חומר רקע
הערות לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט ביום כ"ה בסיון התשס"ז (11 ביוני 2007)
הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 45)(מינוי ותקופת כהונה של נשיא וסגן נשיא), התשס"ז-2007
איל זנדברג, הלשכה המשפטית
הצעת החוק מבקשת לקצוב את תקופת הכהונה של נשיאים וסגני נשיאים בבתי המשפט ובבתי הדין לעבודה לתקופה אחת של 7 שנים שאינה ניתנת להארכה.
כיום מכהנים נשיא בית המשפט העליון ומשנהו, נשיא בית הדין הארצי לעבודה וסגנו, השופט הראשי בבית דין אזורי לעבודה וסגנו בתפקידם עד לפרישה מכס השיפוט. נשיא בית משפט מחוזי ונשיא בית משפט השלום וסגניהם מתמנים לתקופה של עד 4 שנים, ועל-פי רוב (הגם שאין הכרח משפטי לעשות כן) הם מתמנים שוב לתקופות נוספות.
1. תחולת ההסדר החדש על בתי הדין הדתיים
הצעת החוק קוצבת את תקופת הכהונה של העומדים בראש בתי המשפט הכלליים – בית המשפט העליון, המחוזי והשלום ובראש בתי הדין לעבודה – בית הדין הארצי ובית הדין האזורי.
ההצעה אינה מתייחסת לבתי הדין הדתיים, שאף בהם מתמנים דיינים וקאדים לעמוד בראש בתי הדין לדרגותיהם (למשל ראש אבות בית דין בבית הדין הרבני האזורי). על פני הדברים נדמה כי הטעמים שמוצגים בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית, והם הגברת אי התלות בגורם הממנה ו"רענון השורות", עשויים להלום אף את בתי הדין הדתיים. עם זאת, יתכן שאופיים המיוחד של בתי הדין הדתיים מצדיק מערך ניהול יחודי.
2. אבחנה בין שופטים העומדים בראש מערכת בתי המשפט לבין נשיאים של ערכאות נמוכות
הצעת החוק קובעת הסדר אחיד לנשיא בית המשפט העליון ולכל הנשיאים וסגניהם במערכת. לאור השיקולים המעורבים בעיצוב ההסדר (ובהם יעילות הניהול של בתי המשפט בידי נשיאיהם, ומעמדו המיוחד של נשיא בית משפט כמנהיג שיפוטי-מקצועי) - האם יש מקום להבחין בין העומדים בראש בתי משפט ובתי דין של דרגות נמוכות לבין העומדים בראש המערכת השופטת – נשיא בית המשפט העליון ונשיא בית הדין לעבודה? האבחנה יכול שתתייחס לעצם קציבת הכהונה או לאורכה של תקופת הכהונה.
3. שיטת הבחירה של נשיא בית המשפט העליון
יצוין כי ככל שהדבר אמור בנשיא בית המשפט העליון ובמשנה לנשיא, קציבת תקופת הכהונה כמוצע בהצעת החוק, צפויה להוביל גם לשינוי הנוהג לפיו מתמנים לתפקידים אלה הותיקים שבין שופטי בית המשפט העליון ("שיטת הסניוריטי"). הסדר זה לא נזכר בהצעת החוק כיוון שהנוהג האמור אינו מעוגן בדבר חקיקה.
4. דרך המינוי של שופט ראשי וסגנו בבית הדין האזורי לעבודה
הגם שאין לדבר אזכור מפורש בדברי ההסבר יש לציין כי ההצעה משנה לא רק את משך הכהונה של השופט הראשי וסגנו אלא גם את דרך המינוי. לפי הדין הקיים מתמנים בעלי תפקידים אלה בידי נשיא בית הדין הארצי לעבודה, בהסכמת שר המשפטים ושר התמ"ת, ולפי הצעת החוק הם יתמנו בידי שר המשפטים ושר התמ"ת, בהסכמת נשיא בית הדין הארצי לעבודה.
5. הוראת המעבר
א. בית הדין האזורי לעבודה (לסעיף 10(ד))
מבין התפקידים שלגביהם יוצרת ההצעה מעבר ממשטר של כהונה עד פרישה למשטר של כהונה קצובה נבדלים שופטי בית הדין האזורי לעבודה. שופט ראשי של בית הדין האזורי לעבודה וסגנו המכהנים במועד תחילת החוק יכהנו למשך 7 שנים נוספות בלבד, הגם שבמועד מינויים קבע החוק כי יכהנו עד לפרישה. לעומתם, נשיא בית המשפט העליון ומשנהו ונשיא בית הדין הארצי לעבודה וסגנו ימשיכו לכהן והחוק החדש יחול רק על מי שיתמנה אחרי מועד תחילתו.
יצוין כי בשני המקרים בהם קצב המחוקק בעבר את תקופת הכהונה של בעלי משרות שיפוטיות נקבעו הוראות מעבר צופות פני עתיד, כמו זו המוצעת לגבי נשיא בית המשפט העליון, כלומר אי-החלת ההסדר החדש על המכהנים בתפקיד. כך היה בשנת התשמ"ט, עת תוקן סע' 9 לחוק בתי המשפט ותקופת הכהונה של נשיא בית משפט מחוזי, נשיא בית משפט השלום וסגניהם נקצבה ל-4 שנים הניתנת לחידוש. וכך היה בשנת התשס"ד, עת תוקן חוק הדיינים ותקופת הכהונה של אב בית דין וראש אבות בתי דין נקצבה ל-4 שנים הניתנת לחידוש.
ב. מי שהתמנה אחרי "היום הקובע" - 1 בינואר 2007 (לסעיף 10(ג))
דברי ההסבר להצעה מנמקים את ההסדר המוצע בסעיף 10(ג) בכך שמאז תחילת שנת 2007 "הגורמים הממנים והשופטים המתמנים כבר מודעים להסדר החדש הצפוי לחול ... ואין הצדקה, מבחינת אינטרס ההסתמכות של המתמנים, שבמינויים אלה ימשיך לחול ההסדר הישן".
הגם שאין מניעה משפטית לשנות את ההסדר החוקי כך שיאסור על חידוש הכהונה, קשה למצוא בנימוק הנזכר בדברי ההסבר הצדקה לגריעת חלקם של מי שהתמנו חודשים אחדים לפני שהצעת החוק פורסמה ברשומות (מאי 2007) ולפני שההסדר נתקבל בידי הכנסת כחוק מחייב.
האם יש הצדקה ליצירת ארבע קבוצות שונות של שופטים לעניין הוראת המעבר? מוצע לשקול קביעת "היום הקובע" ביום תחילת החוק.
6. הסדרי שכר ופנסיה
ההסדר שבהצעת החוק ייצור מצבים תכופים בהם שופטים יעברו מכהונה בתפקיד בכיר לתפקיד זוטר ממנו. למצב זה תתכנה השלכות, הראויות לבירור, בנוגע למרכיבים כמו שכר, פנסיה, אפשרות הקידום ומכאן גם לגבי עזיבה של שופטים את הרשות השופטת.