חומר רקע
-
עמוד1
מתוך4 -
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
משפט מינהלי
ממשלה - סגני שרים
תאריך
"י :
א חשון התשנ
, ח"11
נובמבר1999
עדכון
:
אדר ב
'
התשס
, ג"
מרץ 2003
מספר הנחיה
: 1.1304
איסור אצילת סמכויות סטטוטוריות לסגן שר
איסור אצילת סמכויות סטטוטוריות לסגן שר
האם רשאי שר לאצול סמכות
הנתונה לו לפי חוק לסגן שר במשרדו
?
על מנת להשיב לשאלה זו יש
לבחון את השאלות הבאות
:
האם לעניין סעיף 33
)ל ( ב
חוק-יסוד
:
הממשלה
סגן שר הוא בגדר
"
עובד ציבור
; "
ובהנחה שסגן שר הוא בגדר
"
עובד ציבור
, "
מהו היחס
בין הוראת סעיף 33
)( ב
להוראת סעיף 25
)( ב
לאותו חוק -
האם
יש לראות בהוראת סעיף
25
)( ב
כהסדר מיוחד וממצה
)lex specialis
(
,הקובע את מהות והיקף תפקידיו של סגן שר
,
באופן
השולל את השימוש בהוראת סעיף 33
)( ב
לשם הרחבתן
.
סעיפי החוק מובאים להלן
:
"25
)( ב
סגן שר יפעל
,
בכנסת ובמשרד שנתמנה לו
,
בשם
השר שמינה
אותו ובמסגרת העניינ
ים שמסר לו
."
"33
)( ב
סמכות הנתונה לאחד השרים על-
פי החוק או שהועברה לו לפי
סעיף 31
), (ב
למעט סמכות להתקין תקנות
,
רשאי השר לאצול כולה
,
מקצתה
,
או בסייגים
,
לעובד ציבור
."
משיקולים כללים הנובעים ממבנה משטרנו החוקתי ומעקרונות יסוד של שיטתנו המשפטית
,
שיפורטו להלן
,
ומתוך בחינת הוראות החוק האמורות לגופן
,
על רקע תכליתן וההיסטוריה
החקיקתית שלהן
,
עולה כי
אין שר רשאי לאצול מסמכויותיו הסטטוטוריות לסגן שר
.
שיקולים כללים
1. התרת אצילת סמכויותיו הסטטוטוריות של שר לסגן שר עלולה לגרום ל
"
שיבוש חוקתי
".
שכן
לפי המבנה החוקתי שלנ
שר " ו
יהיה ממונה על משרד
" )
סעיף 5)(ג
לחוק-יסוד
:
הממשלה
(.
השר
הוא הממונה על המשרד
,
והוא האחראי על פעילות המשרד בפני ראש הממשלה
,
בפני הכנסת
,
ובפני הציבור
.
לשם כך הוענקו לו בחוק סמכויות בתחום פעילותו של המשרד עליו הוא מופקד
.
אצילת סמכויות לסגן השר עלולה לפגוע
במבנה חוקתי זה
,
ואף לרוקן אותו מתוכן מקום שתהיה
אצילת סמכויות גורפת של סמכויות השר לסגן השר
,
כגון במשרדים בהם המשרד
י
תנהל למעשה
על-ידי סגן שר
.
חוק-יסוד
:
הממשלה קובע גם הוראות שונות באשר למינויו של שר
,
תנאי כשירות ופסלות
,
דרכי
הפסקת כהונה
,
מינוי ממלא
-מקו
, ם
הגבלת מספר השרים ועוד הוראות כיו
צא באלה
.
אצילת
סמכויות גורפת לסגני שרים תיצור שיבוש חמור במבנה זה
.
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
הנחיה מס
' 1.1304
-
עמוד2
מתוך4 -
2. הפעלת סמכויות סטטוטוריות על
-
ידי סגן שר- אשר נבחר מקרב חברי הכנסת
,
ותוקף כהונתו
כסגן שר מותנה בהיותו חבר הכנסת
- מחדדת ומחריפה את הבעיה של ניגוד האינ
טרסים המוסדי
שבין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת
,
ואת ה
"
עירוב הלקוי
"
שבין תפקידי הפיקוח
הפרלמנטריים המוטלים על חברי הכנסת
,
לבין תפקידי הביצוע הממשלתיים
'א : ו רא )
רובינשטיין
,
חוק-יסוד
:
הממשלה במתכונתו המקורית - הלכה למעשה
,
משפט וממשל
' ג
)
תשנ
, (ו"571
,בעמ
' 624
-
625
, והשוו גם
צ " בג : 9/82
וירשובסקי נ
'
שר המשפטים ,"פ
ד לו
)1
(
645
(.
גם כיום
,
כאשר אין נוהגים לאצול סמכויות שרים לסגני שרים
" ,
עירוב מלכויות
"
זה של חבר
הכנסת
,
המשמש גם כסגן שר ברשות המבצעת יוצר קשיים
,
וחייב קביעת הסדרים מיוחדים
והטלת מגבלות שונות על סגן שר
:
*
סגן שר אינו יכול לשמש כיושב
-ראש הכנסת או כסגן יושב
-
ראש הכנסת
)
ף סעי20
לחוק
-
היסוד
:
הכנסת
)
תיקון 27
,ס"
ח התש
' עמ , ס"261
,
30.7.00
.(
*
אסור לסגן שר לדבר בכנסת בניגוד לעמדת הממשלה בעניין כלשהו
)
החלטת ממשלה מס
' 516
מיום23.6.63
.(
*
סגן שר אינו יכול לשמש יושב-
ראש של ועדה קבועה של הכנסת
)
סעיף 10
)ב(
לתקנון
הכנסת
(.
*
סגן שר אינו יכול להגיש הצעת חוק פרטית
,
ואם הגיש הצ
עת חוק
לפני היותו סגן-, שר
יחולו
על הצעתו הוראות סעיף 142 לתקנון הכנסת
,
כאילו חזר בו מהצעתו
.
3. אצילת סמכויותיו הסטטוטוריות של שר לסגן שר מעוררת גם א
ת החשש של הגברת המעורבות
הפוליטית ועירוב שיקולים פוליטיים בעש
יה
המקצועית של השירות הציבורי
)ה -
civil service
( .
אכן
,
גם השר הוא אישיות פוליטית
.
ברם
,
תיחום הפעילות והאחריות בין השר לדרג המקצועי
במשרד הוא בדרך
-כלל ברור וגלוי
.
הוספת גורם פוליטי נוסף
,
סגן שר
,
המשמש במקביל כחבר
הכנסת מן השורה
,
לזירת העש
י
ה המקצועית במשרד
,
עם סמכויות סטטוטוריות
,
עלולה להפר
את האיזון הקיים
.
4.
מלשון סעיף25
)( ב
לחוק-יסוד
:
הממשלה עולה
,
כאמור
,
כי סגן השר אינו מפעיל סמכויות
סטטוטוריות
עצמאיות ,
אלא פועל
"
בשם השר שמינה אותו
, "
בכנסת ובמ
שרד
" ,
ובמסגרת
העניינים שמסר לו
"
השר
.
לשון זו של סעיף 25
)( ב
משקפת היטב את תכליתו של החוק וכוונת
מחוקקיו באשר למהות ולהיקף תפקידו של סגן שר
,
כמפורט לעיל
.
סגן השר משמש כנציגו
וכדוברו של השר הפועל בשמו של השר
,
בכנסת ובמשרד באותם עניינים שהטיל עליו השר
.
אין
סעי
ף 25
)( ב
מדבר בסמכויות שהוענקו או שהואצלו לסגן השר
,
אלא בעניינים שנמסרו לטיפולו
.
היינו
,
סוג של אחריות וטיפול בעניינים מינהליים
-
ציבוריים שהשר הטיל עליו לבצע בשמו בכנסת
ובמשרד
.
חוק-יסוד
:
הממשלה
,
הנוכחי או הקודם
,
מבחין היטב ומדייק לעניין המינוח של סוגי
הסמכות
והעברת סמכויות
ו רא )
בעיקר סעיפים 5), (ג31
,
33
,
34
(
,
ולא בכדי לא נקט המחוקק
לעני
י
ן סגן שר בסעיף 25
)( ב
במונח של אצילת סמכויות של השר לסגן השר
.
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
הנחיה מס
' 1.1304
-
עמוד3
מתוך4 -
האם סגן שר הוא בגדר
"
עובד ציבור
"
לעניין אצילת סמכות
?
5.
המונח
"
עובד ציבור
"
אינו מוגדר בחוק-יסוד
:
הממשלה
,
לא לעניי
ן אצילת סמכויות ולא לכל
עניין אחר
.
גם חוק הפרשנות
,
התשמ
"א -
1981
אינו כולל הגדרה של
"
עובד ציבור
".
לעומת זאת
,
בפקודת הפרשנות
,
החלה על חיקוקים שנחקקו קודם לחקיקת חוק הפרשנות
,
קיימת הגדרה של
"
עובד ציבורי בזו הלשון
:
" '
עובד ציבורי
'
' או
משרד ציבורי
' - לרבות כל
עובד או משרד שהוטלו
עליהם תפקידים בעלי אופי רשמי
...
בין שהם נתונים לפיקוחה הישיר
של הממשלה ובין אם לאו
";
מהגדרה זו עולה כי
"
עובד ציבורי
"
הוא
עובד ,בגוף ציבורי
,
בין ממשלתי ובין אחר
,
וזאת להבדיל
מנושאי משרה
או תפקיד שאינם במעמד של עובדים
,
כגון
:
נבחרי ציבור
,
שופטים וכיו
צא באלה
.
אמנם פקודת הפרשנות אינה חלה כאמור על חוק-יסוד
:
הממשלה החדש
,
אלא חוק הפרשנות
,
שאינו כולל הגדרה של
"
עובד ציבור
".
ברם
,
פקודת הפרשנות חלה על חוק
-יסוד
:
הממשלה
מתשכ
, ח"
אשר כלל הוראה
זהה לעניין אצילת סמכויות
)
סעיף 31
)( ב
שם
(.
כיוון שכך
,
אם
הה
וראה לעניין אצילת סמכויות שר שבחוק-יסוד
:
הממשלה הקודם לא חלה על מי שאינם
עובדים ,בהתאם להגדרה שבפקודת הפרשנות
,
ניתן להסיק שזו היתה הכוונה גם בחוק-יסוד
:
הממשלה החדש
,
אשר לא ביקש לעשות
כל
שינוי לעניין זה
,
ושמר על סעיף האצילה בנוסח זהה
.
6. גם עיון בהגדרות ש
" ל
עובד ציבור
"
בדברי חקיקה אחרים מצביע על כך
,
שבדברי חקיקה
העוסקים
בסמכויות ובהסמכות ,
הוגדר
"
עובד ציבור
"
כעובד
של רשות שלטונית
,
בדומה להגדרה
בפקודת הפרשנות
: ו רא .
סעיף 187
)( ז
לחוק סדר הדין הפלילי
]
נוסח משולב
, [
התשמ
"ב -
1982
;
סעיף2
לפקודת המסים
)
גביה
(;
סעיף
1
לפקודת מחלות בעלי חיים
]
נוסח חדש
, [
התשמ
"ה -
1985
. לעומת זאת
,
הגדרה רחבה יותר של
"
עובד ציבור
, "
הכוללת גם נושאי משרה שלטוניים
שאינם במעמד של עובדים
,
נקבעה רק בחוקים שעני
י
נם
שמירת טוהר המידות ,מטעמים מובנים
.
: ו רא
סעיף 34כד לחוק העונשין
,
התשל
"ז -
1977
;סעי
ף 1
לחוק שירות הציבור
)
מתנות
, (
התש
"ם -
1979
;
סעיף1 לחוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור
ה ,
תשנ
"ב -
1992
.
7. בעני
, ננו י
מדובר בהגדרת
"
עובד ציבור
"
לעניין אצילת סמכויות שר
,
היינו
הסמכה ,
ולא שמירת
טוהר מידות
,
ואין כל סיבה להניח כי המחוקק ביקש לעניין זה דווק
א לסטות מהשורה
,
ולהרחיב
את ההגדרה למי שאינם עובדים
.
אין גם להעלות על הדעת
,
לגופו של עניין
,
כי המחוקק ביקש
לאפשר לשר לאצול מסמכויותיו הסטטוטוריות
לכל" עובד ציבור
, "
במובנו הרחב של מונח זה
,
היינו
,
גם לנושאי משרה ותפקיד שלא מקרב העובדים
,
דרך משל
,
לחבר הכנסת
ל ,
ראש עיר
,
לרב
עיר
,
לשופט או לדיין
-
כולם
"
עובדי ציבור
, "
במשמעות הרחבה הכוללת גם סגן שר
,
והדברים
ברורים
.
יוזכרו
י לענ
ין הנדון דברים שנאמרו
בבג
צ "
פיליפוביץ
,
ואח
' נ '
רשם החברות ואח
') צ " בג3709/90
,
פ"
ד מו
)1
(
410
(, כדלהלן
:
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
הנחיה מס
' 1.1304
-
עמוד4
מתוך4 -
"אכן
,
כאשר חוק-יסוד
:
הממשלה הסמיך שר
לאצול סמכותו
,
הוא קבע
כי הנאצל חייב להיות
"
עובד ציבור
" )
ראה סעיף 31
)ב
((.
במצב הדברים
הרגיל
,
בו משתמעת הסמכות של רשות שלטונית לאצול את סמכותה
לאחר
,
תהא זו האצלה לעובד מדינה אחר
.
הטעם לכך נעוץ בעובדה
שעובד המדינה הנאצל אף הוא חלק מהמסגרת השלטונית
,
נתון לפיקו
ח
מינהלי כללי
,
וכפוף לכללי אתיקה ומשמעת של השירות הציבורי
."
שם )
,
בעמ
' 424 (. ז
ורא
ו
גם דברי בית-המשפט
,
באותה רוח
,
בבג
צ "2313/95
קונטקט נ
'
שר הבריאות ,) ד נ "פ4
(
397
,
' מ בע407
,ובבג
צ "4212/91
בית רבקה נ
'
הסוכנות ,"פ
ד מז
)2
(
661
,בעמ
' 673
.
8. סגן השר מיועד לסיי
ע לשר בעיקר בעבודתו הפרלמנטרית
.
לשם כך נקבע
,
עוד בתשי
, א"
כי סגן
שר יתמנה מקרב חברי הכנסת
)
סעיף 11( א)א
לחוק המעבר
)
תיקון
, (
התשי
א "-
1951
( ,
ודרישה זו
נותרה בעינה גם בחוק-יסוד
:
הממשלה
מתשכ
"ח,
מתשנ
"
ב ומחוק
-היסוד הנוכחי
,
בהם נקבע גם
,
כי כהונתו של סגן שר תפקע
ב ,
ין היתר
,
אם
"
חדל להיות חבר הכנסת
". )
סעיף 26
)5( לחוק-יסוד
:
הממשלה
(.
9.
גם בחינת הוראת סעיף33
), (ב
המסמיכה שר לאצול מסמכויותיו ל
"
עובד ציבור
, "
מעלה
,
כי
הכוונה היא ל
"
עובד ציבור
"
במשמעות הרגילה של המונח
,
היינו מי שהוא במעמד של
עובד
ברשות שלטונית
,
ואין מונח זה
כולל לענייננו
נושאי משרה ,כגון סגן שר
,
שאינם עובדים
.
מכל-מקום
,
גם
לו
ניתן היה
,
דרך כלל
,
לפרש את המונח
"
עובד ציבור
"
שבסעיף 33
)( ב
באופן
שאינו מוגבל בהכרח לעובד
,
ולא כך היא דעת
, נו
הרי שלענ
י
ין סגן שר יש לראות בהוראת סעיף
25
)( ב
כהסדר מיוחד וממצה ,ואין להוסיף ע
ל תפקידי סגן השר
,
וכל-
שכן לשנות ממהותם
ואופיים
על , -ידי שימוש בכלי המשפטי של אצילת סמכויות
.
המסקנה האמורה
,
לפיה אין שר רשאי לאצול מסמכויותיו הסטטוטוריות לסגן שר
,
מתחייבת
ונתמכת
,
גם בשיקולים נוספים המפורטים לעיל
,
הנובעים ממבנה משטרנו החוקתי ומעקרונות יסוד
של שיטתנו המשפטית
.
אצילה כאמור עלולה לגרום לשיבוש המבנה החוקתי ולעקיפת הוראות
החוק
.