חומר רקע
הצעת סעיף אזרחות מטעם המכון לאסטרטגיה ציונית
הצעת סעיף האזרחות
"אזרחות תוקנה, בתנאים שייקבעו בחוק, למי שנולד כשאחד מהוריו הוא אזרח ישראל ותושב בה, לזכאי שבות שעלה לישראל, ולמי שזכאותו תקבע על פי חוק; אזרחות יכול שתישלל על פי חוק; כל אזרח בוגר של המדינה זכאי לוותר על אזרחותו באופן שייקבע בחוק."
א. כללי
קבלת אזרחות אינה זכות יסוד הניתנת לכל אדם. לפיכך יש לעגן בחוקה רק מקרים מובהקים שבהם יש להעניק אזרחות (כדי למנוע הן מהכנסת והן מבימ"ש העליון את שינוים בעתיד). יתר ההסדרים יישארו להכרעת המחוקק, כדי לאפשר שינוי חקיקתי בהתאם לתנאי המציאות המשתנה.
מקרים מובהקים שבהם יש להקנות אזרחות הם:
1) הענקת אזרחות מכוח לידה, למי שאחד מהוריו הוא אזרח המדינה ותושב שלה.
2) הענקת אזרחות לזכאי שבות. עיקרון השבות הוא עיקרון יסוד בהגדרת מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי.
מקרים נוספים של התאזרחות יפורטו בחקיקה, ולא יעלו למדרגה חוקתית, מאחר שהם אינם מקרים מובהקים שבהם מקובל להקנות אזרחות. ביניהם, נכללת האפשרות להתאזרחותם של בן זוגו וילדיו של אזרח. אין זכות מוקנית להתאזרחות בני משפחה, ולכן אין לעגן אותה כלל בחוקה.
ב. ניתוח סעיפי ההצעה
"אזרחות תוקנה, בתנאים שייקבעו בחוק"
הזכות לקבלת אזרחות מכוח שבות ומכוח לידה אינה זכות מוחלטת. הסעיף המוצע מאפשר למחוקק לקבוע בחוק תנאים, כגון דרישת שהייה, הצהרת נאמנות וכיוצא באלו. מאחר שתנאים אלו לא יעוגנו בחוקה, תישמר הגמישות, אשר חשיבותה טמונה בכך שהיא מאפשרת שינוי חקיקה, בהתאם לצרכי המציאות המשתנה.
" למי שנולד כשאחד מהוריו הוא אזרח ישראל ותושב בה"
הענקת אזרחות לילד של אזרח המדינה מקובלת במדינות רבות בעולם. מוצע לעגן זאת בחוקה, אולם באופן המקנה אזרחות למי שנולד לאזרח ישראל שהוא גם תושב בה. כך יימנע מצב שבו אזרחות ישראלית תעבור מדור לדור כאשר בעלי האזרחות כלל לא גרים בישראל. אין הוראה בחוקה על שלילת האזרחות ממי שאינו תושב, אך חקיקה כזאת גם איננה נוגדת את החוקה.
העברת אזרחות מהורה לילדו בדור ראשון, ללא קשר למקום תושבות ההורה, יכולה להיקבע בחוק, אולם אין לעגן הסדר מרחיב מעין זה בחוקה.
"לזכאי שבות שעלה לישראל"
החוקה, מעבר למעמדה המשפטי, היא "תעודת הזהות" של המדינה. הקניית אזרחות מכוח שבות היא עיקרון יסוד במדינה יהודית, שהיא בית לאומי לעם היהודי.
עיגון התאזרחות זכאי שבות בחוקה יגביל את המחוקק מפגיעה בעיקרון השבות, אולם כאמור לעיל, ישמור בידי המחוקק את הגמישות להתנות את הליך התאזרחות זכאי השבות בתנאים, בהתאם לצרכי המציאות.
מוצע, כי כל זכאי שבות, בין אם עלה לארץ מכוח שבות ובין אם הגיע ארצה והפך לזכאי שבות מכוח גיור שהתקיים בארץ, יוגדר כזכאי לאזרחות מכוח שבות, ובלבד שהוא בארץ.
"ולמי שזכאותו תיקבע על פי חוק"
חוק האזרחות, התשי"ב-1952, החל כיום, מפרט מקרים ודרכים לרכישת אזרחות ישראלית. מקרים אלו אינם מקרים מובהקים של התאזרחות אשר ראוי להעלותם למדרגה חוקתית. לכן מוצע לאפשר למחוקק לקבוע את יתר מקרי ההתאזרחות בחקיקה, שבה תשמר הגמישות הנדרשת לשנות את הליכי ההתאזרחות במקרה הצורך.
"אזרחות יכול שתישלל על פי חוק; כל אזרח בוגר של המדינה זכאי לוותר על אזרחותו באופן שייקבע בחוק."
העילות שלפיהן ניתן יהיה לשלול אזרחות ייקבעו ע"י המחוקק. גם כאן יש לשמור בידיו את הגמישות לעשות כן. שלילת אזרחות היא הליך חמור המתקיים במקרים מסוימים וחריגים ובכפוף להליך מוקפד. לכן, ראוי כי המחוקק יפרט זאת בחוק.
ויתור על אזרחות יוכל להיעשות ע"י אזרח בוגר, בתנאים שייקבעו בחוק.
ג. הענקת אזרחות לבני זוג וילדים
התאזרחות בני זוג וצאצאים של אזרח אינה זכות חוקתית המוכרת במדינות העולם.
אם סעיף האזרחות בחוקת מדינת ישראל יכלול זכות להתאזרחות בני זוג וילדים, היא תשודרג למדרגה חוקתית, וכתוצאה מכך המחוקק יתקשה לקבוע הגבלות על הגירת בני זוג וילדים, משום שכל מגבלה תותקף בטענה שהיא פוגעת בזכות חוקתית.
המשפט הבינלאומי נמנע מלכתחילה מהגדרת האזרחות כזכות אדם, מאחר שישנה הכרה בכך שאזרחות היא נושא המצוי כולו בתחום ריבונותה של מדינה. קביעת זכות להתאזרחות כזכות יסוד הינה פגיעה חמורה בריבונות המדינה לקבוע בעצמה את הסדרי ההגירה המועדפים עליה, והעונים על האינטרסים הלגיטימיים שלה- אינטרסים לאומיים, ביטחוניים וכלכליים. קביעתו המחייבת היחידה של המשפט הבינלאומי בנושא האזרחות היא האמנה האוסרת על הותרת אדם חסר אזרחות.1
התאזרחות בני משפחה אינה מוכרת כזכות ברוב המדינות הדמוקרטיות המערביות. הגירת הנישואים היא החלק הארי מההגירה בין מדינות העולם. הגבלת הגירה ולו רק מן הטעם הלאומי-הפנימי היא זכות שנתפסת כחלק מריבונות המדינה, וחלק מזכותה להגדרה עצמית. אינטרס לאומי זה קם לא רק במצב מלחמה, והוא עומד על רגליו כאינטרס לאומי, תרבותי וכלכלי לגיטימי. נוסף על כך יש רציונל המצדיק הגבלת הגירה, מכל סוג שהוא- הטעם הביטחוני. עפ"י הדין הבינלאומי, זכותה של מדינה למנוע באופן קטגורי כניסת נתיני מדינות אויב לתחומה. הנחת המוצא היא, כי נאמנותו של נתין אויב מוקנית ראשית כל למולדתו. זכותה של מדינה למנוע הגירה, כולל הגירת נישואין, נובעת מעיקרון ההגנה העצמית.
בכדי להמחיש את העובדה כי אין כל תקדים להכרה בהתאזרחות בני זוג וצאצאים כזכות חוקתית, נפרט בקצרה את הסדרי ההגירה המחמירים החלים על התאזרחות בני זוג וילדים, הקיימים במספר מדינות. הליך התאזרחות בני זוג וילדים במדינות אלו מעוגן בחלקו בחוק ובחלקו בנהלים פנימיים. בכל מקרה, אין כל אזכור לכך בחוקות של אותן מדינות.
דנמרק מטילה מגבלות הגירה מחמירות על הגירת נישואין. היא מתנה התאזרחות בני זוג בתנאי גיל מינימום החל על שני בני הזוג (24); בדרישה ממהגר הנישואין להוכיח קשר חזק ביותר לדנמרק, על פני כל מדינה אחרת; בתקופת המתנה לקבלת רישיון לתושבות קבע הנמשכת 7 שנים (ובמקרים חריגים התקופה מתקצרת ל-5 שנים); ואף בעידוד שיבה לארץ המקור, ע"י מתן סיוע כספי או תמריץ של הכשרה מקצועית מסובסדת למהגר המתכוון לשוב לארץ המקור.
הולנד מתנה הגירה, גם הגירת נישואין, בבקשת אשרת שהייה זמנית עוד בהיות המבקש להגר בארץ מוצאו. קבלת הרישיון הזמני מותנית במבחן כלכלי2; הוכחת זהות המבקש; הוכחת עבר נקי מפלילים ומאיום ביטחוני; ובחינת אינטגרציה החלה על בני 16-65, המתכוונים להשתקע במדינה. בחינת האינטגרציה כוללת ידיעת שפה וידיעה בסיסית אודות החברה ההולנדית. כמו כן, מתחייב המבקש לעבור קורס אינטגרציה מלא בהגיעו להולנד.3 במקרים של הגירת נישואין חלים תנאים נוספים: על המזמין להיות לכל הפחות תושב קבע, אשר מרכז חייו בהולנד; נדרש גיל מינימום (21); ובני זוג חד מיניים או ידועים בציבור נדרשים להוכיח את כנות הקשר ביניהם. בכדי לקבל בסופו של הליך אזרחות על המהגר המתאזרח מכוח נישואיו או מכוח היותו בנו הקטין של אזרח הולנדי לעמוד בתנאים הבאים: חלוף 3 שנות תושבות; עבר נקי והיעדר איום לביטחון הציבור; ומעבר קורס אינטגרציה- תהליך המתחיל עוד בשלב בקשת האשרה הזמנית.
בארה"ב חקיקת ההגירה נקבעת ברמה הפדראלית, בדבר החקיקה העיקרי:Immigration and Nationality Act of 1952 (INA). חוק זה תוקן במהלך השנים. רפורמה משמעותית נעשתה בשנת 1965, ואסרה על מבחני הגירה המבחינים בין מועמדים ע"פ לאום ומוצא, ולחלופין קבעה מבחני הגירה אובייקטיבים ושוויוניים. הקונגרס הוא הגוף המוסמך לקביעת מדיניות ההגירה, כאשר סמכויותיו של הנשיא מוגבלות בעיקר לקביעת מדיניות קליטת פליטים. רפורמה משמעותית נוספת נעשתה בשנת 1986 (Immigration Reform and Control Act of 1986 (IRCA)), ומטרתה היתה אכיפת גל ההגירה הבלתי חוקית ע"י סנקציות פליליות על מעסיקי עובדים בלתי חוקיים, והלבנת השבחי"ם המצויים כבר בתחומי ארה"ב. תיקון נוסף שנערך ב-1990 הגדיל את מכסות הגירת איחוד המשפחות והגירת העבודה בכ-40%.
מסננת ההגירה המרכזית הננקטת בארה"ב היא הטלת מכסות. הקונגרס קובע את סף המכסות הכולל.
קבוצת הויזות הקבועות נחלקת ל-4 קטגוריות הגירה, להן נקבעות מכסות: מהגרי נישואין ואיחוד משפחות; מהגרי עבודה; מכסה כללית המחולקת באמצעות הגרלות, כאשר ניתנת עדיפות למהגרים ממדינות אשר אחוז ההגירה מהן לארה"ב הוא נמוך, בכדי לגוון את אוכלוסיות המהגרים; ומכסת פליטים שנתית הנקבעת ע"י הנשיא.
שלבי ההתאזרחות בארה"ב, החלים גם על המתאזרחים מכוח נישואין, הם בתמצית כדלהלן: תושבות קבע כדין משך 5 שנים; היות המבקש מעל גיל 18 (חריג: קטין הנלווה להוריו המתאזרחים מתאזרח עימם); תשלום אגרה ומילוי טפסי התאזרחות במחלקת ביטחון המולדת;4 בחינת ידע בשפה האנגלית (קריאה וכתיבה) וידע בסיסי בהיסטוריה האמריקנית; ריאיון בע"פ מול פקיד מחלקת ההגירה המוודא את כנות הרצון להתאזרח בארה"ב; שבועה והצהרת אמונים לארה"ב, כלפי החוקה, החוקים והחובה להתגייס לכוחות הצבא באם ייקרא לכך. השבועה נעשית בפני פקיד הגירה או שופט, ובתומה מקבלים את תעודת האזרחות.
מהאמור לעיל עולה, כי הליך התאזרחות בני זוג וילדים הינו הליך מוכר, המעוגן על פי רוב בחקיקה ובנהלים, אך אינו מעוגן בחוקה. מאחר שמדובר בתחום רגיש, יש למדינות אינטרס מובהק לשמר את גמישות ההסדרים הנוגעים אליו. עיגון חוקתי היה כובל את המדינה ולמעשה מכפיף אותה לקבל לתחומיה מהגרים ללא יכולת להפעלת שיקול דעת לטובת כלל החברה, לטובת ביטחון המדינה ולהבטחת האינטרס הכלכלי שלה.
לכן, חובה לאפשר התאזרחות בני זוג וילדים, אולם מתן האפשרות יוסדר ברמת חקיקה, ולא ברמה החוקתית. רק כך תישמר גמישות הסדרי ההגירה.
* * *