חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ‏י"א תמוז, תשס"ז 29 מאי 2026 לכבוד גב' אפרת רוזן עוזרת ליועצת המשפטית ועדת החוקה, חוק ומשפט הכנסת שלום רב, הנדון: הצעת חוק לתיקון פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש)(מס' 13) (קבלת נתוני תקשורת וקובצי נתונים ממאגר מידע של בעל רשיון בזק), התשס"ו-2006 הצעת החוק שבנדון קבועה ביום 3.7.07 לדיון הכנה לקריאה שניה ושלישית בועדת החוקה, חוק ומשפט. לקראת הדיון, מבקשת הסניגוריה הציבורית להביא את התייחסותה להצעת החוק, על מנת שהדברים יובאו לדיון בטרם אישור הצעת החוק על-ידי הועדה. קבלת נתוני תקשורת כפעולת חיפוש הצעת החוק מהווה למעשה הסתעפות של אפשרויות "חיפוש" נוספות על אלה הקיימות כיום ולא בכדי היא ממוקמת בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש). על כן, כהערה מקדמית, יצוין כי אנו סבורים כי יש להחיל על כל פעולה הכרוכה בקבלת נתוני התקשורת ובאיסופם את העקרונות הכלליים החלים על פעולות חיפוש ואישורן, כגון קיומו של חשד סביר לביצועה של עבירה וכד'. הדברים אמורים ביתר שאת, שעה שבמקרה זה, בניגוד לפעול חיפוש רגילה, פעולת רשויות החקירה מתבצעת בפועל בהסתר, ואף עתידה להתבצע גם כלפי צדדים שלישיים או משתמשים במתקן בזק אשר אינם מעורבים כלל בביצועה של עבירה. הגדרת המונח "נתוני תקשורת" נתוני תקשורת נוגעים ישירות בזכות הפרטיות של לקוחות חברות התקשורת, ושל המשתמשים באמצעי התקשורת. זכות זו הינה, כידוע, זכות בעלת מעמד חוקתי. שעה שחקיקה עתידה לכרסם בזכות בעלת מעמד שכזה, ראוי שהפגיעה הצפויה תהיה ברורה, הן בהיבט של הגורם הפוגע (קרי, המשטרה ובית המשפט), והן בהיבט של הגורם הנפגע – הציבור - אשר יש לתת בידו את האפשרות להתאים את ציפייתו לפרטיות למצב החוקי. על כן, אנו סבורים כי על הצעת החוק להתוות מסגרת הדוקה וברורה של המידע הפרטני הכלול בהגדרה זו של "נתוני תקשורת". ההגדרה הראשונית שהוצעה למונח "נתוני תקשורת" הינה הגדרה מעורפלת המותירה פתח רחב, יתר על המידה, לשיקול דעתם של הגורמים השונים המעורבים בתהליך בקשת נתוני התקשורת ומסירתם. אף ההגדרה המעודכנת המוצעת למונח "נתוני תקשורת" (הכוונה להגדרה שהועברה ביום 1.7.07), הינה רחבה יתר על המידה: ראשית, הנוסח המוצע אינו מהווה רשימה סגורה של נתונים, אלא נהפוך הוא – קובע הגדרה מעורפלת ורחבה כבראשונה ("מידע אודות שירות בזק") ולצד זאת מפרט מספר דוגמאות, וזאת כהגדרה מרבה ולא כרשימה סגורה או הגדרה מצמצמת. בכך, לא ניתנת הגדרה ברורה וממצה של נתוני התקשורת נשואי הצעת החוק, כפי שמתחייב מעיקרון המידתיות בעת פגיעה בזכות בעלת מעמד חוקתי, וההגדרה מותירה עדיין פתח לפרשנויות שונות, על פי שיקול דעתם של גופי החקירה ובתי המשפט. עוד יצוין, כי נתוני התקשורת אינם אמורים, לטעמנו, לכלול מידע אודות אמצעי תשלום וכן אינם אמורים לכלול מידע אודות מחשבים. הדבר עלול להביא לכך שהלכה למעשה יתבצע מעין הליך חיפוש במחשב, תחת איצטלת העברת "נתוני תקשורת" , ושלא בהתאם להוראות החוק הייחודיות הרלוונטיות לעניין חיפוש במחשבים. היתר לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים סעיף 42ג המוצע מתיר, במקרים מסוימים, קבלת נתוני תקשורת בלא צו של בית המשפט. זוהי סיטואציה בה שיקול הדעת של המשטרה אינו נתון לביקורת שיפוטית כלשהי - אף לא בדיעבד - הן לגבי הצורך המקורי בהעברת המידע והן לגבי היקפו. דברי ההסבר לסעיף זה מתייחסים למצבים בהם נדרש המידע לצורך הצלת חיי אדם או מניעת ביצוע מעשה עבירה שיש עימו חשש לסיכון חיי אדם, אולם לעומת זאת, הסעיף עצמו מנוסח באופן רחב יותר, הכולל היתר כאמור לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה – אף בלא הסייג של קיום חשש לסיכון חיי אדם. מאחר שמדובר בפגיעה מהותית בזכות הפרטיות, אנו סבורים כי יש להגביל את סוג נתוני התקשורת שניתן יהיה לקבל בלא צו של בית המשפט, ולציין מפורשות מהם אותם נתוני תקשורת שניתן יהיה להעבירם בלא צו. כמו כן, יש להצר את ההיתר רק למקרים בהם קיים חשש לסיכון חיי אדם, בהתאם לאמור בדברי ההסבר לסעיף זה. הדבר מתחייב, לטעמנו, לנוכח הפגיעה החמורה בזכות הפרטיות הטמונה בהעברת מידע בלא צו שיפוטי כמו גם לנוכח ההגדרה המעורפלת והרחבה של המונח "נתוני תקשורת". העברת קבצי מידע ממאגרי המידע של בעלי רשיון בזק סעיף 42ד המוצע מתיר למעשה לכל אחת מרשויות החקירה, בנפרד, לנהל מאגר מידע עצמאי כראות עיניהן, אודות כלל המשתמשים במתקני בזק, וזאת ללא קשר לשאלת היותם של אותם משתמשים בגדר חשודים או מעורבים באופן כלשהו בביצוען של עבירות. יתרה מכך, לפי הנוסח המוצע, אף אין הכרח שהדבר ייעשה לצורך חקירה קונקרטית, אלא רשויות החקירה תהיינה רשאיות לדרוש את המידע על דרך הכלל. הנוסח המוצע אף יוצר מצב שבו אין המדובר במאגר מרכזי אחד אשר ינוהל ע"י הרשות, אלא, כל קצין מוסמך (ומדובר בקצין חקירות או מודיעין מדרגת סנ"צ ומעלה, המצוי כמעט בכל יחידה משטרתית) יוכל לדרוש קבצי מידע, לפי שיקול דעתו הבלעדי, אודות אזרחים אף אם אין לאותם אזרחים כל קשר לפעילות עבריינית. בפועל, כל תחנת משטרה או יחידת חקירות תוכל להחזיק מאגר עצמאי משלה, בלא הצדקה של ממש. אמנם, לכאורה, אין מדובר בפגיעה משמעותית בפרטיותם של אזרחים, ככל שמדובר במידע גלוי דוגמת המידע המצוי במדריכי הטלפונים. אולם, נקודת המוצא בכל הנוגע למאגרי מידע של רשות חקירה צריכה להיות הצדקה לקיומו של מאגר המידע והמידתיות שבהחזקתו וניהולו. במקרה זה מדובר באפשרות להקמת מספר בלתי מוגבל של מאגרי מידע, לפי שיקול דעתו של כל קצין מוסמך והיחידה אליה הוא משתייך, ותוך מתן אפשרות לאיסוף מידע על אזרחים תמימים שאין להם כל קשר לפעילות עבריינית. לכך, מתווספת העובדה שעל-פי התוספת המוצעת, הפרטים שיימסרו במסגרת זו הינם רחבים מאלו המופיעים בספר הטלפונים הרגיל, כך שבפועל הפגיעה היא כפולה: במישור האחד - שיוכו של האזרח למאגר המידע המוחזק ע"י רשות החקירה ללא הצדקה עניינית, ובמישור השני – הכללת פרטי מידע מעבר לאלו המפורסמים בציבור בדרך כלל. עוד ראוי לציין בהקשר זה, כי המידע המפורסם בציבור אודות משתמשים במתקני בזק אינו כולל את אותם משתמשים אשר ביקשו כי מספרי הטלפון שלהם יוותרו חסויים. בהצעת החוק אין התייחסות מפורשת לסוגיית המשתמשים אשר ביקשו כי פרטיהם יהיו חסויים, אולם מדברי ההסבר עולה כי זו אחת הסיבות לכך שבהצעת החוק נקבעו דרכי שמירת מידע שישמרו על החסיון, משמע – גם פרטיהם של משתמשים שביקשו במפורש להיוותר חסויים יועברו במסגרת נתוני התקשורת. סוגיה זו מדגישה עוד יותר את הבעייתיות הקיימת בהקמת מאגר מידע שכזה: שהרי, אדם שביקש כי פרטיו יהיו חסויים הביע עמדתו ביחס לציפייתו הגבוהה לפרטיות, אשר כאמור, הינה זכות בעלת מעמד חוקתי. אין כל הצדקה, לפיכך, לפגוע בפרטיותם של משתמשים כאלה, אשר אינם מעורבים כלל בביצוען בעבירות פליליות. בדומה, גם ההיתר הכללי לאיסוף מידע בדבר השתייכות המשתמשים לשירותי האינטרנט של החברות השונות, מהווה הרחבה ניכרת המכרסמת בזכות הפרטיות, שכן שככל שהדברים נוגעים לשימוש באינטרנט הרי שקיימת ציפיה לגיטימית גבוהה יותר לאנונימיות ופרטיות, ובהיעדר עילה של ממש או חשד למעורבותו של אדם בביצוע עבירה פלילית, אין כל הצדקה לפגוע בהן באופן כוללני ובלא צו של בית משפט. לנוכח האמור, אנו סבורים כי יש לצמצם את ההיתר הרחב שניתן במסגרת הצעת החוק לרשויות החקירה לאיסוף המידע, ולתחום אותו במספר מישורים: ראשית, ראוי לשקול הקמתו של מאגר אחד מרכזי שיהיה נתון לפיקוח וינוהל על-פי הנחיות הרשות לטכנולוגיה ומשפט ונהלי המשטרה. שנית, ככל שמתבקש איסוף מידע על משתמשים אשר אינם חשודים בפעילות עבריינית אין מקום למסירת מידע שאינו גלוי (כגון: פרטי זיהוי שאינם מופיעים במדריכי הטלפון או משתמשים שביקשו שפרטיהם יהיו חסויים), ושלישית, יש לצמצם את התוספת המוצעת, ולמחוק ממנה את הפריט השני שעניינו לקוחות שירותי האינטרנט. אודה על העברת התייחסותנו זו לידיעת חברי הועדה לקראת הדיון הצפוי בהצעת החוק הנדונה. בברכה, גיל שפירא, עו"ד סגן לסניגורית הציבורית הארצית