיה מופקרים לכל שיקול זר בנושא פרסום מחקירות ספק אם ראוי להתייחס ברצינות לעמדתם. בזמנים בהם על בעלי ומנהיגי התקשורת נמנים גם נחקרים, חשודים נדונים ונתבעים שהפכוה בכך לצד מעונין שטיב שיקוליו בנושא אינו ברור דיו: בזמנים בהם חלק מהתקשורת קובע את סדר יומו, עמדותיו הציבוריות ופרשנויותיו בנושאי חקירות על פי אילו של חלקה האחר של התקשורת ובד"כ במהופך לה; בימים בהם פרשני משפט מטעם התקשורת ותחקירנים בכירים אינם מהססים ממשלוח הצעות לחברי ועדה זו תוך כדי כהונתם בה, וכל אלה ללא פיקוח של ממש מצד מועצת העיתונות וללא מגבלות אתיות שסנקציות בצידן, לעת בה מנוצלות לרעה זכויות חופש הביטוי והמידע, ספק אם תקשורת כזו ראויה לחופש המוחלט אותו היא דורשת לעצמה במפגיע. ד. לא ניתן לצפות מהתקשורת ואין לדרוש ממנה שתימנע מפרסום זהותו של חשוד על בסיס יחסי אימון ושיקול דעת. ראשית משום שאיפוק כזה עומד בניגוד לתפיסת אנשי תקשורת את מושגי חופש הביטוי מחד ואת תפקידם ועקרונות פרנסתם מאידך. שנית, מגבלות פנימיות דומות נטלה על עצמה התקשורת זה מכבר בכללי אתיקה של מועצת העיתונות. מה עלה בגורל הכללים והאתיקה והמועצה יעיד המצב אליו נקלעה החברה הישראלית שחייב הקמת ועדה זו. המגמה צריך שתהיה הפוכה לזו שהומלצה בדעת הרוב, על פיה רק אם יכשלו נסיונות התקשורת לרסן עצמה ישקל תיקון חקיקתי: אם בעקבות הליך חקיקתי יתברר כי התקשורת מצליחה להתרסן באמצעות כללים עצמיים ומוסדות מוסכמים, ניתן יהיה לשקול התרת רסן החקיקה. אולם הואיל ותקשורת המרסנת מרצון את הדחף הבלתי ניתן לריסון לפרסום וראשוניות הינה בגדר אשליה, והואיל ואין גם סיכוי של ממש ליצירת כללים מחייבים ומוסדות מוסכמים של תקשורת תחרותית, מפוצלת ועויינת זו לזו, ולא תמיד רק משיקולים עיסקיים, והואיל וקשה לסגת בהסכמה מקווים אדומים שנחצו ומתקדימים של פרסומים שלוחי רסן להם היתה עדה החברה בשנים האחרונות ושביסודם עמד עיקרון כביכול יסוד של חופש ביטוי, בשל כל אלה קטנים הסיכויים כי התקוות "לאמון ושיקול דעת" יתממשו. מבחינה זו עלולה להיות מוחמצת עבודת הועדה שכן הציבור כפי שבא לידי ביטוי אף בעדויות שהוצגו במהלך דיוני הועדה מוכן לשינוי חקיקתי ושמא נזקק המחוקק לגושפנקא ציבורית לתיקון חקיקתי כזה שיסייע בעדו בהתיצבות מול אמצעי תקשורת אדירי כח ושאותו יכולה היתה תעניק לו הועדה. ה. הואיל והציפיה לרצון טוב מצד התקשורת אינו מעשי, אין אף טעם בתקופת מבחן של שנה המוצעת בחוות דעת הרוב שבסופה תחליט ועדת מעקב מטעם משרד המשפטים והמשרד לבטחון הפנים אם יש צורך בנקיטת הליכים חקיקתיים. ועדת מעקב בהרכב כזה הינה כשלעצמה צד מעונין ונבדק, וסביר יותר שבסופה של תקופה כזו תוקם ועדה ציבורית חדשה כדי לדון בשאלה אם התקשורת עמדה במבחן הציפיות וחוזר חלילה. ו. לאותם רבים שדמם הוקז בפרסומים מוקדמים ומעוותים אודות חקירות ומעצרי שוא, אין בדין תרופה של ממש, שכן הדין והפרוצדורה המשפטית אינה מאפשרת מעשית פיצויו של ניזוק בגין נזקיו והענשת המזיק בגין פירסומיו. הליכי המשפט בתביעות לשון הרע נמשכים שנים, עולים ממון רב וכרוכים בביזוי מחודש של התובע וזאת באיצטלת טיעוני הגנה וראיות שנועדו להוכיח כי שמו הטוב של הניזוק לא נפגע הואיל ומעולם היה בעל שם רע. גם אם יזכה אותו ניזוק אמיץ במשפטו לאחר מסע תלאות הממתין לרוב הנזקקים לשירותי מערכת המשפט, הוא יזכה לעיתים קרובות בפיצוי שאינו מדביק את הוצאותיו. סעיפי חוק סדר הדין הפלילי העוסקים במעצרי שוא אף הם אינם מעניקים סעד לניזוק כזה בשל רמת ההוכחה הגבוהה הנדרשת להוכחת זידונם של אנשי הרשות ובכל מקרה אין אלה עוסקים בנזקי פרסום. אזלת ידו של החוק בהענקת סעד לנפגעים מחד וחוזק ידו במתן כלים יעילים מדי לתקשורת להמלט מאחריות, מדגישים את הצורך בפתרון חקיקתי לאיסור פרסום שמות חשודים. ז. הטענה הנשמעת מצד אמצעי תקשורת ושנרמזה בדעת הרוב, כאילו אין הגיון וטעם בעידן האינטרנט באיסור פרסום מכל סוג - טענה בעייתית היא שאין לקבלה. שכן מי שתומך בטיעון זה תומך בהפיכת רשת האינטרנט לאמצעי לעידוד וקידום בצוע עבירות פליליות כנגד החברה ומרכיביה ושיבוש מוחלט של סדר היום הציבורי. מי שמרים ידיו לנוכח תופעת פרסומים האסורים על פי דין ברשת האינטרנט, נכנע אף לפרסומי הסתה, תועבה, פורנוגרפיה, לשון הרע, בטחון המדינה, קידום סחר בסמים, הכנת חומרי חבלה וכיוצ"ב אתרים בהם משופעת הרשת כבר היום. כל מי שנכנע למגדל בבל תקשורתי זה משלים עם פגיעה ברקמות חיים שגובשו באלפי שנות קיום. עיקרון אחד של חופש בלתי מוגבל יוביל למופקרות שתפגע בזכויות אחרות שאינן פחותות בחשיבותן. על כן אין להרתע לנוכח תופעות של הפרות חוק באמצעות רשת האינטרנט ואמצעי תקשורת אחרים. ואם אלה לא יוכלו להטיל על עצמן מיגבלות שיאפשרו את המשך הסדר החברתי, תצטרך לעשות זאת החברה בעצמה באמצעי אכיפה נמרצים יותר. ח. על כך שההמלצה לאיסור פרסום ישימה, ניתן היה ללמד מעדותו של מר תדמור, הממונה על ההגבלים העיסקיים, ששיטח בפני הועדה מצב בו מתבצעות ביחידתו חקירות כלכליות רחבות היקף מבלי שנפגעות זכויותיהם של נחקרים קודם להגשת אישום נגדם. גם העובדה כי חקירותיה הסמויות של משטרת ישראל נותרות חשאיות עד לסיומן וכן שמירת חיסיונם של קטינים מפיחה תקווה כי בהקפדה הולמת על ההוראות ובשנוי סדרי העדיפויות והמודעות לכך ניתן ליישם את ההמלצה ולתקן את המצב הבלתי נסבל. 4. להמלצת בדבר איסור חקיקתי לפרסם שמו של חשוד עד לאישומו שני חריגים: כמפורט לעיל, יהיה משרד המשפטים מוסמך לפרסם קיומן של חקירות לצרכי אזהרת הציבור והרגעתו ולצרכי חקירה וכן במקרים שיש ענין ציבורי בתיפקוד הנחקר או שיש לנושא הנחקר חשיבות ציבורית, להלן ענין ציבורי. הואיל וחוו"ד הרוב מותירה סמכות פרסום מסוג זה בידי הרשות החוקרת כמו גם את פרסום המלצות הגוף החוקר לפרקליטות בסיום החקירה, אנמק בקצרה מדוע יש להעביר סמכויות אלה למשרד המשפטים. החריג השני מתייחס לפרסום ההליכים לאחר שאילו הגיעו לבית משפט בהליכי ביניים. 5. חריג ראשון - א. מעדויות חלק מאנשי המשטרה שהופיעו בפני הוועדה וכן מדברי נציג המשטרה בסיכום הדיון, עולה כי הידיעות המועברות מצד המשטרה באופן חוקי ובלתי חוקי תוך מהלך החקירה, נועדו לטענתם להגביר את אמון הציבור במשטרה וביכולתה לאכוף את החוק. זו גם הסיבה היחידה לגירסתם בגינה נוהגת המשטרה לפרסם המלצותיה בסיום חקירה. בכל הכבוד, הגדלת אמון הציבור במשטרה וחיזוק מעמדה היא אולי מטרה חשובה כשלעצמה, אולם הינה בבחינת שיקול זר ומסוכן בכל הקשור לתכלית החקירה המשטרתית. ואם למרות זאת אין למשטרה כל בעיה לעשות שימוש בשיקול זר מסוג זה, הרי קיים חשש שלקציניה לא יהיה גם כל מחסום בפני דיווחים מחקירות בשל שיקולים זרים מסוג אחר כמו קידום אישי של המפרסם והעדפתו על קצינים אחרים, מניעת קידומם של אחרים, תחרות בין יחידות חוקרות, טיפוח עיתונות אוהדת, קשרים עם עיתונאים וכיוצ"ב שיקולים פסולים בהם כמובן לעולם לא יודו מספקי המידע. ב. ואכן ניתן לאמר שהמצב הבלתי נסבל שנוצר היום נובע בעיקרו מהעברת ידיעות באופן חוקי ובלתי חוקי ביוזמת אנשי משטרה, ואלה לא הוכיחו עד היום ולמרבה הצער, כי בידם לכלכל את מלאכת הפרסום בתבונה ובאחריות. מסיבות אלה יש לטל ובאחת את כל סמכויות הדיווח מידי המשטרה ואף לאסור על קציניה בכל הרמות להתראיין בכל נושאי חקירה על פי אותן אמות מידה המופעלות על הופעת קציני צ.ה.ל. בתקשורת. ג. הח"מ סובר על כן כי יש להעביר למשרד המשפטים את הסמכות לפרסם נתונים מחקירות באותם מקרים חריגים של שיקולי חקירה וענין ציבורי ובאופן שעל הנושא הראשון תהיה אחראית פרקליטת המדינה ועל השני היועמ"ש. האמור מתייחס אף למסקנות חקירה סופיות, ואלה ישקלו בסוף התהליך ובדיעבד ואם עוד יהיה צורך בכך לפרסם מה היתה המלצת הגוף החוקר. 6. חריג שני - החריג השני לאיסור הפרסום מקורו באמונה כי אין לפגוע בעיקרון פומביות ההליכים המשפטיים, עיקרון שאינו נופל בחשיבותו מעקרונות כבוד האדם וזכותו לשמו הטוב. הח"מ סובר כי יש לאסור פרסום הליכי חקירה עד להבאת ענינו של הנחקר לבית משפט. הוארך מעצרו של נחקר שהינו איש ציבור או שמדובר בענין ציבורי חשוב, יתאפשר פרסום ההליך באישורו של בית משפט בסיום הדיון במעצר. אולם אם הסתיימו הליכי החקירה או המעצר בסגירת התיק וללא הגשת אישום, יהיה זכאי נחקר ששמו פורסם לפיצוי בנסיבות מסוימות ע"י הגוף שפירסם את שמו. שכן, הנזק שנגרם עקב פרסום המעצר עולה לעתים לאין ערוך על עצם המעצר, ואם נעצר ראוי בנסיבות מסויימות לפיצוי ע"י המדינה עקב מעצרו, הוא ראוי אף לפיצוי גם עקב פרסום מעצרו. המלצת הח"מ על כן בענין זה הינה כדלקמן:- א. כל הליכי שחרור בערובה של נחקר יעשו בתחנת המשטרה החוקרת ולא בבית משפט; מחלוקת על תנאי השחרור תתברר בבית משפט בדלתיים סגורות. ב. הובא נחקר לבית משפט לצורך הארכת מעצרו, ומעצרו הוארך ע"י בית משפט, ניתן יהיה לפרסם את הליכי הדיון שנערכו בבית משפט כולל שמו של החשוד, וזאת באישורו של בית משפט כמפורט להלן. ג. בית משפט יהיה רשאי לאפשר פרסום שמו של חשוד שמעצרו הוארך אם מדובר באיש ציבור וענין ציבורי חשוב, או אם מדובר בשקולי חקירה שנועדו להגן על שלום הציבור. ד. פורסם שמו של חשוד שמעצרו הוארך בבי"מ והסתיימה חקירתו ללא הגשת אישום, ישקל פיצוי החשוד גם ע"י הגוף המפרסם בנוסף לאוצר המדינה כבמצב החוקי כיום ותוך התחשבות בחומר הראיות שהיה נגדו בעת הפרסום ובהיקף הפרסום לו זכה. 7. הח"מ מצטרף לדעת הרוב בכל הקשור לאיסור פרסום ראיות מתוך חומר החקירה קודם שהובא בפני השופט היושב לדין אולם סובר כי יש לעגן האיסור בחקיקה מפורשת. 8. מעבר לכל האמור במסקנות הועדה בדבר התגשות זכויות יסוד של כבוד האדם בזכויות האחר לחופש הבטוי ולקבלת המידע, מעבר לאידיאולוגיות שבידי כל צד, מעבר להרצאות המלומדות, לתחקירים רחבי אופק ולניתוחים ההשוואתיים, מעבר לכל אלה עומדת ביסוד ההמלצה לאסור פרסום שמו של אדם עוד טרם הואשם תחושת הגינות אלמנטרית כלפי צלם האדם וכבודו ושל רצון לשמר הגינות זו גם במערכת ערכים משתנה ומתהפכת של עידן תקשורתי חדש. תחושת הצדק הטבעית מזדעזעת לנוכח מה שמעולל עידן זה לנחקרים בשנים האחרונות, ואין צורך להרחיב בדוגמאות. גם בעולם חדש הנארג לנגד עינינו אין לותר על אותה מידה של הגינות בסיסית שעליה יש להלחם באותה מידת נחישות בה נלחמים משיחי העידן החדש על עקרונותיהם. שכן ללא עקרונות הגינות בסיסיים ספק אם יהיה טעם ביתרונותיו של אותו עולם חדש. ישראל כלוף, עו"ד חבר הוועדה פרופ' קנת מן: הנני מצטרף לעקרונות ולהמלצות הועדה. יחד עם זאת, ברצוני להוסיף את הדברים הבאים, הנראים לי נחוצים לאור המציאות אשר תוארה לחברי הועדה ואשר אנו ערים לה מדי יום ביומו בכלי התקשורת. בתחום החקירות הפליליות קיימת היום חדירה בלתי מוצדקת לתחום הפרט, הנובעת מגילויים בלתי מתאימים באשר לנעשה בשלבים המוקדמים של חקירות פליליות. בפני הועדה הובאו דוגמאות רבות לפגיעות בצנעת הפרט של נחקרים, הן בפרשיות המעוררות עניין רב בציבור והן בפרשיות אשר העניין בהן מוגבל לציבור מקומי בלבד. התחושה בציבור היא ששמם הטוב של רבים נרמס ללא כל נימוק סביר וללא שימת גבולות באשר למידת החשיפה. דו"ח הועדה מדגיש את הקשיים במניעת הפגיעות האמורות, כאשר מנגד עומדים ערכים חשובים אחרים: זכות הציבור לקבלת מידע מרשויות המדינה, וחופש הביטוי של נחקרים ועורכי הדין המייצגים אותם, ושל כלי התקשורת. בהקשר זה, מצטרף אני לדעת חברי הועדה כי קיימת חשיבות מיוחדת לכך שהציבור יקבל מידע אודות חשדות לביצוען של עבירות פליליות ועל חקירתן, וזאת בכדי לאפשר לציבור לשמש כמעין עין המבקרת את רשויות החקירה. על כן, כחברי הועדה האחרים, סבורני כי אין להטיל כל הגבלה ישירה על כלי התקשורת בהבאת מידע בפני הציבור, למעט ההגבלה הקשורה לשמירה על ביטחון המדינה. חשוב לשמור על עינה המבקרת של התקשורת, המהווה אמצעי להבטחת טוהר המידות בחקירות פליליות. יחד עם זאת, לעתים קרובות קיימת הגזמה בעומקם וברוחבם של הגילויים על חקירות פליליות, וביקורת ציבורית חריפה מופנית כלפי התופעה. ביקורת זו נובעת מן התחושה כי גילוי ברבים של החשדות שהתעוררו נגד אדם, עוד בטרם התגבשו ראיות מספיקות להגשת כתב-אישום, פוגע הן בזכויות האדם והן בהליך השפיטה בבית המשפט. במקרים בהם החשדות מתפרסמים ברבים, ולאחר מכן מתברר כי אין בסיס אובייקטיבי מתאים להגשת כתב אישום, סגירת תיק החקירה אינה מתקנת את הנזק שנגרם לשמו ולמשפחתו של הנחקר. בתחום זה בולטות במיוחד הפגיעות הנגרמות כאשר מדובר בהאשמות שווא לגבי ביצוען של עבירות מין או עבירות בתוך המשפחה, ולחשדות שווא לביצוע עבירות של מעילה באמון על-ידי עובדים ומנהלים. במקרים אלה, פרסום ברבים בשלב המוקדם של החקירה הפלילית פוגע בנחקרים פגיעה קשה ובלתי הפיכה. כמו-כן, במקרים בהם מוגשים כתבי אישום, קיימת לעתים תחושה של פגיעה בטוהר ההליך המשפטי מאחר ופרסומן של הראיות על ידי כלי התקשורת מביא לדיון ציבורי נרחב אודותן, וזאת עוד בטרם יושב בית המשפט על המדוכה. השאלה הנשאלת הינה האם דו"ח הועדה מציע את האמצעים המתאימים ביותר בהתחשב בנסיבות הקיימות היום, להתמודדות עם תופעת הגילוי והפרסום המוגזמים והפגיעה בשמו הטוב של אדם הנובעת מכך. כאמור לעיל, הנני מצטרף להמלצות חברי הועדה באשר לצורך לקבוע נורמות חדשות בתחום זה, אשר יגנו ביתר שאת על פרטיותו ועל כבודו של אדם במהלך החקירה הפלילית, כמו גם על טוהר ההליך המשפטי. יחד עם זאת, מסקנתי החד משמעית היא כי האמצעים המוצעים בדו"ח הועדה אינם מספיקים, וכי נדרשת כבר היום חקיקה בתחום דיני העונשין באשר לאיסור על גילויים מוקדמים בלתי מתאימים לגבי חקירות פליליות. גילוי מוקדם של שמות נחקרים, של פרטים המאפשרים זיהויים של נחקרים ושל תכנים של חקירות פליליות מקורו במספר גורמים שונים, וביניהם: הנחקרים עצמם, עורכי הדין המייצגים את הנחקרים ורשויות החקירה. אינני מבקש לקבוע מי מהגורמים מהווה את המקור השכיח ביותר, שהרי ברי כי כל הגורמים הללו משמשים לעתים כמקור למסירת מידע אודות תכנים של חקירות פליליות. כאן ברצוני להתייחס לאחריותן של שתי קבוצות, האחת - עורכי הדין המייצגים נחקרים, והשניה - עובדי מדינה הפועלים כחוקרים או עובדי מדינה אליהם מועבר חומר חקירה הנאסף על-ידי חוקרים. השאלה העומדת לדיון הינה האם קיימים ומופעלים אמצעים מתאימים למניעת גילוי מידע על הנעשה בחקירות פליליות על-ידי עורכי-דין ועל ידי עובדי מדינה, למי שאינו מוסמך או צריך לקבל את המידע, בין אם מדובר בגילוי ישיר לכלי התקשורת ובין אם מדובר בגילוי לגורמים אינטרסנטיים אחרים. דו"ח הועדה מציע שינויים מנהליים ומשמעתיים על מנת לאכוף את הנורמות המוצעות באשר לגילויים מוקדמים בלתי מתאימים. דעתי היא שלגבי רשויות החקירה הגיעה העת לחוקק איסורים ספציפיים הנושאים בצידם עונשים פליליים משמעותיים. בכוחם של איסורים פליליים ספציפיים יהיה להרתיע מפני גילויים בלתי מתאימים ובלתי מאושרים שמקורם בעורכי-הדין ובחוקרי הרשויות, המקיימים קשרים בלתי תקינים עם נציגי כלי התקשורת ו/או עם גורמים פרטיים אחרים אשר אינם צריכים להיות מוסמכים לקבל מידע על חקירות פליליות. בדו"ח הועדה מוזכר סעיף 117 לחוק העונשין אשר אוסר על עובדי מדינה כל גילוי בלתי מאושר של מידע אשר הגיע לידיהם בתוקף תפקידם. אכן, סעיף זה יכול לשמש בסיס להטלת אחריות פלילית על עובדי רשויות החקירה המפרים את חובותיהם לשמור על סודיות החקירות הפליליות. ברם, דעתי היא כי מקור משפטי זה אינו מהווה כיום נורמה ברורה מספיק על מנת להגדיר את אופיו של האיסור על הגילוי המוקדם בחקירות פליליות, ואינו מהווה כוח מרתיע במידה מספקת כלפי הגורמים הממלאים תפקידים ברשויות החקירה. למדינה אמצעים מגוונים להשפיע על התנהגותם של הפועלים מטעמה: אמצעים מנהליים, כגון אי קידום והטלת הגבלות על שיבוץ בתפקידים; אמצעים משמעתיים, שבמסגרתם ניתן להטיל סנקציות שאינן פליליות; ואמצעים עונשיים פליליים. האמצעים הפליליים מהווים את הסנקציה החריפה ביותר להוקעת התנהגות פוגענית, לענישת העבריין ולהרתעת אחרים. מעדויות שנמסרו לועדה ומפרשיות שאנו ערים להן מכלי התקשורת, סבורני כי האמצעים המנהליים והמשמעתיים אינם מספיקים, וכי האמצעי הפלילי הקיים בסעיף 117 הוכח כבלתי אפקטיבי. האפקטיביות של הסנקציה הפלילית תלויה במספר גורמים: בהירות האיסור הפלילי, חומרתה של הסנקציה המוטלת על העבריין, מוכנות המדינה להפעיל את הסנקציה הפלילית הקיימת והיכולת לאתר ראיות המצביעות על זהותם של מבצעי העבירה. דעתי היא כי האיסור על הגילוי המוקדם אודות הנעשה בחקירות פליליות על-ידי עובדים הממלאים תפקידים ברשויות החקירה אינו בהיר דיו בכדי להגדיר את הנורמה הרצויה, ואינו בעל עוצמה מספקת כדי להוות גורם מרתיע במידה הראויה. הסעיף הכללי בחוק העונשין - סעיף 117 לחוק – אינו ממלא צורך זה. חולשתו של סעיף 117 באה לידי ביטוי במיעוט המקרים אשר הגיעו לכלל טיפול במסגרתו. החוק הפלילי משופע בדוגמאות בהן המחוקק בחר לחוקק סעיף עונשי ספציפי ונקודתי על מנת להביא לאכיפה מוגברת בתחום מסוים, וזאת על אף קיומו של סעיף עונשי כללי שבאמצעותו כבר ניתן היה להגדיר את ההתנהגות הנדונה כעבירה פלילית. דעתי היא כי תופעת הגילוי המוקדם הבלתי מאושר על ידי הרשות החוקרת אודות חקירה פלילית, מהווה כיום את אחד המקרים בהם נדרשת חקיקה ספציפית. חקיקה ספציפית יכולה להביא להכרה מחודשת בחשיבותו של שמו הטוב של אדם, לבסס את חזקת החפות בתחום הפלילי ולעזור בשמירה על טוהר ההליך המשפטי. אף אם רשויות התביעה היו מסוגלות ונכונות לעשות שימוש בסעיף 117, דעתי היא כי חקיקה חדשה יכולה לגבש את ההכרה הנדרשת בנורמה הרצויה בצורה הטובה ביותר. בכוחה של חקיקה חדשה להביא את המסר הדרוש היום: להבהיר ולהדגיש את קיומה של הנורמה בדבר האיסור על גילוי מוקדם של מידע על הנעשה בחקירה פלילית כאשר אין הצדקה לכך, ולחזק את הנורמה על ידי הצבתה לצד סנקציה מוחשית והרתעתית. כמו כן, חקיקה חדשה בתחום הנדון עשויה ליצור מודעות גבוהה יותר אף מחוץ לשורות עובדי רשויות החקירה, באשר לצורך להימנע מפרסומים פוגעניים לגבי הנעשה בשלבים המוקדמים בחקירות פליליות. אשר על כן, ברצוני להציע כבר בשלב הנוכחי חקיקתו של סעיף חדש בחוק העונשין, שנוסחו יהיה כדלקמן: 1.הגדרות: רשות חוקרת: גוף המוסמך מטעם המדינה לחקור עבירות פליליות, או כל גוף אחר הפועל מטעם המדינה שאליו מועבר מידע כהגדרתו בסעיף זה. עובד רשות חוקרת: כל העובד ברשות חוקרת או הפועל מטעמה, או כל עובד מדינה שאליו מועבר מידע כהגדרתו בסעיף זה. מידע: כל מידע המתייחס לחקירה פלילית, לרבות שמות המעורבים בחקירה, פרטים המזהים את המעורבים בחקירה פלילית, עמדות הננקטות על ידי הנחקרים בחקירה פלילית, תוצאות החקירה הפלילית, חומר הנאסף בחקירה פלילית, ו/או פעולות הננקטות על ידי רשות חוקרת בחקירה פלילית. גילוי מידע: מסירת מידע למי שאינו מוסמך לקבלו. 2. איסור גילוי מידע עובד רשות חוקרת המגלה מידע שאינו מוסמך לגלותו, דינו חמש שנות מאסר. 3. שמירת אחריות אין בחוק זה כדי לגרוע מאחריותו של עובד מדינה לגילוי מידע האסור על פי סעיף 117 לחוק העונשין, התשל"ז – 1977. עורכי-דין דעתי היא כי דו"ח הועדה אינו מדגיש במידה מספקת את אחריותם של עורכי-דין לתופעת הגילוי המוקדם הבלתי מתאים והבלתי רצוי. באופן היסטורי לשכת עורכי הדין לא קבעה כללים בנדון ובכך לא מילאה את תפקידה בהבאה בפני ציבור עורכי-הדין אמות מידה הראויות למקצוע בכל הקשור למסירת חומר חקירה לכלי התקשורת. ידוע כי עורכי-דין לא מעטים מקיימים קשרים עם כלי התקשורת, ולעתים קרובות אף ישנם נימוקים מוצדקים לכך. בעידן שבו כלי התקשורת משמשים זירה לפרסומן של ראיות וגרסאות, עורך-הדין המייצג לקוח צריך להיות מוכן לפעול במקרים המתאימים בקשר עם כלי התקשורת, ולו במטרה להכחיש דברים מפלילים או פוגעניים אשר נאמרו על לקוחו. ישנם מקרים בהם ניתן לומר כי עורך הדין לא ימלא את תפקידו כראוי אם הוא לא יסביר את עמדת לקוחו, וזאת לאחר שהוכפש שמו של הלקוח בכלי התקשורת. כך בפרט כאשר הלקוח עצמו מנוע מלהתגונן בתקשורת. במקרים אלה בוודאי לא ניתן להטיל על עורך הדין סנקציה פלילית, מאחר שזו תעמוד בניגוד לחובת הנאמנות של עורך הדין ללקוחו, ובהקשר זה אי אפשר להעמיד את עורכי-הדין במצב הזהה מבחינת האיסור הפלילי למצבם של אלה הפועלים בשם המדינה בתהליך החקירה הפלילית. במקרים אחרים, ואין לדעת את היקף התופעה, עורכי-הדין המייצגים נחקרים מוסרים מידע לכלי התקשורת, מידע אשר מוטב שלא היה נמסר לשם שמירה על פרטיותם וכבודם של אנשים המעורבים בחקירה, ולפעמים אף לגבי לקוחותיהם. קיימת תחושה בקרב הציבור ובקרב חברי המקצוע כאחד, כי ישנם מקרים בהם עורכי-דין משמשים כצינור להעברת מידע לכלי התקשורת או לגורמים אחרים, כאשר הגילוי אינו קשור למתן שירות נאות ללקוח. יש שעורך-דין מוסר מידע משום שהוא נמצא בקשר רציף עם נציג כלי התקשורת, ושמירתם של היחסים הטובים עם כלי התקשורת מחייבת אותו לספק מידע. יש שעורך הדין מוצא את עצמו במלכודת עם כלי התקשורת וקשה לו לסרב, וזאת כדי "לפצות" את נציג כלי התקשרות על פרסום קודם שנעשה לבקשתו. דוגמה לגילוי בלתי תקין על-ידי עורך דין ניתן לראות במסירתה של קלטת וידיאו של עדותו של אדם שנחקר בתחנת המשטרה, ללא הסכמתו. ערך צנעת הפרט ושמירה על טוהר ההליך המשפטי מצדיקים הטלת איסור על עורכי-דין מלמסור קלטות וידיאו לגורמים שאינם נמנים על הצוות המשפטי המטפל בלקוח ללא הסכמת מי שמופיע בקלטת. למותר לציין כי ישנן דוגמאות נוספות של גילויים שיש לאסור עליהם במסגרת כללים אשר ייקבעו בעניין גילוי של חומר חקירה לכלי התקשורת. קיימת לקונה חמורה בכללים האתיים החלים על עורכי-דין אשר מגדירים את המותר והאסור בעניין גילוי חומר חקירה על ידי עורכי-דין המייצגים נחקרים, עצורים ונאשמים בהליכים פליליים. על כן, קיים צורך דחוף שהמוסדות האחראים על תחום זה ישקלו היטב מהן הנורמות שראוי שיחולו על עורכי-דין, ויקבעו כללים מפורשים בנדון. כאמור לעיל, קיימים נימוקים כבדי משקל הנוגעים לעצם תפקידו של עורך הדין שלא להטיל עליו איסור פלילי נוסף על האיסורים הקיימים כיום בחוק. במידה ועל אף ההסתייגות מהטלת איסורים פליליים על עורכי דין יתעורר הצורך בהטלת סנקציות עונשיות מעבר לכללים המשמעתיים, מן הראוי כי האיסור הפלילי יתייחס לנקודות צרות ומוגדות היטב. קנת מן, הסניגור הציבורי הארצי חבר הוועדה מר משה נוסבאום: אבקש לצרף לדו"ח הסתייגות אחת הנוגעת לפרק ד' – "אמצעים לאכיפה", סעיף 2 - אכיפה של מניעת הדלפות: מטבע הדברים אין זה ראוי שאהיה שותף, בתוקף תפקידי, בקביעת האמצעים וההנחיות לטיפול בנושא ההדלפות. לפיכך לא אוכל לצרף חתימתי לסעיף זה. אבקש לציין עם זאת כי למרות הקונוטציות השליליות שמתלוות בד"כ למושג זה – יש לא מעט "הדלפות" שהן הכרחיות וחיוניות, ואשר אילמלא באו לעולם – ספק אם ניתן היה לאתר ולחשוף ליקויים, עוולות ושחיתויות. מן הראוי איפה להישמר ולהיזהר ממה שעלול להפוך למסע צלב בהקשר זה, שממנו נצא כולנו נפסדים. משה נוסבאום, חבר הוועדה