חומר רקע

נקודות לדיון לקראת ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט ביום י"ט בסיוון התשס"ז (5 ביוני 2007) – יוזמת הוועדה להכנת הצעת חוק לשינויים בשיטת הממשל – סוגיות בחוק-יסוד: הממשלה איל זנדברג, הלשכה המשפטית הצעות החוק הנוגעות לשינויים בשיטת הממשל בישראל המונחות על שולחן הכנסת כוללות הצעות הנוגעות להיבטים שונים של מבנה הממשלה ופעולתה. הגם שהצעות החוק שונות זו מזו, ולכאורה מדובר בסוגיות נפרדות, חשוב לקיים דיון כולל ברעיונות הנוגעים למבנה הממשלה ולדון בזיקות הגומלין שבין הסוגיות, כדי לגבש הסדר מושכל. כך למשל ההסדר האוסר על כהונה כפולה בכנסת ובממשלה נוגע למעמד סגן השר וזה קשור מצדו לשאלת הסיוע המיניסטריאלי שמקבל שר במילוי תפקידו - אם בידי סגן שר, שר זוטר או שר בלי תיק. בנוסף לדיון הכללי יהיה מקום, מטבע הדברים, לערוך דיון מפורט ונפרד בכל אחת מהסוגיות. להלן רשימה של סוגיות מרכזיות בהקשר זה. 1. נבצרות ראש הממשלה העברת סמכויות ראש הממשלה לממלא מקומו, במקרה של נבצרות ראש הממשלה, חייבת להיעשות בצורה ברורה ומיידית וזאת מטעמים ידועים. אולם אין בחוק פירוט של הליך קביעת הנבצרות או הסמכה לקביעת ההליך בנורמה נמוכה יותר. שאלות אפשריות: מי קובע את הנבצרות והאם יתקיים מעקב שוטף על מצב בריאותו של ראש הממשלה? 2. ממלא מקום ראש הממשלה וסגן ראש הממשלה החוק אינו מחייב את הממשלה לקבוע מראש ממלא מקום לראש הממשלה. זהו חסר המחייב תיקון כדי לאפשר העברת סמכויות מיידית במקרה של אי-תפקוד פתאומי של ראש הממשלה. תפקידי ממלא המקום על-פי חוק היסוד הם ניהול ישיבות הממשלה בעת שראש הממשלה נעדר מהארץ ומילוי תפקידי ראש הממשלה במקרה של נבצרות זמנית (עד 100 יום). במקרה של נבצרות קבועה ממנה הממשלה שר שהוא חבר הכנסת וחבר סיעתו של ראש הממשלה לתפקיד ראש הממשלה בפועל. שאלות אפשריות: קביעה מוקדמת של ממלא מקום ראש הממשלה; זהותו; פיקוח הכנסת על מינוי ממלא המקום; תפקידי ממלא המקום בעת העדרות ראש הממשלה מהארץ; ממלא מקום ראש הממשלה וראש הממשלה בפועל – שניים שהם אחד? התואר "סגן ראש הממשלה" נזכר בחוק היסוד אך אין לו נפקות חוקתית או משפטית. מה ההצדקה החוקתית לתואר חסר תפקיד? 3. שרים "מקצועיים" תנאי הכשירות לכהונת שר הקבועים בחוק היסוד אינם נוגעים להתאמה בין כישוריו המקצועיים של האדם לבין התפקיד. שר יכול שיהיה אף שלא מבין חברי הכנסת. האם רצוי לקבוע תנאי כשירות מקצועיים לתפקידים מסוימים בממשלה או לקבוע מכסה מזערית של שרים שאינם מבין חברי הכנסת? 4. ממשלה בשני רבדים א. סגן שר - חוק היסוד מתיר לשר הממונה על משרד למנות, מבין חברי הכנסת, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה סגן שר אחד. סגן השר נחשב לזרועו הארוכה של השר והיא פועל בשמו בכנסת ובמשרד שנתמנה לו. מעמדו של סגן השר מיוחד – הוא חבר הכנסת ופועל עבור השר בכנסת, אך הוא גם נושא באחריות המשותפת של הממשלה, הגם שאין הוא נוטל חלק בהצבעות בממשלה. אין לאצול סמכויות סטטוטוריות לסגן שר, אסור שיהיה בעל תפקיד עצמאי בבחינת "סגן שר הפועל כשר לכל דבר ועניין" ואין בהטלת משימות על סגן השר משום גריעה כלשהי מאחריות השר וסמכותו לעניינים שהוטלו על סגן השר. במסגרת הדיון בחוק האוסר על כהונה כפולה בכנסת ובממשלה התעוררו שאלות באשר למשמעות התפקיד של סגן השר ותנאי הכשירות לתפקיד (במיוחד בחירתם של סגני שרים מבין חברי הכנסת דווקא). ב. שר בלי תיק המסייע לשר - חוק היסוד מורה כי שר יהיה ממונה על משרד אך יכול שיהיה שר בלי תיק, כלומר שר שאינו ממונה על משרד. שר בלי תיק הוא חבר הממשלה לכל דבר ועניין. הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מורות כי אין להעביר לידי שר בלי תיק תחומי פעולה וסמכויות שיהפכו אותו, הלכה למעשה, לשר "עם תיק", קרי כזה הממונה על מנגנון ממשלתי1. הממשלה רשאית, באישור הכנסת, להעביר סמכויות הנתונות לפי חוק לשר אחד לשר אחר. בהצעת חברי הכנסת יצחקי, מרגי וכהן2 מוצע כי ראש הממשלה יהיה מוסמך לאצול סמכויות לשר בלי תיק כדי להקל על ראש הממשלה ה"אחראי על תחומי פעילות רבים ללא יכולת עזרה", את העומס. שאלות אפשריות: מהו המבנה החוקתי המתאים להקלת העומס על ראש הממשלה או על שרים במשרדים גדולים? הקשר שבין תפקיד סגן השר לבין הרעיון ששר אחד (הנאצל) יהיה כפוף לשר אחר (האוצל) ובין אלה לבין גודלה של הממשלה. הצורך בתפקיד שר בלי תיק ומטרתו. היקף הסמכויות שראוי ליתן בידי שר בלי תיק. 5. הפסקה זמנית של כהונת שר חוק היסוד קובע כי שר שחדל לכהן או שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו, ימלא את תפקידו ראש הממשלה או שר אחר שקבעה הממשלה, אולם ההסדר חסר בכך שהוא מוגבל לתקופה של שלושה חודשים ואין פתרון חוקתי באשר למה שקורה בתום תקופה (אם הממשלה, באישור הכנסת, לא מצרפת שר נוסף או משנה את חלוקת התפקידים). זהו חסר המחייב השלמה. כמו כן, העילות להפסקה הזמנית של הכהונה אינן מפורטות ולכאורה אין אפשרות לשר להשעות את עצמו מן הממשלה (או לראש הממשלה להשעות את השר) אלא אם מתקיים מצב של נבצרות. החוק אינו מבהיר מהן עילות הנבצרות (מחלת בן הזוג? חקירה פלילית?), מהו ההליך לקביעתה (מי קובע והאם יש צורך לקיים מעקב שוטף אחר מצב בריאותם של השרים?) ומה משמעותה (האם תתכן נבצרות מתפקיד מסוים בממשלה והאם השר הנבצר יכול להמשיך ולכהן כחבר הממשלה?). 6. השפעת הכנסת על פיטורי שר לפי החוק הקיים הכנסת מביעה אמון בממשלה כגוף בעת כינונה ומאשרת צירוף של שר לממשלה לאחר כינונה אם מבקשת זאת הממשלה, אך אין בידי הכנסת הסמכות להביא להפסקת כהונתו של שר מסוים (להבדיל מהבעת אי אמון בממשלה כולה). האם רצוי כי ועדות הכנסת או מליאתה יהיו מוסמכות להמליץ לראש הממשלה לעשות שימוש בסמכותו לפטר שר או לחייבו לעשות כן? מה יהיו העילות שביסוד ההחלטה? 7. מספר חברי הממשלה כיום אין בחוק היסוד הגבלה על מספר שרי הממשלה או סגני השרים. בכוחה של הכנסת שלא להביע אמון בממשלה (או לסרב לצרף שר לממשלה) אם לדעת חברי הכנסת גודלה אינו ראוי. האם יש טעם בהגבלה רשמית של מספר השרים? בעוד שהמספר המזערי הוא נתון חוקתי חשוב, בשל הפגיעה בתפקוד הממשלה, הטעמים שביסוד קביעת מספר מרבי אינם בהכרח חוקתיים ומכל מקום ניתנים לכאורה לפתרון במסגרת המשחק הפוליטי והציבורי. אם יתקבל החוק האוסר כהונה כפולה בכנסת ובממשלה הרי שגודלה של הממשלה ישפיע פחות על תפקוד הכנסת. 8. הבעת אי אמון בממשלה לפי הדין כיום רשאית כל סיעה להגיש הצעת אי אמון בממשלה תוך נקיבת שמו של חבר הכנסת שהביע הסכמתו להרכיב ממשלה, ולשם קבלת ההצעה נדרשת תמיכה של רוב חברי הכנסת. התמיכה בהצעת אי האמון היא למעשה תמיכה במועמד החלופי כמי שעליו יטיל נשיא המדינה את הרכבת הממשלה אם תתקבל ההצעה. בהקשר זה עלו שתי הצעות: התניית ההגשה של הצעת אי האמון בתמיכה בכתב של מספר מסוים של חברי הכנסת. הדבר צפוי לגרום לצמצום במספר הצעות אי האמון שתוגשנה; דרישה לרוב מיוחס לשם קבלת החלטה על אי אמון. כיום נדרש רוב של חברי הכנסת.