חומר רקע

מבוא מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ קולט אביטל, והוא עוסק בהגבלות שנקבעו בחוק על פרסום סקרים בתקופת בחירות.1 בחלק ממדינות העולם, וכן בישראל, מוטלות הגבלות מסוגים שונים על פרסום סקרים שמטרתם לחזות מראש את תוצאות הבחירות בתקופת בחירות. מן ההגבלות המקובלות בעולם: • איסור פרסום של סקרי בחירות בתקופת בחירות או בחלק ממנה;2 • החובה לפרסם מידע נלווה לסקר עם פרסומו; • הוראות בדבר פרסום תוצאות מדגמים (exit polls). לשם הבהרה, יודגש כי מסמך זה אינו עוסק בהשפעתם של סקרי בחירות על הבוחרים או על דפוסי ההצבעה. במסמך שלושה חלקים: בחלק הראשון מובא רקע תיאורטי בנושא פרסום סקרים בתקופת בחירות וסקירה של הסוגיות העקרוניות הנוגעות לנושא – הזכות לחופש הביטוי, חופש המידע וכדומה אל מול הזכות לשוויון והעיקרון "קול אחד לכל אחד". בחלק השני מוצגת סקירה משווה של הגבלות שנקבעו בחוק על פרסום סקרים בתקופת בחירות בישראל ובשש מדינות אחרות שעליהן מצאנו מידע ישיר, וכן סקירה של המלצת ועדת השרים של מועצת אירופה בנושא. מן הסקירה עולה כי באוסטרליה ובבריטניה החוק אינו אוסר פרסום סקרים בתקופת בחירות, וכי במדינות המטילות הגבלות על פרסום סקרי בחירות משך ההגבלה שונה בכל מדינה ומדינה. כך, בגרמניה ובקנדה אסור לפרסם סקרים רק ביום הבחירות עצמו, עד למועד סגירת הקלפיות; בישראל ובצרפת החוק אוסר לפרסם סקרים ביום הבחירות וביום שלפניו; בספרד אין לפרסם סקרים חמישה ימים לפני הבחירות. בחלק השלישי מופיעה טבלה ובה מרוכז מידע בדבר קיומה של הגבלה על פרסום סקרים בתקופת בחירות ובדבר משך ההגבלה גם במדינות נוספות. המידע נלקח ממחקר של ה-Foundation for Information,3 אשר נערך בשנת 2002 ופורסם ב-2003.4 1. רקע תיאורטי5 פרסום סקרי בחירות בתקופת בחירות מעלה שאלות מסוגים שונים: מבחינה מעשית נשאלת השאלה אם פרסום סקרים בתקופת בחירות משפיע על תוצאות הבחירות. התשובה על שאלה זו שנויה במחלוקת, וכאמור, היא חורגת מתחום הדיון במסמך זה.6 אם נניח שלסקרים יש השפעה כלשהי, מתעוררות שאלות ערכיות – האם השפעה זו היא פסולה והאם רצוי למנוע אותה באמצעות חקיקה. יש לזכור כי פרסום סקרים, ככל פרסום אחר, מוגן על-ידי הזכות לחופש הביטוי, חופש העיתונות, חופש המידע וזכות הציבור לדעת, שהם מאבני היסוד של משטר דמוקרטי. זכויות אלו מטרתן לאפשר לציבור לקבל מידע רחב ומדויק ככל האפשר, ובהקשר של סקרי בחירות – לקדם את ההליך הדמוקרטי ולאפשר בחירה רציונלית ומודעת. גם חופש העיסוק והחופש המדעי של הגוף העורך את הסקר רלוונטיים להגנה על החופש לערוך סקרים. מנגד, בהנחה שהסקרים אכן משפיעים על דפוסי ההצבעה ועל תוצאות הבחירות, פרסומם עלול להביא לפגיעה בהליכי הבחירה השווים והחופשיים, שהם מאושיות הדמוקרטיה. שאלה נוספת היא שאלת האפקטיביות – האם איסור פרסום של סקרים ערב בחירות ניתן לאכיפה יעילה. בעידן האינטרנט והתקשורת הגלובלית קשה מאוד לאכוף איסור פרסום של תוצאות סקרים שייערכו בתקופת בחירות, וסביר שתהיינה הדלפות. ואולם, כפי שיוצג להלן, רוב המדינות המטילות הגבלות אינן אוסרות עריכת סקרים בתקופת בחירות, אלא רק את פרסומם. אשר למדגמים7 – יש הסכמה רחבה יותר בדבר הצורך להגביל את פרסומם עד למועד סגירת הקלפיות. בשל עקרון השוויון, צריך שתהיה לכל המצביעים אפשרות לקבל את אותו מידע בבואם להצביע. פרסום מדגם לפני מועד סגירת הקלפיות פוגע בזכות זו. לאור האמור, בכל החלטה בדבר הטלת הגבלות או איסורים הנוגעים לפרסום סקרים ראוי לתת את הדעת לעקרונות שבבסיס הדמוקרטיה – עקרון השוויון והזכות לחופש הביטוי – ולמצוא איזון ראוי ביניהם. 2. סקירה משווה8 בפרק זה מובאת סקירה של המצב בישראל ובשש מדינות נוספות שמצאנו עליהן מידע ישיר הנוגע לפרסום סקרים בתקופת בחירות. נוסף על כך, נסקרת המלצתה של ועדת השרים של מועצת אירופה בנושא. 2.1. ישראל חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959, כפי שתוקן בשנת 2002, קובע הוראות מפורטות בדבר פרסום סקרי בחירות, דהיינו, "סקר הנערך בתקופת הבחירות9 והבודק דפוסי הצבעה של בוחרים בבחירות, או הבודק נושאים הקשורים במישרין במי שמתמודד בבחירות". ההוראות קובעות, בין היתר:10 • הגבלה על פרסום סקרי בחירות: 24 שעות לפני פתיחת הקלפיות ועד מועד סגירת הקלפיות – אסור לשדר או לפרסם בכתב בציבור תוצאות של סקר בחירות שלא שודרו או פורסמו לפני כן. • חובה לפרסם מידע בדבר הסקר: הראשון שמשדר בציבור תוצאות של סקר בחירות ומי שמשדר תוצאות כאמור בתוך 24 שעות מהפרסום הראשון, חייב לפרסם לצד התוצאות את הפרטים האלה: שם הגוף שהזמין את הסקר; שם הגוף שערך את הסקר; התקופה שבה נערך הסקר; האוכלוסייה שממנה נלקח המדגם; מספר האנשים שהתבקשו להשתתף בסקר ומספר המשתתפים בפועל; מרווח הטעות בנתונים שהושגו. מי שמפרסם תוצאות בכתב, יציג נוסף על האמור לעיל גם את השאלות שנשאלו בסקר. • חובה להעביר מידע לוועדת הבחירות המרכזית: מי שעורך סקר בחירות בשיטות סטטיסטיות מוכרות, המיועד לפרסום בכתב או לשידור לציבור, ישלח לוועדת הבחירות המרכזית בהקדם האפשרי, לעיון כל דורש, את תוצאות הסקר בצירוף הפרטים האלה: שם ומען של הגוף שהזמין את הסקר; שם ומען של הגוף שערך את הסקר; התקופה שבה נערך הסקר; השאלות שנשאלו בסקר; מידע על השיטה ששימשה לאיסוף הנתונים, לרבות שיטת הדגימה, גודל המדגם, סוגי האוכלוסייה, מספר האנשים שהתבקשו להשתתף בסקר, שיעור המשתתפים בפועל, שיעור המסרבים להשתתף או שלא התאימו להשתתף, תאריכים ושעות של הראיונות; מרווח הטעות בנתונים שהושגו. • חובת דיווח למבקר המדינה: עורך סקר בחירות ידווח למבקר המדינה על סקרי הבחירות שערך לא יאוחר מ-20 יום לאחר הבחירות, בצירוף פרטים על הסקר ועל העסקה. 2.2. אוסטרליה11 באוסטרליה, ברמה הפדרלית וברוב המדינות, החוק אינו מגביל פרסום סקרים בתקופת בחירות או פרסום מדגמים (exit polls). נוסף על כך, אין הגבלה על פרסום תוצאות אמת של הבחירות הפדרליות ממדינות שבהן נסגרו הקלפיות לפני סגירת הקלפיות במדינות אחרות. 2.3. בריטניה בבריטניה החוק אינו אוסר פרסום סקרים בתקופת בחירות. אשר למדגמים – חוק ייצוג העם (Representation of the People Act 1983), כפי שתוקן בשנת 2000, קובע כי אסור לפרסם בכל אופן שהוא מידע בדבר אופן ההצבעה או תחזית של תוצאות ההצבעה המבוססים על מידע שמסרו מצביעים לאחר שהצביעו, או שאפשר באופן סביר לחשוב שהם מבוססים על מידע כאמור. 12 לעומת זאת, בבריטניה יש הסדרים וולונטריים ומעין-וולונטריים החלים על אמצעי התקשורת, ובהם: • המשרד לענייני תקשורת (Ofcom)13 ניסח קוד שידור (Ofcom Broadcasting Code)14 החל על כל גופי השידור הבריטיים, למעט רשות השידור הבריטית – ה-BBC. בקוד נקבעו, בין היתר, הוראות בדבר שידורים בעת בחירות ומשאלי-עם, ובהם איסור לפרסם תוצאות של סקרי בחירות ביום הבחירות עצמו עד לסגירת הקלפיות. ההוראה חלה גם על בחירות לפרלמנט האירופי, עד לסגירת הקלפיות בכל מדינות האיחוד.15 • על ה-BBC חלים כללים מנחים פנימיים (Editorial Guidelines), וגם בהם נקבע איסור לפרסם סקרים ביום הבחירות עד למועד סגירת הקלפיות. עוד נקבע בכללים כי יש לפרסם לצד תוצאות הסקר מידע בדבר הגוף שהזמין את הסקר, הגוף שערך אותו, מרווח הטעות, מועדי ביצוע הסקר ואופן הביצוע (ראיון פנים-אל-פנים, בטלפון או באינטרנט).16 2.4. גרמניה בגרמניה נקבע בחוק הבחירות הפדרלי איסור לפרסם סקרים ביום הבחירות משעת פתיחת הקלפיות ועד לסיום יום הבחירות.17 2.5. ספרד בחוק מס' 5/1985 בדבר משטר הבחירות הכללי18 נקבע כי בתקופת בחירות, קרי – מיום ההכרזה על עריכת הבחירות ועד ליום עריכתן – יחולו הוראות מיוחדות בדבר פרסום סקרי בחירות, ובהן:19 • הגבלה על פרסום סקרי בחירות: בחמשת הימים שלפני הבחירות אסור לפרסם ולהפיץ סקרי בחירות בכל אמצעי תקשורת שהוא. • חובה לפרסם מידע נלווה לסקר: פרסום סקר בחירות חייב להיות מלווה בפרסום הפרטים האלה: שם וכתובת של הגוף שערך את הסקר ושל מזמין הסקר; מאפיינים טכניים של הסקר, ובהם שיטת המדגם, היקפו, מרווח הטעות, רמת הייצוגיות של המדגם, הליך בחירת הנסקרים ומועד ביצוע עבודת השטח; הטקסט השלם של השאלות שנשאלו ומספר האנשים שלא ענו על כל אחת מהן. • סמכויות ועדת הבחירות המרכזית: ועדת הבחירות המרכזית מוסמכת לפקח על עריכת הסקרים המתפרסמים כדי לוודא שאין בהם הטעיות, הסתרת מידע או התאמות מכוונות. היא רשאית לדרוש מידע נוסף מעורכי הסקרים המתפרסמים. הוועדה יכולה לדרוש מאמצעי תקשורת שהפרו את החוק לפרסם תיקון בתוך שלושה ימים, באותם אמצעים שבהם פורסם הסקר הדורש תיקון. נוסף על כך, הוועדה מפקחת על פרסום המידע הנלווה לסקרים ועל קיום איסור הפרסום כאמור לעיל. 2.6. צרפת20 הוראות בדבר פרסום סקרים בתקופת בחירות נקבעו בצרפת בחוק בדבר פרסום והפצה של סקרים מסוימים משנת 1977, כפי שתוקן בשנת 2002.21 החוק חל על סקרים הקשורים במישרין או בעקיפין לבחירות (לנשיא, לפרלמנט או לפרלמנט האירופי) ולמשאלי-עם (בפרק זה: סקרי בחירות). בחוק נקבעו, בין היתר, ההוראות האלה:22 • הגבלה על פרסום סקרי בחירות: על-פי התיקון לחוק משנת 2002, אסור לפרסם סקרים חדשים ופרשנות עליהם, בכל דרך שהיא, ביום שלפני הבחירות וביום הבחירות עצמו. איסור זה אינו מונע פרסום חוזר של סקרים שנערכו ופורסמו לפני מועד זה. עד לתיקונו, החוק אסר פרסום של סקרי בחירות שבעה ימים לפני הבחירות, אולם בשנת 2001 קבע בית-המשפט העליון לערעורים (cour de cassation) כי ההגבלה האמורה אינה עולה בקנה אחד עם הוראות האמנה האירופית לזכויות אדם (ECHR). 23 • חובה לפרסם מידע בדבר הסקר: גוף המפרסם סקר בחירות חייב לצרף לפרסום מידע כדלקמן: שם הגוף שערך את הסקר, שם מזמין הסקר ומהותו, מספר הנשאלים ומועדי עריכת הסקר. כמו כן עליו לציין את העובדה שלכל אדם יש זכות לעיין במידע מפורט יותר. עוד נדרש המפרסם לצרף את הטקסט המלא של השאלות. • ועדת הסקרים – הרכב וסמכויות: על-פי החוק מוקמת ועדת הסקרים, ובסמכותה לוודא שהסקרים נערכו כחוק. חברי הוועדה נבחרים מקרב חברי ה-Conseil d'etat,24 שופטי בית-המשפט לערעורים, שופטי בית-המשפט לביקורת ומומחים לסטטיסטיקה. לפני פרסום סקר בחירות, יש להגיש לוועדת הסקרים בקשה שבה מפורטים בין היתר מטרת הסקר, שיטת הדגימה, בחירת המדגם והרכבו, הנסיבות שבהן נשאלו השאלות, שיעור האנשים שלא ענו, מגבלות בפרשנות הממצאים ודרך הסקת המסקנות העקיפות מהסקר. הוועדה יכולה לצוות על מפרסם הסקר לפרסם את המידע האמור, כולו או חלקו. הוועדה רשאית להורות למי שעבר על הוראות החוק להפיץ תיקון למידע שפורסם ולהורות על הפצת התיקון גם בגופי תקשורת ציבוריים. אם הפרסום נעשה בחודשיים שלפני הבחירות – התיקון צריך להיות מופץ לאלתר ובדרך שתבטיח תפוצה זהה ככל האפשר לזו של הפרסום המקורי. אם הפרסום נעשה מחוץ לצרפת, ועדת הסקרים רשאית להורות לגופי תקשורת ציבוריים בצרפת ולכל גוף צרפתי שהיה שותף בהפצה המקורית לפרסם את התיקונים כאמור. • הגבלות על פרסום מדגמים: מותר לפרסם תוצאות מדגמים רק לאחר סגירת כל הקלפיות בעיר (métropole). 2.7. קנדה פרסום סקרים בתקופת הבחירות מוסדר בחוק הבחירות הקנדי (The Canada Elections Act), שנכנס לתוקף בשנת 2000. בחוק נקבעו, בין היתר, ההוראות האלה:25 • הגבלה על פרסום סקרים ביום הבחירות: החוק אוסר לפרסם או לגרום ביודעין (knowingly) לפרסום של סקר בחירות שטרם פורסם לציבור ביום הבחירות באזור בחירות כלשהו (electoral district) לפני סגירת כל הקלפיות באותו אזור בחירות. 26 • חובה לפרסם פרטים בדבר סקרים בתקופת בחירות: החוק קובע כי הגוף הראשון שמפרסם תוצאות של סקר בתקופת בחירות,27 וכל גוף אחר המפרסם תוצאות אלו בתוך 24 שעות מהפרסום הראשון, חייב לפרסם לצד התוצאות את הפרטים האלה: שם נותן החסות (sponsor) של הסקר; הגוף שערך את הסקר; מועד עריכת הסקר; אוכלוסיית המדגם; מספר האנשים שהתבקשו להשתתף בסקר; מרווח הטעות של המידע שנאסף, אם הדבר רלוונטי. אם פרסום תוצאות הסקר נעשה בכתב, על הגוף המפרסם למסור, נוסף על האמור לעיל, גם את הפרטים האלה: נוסח השאלות שבאמצעותן נאסף המידע והדרכה כיצד אפשר לקבל העתק מדיווח מפורט בכתב על אופן עריכת הסקר ועל תוצאותיו. 28 • פרסום תוצאות אמת ומדגמים: החוק אוסר לפרסם את תוצאות הבחירות או תוצאות לכאורה (purported results) של אזור בחירות כלשהו לפני סגירת כל הקלפיות באותו אזור בחירות.29 2.8. המלצת ועדת השרים של מועצת אירופה30 אין הוראה בנוגע להגבלות על פרסום סקרים בתקופת בחירות – לפרלמנטים המדינתיים או לפרלמנט האירופי – המחייבת את כל מדינות אירופה. ואולם, המלצת ועדת השרים של מועצת אירופה בדבר אמצעים הקשורים לסיקור תקשורתי של מערכות בחירות כוללת הצעה למדינות לאמץ אמצעים בדבר פרסום סקרי בחירות31 ולקבוע בחקיקה הפנימית של כל מדינה כדלקמן: • הוראות המסדירות את פרסום הסקרים יבטיחו כי אמצעי התקשורת יספקו לציבור מידע מספק כדי לשקול את ערכם של הסקרים. המידע שעשוי להידרש: שם הגוף שהזמין את הסקר, פרטי הגוף העורך את הסקר, המתודולוגיה, גודל המדגם, מרווח הטעות ומועדי איסוף המידע. • כל עניין אחר הנוגע לאופן הצגת סקרי בחירות ייקבע באמצעי התקשורת עצמם. • כל איסור פרסום של סקרים בדבר כוונת הבוחרים, ביום הבחירות או כמה ימים לפני הבחירות, יותאם להוראות סעיף 10 לאמנה האירופית בדבר זכויות אדם, המבטיח את חופש הביטוי. • אפשר לשקול איסור פרסום של תוצאות מדגמים עד לסגירת כל הקלפיות במדינה. הוראות אלו מקובלות באופן כללי ברוב מדינות אירופה. אפשר להניח כי הוראה המגבילה פרסום סקרים ביום הבחירות עצמו לא תיפסל, אך מעבר לכך על המדינות לצמצם את ההגבלות למינימום האפשרי.32 3. טבלת השוואה בטבלה שלהלן מופיע מידע בדבר קיומה של הגבלה על פרסום סקרים בתקופת בחירות ומשכה במספר רב של מדינות בשנת 2002, לעומת המצב באותן מדינות בשנת 1996. המידע נלקח ממחקר של ה-Foundation for Information 33 שנערך בשנת 2002 ופורסם ב-2003. במחקר נבדקו 66 מדינות. ב-30 מדינות מהן (45%) דווח על הגבלה כלשהי על פרסום סקרים בתקופת בחירות, ואילו ב-36 מדינות (55%) דווח כי אין כל הגבלה. מהשוואה בין הנתונים על 56 המדינות שנבדקו גם במחקר הקודם של הקרן ב-1996 עולה כי: • תקופת ההגבלה על פרסום סקרים התקצרה או בוטלה – ב-15 מדינות (27%) • תקופת ההגבלה הוארכה – ב-9 מדינות (16%) • לא חל שינוי בתקופת ההגבלה על פרסום סקרים – ב-5 מדינות (9%) • אין ולא היתה הגבלה על פרסום סקרים – ב-27 מדינות (48%). בעת העיון בטבלה יש לתת את הדעת להערות האלה: א. המחקר אינו מציין אם יום הבחירות נכלל בזמן האיסור, ולכן כאשר מצוינת הגבלה של יום אחד, לא ברור אם הכוונה רק ליום הבחירות עצמו או גם ליום שלפני הבחירות. ב. המידע המופיע בטבלה על המדינות שנסקרו בפרק 2 לעיל אינו מבוסס על המחקר אלא על המידע הישיר שמצאנו, שהוא עדכני יותר. קיום הגבלה על פרסום סקרים בתקופת בחירות ומשכה המדינה34 2002 1996 1. אוסטריה אין אין 2. אוסטרליה אין אין 3. איטליה 15 ימים 28 ימים35 4. ארה"ב אין אין 5. בלגיה אין אין 6. בריטניה אין אין 7. גרמניה יום הבחירות אין 8. דנמרק אין אין 9. דרום-אפריקה אין 42 ימים 10. הולנד אין אין 11. יוון 15 ימים אין 12. ישראל החל מיום לפני הבחירות אין 13. לוקסמבורג 30 ימים 30 ימים 14. מקסיקו 7 ימים 7 ימים 15. נורבגיה אין אין 16. ניו-זילנד אין יום אחד 17. ספרד 5 ימים 5 ימים 18. פולין יום אחד 12 ימים 19. פורטוגל יום אחד 7 ימים 20. פינלנד אין אין 21. פרו 7 ימים 15 ימים 22. צ'כיה 7 ימים לא מופיעה במחקר מ-1996 23. צרפת מהיום שלפני יום הבחירות 7 ימים 24. קנדה יום הבחירות 3 ימים 25. רוסיה אין 2 ימים 26. שבדיה אין אין 27. שווייץ 10 ימים 7 ימים