חומר רקע

363 המ שרד לב יטח ון הפנים משט רת יש ראל פעו לות ב רת וקי במד ור תב יעו ת שבמטה ה ארצי , בלשכות התביעה המשטרתית , ב פרקליטות המדינה ובפרקליטויות מחוזיות נבדקה מערכת התביעה הפלילית , בעיקר הושוו סדרי ה עבו דה של התביעה המשטר תי לה א ת ל של הפרקליט ויות . במ סגרת הבי קורת בנושא הטי ב ל פו עבריי נות נוער נבדקה פעילותן של יחידות הנוער בכל הקשור לחקירת בני נוער , גילוי עבירות ומניעת עבריינות נוער . הבדיקה נעשתה במדור הנוער שבמטה הארצי , במחוזות המשטרה , ביחידות הנוער שבתחנ ות ה משטרה ציון ומוריה ב ירושלים וביח ידת נוע ר חשיפה של מחוז ירושלים . בירורי הש למה נע שו באגף קה ילה ומשמר אזרחי ובמועצה הציבורית לצמצום העבריינות בישראל במשרד לביטחון פנים ) ראו בדוח זה ' עמ , 77 .( התב יעה ה פלי לית - בפרקליטות ובמשטרה 1 . על פי ח וק סדר הדין הפלילי ] נוסח משולב , [ התשמ "ב- 1982 ) להל ן - חוק סדר הדין הפלילי , ( המאשים ב משפט פל ילי הוא ה נה ידמ , המיוצגת ב ידי תובע . לתביעה במדינת ישראל שתי זר ועות עיקריות : פרקליטות המדינה ומערך ה תביעות של משטרת י ש ראל ) להלן - התביעה המשטרתית (1 .הפ רקליט ות מייצגת את המדינה בעב ירות היות ר חמורות , הנדונ ות בב מ ית שפט זיים וח מ , ו התביעה המשטרתית מי י צגת א ת ה מדינ רמב ה בית ה עבי רות שנדונ ות בבתי משפט שלום . התובעים הם : היועץ המשפטי לממשלה ונצי גיו - פרקליט המדינה , פרקליטי המחו ז ופרקליטים מפרקליטות המדינה המחוזית ; מי שהיו עץ המשפטי הסמיכו להיות תובע , בדרך כל ל , לסוג ש ל מ שפטי , ם לבתי פש מ ט מסוימים או למשפט מסוים ; שוטר קיי ת שנ , ב מו ו תנ אי כ שירות מסוי מים , ושנתמנה ל היות תובע בידי המפכ . ל" __________________ 1 לפ י חוק סד ר הדין הפלילי , יש גם תובעים בג ופים נוספים לנושאי ם מסוימי ם או לבתי משפט מסוימים כמו תובעים ב ר שויות ה מ קומיות או במשרדי ממשלה מסוימים , כדי שיטפלו בנושאים כגון איכות הסביבה תכ , נון וב . יה ני בעבירות אחדות , רשאי כל אד לה ם אש ים על ידי הגשת ק ו ה בלנ לבית המשפט . 364 דו ח שנתי 51ב תפק ידו של ה ת ו בע הוא להבטיח את האינטרס הציבורי העו מ ד מאחורי הליך ה העמדה לדין של עבריינים . על התובע לעזור לבית המשפט בב ירור האמת , בלי לפגוע ב זכויותי ש הם ל םש נא ה ושל הצ יבור . אין מטרתו של התובע ל ז כות פט ש במ ולהש ה ג י רשעה בכל מחיר . אחריות מיוחדת ושמירה על ה גינות מוטלות על התובע , בפרט במצב שבו הנאשם אי נו מיוצג פל . י חוק סדר הדין הפלילי וההלכה הפסוקה , מופקד בידי התובע שיקול דעת שלטו , ינ בעל א ופי שיפוטי2 .הד בר מ תבט ין ב , א היתר , בסמכות להחליט אם להגיש כתב אישום ; ו לא אם במה א לה שים ואלו ראיות יוגשו לבית המשפט ; בסמכות להפסיק את הליכי ההעמדה לדין ; ובסמכות להחליט בעניין הסדרי טיע ל . ון תובע יש גם סמכות להפעיל ב קרה על החק ירה ולהו רות במקרה הצורך על ביצוע השלמות חקירה . מסמכו תיו וי ומ תפקידיו של התובע נגז רת ה חשיבות של עצמאות קו שי ל הד עת ב העמדה לדין אות ו עליו להפעיל בסבירו , ת בתום לב , לל א הפליה וללא שיקולים זרים . מדי ניות התב יעה הפלילית נקבעת ביד י הרשויות המופקדות על פי ד פיכא לע ין ת החוק . המדיניות מתייחסת , בין הית , ר לשיקולים לקביעת ל ן ניי עה ציבור בהעמדה לדין ובגניזת תיקים , של רמת ה שה י ענ שהתב עה י תטען לה , ושל עריכת הס דרי טיעון ה . יוע ץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה אחראים ליצירת א חידות בעבודת התביע ה הפ לילית ולפיקוח עליה . הפיקוח העיבתה על המשטרתית בעבירות מסוג פש ע ש התביע ה המשטרתית מגישה ן בה כתב א י ישו ם ומייצגת את המדינה בבית המשפט , אמור ל הת , ע בצ בין , תר הי באמצעות הסמכות של פרקליטי המחוז , והם לבדם , להחליט על העמדה לדין או על גניזת התיקים , שעל יחידות החקי רה להעביר אליהם להחלט ; ה באמצעו תוטלחהה ת שמקבלת הפרקליטות בבקשות ל ערעור ל ע רכא ות גבו הות יות ר , ש ה ש מג י לפניה הת ביעה המשטרתית , על פסקי דין בתיקים ב הם התביעה המשטרתית ייצגה א ת המדינה ; ובאמצעות החלטות הפרקליטות בעררים המוגשי ם על החלטות התביעה המשטרתית לגניזת תיק . ים 2 . מב נה מע רכת התב יעה הפלי לית , תפקידיה , סמכויותיה ונ והלי עבוד ת ם של הפ ר קליטים והתובעים מו רים דס בכ מה חוקים , ובהם חוק סדר הדין הפלילי , חוק ה , ן שי נ עו התש ל" ז- 1977 , חוק בתי המשפט ] נוסח משולב , [ התשמ "ד- 1984 ,וכ ן בפסיקה , בהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרק ליט המד ינה , בפקודות המשטר ה ובהנחי ילקרפ . ה ותי טות המדינה עוסקת , בין הי , רת ב קביע ת מדיניות התביעה ב , ה נחי הב , תיאום ובפיקוח על פרקליטויות המחוז ועל גו רמ י תביעה אח רים , ובכלל זה בכל הנוגע לעיכוב הליכי העמדה לדין , בדרך הטיפול בעררים , ובייצוג המדינה בערעורים בבית המשפט העל יון ובעתירות . ץ" לבג שש פר קל חמ תויו יט וז מייצגות את המדינה בהלי כ ים פליל , ים י כל אחת בגבולות ס ה ת מכו המקומית , בתיקים פליליים כערכאה ראש ונה , יק בע ר בבתי משפט מחוזיים , ובעררים ובערעורים פלילי י ם שונים על החלטות ופסקי דין של בתי משפט שלום . במחוז תל אביב מחולקת ע בודת הפרקליטות הפלילית לשתי פר נ תויוט קלי וספות , האחת - בנושא מיסוי וכלכלה , והאחרת - בנושאים א פ . ם חיי ר ז רקליטות המדינה ומרבית פרקליטויות המחוז ע וס קות , בין היתר , גם בעניינים אזרחיים , מינהליים ו כלכליים . בשש פרקליטויו ת המחוז מועסקים בנושאים פליליים 263 פרקליטים ולצד ם מתמחים . התב יעה ה משט רתית מ ת א תל כול דור התביעות במחלקת חקירות ותביעות במטה הארצי ו- 11די יח , עה בי ת ות בהן שמונה לשכות תביעה מרחביות ושלו ש ל ת ת ו שכ ביעה ו מח זיות - בתל אביב , בירושלים וביו . ש" מדור תביעות אחראי , בין היתר , לביצוע מדיניות הפיקוד המשטרתי בנושא התב , העי להדרכה והנחיה ל , פיקוח וב קרה על לשכ ות התביעה , למתן חוות דעת ו טיפול ב ב קשות לע יכוב הליכים ו ם י ע רר המו גשים ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטת המד ינ ה ולקיום ק שר עם גו רמים משפטיים . ראשי לשכות ה ת ביעה אחראים לניהול הלשכות , לפיקוח על עבודת התובעים בלשכות , לסגירת תי קי ח קירה , להכנת חוות ד עת משפטי ץועיילו ות משפטי לקציני המטה __________________ 2 ץ " בג935/89 ' נ ' אח ו רו גנ היועץ המשפטי לממ ש לה פד מ ד )2 ( 508 . המ שרד לבטחון פנים 365 ע תוב ה . םיי קומ מה ים המשטרתיים בלשכ ות הת יע ב ה עוסקים בהכנת כתבי איש ום , בהופעו ת בבתי מ שפ ט ובמתן חו ות דעת בכל הנוגע לסג ירת תיקים . בלש כ ות התביעה המשטרתית מועסקים 194 תובעים , מהם 87% בעלי השכלה משפטית . 3 . מד ינות דמו קרטיות באירופה , ש להן שיטת מש פט דומה לזו שבישראל , ערכ ו בעשורים האחרונים רפו ר מות ועד נ ש , ל ו העניק לתובע את הכלים לבצע את תפקידו באובי יק ת וי טיב ו באי- לות ת , ובה בעת הגדילו את סמכויות ; וי וא ילו בישראל , מבנה מערכת התביעה הפלילית וחלוקת הסמכויות בתוכה מקו רם ב מו דל המנדטורי , ו לא חלו בו במ םייו שינ ניים ומוסדיים מאז הקמת המ ינה ד . , ד מנג התחולל ו תמור ות שה ו ע ש פי עליה מבחינת העומס , מורכבות המשימות , דרכי הע בו דה והא מצ עים העומדים לרש ותה . התמור ות היו : שינ ויי חקיקה ופסיקות עקרוניות ; רפו רמות בבתי המשפט ; שינויים בעבודת המשט רה ה ; קמת הסניגוריה הצי בורית ; תמ תרבח ת ו ור יות וכל כליות שהשפיעו על ה י קף הפשי , הע על מורכבותה ועל ומר ח תה. עם הקמת ה של התביעה הפלילית הוטל על התביע ה המש תית רט צי לי ג את המדינה בעבירות קלות מסוג ח ט א ועוו ן3 ,שה י ו חל ק ק טן מכלל העבירות שבגינן הו גשו כתבי אישום , וכ ן לנ ה ל א ת המשפט בתיקים בעב ירות אלו , שהיה מש פט קצר ולא מורכב . ככלל , התובעים לא ה יו עורכי דין וא ף ל א י נ קצי מ שטרה . בפועל , כתוצאה מהתמורות דלעיל , חלוק ת העב ה ב דו פה ין רקליטות ובין התביעה המשטרתית השתנתה במידה ניכרת : מבחינה כמותית הפכה התביעה המשטרתית מגורם משני לגו ר ם מר , כזי במערכת התביעה הפלילית . על פי נת וני המשטרה , בשנים 1999 - 2000 טיפלה ה ת ביעה המשטרתית ב כ 94%- לל מכ יק תה ים בעבירות מסוג עוו ן ובכ 75% -מכ קי יתה לל ם ב עב ירות מסוג פשע . השי , ם נויי שה ש פיעו ע ל המשימות המוטלות על התביעה הפלילית , מעוררים את הצורך לבחון מחדש ומהיסוד את המבנה הקיים , את עצם ה הצד קה לקיו מם של שני גופי תביעה נפרד , םי את חל ו קת העבודה ביניהם וא ת סדר ה י עבודה , באופ ן שיבטיח מדיניות תביעה אחידה ו וקי פ עי צמא שר פאי ח ובקרה נאותים לי ישומה . בחו דשים נוב מבר 1999 - אוקטובר2000 ,לסירוגי ן , ע שה משרד מבקר המדינה ביקו רת בנו שא מערכת התביעה ה פלילית תאו ו שה וך ת , היבטים מרכזיים של עבודת התביעה המשטרתית לעומת הפרקליט קו ד נב . תו בעיקר עניינים אלה : כ פיפות התביעה המשטרת ית קר חו ה ףו לג לח ; וקת העבודה בין הפרקליטות לבי ן התביעה המשטרתית ; ת קינות ההליך של ההעמדה לד ין , גניזת תיקים והסדרי טי עון ; סדרי הטיפול בערר ים ; ויעיל הדוקפת ות של התביעה הפלילית - בהקצ א ת המשאב י ם ובהתמודדות עם עומס ה . הד עבו הבדיקה נערכה במדור תביעות במטה הארצי , (ר"א מט ) בלשכו ת התביעה המשטרתית , בפרקליטות המדינ ה ובפרקליטויות מחוזיות . עני ינים מרכ זיים בהליך ההעמדה לדין ובהליך סגיר ת תי קי חקירה בידי הפר קליטות ו התב יעה המש טרתית נבדקו באמצעות מדגם ס טטיסטי מ ייצג של תיקי תביעה מ שט ת רתי ו תיקי פרקליטות ובאמצעות שאלונים מפור טים שנ רא לכל ו חלש ש ל שי כות התביעה המשטרתית . המדגם ה וכן עבור משרד מבקר המ דינה במדור סטטיסטיקה במטא . ר" המדגם נועד לייצג את הטיפול בכל התיקים הפליליים שנפתח ו לבוגר ים בשנים 1996 - 1999 והוע ב רו לתבי ע ה או לפרקליטות , בתחו מי ה ק ה ו ירוק , בכל העבירות , למ עט עבירות ביטחון ורי עב , ת כלכל , ת יו עבירות של שהייה בלתי חוקית וריש , יו ושהטיפול בהם הסתיים במהלך 1999 ) התיק נסגר או הו ג ש כתב אישום ( . __________________ 3 לפ י חוק הע ונשין מסווגות העבירות לפי חומרתן : פשע - עבירה שנקבע לה עונש חמור ממאסר לתקופה ; ים נש שולש של עוון - עב יר ה שנקב לה ע עונש מא ס ר לתקופה העולה על וש של ה חודשים ושאינה עו ל ה ע ל שלוש שנים ; חטא - עבירה שנקבע לה עונש מאסר לתקופה שאינה עולה על שלוש ה דש חו . ים 366 דו ח שנתי 51ב ב ולל נכ ם מדג650 תיקים פליליים לפי קבוצות המחקר העיקריות כדלקמן : קר ח ת מ צ קבו הסתב רות הדגי * מה חשו ים ד נבד ש קו ם י תיק וכל אב יה סי ו ם י תיק דגם מב תוצאת ל יפו טה הגו ף המ טפל 1:112 196 14,868 150 התיק נסג ר הע תבי-שמ טרת ית 1:72 319 24,030 300 הוגש כתב איש ום 1:86 94 3,831 50 התיק נסג ר פרק ת יטו ל 1:48 109 4,618 150 הוגש כתב איש ום 718 47,347 650 ס"ה * הס תברות הד ה מ גי כפי שהיתה בפועל . בכ 75%-מה תיקים הי ה חשוד אח ד ק בתי ובכ 25%- מ התיקים ה יו שני חשודים ויו תר בתיק . בסך הכל היו בתיקי המדגם 954 חשודים ; מה ם בדק משרד מבקר המדינה 718 חשודים . 236 תיקים לא אותרו , או שלא ה יו בהם כל המסמכים הנדרשים לבדיקה . בתי קים ש במד גם נבדקו המ ני י אפי ) ם משתנים מסבירים ( הא לה : ה גוף המט פל ) ,הע תבי פרקל ; ( ות יט ת ; ז מחו וצאות הטי פול ) סגירה , כת ב אישום ; ( קבוצת עבירות ) סדר ציבורי , חיי אדם , ג וף אדם , מין , מוסר , רכו ש , מרמה ; ( סיבת סגירה ) חוסר ראיות , חוסר ענ יין לציבור , סיבה אחרת , כגו ן מות ה נאשם ; ( מספר החשודים ב ך שמ ; קית זמן הטיפול . בתי קים שבמד גם נבדקו מאפייני הט יפול ו תק ינו תו לפ י הקטגורי ות העיקריות הא לה : 1 . משך זמן הטי פול מתה : שכות הטי פול בתי ק עד הסגירה א ו עד הגשת כתב אי שום פוגעת באכיפת החו ק ובכוח הה ר , ובש העת וכ ן גורמת עינוי דין לחשו . ד לפיכך נ בדק פר ק הזמן מקבלת הת ף ו בג קי התובע ועד להגשת כתב האישום או עד קבלת הה חלט ה על ס גי רת . קי הת פרק זמן העולה על שיש ה חודשים הו גד ר כליקוי . 2 . הסמ כות ל החל יט על העמדה לדין לחה : טה לה עמי ד לדין בע בירות מסוג פשע הי א לפי חו ק ס דר הדי ן הפלילי בסמכות פרקליט המחו . ז עליו ל ע יין עיון ראשו ני בתיק , ו אם וא ה מחליט על העמדה לדין , הוא ר שאי להע ביר את הת יק ל הג שת כתב א יש ום לתביעה המשטרתית . בהתאם פ , רקליט המחוז הוא גם בעל הסמכות היחיד לגנוז תיקים בעבירות מסוג פשע ) להלן גם - תיקי פשע (. לפיכך נ , בדק קיומה של הרשאת פרקליטות לתביעה המשטרתית לטפל בתיקי פשע שבסמכות ב ית שפ מ ט השלום ) הרשאה להעמיד לדין או הרשאה לסגו ר א ת התי (. ק הרשאת פרקליטות הוגדרה כאיש ור , המתו ע ד בתיק במסמך או ברישום ביומן הטיפול , המעיד על כך שפרקליט המחוז או גורם מטעמו נתן לתביעה המשטרתית כ , רושיא תוב או טלפוני , לטפל בתיק אי .-קיום הרשאה כ זו בתיק הוגד ר כ . קוי יל 3 . ריש ום תי עוד ופיקוח קיפ : וח וב קרה יעילי ם ע ל תהלי ך קבלת ההח לטות בהעמדה לדין , מחייבים , בין היתר , תיעוד מלא ותקין של תהליך זה בתיקי התביעה המשטרתית . לפיכך , נבד ק קיומם ותקינותם של ריש ו רשפאמה מים ים פיקוח ובקרה , והם : חוות ד א ו ) עת ני תוח ראיות ( ל הגשת כתב אי ש ום ה נ ; מקה לעסקת טיעון ; הנ מקה לסגירה ; ה ודעת סג ירה לחשו ד ולמתלונ ן בתיק שנסגר . העדרו או אי -נ תקי ותו של כ ל אחד מסוגי הרישומים הללו הוגדר כליקוי . 4 . מדי ניות עה יבת דבנ : קו הה חלט ות על הה עמדה לדי אים שונ י נש ן ב . האחד - גה שת יב כת אישו ם בעבירו ת קלות : הגשת כתב אי שום , תו ביר עב שבהן לפי ה נ חיית היועץ המשפטי לממשלה צ ה הי , ריך ל ש קו ל נקי טת אמצעים חלופיים להליך הפלילי , משיקולים של העניין לציבור , הו גדרה כ ליקוי . האחר - עה ילות לסג י רת ת יקים , שהן : חוסר אשמה , חוסר רא יות וחוסר עניין לציבור . לכל אחת מעיל ו ת הסגיר ה יש תוצאה אח רת לחשוד : ירה גס מח וסר א שמה אינה מותי רה שום עקבות המ שרד לבטחון פנים 367 בר ישומי המש טרה יר סג ; ה מחו סר ראיות נכלל ת ברישומי המ שטרה ; סגי רה מחוסר עניין לציבור נכללת אף היא ברישו מי המשטרה , ו מותר לה למ ס ור מידע זה ל גו פים ה רשאים לק וח יפל בלו ק המרשם הפלילי . ולפיכך נבד ק ה נכונ ו ת עילת הסגירה . סגירת תי ק ה ל בעי שונה מז ו שבה היה עליו להיסגר בנסיבות הענ יין שבתי , ק הוגד ר ה כליקוי . ממצ אי הב יקו רת והליק ו יים שהועלו מתיקי החקירה הובאו לידיעת המשטרה והפרקליטות ; בעיבוד נת וני ה מדגם הובאו ב חשבו ן רק התי קים שבהם ל ג ו פים אלה לא הי ו הסתייגויו ת מהגדרת הליקויים שהועלו בביקור ן להל . ת ריכוז הת וצאות העיקריות של המדגם 4 )בא (: ם חוזי אח וז במד גם סו ג הלי קוי קב וצת וי יק הל 35.0 הו גש כתב א ישום כעבור יותר מ-6 חודשים )מ כלל הת יק ים שבהם הוגש כתב אישום (: 52.5 הת יק נסג ר כעבור יותר מ-6 חודשים )מ כלל הת יק ים שנסגרו (: מש ך זמן הט יפול 79.5 אי ן אי פר המ ור ש קליטות להגשת כתב אישום )מ כלל הת יק ים שבהם הת ביעה המ שטרתית הגישה כתב אישום (: 85.7 אי ן אישו ר מהפרקליטות לסגירה )מ כלל הת יק ים שהתביעה המשטרתית סגרה (: הס מכות הח ל ליט על העמדה לדין 86.8 אי ן חוות ד עת להגשת כתב האישום )מ כלל הת יק ים שבהם התביעה המשטרתית הג ב ת ה כ שי אישום (: 42.9 רי שומי תבי עה לק וי ים או חסרים )מ כלל הת יק ים שבהם התביעה המשטרתית הגישה כתב אי שום (: 68.0 אי ן הנמק ה להסדר טיעון )מ כלל הת יק ים שבהם התביעה המשטרתית ערכה הסדר טיעון (: רי שום תי ד עו ופיקוח 61.8 הו גש כתב א ישום )מ כלל תי קי העבירות הקלות שטופלו ב ה ע תבי המשטרתית (: 9.8 עי לת הסג ירה ה יתה צ רי כה להיות שונה )מ כלל הת יק ים שהתביעה המשטרתית סגרה (: מד יניות תב יעה על משמעו תם של הנתו נים יורח ב בהמשך , לפי העניין . __________________ 4 תו צאות נית וחי הנתונים מסוכמות בטבלה , המציגה את שיעורם היחסי של המקרים שבהם הועלו ליקויים בנושאים נבדקו . האחוזי ם הללו מבו סס ים על נתוני המדגם , והם אומד אמ ם ני ינים לגבי שיעורם ס היח י של הל י קויים מ ה סוגים השונים בכלל אוכלוסיית התיקים בתביעה ובפרקליטות בכ . ל מדגם קיימת סטייה מקרית , ואחוזי הליקויים באוכלוסייה עשויים ל היות גבוהים או נמוכים במידת מה מהערכים שהתקבלו במדגם . בגלל חשיבות הענ , יין ולמען הזהירו ת חושב ה או ר ) דן מ או להלן ( לאחוז זער מה י של הליקוי באוכלוסיית התיקים , ברמת ביטחון של 95% .ואפשר לומר , אפוא , ברמת ב יטחון של 95% ,שבכלל אוכלוסיית התיקים , אחוז המקרים שבהם ישנ ו ליקוי אינו נמוך מהאומדן . ) ניתוח התוצאות נערך לגבי כל החשודים שבת ל ; יק מען פשטות הניסוח כל התייחס ל ות הל תיק " ן ל " כוונתה ל חשו ד ספציפי בתיק (. 368 דו ח שנתי 51ב הפר דה ב ין ה גוף התובע לבין הגוף החוקר 1 . סמכ ויות התו ב ע לפי חוק סד ר הדין הפלילי פורש ו בפסיקה כסמ יות וכ ש ל טוניות בעלות אופי שיפוטי . אלה כוללות יתר ה ן בי , ת כו מס , להחל יט להעמיד לדין , להחליט במה להאשים ומהן הראיות שי וגש ו לבית המשפט ; להפסיק או לעכב הליכי העמדה לדין ; להחליט בעניין הסדרי טיעון ; להור ות למשטרה להוסיף לחקור לצורך גיב ו ש ההחלטה בדבר הע מדה לדין וב כך ל ה פעיל בקרה על הגו ף החוקר . מסמ כ ויותיו ו מתפקידו של התוב ע נגז רת חשיבות להיותו בלתי ת לוי בהפעלת שיקול דעתו כלפ י גו רמים מחוץ למערכת התביעה . על התובע לפעול בתום , לב בסבירות , בהגינ ות , ול לא הפליה . עצמאות התובע המשטרתי בעבודתו מח ייבת , בין היתר , גם אי סור על ה גוף ה חו ק ר לה תערב בהחלטותיו המקצועיות . המע רכת הארג ו ת ו ני המינה לית ש , בה פו על התובע , צריכה להבטיח את אי-תלותו , ולאפש ר לו ביקורת על הגוף החוקר וא ומדן אובייקטיבי של סי כ ויי ההרשעה והאינטרס הציבורי בהעמדה לדין . להשגת עצמאות זאת יש ליצור הפ רדה ברורה בין ג ופ י החקירה לב ין מ נ גנ ונ י התביעה . כבר ב- 1991 הבי ע בית המ ש פט העלי ון את הד , עה " כי מן הרא וי להפריד מוסדית בין הגוף החוקר לבין מי שמופיע כתובע בבית המשפט , הווי אומר אין להכפיף א ת החוקר ואת מי שמייצג את התביעה בבית המשפט לאותה מרות "5 . ור מאכ , מ ת ו צר בא ערביות ש בהן נהו גות ש יטות מ שפ ט ד מו ו ת לז ו שבישראל נערכ ו בעשורים האחרונים רפו , ת ומר , דו ע שנו בין ה , רתי להבטיח את אי- תלותו ועצמאותו של התובע . בולטת הרפו רמה שב וצעה באנגליה , אשר יצרה ה פרדה ברו רה ב ין המש טרה למנגנו ני התביעה ; בעבר , מרבית התביעה הפלילית באנגליה ) כ ביש ר אל כיום ( טופלה בידי המשטרה . נ בש ות השמו נים , עקב ביקורת ציבורית על פעולות הת ביע ה המש טר תית , המליצה ועדה מלכותית על הפרדת מערך ה ת ביעה הפלילית מן המשטרה . העילה העיקרית להמלצה היתה שהמשטרה איננה מ סוגל ת ל שקול שיקולים ר חבים של יצה ןיי ה ענ בורי בהעמדה לדין . עם קבלת ה מלצותיה הוקם ב - 1985 ג וף תב יע מא צ ה ע י C.P.S) ( Crown Prosecution Service ה י דיב לה נו מה- Director of Public Prosecution ;במ קרים שלד עת המשטרה יש ל העמיד לדין , התיק מועבר ל- C.P.S לצ ורך ה חלט ה בדבר העמ דה לדין ולניהול מלא ש ל התיק6. 2 . ביש ראל כ , 85% -מכ לל תיק י התביעה הפלילית מטופלים בידי התבי עה טר ש המ תית . אולם במובחן מן התובעים בפרקליטות נהנה , ים מע תוא צמ ארגונ , תי כפופים התובעים המשטרתיים לקציני החקירות במרחבים ובמחוזות ולפיקוד הטריטוריאלי של המשטרה . הימצאותה של התביעה המשטרתית במערך החקירות המשטרתי מעוררת חשש בדבר יכולתה לקבל החלטות באופן עצמאי . ל פי ת פי סת המשטרה , תפקיד ה תבי עה המשטרתית הוא לבצ ת א ע שמה ת יו נ מדי טרה ולסייע בהשגת יעדיה צ במ . ב זה אי ן זהות באינטרסים בין הגוף החוקר לגוף התובע . במסגרת שיטת הניהול לפי היעדים והמדדים , הנקוטה במשטרה , הכוללת קביעת יעדים ל כל אחד מתחומי הפעילות ב משטרה , נקבעו לתבי המ הע טר ש תית יעדים כמותיים . יעד ים אלו נקבעו בה תאם לא ינ טרסי ם המשטר תיים בתיאום עם קציני אגף חקירות , (ק" אח ) במרחבים ובמחוזות , ובאישורם . יעדים אלה אינם תואמים בהכרח את תפקיד התובע - להעמיד לדין רק בהימצא ראיות מספיקות וכשקיים אינטרס ציבורי . __________________ 5 ץ "גב2631/91 ואח ל יג ז ' נ ' שר ה משטרה וא ) ומ ד"פ ' ח3( 546 . 6 ועד וה דוח ה הציבורית לחוק משטרה חדש ) יוני 1999 ( ,' עמ64 - 65 הסתמך בעניין זה על : A. Sanders & R.Young, Criminal Justice (London, 1994) 205 . המ שרד לבטחון פנים 369 3 . חוס ר ההפ ן בי הדר סמכ יו ו ת הגוף החוקר לגוף התו בע בא לידי ביטוי גם רו פ ב צדו רה שנקב עה במ שטר ה לעניין סגיר ת תיקי ם מסוג ע . ון ו לפי חוק סדר הדין הפלי לי , בעבירות מסוג עוון המו עברות לתובע המשטרתי , יעמיד התובע לדין אם מצא שהרא יות מספיקות לאישו , ם זולת א ם היה סבור שא ין במשפט עניין לציב ם ל או ; רו החלטה שלא ל העמיד לדי ן מטעם זה טעונה איש ור קצין דב הר שט מ רגת פקד ומעלה . כלומר , הסמכ ו ת לסגור תיקים מסוג עוון מחו סר ראיות , שה ו א בעיקרו שיקול מקצועי , הוענקה לכל תובע , ואילו סמכות הסגירה מחוסר עניין לציבור , ש הוא ב עיקרו הכרעה בין שיקולים ערכיים נוסף על ה קול יש המ קצועי , הותנתה באי שור גו רם מקצועי בכיר - קצי ן מש , םלוא . ה טר בניג וד לעיקרון המחייב הפרדה בין הג וף החו קר לגוף התוב ע והקניית הסמכות הבלעדית לסגור תיקי חקירה מסוג עוו ן בידי הגו רם ה מקצועי ) התובע , ( נקבע בפקודות המשט ר ה שחוקרי משטרה בדרגת פקד ומ עלה , שאינם ת ו בע ל ע ים פי עיסוקם , יהיו מ וסמכ ים לסגור תי קים בעביר ות כאלה הן מחוסר עניין לציבור והן מחוסר רא יות . ההסדר , ל א זו בלבד שאינו תואם את העיקרון האמור , אלא אף מבטא עירוב בין הג ו ף החוקר ל גוף התובע ואת כפיפות התביעה לחקירה . בתש ובתה למש רד מבקר המדינה הסבירה המשטרה ההש , סדר הנ הוג במשטרה סביר , היו ת שקציני החקירות המו ים כ סמ לס ור ג תיקי ם מס וג עוו ן הם בעלי ניסיון וכישר ון מתאימים לכך , וכי לא נית ן להעמיס מטלה נוספת על התביעה המשטרתית במצב הקיים . לדע ת משר ד מ בקר המדינה , אין מקום לסטות מהעי ק רון שביסוד ההסדר הקבוע בחוק סדר הדין הפל וע נש , ילי ד להפריד בין סמכו יות הרשות החוקרת לס מכו ת יו ה רשו ה ת מאשימ צה על . ה ורך לקיים עיקרון ז ה עמד לא ח רונה בית המשפט כאשר חזר וקבע , כי אין לסטות מההסדר הקבוע בחוק שלפיו רק בעל המקצוע בהעמדה לדין , הוא התובע , מוסמך לבחון את חומר הראיות ולהגיש על יסודן כתב אישום7 . לכ ן ראו י ל יתן סמכות לסגור תיק מסוג עוון אם מח וסר ראיו םאו ת מחוסר ין ינע לציבו , ר רק לבע עוצקמה לי בהעמדה לדין ) התובעים , ( ולב ט ל את הה ס דר הקבוע בפקודות המשטרה לעניין הסמכתם הפורמלית של חוקרים בדרגת פקד ומעלה לתפקידי תובעים , אשר באה לאפשר להם לסגור תיק . םי ל ה וט בבי סד ה ר יהיה כדי להבטיח לא רק בקרה נאותה של הת ביע ה על מל ה ת אכ חקירה אלא גם כדי להבטיח שרק בעל המק צוע לעניין בחינת הראיות לצ ו רך העמד ה לדין , יהיה בעל הסמכות לסגור תיקים מחוסר ראיות . 4 . בעש ור הא חרו ן נדונה כמה פעמים הבעייתיות של הימצאות התביעה המשטרתי ת במסגר ת מער ה ך חקירות של המשטרה , והצורך להפריד בין הגוף הח וקר ל ף גו התו בע . ב ר כב דיון של פורום א , ר"אטמב ק "ח מיוני 1992 , תמכו כמעט כל ה משתתפים בהפרדה בין הגוף החוקר לגוף התובע . בין השיקולים היו : הנחיצות המוסדית והאתית להפריד בין הגוף העוצר והחוקר לבין הגוף התובע ול וח ; או ר קה יה יותר של אחריות , סמכויות , עומס ותקנים בין התבי עה המשט רתית לבין הפרקלי טות . בישי בה של פרקליטי המחוז בספטמבר 1995 נטע , ן שעדיף ש כל התביעה הפלילית תרוכז בידי גורם אחד . בדיון במאי 1996 בוועדה לסדר דין פלילי8 ןמ כי , מר אנ הראוי להפריד מוסדית בין הגוף החו לב רק ן י הגוף התובע . בין היתר נאמ " יכ , םש ר בחיי י ום יום מ שמ . הנח הת קד פמ יע שפ כנעים את התובע במשטרה להגיש כתב אישום ". פרקליטת מחוז דרום ציינה , בנייר עמדה מיוני 1997 , כי התובעים המשטרתיים כפופים למפקדיהם במשטרה ואינם נהנים מאי-תלות ; קציני האח " ק מכתיבים לתובעים מד ות יני וסדרי עדיפו . ת __________________ 7 פ "נד9263/99ינ ד מ ת י שר אל נ ' בקשי פ ) נד ד"3 ( 566 . בפסק וה ן די ה דגש העיקרון של " הפרדת הרשו ות י " ה בין רשות החוקרת לרשו ת התובעת , הקיים בסדרי הדין הפליליים הרגילים , לעומת סדרי הדין המיוחדים ) בתעבורה למשל ( שעמדו שם במוקד הדיון . 8 וע דה קב עה ו הדנה ב הצ עות שינוי חקיקה ב ח וק סדר הדין ה .י יל פל 370 דו ח שנתי 51ב לדב ריה ת בר עה , התביעה המ שטר תית ל פר ת תוט קלי שחר ר את התובעים מכפיפות זו ותאפשר לפרק ליטות וליועץ המשפטי לממשלה לפקח ולשלוט טוב יות ר על עבודת התביעה המשטרתית , שהפכה ל גורם דומיננטי ב מערכת התביעה הפלילית . במח צית 1997עיצ ה ה המשטרה לפרקליטת המד ל הני צרף את התביע ה המשטרת ית , תוטילקרפל ואף הב יעה נכונ ו ת לה עביר את תקציב התביעה המשטרתית לפרקליטות . פרקליטת המדינה טענה , כי הנ ו שא מחייב קבלת החלטה עקרונית ובחינת אופ ן ההיערכות הלוגיסטית וה ת קציבית ליישומה . לשם כך הציעה להקים ועדה משותפת לש ני הגופים . ועדה ו ל זכ ה א וקמה . ביוני 1998 ניסתה המ שטרה ש וב לש כנע את פרקלי טת המדינה להסכים ל הצעתה להעביר את התביעה המשטרתית לפרקליטות . ראש א גף תכנו ן במשטרה פירט לפני פרקליטת המדינה את השיקולים המרכזיים לכך הם בו , : היכולת להפעיל מדיניות תביעה אחידה הנקבעת בידי היועץ המשפטי למ משל פר ו ה קליטת המדינה ; השגת מע מד עצמאי ל תביעה המשט ית רת ; ה עלאת הרמה המקצועית הכללית של התביעה ; בניית ארג ון התואם את הש ינויים שיחולו אם תהיה ערכא ה ראש ונה אחת בעקבות המלצות הו ועדה לבחינת מבנה בת י המשפט , בראשות שופט בית המשפט העליון תאוד ור א ור ) להלן - ועדת ונ ו ר ית ; ( אור ת בחיסכון במשאבים ובחלוקתם . פרקליטת המדינ ה השיבה כי מ דובר בנ ושא מורכב , המחייב התחשבות בקשת רחבה של גורמים , ובפרקליטות הוחלט לדון בנ ושא במסגרת ועדת " פרקליטות 2000 ) "ועדת פר קליטים בראש ו ת פרקליטת המדינה , הדנה בכלל הנושאים והתחומים שבאחריות הפרקליטות (. גם לפי ד וח של הו ועד ה הציבור ית ל חוק מש ט רה חדש 9 , ו שה שלם ני ויב1999 , "הע רבוב שבי ן הגוף החו קר לבין ה גוף המנהל את הת ביעה אינו רצוי , שכ ן ה גוף ה חוקר עניינ ו בהשגת תוצאות , וקיים חשש כ י לא תופעל הבק רה ה ראויה לפ ני העמדת ו של אדם לדי , ן משיקו לים של חוסר רצון לה ו דות ב טעות של ע מ רכת החקירות . במערכת המשטרתית העירוב אף ח מור יות ר ש , כ ן לשכת התביעות כפופה , בדרך כלל , למערך החקירות ". העובדה שהתביעה ה משטרתית מייצגת את המדינה ברוב המכריע של התיקים הפליליים מגבירה את הבע ייתיות שבמצב זה . בדו פר " ח קלי ת טו2000 " 10 נא מר לע ניי ן האיחוד , שכמו דל יא ד אי לי יש לשאוף לכפיפות מלאה - אר גונית ונ ורמ ית ביט- של עיבת ה ה המש טרתית לפרקליטות , אולם זאת רק ב טווח רחוק יותר , היו ת שאי אפשר להתעלם מבעיות היישום . לכן בטוו ח הקרוב מוצעת כפיפות נורמטיבית ולא פיזית - פר ק ליט בכי ר בפרקליטות המחוז יהיה בעל סמכויות ויתפקד ומ כמ נה מק ה צועי על לשכת התביעות המשטרתית , במסגרת לש כת התביע ות עצמה או בפרקליטות , כפי שייקבע ; כן ייקבע פרקליט בכיר בפרקליטות המדינה כאחראי לנוש א זה . היחסים ימוסדו בהנחיות ובנה לים מפו רטים כמסגרת עבודה , ברמה מו ס דית ו לא אישית . הוועדה המליצה למנות צו ות מש ותף למשטר ו לפ ה קל ר יטות כדי ליישם עקרונות אלה . ביש יבת פורום מ שותף למ שרד לב יטחון פנים ולמשרד המשפטים שהתקיים ב- 7.5.2000 , חזרו היועץ המ שפטי לממשלה ופרק ליטת המדינה וציינו , " כי המצב כיו ם לא תק ין ולא ראוי … ושהחיבור לאח "ק הינו ב ע ייתי למראית עין ". היועץ המשפטי לממשלה הדגיש כי , יש להגיע למצב שהגוף הת ובע יהיה מנותק מהגוף ו ר בפ . קר וחה ום ה וחלט על הק מ ת ועדה בין-משרדית לנציגי הפרקליטות וה משטרה , כדי לבדוק את נ ושא אי חו ד ה תביעה הפלילית . בתש ובתה למש רד מבקר המדינה ציינה פרקליטת המדינ , ה שהוועד ה הבין- משרדית שהוקמה בהמשך להחלטת הפורום גפנ , שה מה כ פעמים ובחנה , על פי הנחיית מנכ ל " משרד המ י שת , ים טפש __________________ 9 וע דה צי בר תירוב א שות עו " ד חיים צדוק שמינה שר המשטרה באוגוסט 1994 . 10 דו ח פרק ות טיל2000 הוג ש לשר המ ש פטים ב- 13.2.2000 . המ שרד לבטחון פנים 371 : ת יו ור פש א תח הא - איחוד הדרגתי של התביעה המשטרתית והפרקליטות , תוך בחינת מגוון המ שמעו יות של תקציב וכו ח אדם וה ; הי ש ני- ראשה ת התבי עה במסגרת המשטרה וך ת , הגבר ת הפיקוח מצד הפרקליטות ויצירה הדר גת ית של נתק חק ה ין ב ירות לתביעות . œ מהמ תואר ו ל ע יעל לה שבעש ור האחרו ן הועל ה ה צורך להש , ך והתגבר , להפריד את הגוף התובע מ הגוף החוקר ולאחד בגוף אח ד את כל גור מי התביעה , באופן שיאפשר ו לת בע לפעו ל באי-תלות . על אף שהמשטרה והפרקליטות עמדו זה שנים על החשיבות לכך , לא התקדם הנושא ני פ ק ל רו כחצי שנה הוקם פורום משותף לשני ה גופים ל בחו ן את המ סגרת לאיחוד בין גורמי התביעה ואת הכרוך בכך . לדע ת מש רד מ בקר המדינה , יש לפעול לקידום הנושא של צירוף התביעה המשטרתית לפרקליטות . בשלב ביניים , יש לשקול פתרונות חלופיים במסגרת המשטרה , שיבטיחו כפיפות נורמ בית יט לפ רקליטות וביטול הכפיפות של התביעה המשטרתי ת ל גורמי ח קירה בו , כך לה בטי ח את עיקרון ההפרדה בין הגוף החוקר לגוף התובע . החל טה על ידל הד עמ ה ן וסגירת תיקים בעבירות מסו ג פשע 1 . הסמ כות ל הגי ש כתבי אישום היא מן החשובות ובעלות העוצמה שבסמכויות השלטון . בהנחיית ועץ יה המ שפטי לממשלה נאמר , " כי אחריות כבד ה מוטלת על כל מי ש בא להחל יט על הג שת כתב אישום פלילי נגד אדם , בייחו ד בע בירות בעלות אופי חמו ר תוריבע וב שיש עימהן קלון וכת ם בל יימחה ". חוק סדר הדי ן הפלילי קובע מי הם התובעים , ומהן סמכויותיהם - בהן סמכותו של תובע משטרתי לש מש וב ת ע בבית משפט השלום . כ מו כן קובע ח ו ק סדר ה די ן הפלי וח כי , לי מר ג שו שה בחקירה בעבירה שהיא פשע , תעבירו ה משטר ה לפרקליט מח וז ובעבי רה א חרת - לתו בע המוסמך לנהל את הת ביעה ; ראה ת ו ב ע שהועבר א ליו חומר חקירה שהראי ות מספיקות לאישום אדם פלוני , יעמידו לדין , ז ולת אם ור ב ה ס יה ש אין במשפט עניין לציבור . מהו ראות החו , הלו ק ע שבתי קי פש ע ר ק פרק ליט המחוז מוסמך להחליט על עצם ההעמדה לדין . בעבירות אחרות - חטא ו עוון - הו סמך גם תובע משטרתי להחלי ט על העמ ד ה לדין . הדרישה המיוחדת של זהות ה מחליט , הקבועה בחוק סדר ה דין הפלילי , נ ועדה להבטיח ש ההח טה ל על העמדה לדין בעבירות מסוג פש ע ת יעשה בי די ג ורם , יר בכ בזהירות ובשיקול דעת קפדני שימנעו טעויות א ו ש ימוש לרעה ב סמכות ויבטיחו מדי ניות תב יעה אחידה . על פרקליט המחוז או התוב ע לקבל את החלטה להעמיד לדין בהתקיים שלושה תנאים מצטברים : המעשה המיוחס לחשוד הוא ע רה יב חו ב ; מר החקירה קיימות ראיות מספיקות ל אישום ת ו ה ; בע אינו סבור כי לא קיים עניין לציבור בהעמדה לדין . ככלל , בעל הסמכות להחל יט על הע מדה לדין הו א ג ם בעל הסמכות לגנו ז את התיק בעבירות מאותו סוג . עד שנת 1984 ,חלוק ת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית הי תה בר ורה : הפ רקליטות ייצגה את המדינה בתיקי עבירות מס וג פשע שר א , לפ י ה חוק נ ד ונ ו כולם בפני בתי משפט מחוזיים , 372 דו ח שנתי 51ב והתביעה המ שטרתית י יצגה את המדי נה בתיק י עבירות מסוג חטא ועוון )למ עט בעבי ות ר מרמה , זיוף בידי עובד ציבור וגר ימת מוות ברשלנות , שטופלו בי די הפרקליטות , ( אשר נ נו וד פנ ב י בתי משפט שלום . בעק בות ש ני תי קו נ ים שנעש ו ב חוק ב תי המשפ ב , ט שנים 1984 ו- 1992 ,ה ו רחבה סמכות בית משפט השל ום לדון בכל עבירה שע ונשה עד שבע שנות מאסר . כלומר , בית משפ ט השלום ה וסמך לדון גם בתיקי פשע . שינויים אלה בסמכות בית משפט השלום ג ררו גם שינ וי בסמכויות ה ע תוב ה משטרתי , היות שסמכותו ת חומה לפי ה ע רכאה )בית משפט ( ום של ולא לפי סוג העבירה . עם זאת , לא שו נו הסעיפים בחוק סדר הדי ן הפ לילי הקו בעים , כי ר ק פרקליט המחוז מוסמך להחליט על העמד ה לדין בעבירה מסוג פשע . ממסמכים של פרקליטת המדינה מהשנים 1992 - 1993 עולה , ש הכוונ ש ה הית ה תיקי פשע שבסמכות בית משפט השלום , יועברו ל תב יעה המשטרתית על פי העניין ולא באופן גו רף . פרקליט המחוז יעיי ן עיון ראשו נ י בתיק ו , ע טילחי אם ל העמדה לדין יעביר את התיק להגשת כתב אישום לתביעה המשטרתית . הסמכות לסגור תיק בעבירה מסוג פשע ת ישאר בידי פרקליט המחו . ז כוו נות א לה לא יצאו מן הכוח אל הפועל . למעט בא שר לעביר ות אחדו ל , ת א נקב עו הנחיות כלליות המסדירות את הליכי העב ודה , חלוקת ה עבודה וא , בעה ןפו ת א רתם של תיקי פשע מהפרקליטות לתביעה ה משטרתית , נוכח השינויים הסטטוטוריים בתחומי הסמכות . כתו צאה מ השי נויים בחוק בתי המשפ ובה ט דר ע הנחיות ברו רות , החלו פרק ליטי המ וז ח להעבי ר ת יקי פ שע אל ה תבי עה המ תית רטש . בכל מחוז נעשה הסדר שו נה לגבי הע ברת התיקים - הן לעני ין ס ו גי העב ירות , הן לעניין אופן הה עבר ) ה במישרי ן מיחידות החקירה לתביעה המשטרתית או באמצעות פרקליט המחוז , ( והן לענ יין תפקידי התו טה ל הח ) עב בדבר העמדה לדין וסגירת תיקים . ( להלן תי או ר ההסד רי ם שנעש ו בכל מחוז : במח וז תל אב יב ערך פרקליט ה מחוז רשי מת ע בירות מס וג פשע ש יועב רו יש י ר ות מיחידות החקירה לתביעה ה מ שטרתית ל , החלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק . במ חוז ה צפו ן הוציאה פרקליטת המחוז , בינואר 2000 , יה נח ה לפיה היא " מסמיכה את לשכות התביעות המ שטר תיות שב מחוז הצפ ון לה ופי ע בכל תיקי פשע שבבית משפט השלום אשר ה עונש עליהם אינו עול ה על 7 ל . םינש מעט ברשימת עבירות שלגבי ה ן יש ב לק ל אישור מיוחד ". ככלל , ה סמכות לסגור את תיקים בעבירות מסוג פשע נותרה בידי פרקליטת חוז מה . הה סדר נועד לעגן פרקטיקה שהיתה נה ו גה במחוז זמ ן רב . הס דר כזה הוחל גם בפרקליטות מחוז חיפה . במח וז י רוש ל ים נקבע , שיש ל ה עביר את כל ה תיקים ב עבירות מסוג פשע ל עיון פרקל ט י המחוז להחלטתו אם להעמיד לדין ובאמצעות מי - הפרקליטות או התביעה המשטרתית ; התביעה המשטרת מכ ס הו תי ה לסגור תיקים שמועברים לטיפולה ב עילות של חו סר רא ת יו סוח או ר אשמ ס . ה גירת תיקים בעבירות מסוג פשע בעיל ה ש ל חוסר עניין לציבור צריכ ה להיעש ות אך ו ר ק בידי פרקליט המחו ז. במח וז ד רום לא שונה ההסדר ה קבוע בחוק , לפיו יש להעביר את כל התיקים בעבירות מסוג פשע לעיו ן פרק יט ל ת המחוז ול החלטתה אם להעמיד לדין ובאמצעות ; ימ הסמכ ות לסג ו ר תיקים נו תרה בי די פרקליטת המחוז . בספ טמבר 1995 הוכ נה בפרקליטות המדינה הצעה לת יקון חוק סדר הדין הפלילי ב . הסבר צ לה עה צוינו ה בעייתיות והספק בחוקיותם של ההסדרים הנהו גים במחוזות ה שונים . על פי ההצעה , כל התי קים בעבירות מסוג פשע יו עברו לפר ק ליט המחו ה ; ז יוע ץ המ שפטי למ משלה יכי ן רשימת עבירות , שבהן יהיה פרקליט המח וז רשאי להעב יר תיקים לתביעה המשטרתית להחלטה בדבר העמדה לד . ןי בתיקי ם אלה תהיה ה תביעה המשטרתית מוסמכת גם לסגו ר תיקים . ההצעה נדונה המ שרד לבטחון פנים 373 בפ רקליט , תו בתיאו ם עם מש ה טרה , וכן בוו עדה לסדר דין פלילי . כעבור כש נה וחצי , בא פריל 1997 , הוכן ת זכיר חוק סדר הדין הפל ילי ) תיקו ן - הע מדה לדין ו סגירת תי , ( קים התשנ" ז- 1997 ) להל ן- התזכיר , ( ו שב הוצע ל ש מור על העיקרון לפ יו ההחלטה בדבר העמדה לדין בעבירות מסוג פשע תהיה בידי פרקליט המח ם ל או ; זו כדי לאפ שר גמישות לכלל זה והתא מתו לחלוקה הח דשה של סמכויות בתי המשפט , תיקבע בחוק רשימה של עבירות פש ש , ע אינן בסמכות הייחודית של בית משפ ט מחוזי וש לגביהן יהיה רש אי פרקליט המחוז למסור ל תביעה המשטרתית את הסמכות להחליט בעניין העמדה לדין . יא-הסכמה בי ן הפר ל ת יטו לק בין משטרה בנוגע לסוגי העבירות ש י יכללו בר , המיש ובנ וג ע לשאל ה א ם הרש ימה תיקבע בחוק ותהיה אחידה , או אם כל פרקליט מחוז יקבע את סוגי העבירו ת שיועברו לתביעה המשטרתית , עיכבו א ת קידום הליכי החקיקה של ההצעה לתיקון חוק סדר הדין הפלילי . במסמכי הפרקליטות נאמר , שב מצב הק יים מעלים סניגורים בבתי המשפט ט ע נות חוזר ות ונשנו ת כנגד סמכותה של התביעה המשטרתית להגיש כתבי אישום בתיק י פשע שלא הו עברו לפר קליט ; זוחמה חלק מטענות אלו התקבלו בידי בית המשפט . בתש ובתה למש רד מבקר המדינה מסרה פרקליטת המדינה , ש תזכיר חוק סדר הדין הפלילי ון קית)- עמ ה דה לדין ו סגירת תיקים ( ה תש "ס- 2000 , שיש בו הצעה לפ תרון הב עיה דלעי , ל ה ופץ להערות במשרד המשפטים . יצוין , כי תזכ יר זה ד ומה בעיקרו לת זכיר מאפריל 1997 , שמוזכר לעיל . 2 . בהע דר הס דר חוקי של סמכות התביעה המשטרתית להחליט על העמדה לדין בתיקי פשע שבסמכות בית מש , ום של ה פט בדק משרד מבקר המדינה , באמ צ עות המדגם , את היקף ה העמדה ל דין בתיק ים מסוג פשע או סגירת ם , בידי התביע ה ה משטרתית , ללא איש ור הפ רקלי שיא . תוט ור הפרקליטות הוגד ר כאיש ו ר המתועד ב תיק במסמך , או כרישום ביומן הטיפול , המעיד שפרקליט המחוז או מישהו מטעמו נתן ל תביעה יתר שט מה ת א ישור ) טלפוני או כת וב ( לטפל בתיק11 .טק ב ה ז א ש נו קד בנ ן כ ומכ גוריה ש ל תי קי אלימות ש במ פחה , מכל ל התיקים בעבירות מסוג פשע שבסמכות בית משפט השלום . זאת , בשל החשיבות שפרקליטת המדינה העניקה לטיפול בתיקים אלה , ו בשל הצורך ל ג בש מדיניות אחידה וברורה בתיקים רגי שים אלה . להלן הממ צאים : אחוז ה ם קי תי שטופלו קל רפ תאשרה אלל יטות האומ דן ה מזער י באוכלוסייה ברמת ביטחון של95% במד גם הע ה ביר ול פ הטי 74.1 79.5 כללי 65.4 75.5 אלי מות ב חה פשמ העמ דה ל דין בידי התביעה המשטרתית 77.5 85.7 כללי 51.6 71.4 אלי מות ב חה פשמ סגי רה ב ידי התביעה המשטרתית __________________ 11 הר שאות מכל לא של פרקליטי המחוז לא הובאו בחשבון כהרשאות לצורך ה בדיק ה במדגם . 374 דו ח שנתי 51ב מהמ מצאי ם עו , לה שבשיעור גב וה כ , דואמ 80%-מה תיקי ס מ ם וג פ שע שבמדגם , שבסמכות בית משפט שלום , שטיפלה בהם התביעה המשטרתית , ההחלטות על ההעמדה לדין ועל סגירה אינן נע שות בידי מי שהחוק הסמיכו לכך - פרקליטי המחוז ; ניתן להסיק , ברמת ביטחון של 95% , המ ו ה שז ב צ לכל הפחות ב 74%-מכ לל התי קי ם מסוג זה . מצב זה קיים כ מעט באותו שיעור , גם בתיקים שעניינ ם אלימו ת במשפחה . כן יצוין , שכרבע מתיקי הפשע הסגורים שבמדגם , שבסמכות בית משפט שלום , נסגרו ביחידות החקירה : מהם שנשלחו להשלמה ונס ר ו ג , מהם שהו ח זרו ליח ידות ה חקירה לאיתור הנ אשמי ו ם נס גר ; ו מהם שמלכתחילה לא ה ועברו ליחידו יעה בתה ת . œ הא לכמ , לה וע עיל ל ור מ שהנוהג ברובן המכריע של ההחלטות על העמדה לדין ועל סגירת תיקי פשע אינו מעוגן בחקיקה ; ובכל מחוז נערך הסדר מקומי לעניין זה . ההצעה , שנועדה לקבוע הסדרים חקוקים חדשים ואחידים לצורך ע חו ב ון גי ק של הפרקטיקה הקיימת , מתעכבת זה שנים ה א ול , גיעה לי די חקיקה . משמע , כי כל עוד לא שונה החוק , לא ניתן להעביר תיקים בעבירות מסוג פשע להחלטה בדבר העמדה לדין , ישירות מיחידות החקירה לת ב יעה המשטרתית . ספק הוא , אם במתן אישור מראש להעמדה לדין ובהעברה אוטומט ית מה פרק ו יט ל ת לתביעה תיתרטשמ ה של תיקים בעבירות המפור טו ר ת ב שימה שע ו רכים פרקליטי המחוז , יש מענה להוראת החוק , שכן במקרים אלה פרקליט המחוז אינו מבצע את הליך שקילת הראיות ובחינת העניין לציבור , הדרוש להחלטה להעמיד לדין . נוסף על כך אין בידי פרקליט המחוז לפי שיטה א , זו פשר ל ת ו פקח על ע יבתה תד בו עה המשטרתית . הטי פול ק תי ב ים ב תב יעה הפלי לית נוכ ח הגי דו ל במספר התיקים , לרבות תיקים בעבירות מסוג פשע , המטופלים בתביעה המשטרתית , ונ ו כח העלייה בחומרתן ובמורכבו תן ש ל העבירות האלה , נבדק ה ליך הטיפול בתיקים בתביעה המשטרתית ובפרקליטות ה שת ע ה נ ק די בה . בהיבטים לחהה : הל א טה על העמדה לדין , ה , םי תיק תר סגי סדרי , ןוע טי וס דר י ה ריש ום בת יקים לצורך פיקוח ובקרה . נבדק גם הטיפול בעררים על ה חלטה שלא לחקור א ו שלא להעמיד לדין . העמ דה לד ין 1 . ור מאכ , הטל הח על העמדה לדין מותנית בשלושה תנאים מצטברים : ראשית , כי המ עש ח יו מ ה ה ס לחשוד הוא עבירה ; שנית , כ י בחומר החקיר ה י ות יא ש ר מספ קות י לכ תב ; םוש אי ושלישי ת , כי התובע אינ ו סבור כי לא קיים עניין לציבור בהעמדה לדין . השי קולי ם שי ש לשקול לעניין ד יות הראיות וה ע ניין לציבור נקב עו בפסיקה , ובהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט . ינה ד המ ת המ שרד לבטחון פנים 375 לע ניין ה סמה ת ו ראי פיקות להעמדה לדין , המד לכ הה פי ל ד ה הפ ס וקה ה וא ה ערכת הת ובע אם בידיו סיכויים סבירים להרשעה . לשם כך , לא די בבדיקה טכנית של חו מר הראיות וקבילותן , אלא על התובע גם לשקול , במידת האפשר , את שאלת משקלן הלכאורי של הראיות שבתיק ואת מידת האמ ינו ת שעש ב י ו ית המשפט רל סחיי ל איות אלה 12 .גי שה זה ירה במי וחד מ חי יבת את הת ו בע בתיקי ם ש במרכזם הודאת נא שם ב עבירה במהלך החקי , הר או בתיקים שבהם קיימת עדות יחידה של המתלונ ן מול עדות החשוד . על התו בע ל בחון את אמיתותה האדוהה של מתוך מכלול הראיות , כ אמור בה נ חיית הי ו עץ המשפ למ יט ; ה של מ ואם עדות יחידה של מתלונ ן , העומדת כנגד עד ות הח , ד שו מעוררת ספק בעניין אמינות הראיה כנגד החשוד . הנו שא ה נוסף שעל התובע לבחון , קודם הה חלטה על הגשת כתב אישום , הוא העניין לציבור ב העמ דה לדין . בית ה משפ ןוילעה ט קבע , " כי משמעותו של עניין לצ י בור היא הכרעה ע רכ ית אש ב ר לתועלת שתצמח לקיום המסגרת החברתית על י די העמדה ל דין לעומת הנז ק שי י גרם למסגרת ז ו על ידי העמדה לדין ולת ועל ת שתצמח לה באי העמדה לדין " 13.שתי תו חי נה של היועץ המשפטי לממשלה14 ,המ תייחס ות לסוגיית " העניין הציבורי , " מדגישות את הצו רך בקיום מדיניות מרכזית . ה חיד א 2 . , ור מאכ ו כמ הס ת להחליט על העמדה לדין בעביר ת פ שע הי א בידי פרקלי ט ה מחוז . הפק דת סמ כות להחליט על העמדה לדין בידי פרקליט המחוז נועדה להבט יח שקבלת החלטה כה חשובה תיעשה בידי גורם מקצועי בכיר , על מנת לפקח על אופן ביצועה , ולאפשר יישום מדיניות תביעה אחידה . ואכ ן ים ק בתי המטופלים בפרקליטות קיים ומתועד בדרך כלל הל יך מע מי ק של עי ון ב חומר הרא יות , מתן ה ור א ות ל השלמת חקירה וראיו ן עדים . ר חומ זה מוג ש לפרקליט המחוז או סגנו להחלטתו על העמדה לדין לצורך הגשת כתב אישום . בבי קורת לה עוה , שברוב המכריע של התיקים המטופלים בתביעה המש תית רט הה חלטה להעמיד לדין נעשית בידי התובע המשטרת כ . י תב הא יש ום שמכין התו בע יא אף נו טעון אישור מאת ראש לשכת התביעות , למעט בלשכת התביעות במחוז ירושלים ובמרחב שפלה , וגם זאת בתיקים שבמרכזם הודאת הנאשם או עדות יחידה של מתלונן מול עדות החשוד . מני תוח תוצא ות נ ת וני דגם מה לה עו , שברוב המכריע של התיקים כ , 90%- ,ש בהם ש גי ה ה הת בי עה המשט רתי כ ת תב אי , ם שו אין ר ישום בדב ר טיב הראיות , אופן בחינתן מ וא ינות נת ו נים נוספים , שיסבירו את החלטת התובע להגיש כתב אישום ; ביומני החקירה של תיקים שבמרכזם הודאת נאשם , המטופלים בתביעה המשטרתית , אין לכ עוד ית ך שהתובע פעל על פי הנחיית היועץ המשפטי ל ממש לה לפ יה עליו ל ערוך בחינה ש ל אמיתות מ האדוה ה תוך מכלול הראיות , טרם הגשת כ ת ב אישום ; בתיקים שבהם יש עדות יחידה של מתלונן מול עדות חשוד , או שמסיכום החקירה עולה ספק לגבי סיכויי ההרשעה , אין ככלל תיעוד שיסביר את ה חל תו ה טת בע להעמיד לדין . כן עולה מניתוח נתוני המדג ם, שכמעט בכל תיק י ה תביעה המש טרתית שב כ שגומ הם תב אישום אין פירוט של השיקולים הנוגעים ל " עניין לציבור " בהעמדה לדין , או בהימנעות ממנה , תוך התחשבות בחומרת העבירה , פירוט נסיבותיו האישיות של הנאשם ושל קורבן הע ב ירה ב א יוצ כו אלה נימוקים . היות שמרבית התיקים אינם מוחז רי ם להשלמת חקירה כ )90%- ע ל פ י נ תו ני אל , (םגד המ ניתן לעניין זה להיעזר בהנח י ות להשל מ ת חקירה ולהתחקות אחר עבודת התובע . __________________ 12 ץ "גב3425/94 גנו ר ואח יה ' נ ' ועץ המשפטי לממשלה ואח ) נ ד"פ ' 4 (' מע1. 13 בג"ץ 935/89 גנ ור ואח ' נ ' היועץ המשפטי למ משלה מד )2 (' עמ509 . 14 הנ חיה 50.050 םוי מ1.8.76 והנחיה51.051 מיום1.12.85 . 376 דו ח שנתי 51ב בתש ובתה למש רד מבקר המדינה הסבירה המשטרה , כי בתביעה המשטרתית ל א מקובל כי תובע ינמק את החלט לה ות יש ג כתב אישום , ו זא ת בשל הכמות הרבה של התיקי ם ש בה על יו לטפל . תוספת מ טלה זו ת ג רו ם םירוגי לפ רבים , אשר ספק אם ישרתו את טו ב ת ההליך הפלילי . עוד הסבירה המשטרה , כי במהלך הטיפול בתיק הוא עובר גורמים ר בים , ועל כן אף שלא נרשמת חוות דעת , הג שת כתב אישום נעשית רק ל ינ ח ר ב חא ה מעמיקה של התיק . עם זאת , ציינה המשטרה א ת ד רך הע בו דה ש ג וב שה ב יחידת הת ביעות בי רושלים . על פי המבנה הארגוני שנוצר שם כ פו פים ה ת ובעים לראשי צוותים , שתפקידם לפקח על עבודת התובעים ולהבטיח שכתב אישום יוג ש רק לאחר בחינה ראייתית מקיפה ובחינת מידת העניין לציב ור שב יק ת ; התובעים ביחידה זו מונחים לפרט את תמצית הר איות בתיק החקי רה ב . תיקים ה כוללים ב רצעמל ה קש עד תום ההליכים של הנאשם מפורטת חוו ת הדעת בבקשה זאת , ועל כן אינה מפורטת ביומן הטיפול . שיטה זו אינה מקובלת במחוזות אחרים . 3 . על פי הנ חיו ת המשטרה , ראש לשכת תב י עות אח ראי לק ביעת סדרי עדיפויות לעיון ולהכנת כתבי איש ום בתיקי ה חקירה ה מתקבלים בלשכה ע , ל פי שיקולים אלה : סדרי הגעת התיקים ללשכה , תיקי נו , ר ע ה ו ראות הפיקוד , עניין לציבור , ח ומרת העבירה , וכיו . ב" כמו , כן נקבע בהנחיות , כי ראש ל ש כת תביעות ידאג לחלוקת התיקים לתובעי ם לא וחר אי מת ום שבועיים מיום קבלתם . מהש אלוני ם ש הופצו לרא שי לש כו ת התביע ה עול , ה שבאר בע מ בין תוכשל ש חמ שהשיבו לשאלון , לא נעשה עיון ראשוני ב תיק החקירה . במצב זה אין לדעת אם התיקים מטופלים לפי השיקולים המפורטים בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה . œ מהמ תואר לעי ל עולה , שבהע ומ ש רי רד ים בתיקי התביעה המשטרתית בדב ר הע רכת טיב ה יות אר ל ע , סיכויי ההר שעה ועל הענ יין ל צ יבור ן אי , לדעת אלו שיקולים נשקלו בטרם הכנת כתב האישום ; אי אפשר לוודא שננקטת מדיניות תביעה אחידה ; ואי אפשר לפקח על עבודת התובעי ם. לדע ת מש רד מ בקר המדינה , ראוי לשקול החלת הפ רו ה ר צדו הנהוגה בפרקליטות וביחידת התביעות בירושלי ב , ם דבר פ יר וט טיבן ומ שקל ן של הרא יות ו מ ידת הענ ין י לציבור , בטרם הגשת כתב האישום , גם בכל יחידות התביעה המשטרתית . עומס התיקים הרב כשלעצמו אינו יכול להצדיק העדר רישום לג ב י טיב הראיות והשיקולים הנוגעים לעניין לציבו ט עמכ , ר בכל תיקי התביעה המשטרתית . באו פן כזה ניתן לה בטיח מד יניות תביעה אחידה ופיקוח על עבודת ה ת ובעים . בכך גם יהיה כדי להבטיח שקיפות לגבי אופן קבלת ההחלטות . סגי רת תי קים 1 . ח י לפ , ור מאכ וק סדר הדין הפלילי , בתיקי פשע בעל הסמכות לסגור את תיק החקירה הוא בעל הס הח ל ו ת כמ ליט להעמיד לדין - פרקליט המח . וז על פרקליט ה מחוז לה פעיל את לו שיק דעתו ה ן לראיות וה ן ל עניין הציבורי בהעמדה לדין . קביעת המחוקק שפרקליט המחוז יהיה הג ורם המחליט על סגירה , נ ועדה לצמצם את החשש לטעויות או לשימוש ל רעה בסמכות להחליט על העמדה לדין , להבטיח הן ת ת ני פמ תביעה והן מפני עודף תביע ה. המ שרד לבטחון פנים 377 גם , ור מאכ י לענ ין הס מכ ות לסגור תיקי ם ב עבירו סוג מ ת פשע קבע ו פרקליטי המחוז הסדר שונה בכל מחוז . ההסדרים נבדלים בסוגי העבירות שתובעים משטרתיים רשאים לסגור ובעילות הסגירה . למשל : במח ו ז תל אביב ניתנה רשות לתביעה המשטרתית לסגור קים ית מכ ל העילות בכל תיקי הפשע המועברים לטיפולה להע מדה ל ; ן די במחוז ירושלים ניתנה רשות לתביעה ה משטרתית לסגור את תיקי הפשע שהועברו לטיפולה באמצעות הפרקליטות בעילות של חוסר אשמה או חוסר ראיות , אך לא בעילה של חוסר ענ י ין לציבור . מהא מור לעיל עולה , שההרשאות שנתנו ח פר מ לק קליטי המחוז לסגירת תיקי פשע יוצר ות הסדר ש אי נו תו אם את הוראות חו ק ס דר הד ין הפל . לי י 2 .לע ניין הבח ינה הראייתית ושיקול הדעת קודם להחלטה על הסגירה - נמצא , כי בתיקים המטופלים בידי הפרקליטות מפורטים סיכום ממצאי החקירה , ניתוחם והסקת מסקנות לגבי הסגירה ו עי לת סג ה ירה הראויה . לעומת זאת ב , בדיק ת הל יך סגירת תי קי חק יר ה בידי התביעה המ שטרתי ת ע מ לה ניתוח נ ת וני המדגם , שבכ 17%- מה תיקים שס גרה התביעה המשטרתית אין הנמקת סגירה . מכך ניתן להסיק , ברמת ביטחון של95% ,שלכל הפחות ב12%- מ כלל הת יק ים שנסגרו במשטרה אין הנמקת סגירה הב . סדר ם י שקבעו פרקליטי המחוז נקבע , כאמור , אילו תיק י פשע ש בט יפול התביעה תסגור התביעה המ ש טרתית ו א ילו - תסגור הפרקליטות ; לסגירת התיקים בידי הפרקליטות נקבע הליך מיוחד : נקבעים ימים מיוחדים שבהם נציג המשטרה מגיע אל פרקליט המחוז או אל סגנו עם תיקים רבים שהומלצו לס רה יג פר ה ; קליט מעיין בתיקים ובדרך כלל מקב ל את המל . הרטשמה תצ לדעת משרד מבקר המדינה , הליך זה יוצר למראית עין את הרושם שלא מתקיימת המידה הנדרשת של ניתוח הראיות והסקת המסקנות . כאמור , חלק ניכר מהתיקים נסגרים בתביעה המש ט רתית בלי לקבל אישור מהפרקליטות כלל . 3 . לפי חוק סדר הדין הפלילי , יש למסור הודע ה בכתב למתלו נ ן על הח לט ה שלא להעמידו ב ן ייצ ול , ין דל הודעה א ת טעם ההחלטה ואת זכות ו לה גיש ערר על הה חלטה . לפי פקודות המטא " ר יש לה ודיע ל חשוד על סיום החקירה נגדו ולפרט בהודעה את הג ור ם הסוגר , את עיל ת הסגירה , ואת האפשרות לבקש שינ וי של עי לת הסגירה ולבקש ביטול רי שומו של התי ק שנסג ר מרישו מי ה הפליליים של המשטרה . הודעו ת אלה נו ע דו להבטיח זכויות חש ובות של חשודים ו ש ל מתלוננים . מתו צאות נית וח נתוני המדגם עולה , שבכ 18%-מה תיקים שס גרה התביעה המשטרתית כבו 6%- מ התיקים ש סגרה הפרקליטות לא נשלחו לחש למ ו ים דו תלוננים )אם היו ( הודעות על ה סגיר ה. 4 . תו נחי ה פי ל היו עץ המשפטי לממ שלה15 ,בע בירות מס וימות יש צורך וטעם מיוחד לקבוע מדיניות מרכזית לחקירה ולתביעה . עיקרן - עבירות מסוג עוון , שבהן יש מקום נרחב יותר לשיקול ש ל עניין לציבור כגו רם ל הימנ עו ת מחקירה או מתביעה , המ דוג ל . במקרים של פשמ ךוס סכ חתי חד-פעמי , שאיננו צר ; רומח יכה ע צמי חד , ת-, תימעפ ימס של ם רכ ים ; או ג ניבה של פריט כלשהו במהלך קנייה בחנות . א חד המאפיינים של עבירות כאל ה הוא שעל פי רוב הן מבו עות צ ביד י אנ שים שהעבריינות איננה או רח חיים עבורם , וההליך הפלילי אינו הולם ת א ב נסי ות העבירה ינ ךכיפ לו , תן ורא וי להסתפק בצעד ים א חרים כ , גון אזהרה ו א , פ יצוי זוק ינה . בשל הבעייתיות של עבירות אלה ושכיחותן , ח שוב לקבוע עבורן מדיניות מרכזית שתנחה את גו רמי החקירה והתביעה . __________________ 15 הנ חיה 51.051 םוי מ1.12.85 . 378 דו ח שנתי 51ב בתי קי המ דגם נבדק שיקול הדעת בהליך העמדה לדין בשני נ ושאים . האחד -וכ נ נות עי לת הסגירה קית תרי גס : בעילה שונ ה מזו שבה ה יה עליו הי ל סגר ב נ סיבות ה עני ין ש ב , קית הוגדר כליקוי . האחר - הגשת כתבי אישום בעבירות קלות : ה גשת כתב אישום בסוג העבירות , שבהן לפי הנחיית ה י ועץ המשפטי לממשלה , היה צריך לשקו ל , נקיטת אמצעים חלופיים להליך הפלילי משי לי וק " ל ם ש ע ניין לציבו ". ר מהנ תונים , לה וע שבכ10%- מת דג מ י ה קי ם שסגר ה התביעה המש טרתית הו פעל שיקול דעת מוטעה לעניין עילת סגירת התיק . סגירת תיק בעילה לא נכונה עלולה , בין היתר , לגרום נזק לחש . דו למשל , אם תיק היה צריך להיסגר מחוסר אשמה , אך נסגר מחוסר ראיות או חוסר יי נע , ר יבו צ ן ל יירשם הדבר ברישום המשטרתי הפנימי לג בי אותו . ד שו ח ק במ רה של סגירת תיק בעילה של חוסר עניין לציבור אף מועבר המידע לגופים המפורטים בחוק המרשם הפלילי . להלן תוצ אות ני תוח נתו ני ה מדג ם בדבר הגשת כ תבי אישום בעבירות קלות : האומ דן ה מזער י באוכלוסייה ברמ ת ון ח יט ב של 95% האח גם דמב וז הפר מ ל טר ל פעו ות התביעה המ תית רטש 53.3 10.9 54.2 55.0 48.9 0.0 61.8 33.3 65.9 77.8 65.2 0.0 תיק י עבי רות קלות שבהם הוגש כתב אישום בניגוד להנחיות ) מכלל תיקים אלה (: כל ל ארצ י מחו ז תל אבי ב מחו ז צפ ון מחו ז מר כז מחו ז דר ום מח וז יר ים לשו 5.8 9.8 התי קים ש בהם עילת הסגירה היתה צריכה להיות שונה מכלל הת יקים שנסגרו מהנ תונים לה וע , כי במקרים רבים מוגשים בידי התביעה המשטרתית כתבי אישום בעבירות קלות בניגוד להנחיות , וכי ישנה שונות רבה בין המחוזות בעניין זה . במחוזות : המרכז , הצפון והדרום נמצאו ליקויי מ ר ת ביו ם60%- מה תיקים בת ; ל אביב עומד שיעור הליקוי ים על 30% מכל ל התיקים קרו , במחוז יר ושלים לא נמצאו ליקויים במדגם . הממצאים מעידים , לכאורה , על שימוש מועט מדי בחלופות להגשת כתב האישום על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה , ועל אכיפה בלתי שוויונית של החוק בעבירות ק ת ול במח וז ות המשטר ה הש ונים. המ שרד לבטחון פנים 379 בתש ובתה למש רד מבקר המ ינה י צ ה דינ ה , רה ט מש כי בענ ף ת ביעות במ חוז ירושלים מונ ו ראשי צו ותים אשר מו נחים ל פרט בתיק החקירה את שיקוליהם לסגירת התיק , ובכך מובטחת מדינ י ות תביעה אחידה ומתאפשרת בקרה . לדע ת משר ד מ בקר המדינה , ראוי שכל לשכות התבי ומש יי הע שיטה זו . הסדר ןו יע ט י 1 . הסד ר טיע הו ןו בין כם ס א ה ע ו ב ת לנאשם ביח ס ל תוצאו ת ה מ שפט הפלילי , אם בנוגע לסעיפי האישום , אם בדבר העו נש שי וטל על הנאשם ואם בנ ושא אחר הקשו ר לתוצאות המשפט . הסדר זה הוא מעצם טיבו הסכם של ויתורים הדדיים בין התביעה לבין הנאשם . שמ המ ה זמ י לה הצעת חו ק שנ ועדה לק בוע מגבלות וכללים בר ו ויי א ור ר ים פ לה ם עלת הסדרי טיעון16 .הצ עת הח וק טרם נתקבלה . הכל לים ו המג בלות לעריכת הס דרי טיעון מפור טים בהנחיות פרקליטת המדינה . בהנחיות נקבע , בין היתר , שככלל ההסדר ייערך באישור פרקליט המחוז ; רצוי שההסדר י היה בכתב ; י רו פ ש ל ש בפני בית המשפט את מערכת הש יקולים שהוביל ה ה ל סכמת ה תב יעה לעונש , עצ המו וזאת במי דת הפירוט האפשרית ואין ל הסתפק בהצגת ההסכמה שהושגה ותו לא ; ניתן ל הודיע את פרט י ההסדר לבית המשפט גם בעל פה , ובלב ד שהפרטי ם יירשמו בפרוטוקול בית המשפט ; יש לפרט בגיליון הרישומ את םי הה נמקה להסדר הטיעון . לעניין השיקולים נקבע , ה כי הסדר י יע רך כאשר הדבר עולה בקנה אחד עם טובת הציבור . קיימים שני שיקולים מ רכזיים ומנ וגדים : בז ןוכ חיס מן ו משאב ים מ ול חשיב ות העניין ו מיצוי הדין . בהנח י ות מפור ט ים מצבים שונים העשויים ל הטות את עמדת התביעה לצד התק ות רש הס ב דר או נגד ו , בהם קשיים צ פויים בהבאת ר איות ה וב וכחת האשמה , או ד ר גת חומרתה , וכן נסיבות הקש ורות בקרבן הע בירה או בנאשם עצמו . כן נקבע בהנחיית פ רקלי טת המדינה , שכד י לאפשר מ עקב אחר עריכת הסדרי טיעון והוצאתם אל הפועל , תיקבע שיטת דיווח לפרקליט המחוז , שתאפשר רי ז נ וכ ונ ת ים בנו שא , וביקורת יעילה של פרקליט המחוז ע ל א ופן ביצוע ההנ חיו . ת בדרך זו , יהיה ניתן לקבל מידע מדויק על ממדי התופעה של הסדרי טיעון ועל תרומ ת הה סדרים לפעולת מערכת הת ביעה , ולהבטיח אחידות בהפעלתם . הנחיות פרקליטת המדינה חלות על ה תביעה המשטרתית . הדרג המו סמ ך בת ב יעה המשטרתית לאשר הסדרי טי עון הוא ראש יחידת ב הת יעות או תובע בכיר שהו סמך על ידו לכך . בבי קורת לה עוה , שבמובחן מהפרקליטות , במרבית יחידות התביעה המש טר תית נעשי ם הס דרי טיע ון בידי התובע ללא אישור מרא ש של ראש הלשכה , למעט בלשכות התביעה שפלה ולכיש- שבהן נדרש אי ר מ וש ת א ראש לשכת התביעות , ובמקרים חריגים בלשכת גל ו יל בלשכת . ב נג מנית ו ח נתו ני המדגם , לה וע שבכ70%- מ התיקים ש ל התביעה המשטרתית לא פורטו בתיק ובבית המשפ ט הסיבות ו השיק ולים לע ריכת הסדר הטיעון . במצב זה א י ן אפשרו ת לממונים על התביעה לדעת את הסיבות להסדר הטיעון ולהע ם א ך ה יר הוא ראוי וסביר . __________________ 16 הצ עת חו ק ס דר הדין הפלילי ) תיקון מס ' 19 ) (הסדרי טיעון ה , ( תשנ "ה- 1995 ) .הצ עות חוק 2374 , כז באד הת ' א ר ה" שנ27.2.95 .( 380 דו ח שנתי 51ב עוד הוע ש , לה בתביעה המשט ת י רת ובפרקל יט ות אין נתונים מ ר וכזים על התיקים שהסתיימו בהסדרי טיעון , על הסיבות והשיקולים לעריכתם יוצ כו א באלו נ תו ני ם כמפור ט בהנחיות , המאפשרים פיקוח ע ל הסדרי ט יעון . לא נערך מעקב אחר אופן יישום ההנחיות של פרקליט ת המד נה י בתחום זה , וא ין לדעת אם אחידות הענישה מיו .ת שמ ש , ין וצי במקר ים רבים מ ודה הנאש ם ב עת הקראת כתב האישום , אף שבחקירתו הכחיש את העבירה שיוחסה לו ; בהע ד ר תיעוד בתיק החקירה אם היה הסדר טיעון , אין לדע ת באלו מ ק רים היתה ההודאה במסגרת הסדר טיעון , ובאלו מקרים הוא הו דה סי מ בות אחרות . בתש ובתה למש רד מבקר המדינה הסבי המ רה שטרה י כ , תובע ה מבקש ל הגי ע להס דר טיעון לא יכול לקבל אישור מראש לכל הסדר טיעון בשל העומס המו טל ע ל התביעה ה משטר . תית עוד ציינה המש טרה , כי במחוז יר ו שלים וב מ חוז ש ) י " שומרו ן ו יהודה ( ה ונהג ה סדר , שנ ועד להבטיח יי ינ ד ם מ וש יות ענישה אחידה , וכי התו בעים מונחים לרשום נ ת א ימוק יה ם להסדר ה טיעון ולפרטם לפני בית המשפט . המשטרה הוסיפה , כי בעקבות הביקורת תפ על להוצאת ה וראה ל יחידות ה תביע ה המשטר תית לפעול בהתאם להסדר זה . לדע ת משר ד מ בקר המדינה , ככל שהשימוש בהסדרי הטיעון הופך לנפוץ י וי אר , רתו שהדיווח והמעקב על אופן עריכתם יהיה מפור , ר ות י ט כך ש יב טיח אחידות ב מדי ניות יעה בתה , שוויוניות ברמת הענישה ושקיפות . לשם כך , על התובע המשטר תי לקי ים כלשונ ן את הנחיות פרקליטת המדינה לעניין פירו ט השיקול י ם להסדר הטיעון וטיבו , לעניין הצגת תוכנו לבית המשפט ן י עני לו הדיווח עליו . ום שיר , דוע תי ופיקוח יאו צמב ת ש ה כ ב85%- מ כלל הת י ק ים הפ ליל יים מ טופ לים בידי התביעה המשטרתית חשוב ביותר שהפרקליטות תקיים פיקוח יעי ל על הליך ההעמ . ןידל הד במדגם נבדקו רישומי התובעי ם ביומן ה חקירות המא פשרים פיקוח על הליך ההעמדה לדין וסגירת תי י פל , םיק פרמטרים אלה : קיום חו ות דע ת להגשת כתב איש ת ; ום קינו ת רי ש ומי התביעה ; קיום הנמקות להסדרי טיעון ; וסגי רת תיקים . הועלה כדלקמן : האומ דן ה מזער י באחו ם זי באוכלו סייה ברמת ב יטחון של 95% האח דגם מ ז ב ו סוג הלי קוי טי פול ה תבי עה המשטרתית בתיק 83.7 86.8 אין חוות דעת לכ אי ה תב שום 38.4 42.9 רישו מי ה תביע ה ל קויים או חסרים הגש ת כת ב אי שום 68.0 אין הנמק ה לה סדר הטיעון הג שת כת ב א ישום ועריכת הסדרי טיעון 12.6 17.4 אין הנמק ת סג ירה סגי רה המ שרד לבטחון פנים 381 שיע ורם הגדו ל של התיקים שבהם אין חוות ד עת לכתב האישום , או שאי ן הנ מקה להסדר הטיעון וא , ומ ש שרי י התביעה לקויים או חסרים , יוצר קושי בפיקו ה לש ח פרקליט ות על עבודת התב יעה המשט רתית. ים ררע על פי חו ק ס דר הדין הפלילי , ר שאי מי שהתלונ ן על עבירה , לע רור לפני היועץ המשפטי על החלטה שלא ל חקור בתלונה , או שלא להעמיד לדין . הערר הוא זכות של מתלונן והוא אמצעי ח בי שוב די היועץ המשפטי לממשלה ובידי פרקליטת המדי פק ל נה ח על ה הח לטות שלא לחקו ר א ו שלא לה עמיד לדין את החשו ד . היועץ המשפטי לממשלה רשאי להעביר לפר קליט ת ה מדינה את סמכו תו להחל יט בעררים אלה , בתנאים המפור ט ים בחוק . פרקליטת המדינה הוציאה הנחיה מיוחדת בנושא קצב הטיפו ל בער ים ר , ולפיה יש לטפל בעררים בתוך 60 יום ממ ועד ם תל קב בפרקלי טו ת המדינה . בש נת1999 הת קבל ב ו פרקליטות המדינה 1,687 עררים ועד מו עד סיום הביקורת , אוק טוב ר 2000 ,הסתיי ופיטה ם ל וניתנה החלטה ב- 986 מהם שב ; נת 2000 התקב ו ל1,387 עררי ם , ומהם הסתיים הטיפול ב- 55 עררים . יט ל רק פ ת ה מד ינה הציעה שתיעשה חלוקה מחדש של הסמכויו חל הל ת יט בער ת א וז , ם רי נוכח המס פר ה ג דול של הער רים , ההליך המסורבל המביא ל עיכוב הטיפול בהם והערך הפע וט יחסית של העני ינים נש וא העררים . ה צעת פרקליטת המד י נה הועל , הת לראשו נה , בספטמבר 1995 ,במסגרת הצעתה לתיקון סעיפי ם 64 - 66ק וח ל סדר הדין הפלילי , ובאפריל 1997 ,במסגר זכ תה ת יר לשי נו י חוק סדר הדין הפלילי . נוסח מעודכן של הצעה זאת גובש בשנת 2000 .ל פי ההצעה , פרקלי טי המחו ז יחליטו בערר ים על ה חלטות של המשטרה ; פרקליט המד י נה או מ ש נה ו יחליט בעררים על החלטות של פרקליטי המחוז לסגור ת בש קי ל ה עדר ראיות מספיקות ; היועץ המשפטי או פרקליט ה ת מדינה יחליטו בער ר ים על החלטות של פרקליטי המחוז לסגו ר תיק בשל העדר עניין לציבור . בבד יקה ש רכ ע ה ה פרק ליטות , צו ינו בדצמבר 1999 שלושת " צווארי הבקבוק " ב תהליך ה ט יפול בעררים : 1 .המתמחים , שהכנת חוות דעת כחלק מהטיפו ל בער ר נ תון בידיהם , הם פעמים רבות חסרי רקע משפטי ור הד ש לשם הת מו דדות ם ע העררי כ . ם תוצאה מכ ך נפגעת איכות הטיפול בעררים . נוסף על כך , הטיפול בעררים מצו י ב סדר עדיפ ות אח רון לאח ר עבודתם השוטפת , ולכן נוצר פ יגור בט י פול בעררים . 2 .בשל עומס עבודתם של הפרקליטים המטפלים , ח לא ר ח וות הדעת שהכינו המתמחים , מתעכב פעמים רבות ול פי ט ם בערר . 3 .במח צית מתיקי הערר סמכות הסגירה נתונה לפרקליטת המדינה או למשנים לה . בפועל רו , בם מ רוכ זים בלשכ ת פרק ליטת המ דינה וממתינים לטיפולה . בשל ע ומס העב ו דה הרב בלשכתה וקיומם של נושאים דחופים וחשובים יותר וצר נ , עי כוב רב בטיפול בהם . באותו מסמך הוצע , שוב כ ר פת ון עיקרי , השינוי החקיקתי שהוצע בתזכיר חוק סדר הדין הפלילי . כמו כן , הוצע להקים מחלקה בפרקלי טות המד ינה שתחו ם עיס וקה יהי ה טיפול בעררים . מהמ תואר לע יל עולה כ , י אף שפרקליטת המדינה הציעה כבר בספטמבר 1995 לשנות ן פ או תא הטיפול בעררים , לא בוצעו שינויים מבניים וח . ם יי תק קי לא ח ל שיפו ר בקצב הטיפ ול בת יקי ערר . בכך נגרם עוול למגישיהם , ולעתים מתייתר לגמרי הליך ר רעה מש ום שלא נ יתן ל טפל בו לגופו מפאת חלוף הזמן . מן הראוי לפעול לזירוז הטיפול בעררים . באופן כזה תובטח זכותו של המת כן ו נן ול יובטח פיקוח על מערך החקירות המשטרתי ועל עה יב הת הפליל . ית 382 דו ח שנתי 51ב בתש ובתה למשר ד מבקר המד ינה הודיעה הפרקליטות , כי לאחר סיום הביקורת אושרה הקמתו של תחו ם העררים בפרק ליטות ה מדינה , ובעתיד הקרוב מאוד יי ו ש מו ההצ ות ע לייעול ההליך בטיפול בעררים , בין היתר , באמצעות גו די ו ייע ף שיטפל בנושא . היב טים ב יעי לות תיפקודה של בי ת ה עה הפליל ית עומ ס העב ודה במע רכת ה תבי עה הפלילית 1 . איכ ות הט יפו ל בתיקי התביעה נגז רת , בין היתר , מעומס העבודה המו טל על ה תובע . אם נוצר עומס י תר , ו איכ ת הטיפו ל בתיקים עלולה להיפגע . בעש ור הא חר ו ן גדל מאוד היקף ור מ , עה יש הפ כבותה וחומרתה ; שיעור הייצוג ש ל הנאשמים ע כ . לה תו צאה מכ ך חלה ע לייה הל גדו במספר ם ו במורכבותם של התיקים שבהם מטפלת מערכת התביעה הפלילית ה ב . בע ת מ ערכת זא ת גדלה בשיעו רים נמוכים בה רבה . מצב זה ג רם לעומס י ת ר ולהתמשכות הטיפול בתיקים . לפי נתו ני ה מש טרה , בשנים 1995 - 1999 ג מ דל ס פר התיקים בטיפול התביעה ה משטרת ית ב51%- ) מ- 52,775 ל- 79,952 ( ,ו מ ספר ת יקי פשע מתוכם – ב112%- ) מ- 15,863 ל- 33,657 .( בתק ופ ה זו ה ו ספו לתק ן הת ובעי ם 44 מ ) ם ינקת הם 34 בשנת1998 ו- 10 בשנת1999 ( והם הסת כ מו ב- 194 תקנים , גי דול של 29% .מכאן נובע , כי הע ס ה מו מו מ צע של תיקי פשע לתובע גדל ב . 63%-חל קם של פש י ק תי ע בטיפ ול התב י עה המשטרתית , מתוך כלל תיקי הפשע , עלה בתקופה זו מ 67%-ל75%- . מד דים נ עמה ים פסו ידים על עומס יתר בלשכות התביעה הם מספר הימים הממוצע בשבוע , שב הם מופיע תובע בבית משפט והמספר הממוצע של התיקים הק לו עים וב להקראת כתב אישום ) להל ן - הקראה ( ולה באת ר ול ת ו אי ב ירורן ל ) הל ן - הוכחות יב ( ום הו פעה בבית המשפט . משא לוני ם שה פ יץ משרד מבקר המדינה בין רא שי לשכ ות התביעה ו ממסמכ י מדור תביעות במשטרה עולים הנתו נים המתוא רי ם להלן : ממו צע תי קים להוכחות ביום הופעה של תובע ב- 1999 ו ממ צע ת ם קי י להקראה ביום הופעה של תובע ב- 1999 צע ו ממ ימ ופ ה י עה של ת ובע לשבו ע ב- 1999 כ לש ת הת תו יע ב 3.5 25 2.4 ירו שלים 2 17 3.3 אילת 12 20 4 לכיש 7 20 2.5 תל אביב * * 2.9 גליל * * 3.5 ים קמע 6 50 * שפלה * אי ן נתו נים להל ן דיא גרמ ה הממחישה את השונות בוה גה ש ה ל ממוצע התיקים לתובע בשנת 1998 בין לשכות : עה י תב המ שרד לבטחון פנים 383 לפי הנחי ות המשטרה ידכ , להופ יע באופן מיטבי בבית המשפט זקוק תובע ליום של הכנה עבור כל יום של הופעה . מהנתונים לעיל עולה , כי לפחות בכמה מן הלשכות , ספק אם יש בידי התובע אפשרות להתכונן כראוי להופעה בבית ה משפ כ . ט ן עולה , כי קיימת שונות ניכרת בין לשכות ה תב יעה ה מש טרתית במ מוצע התיקים לתובע . שונות גדולה מתק יימת גם במספר י מי הה ופעה המ מוצע של תובע בשבוע ובמספר ה ת יקים ק לה ראה ולהוכחות ביום הופעה ממוצע . מנתונים אלה עולה לכאורה , כי הקצאת המשאבים בין יחידות התביעה במ שט ינ א רה ה יעילה . בתש ובות לשא לונים האמורים - פירטו ר אשי ל שכ ות התב יע ה בעיות הנוגע ות להכנת כת ב אישום וניהול המשפט , ובהן : התיקים הרבים להופעה וימי ההופעה הרבים בבית משפט , פוגעים ביכולת להתכונן ולנהל את התיק בבית המשפט , ביכולת לאתר ולראיין עדי ; ם העומס הרב פוגע ל ת כול יב עיין ולטפל בתיקים היותר מורכבים ומסובכים ו , לכן ה טי פול בה ם נדחה ומתבצע שלא בהתאם לסדר העדיפות המ תחיי ; ב בחלק מ הלשכ ות תובע ים צעירים עובדים ללא ייעוץ מ קצועי נ ד רש וללא בקרה של גורם מקצועי בכיר . בתש ובתה למש רד מבקר המדינה הסבירה המשטרה כ , י בתו ספת התקנים ש או שרה לה בשנת 2001 הו בא בחשבון חוסר האיזון בין הי חי דות וה , קצאת ה תק נים נעשית באו פן שיצמצ ם א ת הפערים , אם כ י א ין בתגבו ר ז ה כדי לפתו ר כראוי את בעיית המחסור ש במ אבים . 2 . הע ומס ג , םרו בין היתר , להתמשכות הזמן של העדר טיפול בתיקים : משך זמן ארוך אשר חולף עד סגירתו ש או תיק ל עד הגשת כתב אישום , פוגע באכיפת החוק ובכו ח ההרתע ה של המש פט הפלילי , וגור ם ע ינוי דין לחשודים ש עניי נם תלוי ועו . מד עצם חלוף הזמן יכול לגרום לסגירת תיק ולהקשות את השלמת החקירה . היו עץ ה משפט י לממשלה התייחס בחומרה להתמשכות הטיפול בתיקים ב תביעה המשטרתית וב פר ות ט קלי ואמר , שבאישום שמוגש ש נים אחדו ת לא חר העבי רה יש גי פ עה בעש יי ת צדק ובמראית פנ י הצד ש , ק יש לה חשי בות רבה . 384 דו ח שנתי 51ב כשת יקים רבים חים נומ , התוצאה היא שכעבור זמן נ ערך " מבצ " ע שעניינו , בעצם , סגירתם וגניזתם של תיקים , שבחקירתם הושקע מאמץ רב . התמ שכות הטי פול בפרקליטות מ תב טאת בי ן היתר במספר התיקים הממתינים לעיון ובמשך זמ ן ההמתנ . ה ל הלן נ ת ו נים על מספר התי קים ש נפת חו בשנים 1990 - 1999 ,וה מתינ ו לעיון התובעים בסוף 1999 : מהנ תונים , לה וע שבסוף 1999 המתינו לעיון6981 תיקים , כמעט מחציתם מהשנים 1990 - 1998 . המ שרד לבטחון פנים 385 באמ צעות המד גם נבדק מש ך ול פ הטי בתביעה המשט ר תית ובפר קליטות , מקבלת התיק גו ב ף התובע וע ד להגש תכ ת ב האישו ע ו א , ם ד קבל ת ה החלטה על סגירת ה תיק . הועלה כדלקמן : תיקים שנסגרו ) באחוזים ( תיקים שבהם הוגש כתב אישום )באחוזים ( במשטרה בפרקליטות במשטרה בפרקליטות משך הטיפול 1.9 19.7 8.2 21.4 * וע בש עד 37.5 49.2 55.4 53.6 שבוע עד 6 חודש ים 30.6 11.4 25.6 21.4 6 עד12 חודש ים 30.0 19.7 10.8 3.6 מעל12 חודש ים 100.0 100.0 100.0 100.0 ס"ה * רו בם של הת יקים שבהם הוגש כתב אישום בתוך שבוע הם תיקים שבהם החשודים היו במעצר או שהוגשו בקשות למעצר עד תום הה . כים יל 386 דו ח שנתי 51ב המס קנות העי קריות מניתוח התוצאות של עי בוד נתוני המ דגם הן : )א ( הטיפ ול בתיק בתבי עה המשטרתית ממושך מזה שבפרקליטות - בשני סוגי הטיפול : הכנת כתבי אישום וסגירת התיק ; ההבדל בולט ב ייחו ד במשך הט יפול עד תיק ה תריגס . יצוין , ששיעור התיקים שנ ש לחים לה ש למה - ת ה ך הלי מאריך את משך הטיפול בתיק- כ פול בפרק מ ת טו לי זה שבתביעה ה משטרתי ) ת 22% לעומת11% ( , מכ אן שה טיפ ול בתיק בתביעה המשטרתית ממושך אף יותר מזה שבפרקליטות . )( ב בכרב ע מה תיקים שבמדגם כ)20%- ב פרקלי ות ט וכ 25%-בת ביעה ה מש טרתית ( הוגש כתב אישום כעבור6- 12 חודשים ד מוע מ ם ת הגע לגוף התובע ; בכ4%- בפ רקליטו , ת ובכ 11%-בת ביע מש ה ה טרתית כ עב ור יות ר משנה . )רגס שנ ם קי יתב ( ג ו המצב חמור אף יותר : שיעור התיקים שמשך הטיפול בהם עד סגירתם היה6 חודשים ויותר הגיע בפרקליטות לכדי כ30%- ,ו בתביעה ית תרטש המ לכדי60% . גם מהשא לוני ם שה ו פצו לרא ש י לשכ ות הת יע ב ה המשטרתית עולה , שבמרבית הלשכות הצטברו בש ני ם 1998 ו- 1999 ת יקי חק יר ה שהמתינו יון על היהו , צורך בפעולות מיוחדות לחיסול הפיגור . במסגרת זאת נסגרו בשתי לשכות תביעה , אילת ועכו , כרבע מהת יקים שהמתינו לטיפול תוכשלב . האחרות שבהם נערכו מבצעים ם י דומ- תל אב לה פש , בי , ש כי ל , נגב ועמקים , לא רוכזו נתונים על מספ ר ה תי קים שנסגרו . 3 . בכ ירי ה משט רה והפ רקל יטות חזר ו והת ריעו בעשור האחרון על בעיית העומס ועל נזקיה הקשים למערכת התביעה הפלילית . מפכ " ל המשטרה צי ין כ ב ר באו קטו בר 1993 במכתב ל פרקליטת המדינה , כי התהליך ש ב ו הפרקליטות מע בי רה טי ל פול התביעה המשטרתית תחומים רבים יותר ו יות ר פו גע ק שות בר מת הת ב יע ה המשטרתית והופך את ההופעה בבית המשפט " למעין סרט נע חפוז ורדוד ". בינוא ר 1996 התריעה ראש מדור תביעות במשטרה , כי התבי המ הע שטרתית ק ורסת תחת הנטל ה רב המוטל עליה , והיא חזרה והד ג ישה זאת ב יוני 1999 .רק פ לי טת המדינה התייחסה כבר בספטמבר 1993 ל מ ספ ר הרב " של תיקי מרמה ועבירות צווא רו ן לבן מסובכים ו רבי היקף המ שרד לבטחון פנים 387 ממ תינים לט יפול כאבן שאין ל ה הופכין ". באפריל 2000 טענה פרקליטת מחוז צפון כ י , " במצב הנוכחי בו תובע מגיע ל ביהמ " ש עם בין 40 ל- 100 תיקי ה ופעה ע כמ , ט של ן נית א ל בוא חשבון א תו על החלטותיו , מחדליו וטעו יות יו- הש ן רבו ד ". ת " וח פרק לי טות 2000 " התר יע על נז קי העומס ובהם : פיגורים ההולכים ומצטברים , שחיקה ותסכול , פגיעה ביכולת הפרקליטות לתת את השי רו ת לו זכאי הצי בור , השפ עה על ה מועילות ) האפקטיביות ( של ניהו ל ההליך ו כו ח ה הר תעה . ו של בתש ובתם למש רד מבקר המדינה הדגישו ה משט רה והפרקליטות את הצורך ב תוספת תקנים להת מודדו ת ע ם העומס . הפרקליטות ציינה , כי פניותיה החוז רות ונש נות לת וספת תקנים טרם נענו . המש טרה ציינה שנ ב יכ , ת 2001 או שרה תוספת ש ל יותר מ - 30 תקנים למערך התביעה ה משטרתית . 4 . הפתרו ן ו שה צע לבעיית העומס , בידי כל אחד מגופי ה תבי עה , היה תוספת תק נים . ו ור עב אולם , כ שנ יתנ ה ת וס פת תקנים היא אף פעם לא הצליחה לפתור את ב עיית העומס . זאת , בין היתר , מסיבות אלה : הגידול במספר ה תיקי ם הפליליי ם ובמורכ בות ם הי ה גבוה משיעורי הגידו ל במספר ה תובעים ו הפרקל ים טי וס ת ; פת תקנים היא תגובה ק ונבנציונלית של מע רכו ת ציבוריות לגי דו ל בעומ ס העבודה המוטל עליהן ואינן מתמודדו ת עם שורשי התופעות היוצר ות את העומס . , ןכאו פרק ליט ת המדינה בחנה דרכים חלופיו ת להקל ת הע ו מס , בלי לפגוע במ ועילות האכיפה או בז כויות ה נאשם . ח בדו17 שה וגש ל פרקליט ת ה די מ נה בינואר 2000 הוצעו פתרונות חלופיים ל עומ ס היתר שיושמו בח לק מאר צו ת אירופה , לש למ . באנגל יה נקבעו הליכים מזורזים לסיום ההלי פל ה ך ילי בדרך של הסדר ; ןועיט י בגרמניה בוטל הסיווג של ר עבי ות מסוג " חטא " והן הפכו לעבירות מינהליות המטופלות בהליך של קנס מינהלי . מ ת ירו בעל סוג " עוון " יכול ה תובע לנסח צו ענישה שנ ערך ב צורה של גז ר די ן ומו ג ש לאישור ש ופט שלום , ו זה מאש רו אלא אם יש ספק באשר להגינות בהוצ א ת ה צו בס . קוטלנד יש לתוב ע סמכות להציע לכל חשוד בעביר ה שבסמכו ת בית משפט השלום ) שסמכותו מוגבלת לחודש יים מאסר וקנס של 2500 ליש ם לשל ( ט" קנס קבוע , ובכך להימנע מהליך פלילי . בדו פר " ח קליטות 2000 "הוצע לבחון את יישום ההמלצו ת שפורטו בדוח האמור . לדע ת משר ד מ בקר המ דינה , יש לבחו ן בחינה מעמיקה את בעיית העומס ותת- התקנון ה שב פועלת מ ערכת התביעה הפלילית שנים ארוכות . תוספת תקנים לבדה לא פתרה ועלול ה שלא לפ תור את בעיית העומס , ולכן יש לשקול פתרו נות נ וספים - מהם שה וצעו ב דו " ח פרקליטות 2000 "ומ הם שי ושמ ו באירופה - כדי להקל את עומ ס ב הע ודה על ה תובעים יהי ךכב . ה גם לתרום לאיכות עבודת התוב ע ולמערכ ת אכיפת החוק כולה . הקצ את מש אבים 1 . בב יקורת הו עלה , כי חלוקת ה ע בו דה ין ב המשטרה לבין הפ רקליטות כרוכה בחוסר ראי יה מע רכתית של המש אב ים הדר וש ים למער כת הת ביע ה הפל ילי ת כולה וש ל הקצאתם המיטבית במסגרתה . הדבר מתבטא , בין היתר , במחלוקת מתמשכת בין הפר קליטות ובין התביעה המשטרתית ביחס למוקדי העומס ולאופן הקצאת המשאבים . להלן כמה דוגמ ת ו א קר יע יות הממחישות זאת . קיי מת מ חלוק ת רבת שני ם ב ין המשטרה ובין ה פרקליט ות בנושא הקצאת תק נים ל כל אחד מגופי התביעה . המחלוקת החמירה בשנ ת 1992 בעקבות הרחבת סמכויות בתי משפט שלום , והעברת תי ק י פשע ל ט יפול התביעה המשטרתית : המש טרה דרשה ממשרד הא וצר תוספת משאבים בנימ כי , קו __________________ 17 או רן גז ה , ל עומס על התביעה הפלילית ) , 30.1.2000 ( ,' עמ14 . 388 דו ח שנתי 51ב "ה עברת המט לה מהפרקליטות לתביעה המשטרת ית הק לה את העומס על ה פרקליט ות והגדילה באופן משמעותי ביותר את העומס על התביעה המשטר תית ". משר ד המ שפטים ינפב בי הג יה למשרד הא וצר וציין , כי העו מ ס יגד ל ד ו וקא על הפרקליטות ולא על המשטרה , היות שפרקליטים יאלצו להופיע גם ב מש בתי פט שלום וכי מצב זה יחייב הקצאת משאבים לפר קל יטות . חודשים אחדים לאחר מכן הוציאה המשטרה הנחיה פנימית ליחידות התביעה , שלא לק בל ל ט יפולן תי קים , אשר העברתם לסמכות בית משפט השלום היא ת ו צאה של התיקון בחוק , וזאת עד לקבלת תוספת כוח אדם הולמת . למרו ת זאת , הגביר ה הפר לי ק טות במהלך השנים את כמות תיק י הפשע שהעב ירה ל תביעה ה משטרתית , בלי שהאחרו נה קיבלה תוספת תקנים מספקת . המח לוקת באו תו נ ושא שבה ו עלת ה בשנת 1998 בע וצלמה ת קבו ת ועדת א ור . המשטרה טענה , ב כי עקבות ה מ לצות ה וו עדה סוכמה בין משרד הא וצר למשרד המשפטים תכנית לתוספת תקנ למ םי רך ע השפיטה ולמערך הפרקליטות , וכי התביעה ה משט רת ית לא נכללה בת כנ ית זו אף , שארגו ן מחד ש ש ל מער ך ה שפיטה ותוספת השופטים יטילו מטל ה ג דולה נוספת על התבי עה המשט רתית . המשרד לביטחון פנים דרש ממשרד ה א וצר לבחון את התכנית מתוך ר איית הצרכים הכוללת של שני ג ופי התביעה . דוג מה נו ספת להעדר ראייה מערכתית לגבי אופן הק צאת ה משאבים , היא המ חל וקת יי הק מת מאז 1989 בין המשט רה לבין הפרקליטות בעניין הטיפול ב עביר ו ת של קבל ת דבר במ רמה לפי סעיף 415 לחוק העונשין , התשל "ז- 1977 .מספרם של תיקים אלה רב ונאמד באלפי תיקים מדי שנה , וברמת מורכבותם ש ת יימ ק ונות גדולה . הפרקליטות , המטפלת בתיקים א נ , לה יסתה כמה פעמים ב מהלך ה עש ור האחרון , להעבירם לטיפול התביעה המשטרתית בנימוק " שלא אחת אין כל ה צדקה להט לת ניהו ל תיקים אלו על הפרקליטות כאש ר מדובר בעבירות קלות יחסית ובתיקים פשוטים לניהול , " וכי טיפולה בתיקים אלה מא ינו א פשר לה להתמקד בטיפול בתיקים כבדים ובעל י ח שי בות ציבורית . המשטרה דרשה לתגבר לצורך כך את יחידות התביעה המשטרתית , דבר שלא הת בצע במהלך כל התקופה . באוגוסט 1999 החליט היועץ המשפטי לממ ש לה להעב י ר את הטיפול בעבירות של קבלת דבר במרמה לפי סעיף415 לתביעה המשטר י דכ . תית לאפשר למשטרה להיערך כראוי , נדחה המועד לה עב רת הטיפול בעבירות אלה לתביעה המשטרתית ל- 1.10.2000 . עד נובמ ר ב2000 ל א הוספו ת קנים לתביעה ה משטרתית לטיפול בעבירות של קבלת דבר במרמה כל . ן ביקשה המשטרה לדחות את המועד להעברת הטיפול בתיקים אלה . 2 .ה עדר ר רכת עמ ה ייא ת י בנוגע להקצאה מיטבית של משאבים במערכת ה תבי עה הפלילית כולה בא ה לידי ב יטוי גם בפער י ש כר בי ן ת ובעים משטרתיים לפרקליטים : משרד קר במ המדינה השווה בי ן שכרם של תובעים משטרתים לבין שכרם ל ש פרקלי ים ט18 .מה השווא ולה ע ה , שככלל נמוך שכרם של פרקליטים באופן ניכר מזה עי ב תו לש ם משטרתיים19. __________________ 18 הה שוואה רכה ענ בין ש כרם של התובעים המשטרתיים לבין שכר הפרקליטים בפרקליטות מחוז ירושלים כדוגמה מייצגת . 19 ל גי ש , וין צי הפריש ה של שוטרים )55 (ו נמ ך יו תר מזה של הפרקליטים ; לעומת ז פ תא רק לי טים זכאים ל- 3%פנ סיה בג ין כל שנת עבודה , לעומת 2% לשוטרים . לכן הפרקליטים צוברים בתקופה קצ רה י ות ר את מלוא הזכויות לפנסיה וממילא יכולים לפרוש בגיל צעיר יותר , או ; להמשיך ולצבור זכויות ם בי יכרמ . אלה לא הובאו ב חשבון בהש וואה ש נע רכה . המ שרד לבטחון פנים 389 שכ רו של ת ובע משטר ת י בדר גה הש כיחה גבוה בכ 32%מש כרו המ מו צע של פרקלי ט ב טווח הדר גות השכיחות20 .יו צא אפ , או ה כי מגמה לה ע ביר יותר תיקים לטיפול המשטרה מביאה , בסופו של דבר , לגידול בעלויות במקום לחיסכון . לד עת מש רד מבקר המדינה , ראוי לבחון באופן ודי סי בש , יתוף בין שני גופי התביעה והמשרדים המו פקד ים עליהם , את המשאב ים הנדרש ים למערכת התב יעה ואת הקצ אתם היעילה . האפשרות להשתמש ב ס ל המשאב י ם הקיים באופן יעיל יותר מחייבת אף היא את הצורך לבחון את העברת התביעה המשטרתית לפרקליטות . œ התב יעה ה פלי לית - פה רקליט ה ו תו ה ע תבי המשטרתית - יה א מרכ יב מרכזי במערכת אכיפ ת ה . ק חו כדי שמערכת הת בי עה הפל יל ית תזכה באמ ון ע רוב הצי ליה להיות עצמאית , בלתי תלויה , מקצועית ויעילה ; באופן כזה תקיים את תפקידה וייעודה במערכת אכיפת החוק . תמו רות חברת יות , כלכליות וחקיקתיות שחלו בישראל הגדילו את הי קף עב דת ו התביעה הפלילית , את מורכבותה ו מ את שימו תיה ו השפיעו י ע כרד לע בו דתה . בע שור ה הט רבעוה ון רחא יפול במרבית התיקים בעבירות מסוג פשע שבסמכות בית משפט שלום מהפרקליטות לתביעה המשטרתית . סדרי הטיפול בתיקים - הגשת כתבי אישום וסגירת תיקים , לא עוגנו בחקיקה ; בהעדר ודת בע מט ה מקדימה נעשה בכל מחוז הסדר שונה של חל וקת ה סמכויו ל ב ופיטב ת תי קים אל . ה התב יעה ח איהש , תית טר ש המ לק מהמערך המשטרתי , כפופה ליחידות החקירה . היא עלולה להימצא עקב כך במצב של ניגוד עניינים , ובכך גם נפגעת עצמאותה . למרות העברת מרבית התיקים בעבירות מסוג פשע ל פול יט הת ביעה המשטרתית ולמרות כפיפותה ל מ גור י הח קירה , לא נע שו פעול ות לח יזוק ה קש ר המקצועי בינה ן יבו הפר ק ליטות . במצ ב שב ו תי קים בעבירות מסוג פשע עוברים במישרין לתביעה המשטרתית , המחליטה בעצמה על העמדה לדין או על סגירת התיק , מתקשים פרקליטי המחוז לפקח כראוי על עבו הת תד יע ב ה המשטרתית . לא ניתן להפעיל כרא א וי מצעי פיקו ח גם ב ר ב וסחמ לש מי דע חיו ני בתיקים - העד ר ריש ינה ום מוקים להגשת כתב אישום ולעריכת הסדרי טיעון , והעדר רישומים נדרשים נוספים של התובע המטפל . הממצאים הנוגעים להגשת כתבי אישום בעבירות קלות בתביעה המשטרתית מעידים , ורה א לכ , על שימוש מועט מדי בחלופות לה גשת כתב האישו ם כמפו יות חנהב טר ה יועץ ה מש פטי לממשלה , ועל אכ יפה ב ל תי שוויונית של החוק בעבירות קלות במחוזות המשטרה השונים . בעי ה מר כזית נוספת במערכת התביעה הפלילית היא עומס היתר בעבודתם של התובעים המשטרתיים ושל הפרקליטים ך ש נמ רשא , לאורך שנים . עומס זה פוגע באכיפת ה חוק ו גורם עינוי-ודי שחל ןיד ם ולנאשמ . ים __________________ 20 שכ ר הפר קלי טים חושב באו ה פן : לל כו שכר יסוד עם ח ש מש נות ותק ; תוספת בגין הופעה 22% ; תוספת פרקליטים - 216; ח" ש תוסף תמריץ - 1,289; ח" ש תוספת גמול ת ומלתשה 322 . ח" ש 390 דו ח שנתי 51ב הע ומס מ אפיין ד וח יי ב את עבודת התביעה המשטרתית , והוא מתבטא בפגיעה של ממש באיכות עבודתה , ובקצב הטיפול בתיקים . מערכת התביעה הפלילית לא יישמה גישות חלופיות להתמודדות עם שו רשי ה של ב ל , ו ה ז יע מעט הדרישה לתקנים נוספים . הט יפול בתבי עה המ שטרתית בכל הנוגע לה ליך הע מד ה לדין ולהס ב טו ן עו יט י רד פחות מזה שבפרקליטות ; משך הטיפול בתיקי התביעה המשטרתית ארוך מזה שבפרקליטות ; ועלות העסקת תובע משטרתי גבוהה מעלות העסקת פרקליט . עובדות אלה , וכמו כן חילוקי ד מש ת ת מ וע כים בין גופי התביעה בסוגיות מר ו כזי ת הנ וגעות להקצא ים באשמה ת , מצ ביעים על חוסר ראייה מע ר כתית בד ב ר מבנה , ארגון ואופן העבודה של מערך התביעה בישראל . לדע ת מש רד מ בקר המדינה , יש מקום לשקול איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות במסגרת ארגונית אחת- פה רקליט . תו גוף מ ה ביע ת אוחד כזה יוכל להבטיח את עצמאות ן ש ל כל יחידו ת התבי ל , לית ילפה הע הבטיח מד יניות תביעה מו תהל , הד חי א דד טוב יותר עם בעיית העומס , ולהשתמש באופן יעיל יותר במשאבים הקיימים . אולם גם על פי המבנה הקיים , מן הראוי לבטל את כפיפותה של התביעה המשטרתית ליחידות החקירה ו בכך לה בטיח את אי-תלותה ; להגביר את המעור בות ה מקצוע ית ואת הפיקוח המק צו עי של הפ רקליטות על עבו ד ת התביע ה המשטרתית , וליישם מדיניות תביעה אחידה . 391 משרד הבי נוי והשיכון פעול ות ב יקור ת נבדק ו פע ולות הממשלה על מוסדותיה והעיריות תל אביב-יפו , חיפה ואילת בקשר להבטחת ע מידו ת מבנים ותשתיות ברעידות אדמה . הביקורת נע שתה ין ב , הית דרשמב , ר הבינוי והשיכון ; במינהל התכנון שבמשרד הפנים ; במכון הגיאולוגי ובמכון הגיאופי זי הפוע לים במסג רת מינהל המחקר למדעי האדמה שבמשרד התשתיות הלאומיות ; באגף התכנון שבמשרד לא יכו ת הסב יבה , במועצה הארצית ו ן כנו תל לבנייה ובוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחו ; ה יפ ח ז ות עד ווב המקומיות לתכנון ולבנייה של תל אביב-יפו , חיפה ואילת ; בבתי זיקוק לנפט בע , מ" ה תוש בר נמל ים והרכבות , באגודה לתרבות הדיור ובאיגוד ערים לאיכות הסביבה - חיפ רא ) ה ו בד וח זה ' מע , 249 - 253 .( באג ף הא כלוס ל ש משרד ה בינוי והשיכון , ש במ רד לקליטת העלייה , במ שרד , ר וצ אה במשר ד הפנים ובבנקים למשכנתאות נבדקו סדרי התיאום והבקרה בעניין מתן הלוואות לעולי ם. במ ינ הל יי נ לב ה כפר ית שבמשרד הבינוי והשיכון , בחטיבה להתיישבות ובמשרדי הממונה על הרכוש הנטוש והממשלתי ביהודה ושומרון נבד קו הפע ול ות הק שורות להקמת השכונה תל ציון ביישוב כו יע כב . קב במש ד ה ר י ינו ב והשיכון נבדקו הפעולות שננקטו בעקבות ממצאי דוח בדבר אופן ניהול הרכ ו ש של המש זאב רד ור יה ודה ושומרון בידי החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית . קו יפ מ על ח לו ה תן ואות לעו לים משרד הבינ ) ון כי הש ו וי להל ן - המש ב יע יסמ ( רד מציא ת פתרונ ות ו די ר ל זכא ים חסר די י ור ו בהט בת נא ת די י ור ל מי ש זקו קים לכך . המשרד מפעיל , בין היתר , תכניות סיוע לעול ים ח דשים חסר י דירה . עול ה נח ע , שב ל פי הוראות המשרד , מי ש יש ל ו תע ודת עו לה בתוק על ף ק פי ביעת ה טת ילקל דר מש ה עליי ן להל) ה -רד ש מ הקליטה ( וקיבל מעמד עולה מ- 1.9.89 עד30.6.2001 ד ש ע או בע שנ ים ממו עד ע ליית , ו המא וחר בי ן הש ניים . המש רד מפעיל תכניות סיוע לעולים חדשי ם ה ז כאים , ךכל בעי קר בהתחשב במצבם הכלכלי - חברתי של הפונים לסיו . ע יטר ר הק ונים י מאפשרים קבלת סי וע בהיקף שונה בהתחש ב גם ור זאב המ גור ים ש בו מ תכוו ן ל אי כ ה ז רכוש דירה , בשי רות צ באי וה י ות נכ ה במשפחת העולים . הסיוע לעולים נקבע בהתאם לזכאו ת האישית ו על פי מאפיינים אלה : 392 דו ח שנתי 51ב מש פח ות , ים ל עו יחיד , ים משפחות חד-; ם כי נו ת וי ור ה ד ע יע גמ ע ו הסי95% מערך הדירה שבגינה הוא נית ן . על פי , רד שמ ה י נ נתו מספ ר ה ם לי עו הזכ אים ש מש מי ו סיוע בשני ם 1995 - 1999 סת ה ב כם- 78,810 , ם מה ו9,770 עול ים ב שנת 1999 .ו ד בח שי ם ינואר - ו אוג סט 2000 מימשו 6,559 נ ים לוע וספי ם את ז כאות ם לס יוע . , רד שמה י נו נת י פ על בשנ ת 1999 ני תן ל עולים ס יוע כ של - 1.4יאר ל מי המ , ח"ש ד ם מענ ים ק וסבסוד אשראי בס כום של 696 מילי הל ו ח "ש ון וואו ת בס כו ם ל ש662 מי לי . ח"ש ון התק ציב בשנ ת 2000 עמ ד על כ- 1.8 מילי ארד ם נקי עמ : םהמ , ח"ש וסבסוד אשראי - 756 מיל ל ו הו ח "ש יון ואות - 1,044 נת ש ל . ח"ש ן ו לי ימ1999 ותר נ ה בסעי פים אלה יתר ת תק ציב של כ- 400 ון יל מי ש "ח. ד בחו שים מ רס א-ר במטפס2000 מש קדב ר ד מב קר המדינה את סדרי הבקרה של המשר על ד יו ס ן מת ע ל עולים וא ת הת י י אומ ם ה נ ערכ י ם ל צורך כך עם מש רד הקל יטה , משר ד הפ נים ומשרד הא וצר . הבדיקה נערכה באג ף הא כלוס של המשרד ) לה ל ן - א אכ ה גף לוס ( ובמש ר ד ה קליט . ה ה לימ ש ה מ ק בדי נערכה במשרד האוצר , במשרד הפנים ובבנ קים למש כ נתאות . ביטו אש ל ו ת ע ר לה 1. חוק חות ר האז , התשי "ב- 1952 ,מקנ תו רח ז ה א לכל עול ה מכוח חוק השבו י "ש הת , ת- 1950 . ה יי לעה ה תהי לפי אשרת עולה , שתינ תן לכל י די וה או מ ן ב שפח ה של יהודי , כהג דרתם באו , ק חו ו ת שה בי ע את רצונו להשת יש ב ק ע , ל רא בכפ ף ל ו סייג ים הקבו עים בחוק . לפי חוק הכנ יל ה סי שרא ב"י ת ש ה , ל- 1952 , פ ני ה שר , אי שר ם בה ח נומ מ טה ל קת , לב טל אשרת עולה שנ יתנה לפי חוק ה שבו ה זו אם , ת ו שגה על ידי מסירת ידיעה כוזב ת , ולהו יא צ נגד העולה צ ו גירוש . אין לבטל אשרת עולה ל פני שניתנה ל עולה זכ ות שימ וע בפני שר הפנים או מי ש שר הפנים אצל להם סמכ . ו ת ז ו במק וט ב הם ב ים ר לה א שרת ה עולה , כאמור , על מטה מינ ולכואה הל סין שב משרד הפנים ) להלן - ( א" מנ לשלו ח לעול ה הודעה על כך ועל ביטול אזרחותו הישראלית , ה כוללת ה וראה ת א בו לעז ישר א ל בת וך פרק זמן קצוב , והת ראה על נ קיטת צעדים משפטיים אם לא יעשה כן על . מ א "נמ טה לבט ת ל א אש לק ו ה לו ע ת ה ר חת את הת עודו ת ש נ יתנ ו לו - ת עודת דר , ת זהו כ ו ן וכיו כן . ב" יש ל עד כ ן את קובץ מרשם האוכלוסין ולשלוח הודעות על ביטו ל ע המ מד - למשר , טה לי ק ד ה למש , דר למו ל סד ביטו ח לאומי , אגף המכס ומע מ " ועוד . 2 . בהת תו חי נה ל םא המש רד להפ עלת הסיוע לעו לי ם מנו במבר 1993 ) להל ן - ה הנחיות , ( זכ ת או לקבלת סיוע בדיור תינתן לפונה המצי ועת ג דת עו לה שהו צאה על שם רא ש המשפ חה ו בתנ ש אי הוא ח סר , ה דיר דהיינו שאין בבעלותו דירה או חלק ממנה . מימוש הסיוע מתב צע באמצעות הבנק ל ים מש לא ת זא ו , ות תא כנ ח ר שפ קיד הבנ על ד פי קמ ק ריש ם ו נתו נ יו ה אישי ים ה של פונה ועל ה גשת מס ה ם מכי מאמת ים את הנתונים שמו ל ד עו ת . או ת ז מ ות אכ תאימ ה ונפ מ ש המ י ביד קת רד ו נמ ל י ת סר מ די בקש הסי ל וע אחר שפקיד הבנק בודק מה ל כ את סמכי ם הרל מ . ם יי נט וו שניתנת ה לו וא ה לע ולה הוא ממשכן את הדירה ש רכש לטובת הבנק , להבטחת החזרתה של ההלו ואה . ורת ק בבי הוע לה כי , בפו על א ין המ שר מ ד נ נ ה ע ם הגופי ם שא ליהם שולח משרד הפנים הודעות ב ל ע יטול אש רת עולה . לעתים נשלחים למשרד העתקי ההודעות שמשרד הפנים העביר לגור מים הרל ו ונט ים י- מ שר יטה לקה ד ףגא , המכס , מ"ע ו מ לשכ ה ק ת שר ש במשרד ראש הממשלה , ועו ד - אך זאת רק מ שנת 1996 ,אף כי ודר ס ומ ית י ט ש ופן א ב א ל . מ : המגודל ש רד מבקר המדינה קיבל מהמשרד קובץ ובו נ ת ונ ים על כ - 195,000 עולי ם שקיבלו סיוע לרכישת דירה בשנים 1990 - 1999 ) ל הלן - קו בץ ה משרד , ( וכן קובץ ממש ד ר ו וב ה ליט קה מ שרד הבינוי והשיכון 393 כ- 702,000 רשומ ות אש ר ) ם לי עו ל ש י מש פחה וב ני ז וג , ( שעלו א רצ ה בש נים 1989 - 1999 )להל ן - ובץ ק ד ר מש הקל טה י קה ד רשמ ץב קו ב (. ל יטה נמצא ו נת ו נים על 911 ים ל ע ו שבוט א הל שר הע ת ולה שלהם ; הצלבת נת ונ א ים ם ק ע לה ובץ המש רד העלתה כי , 82 הם מ ס וש ימ מ יוע . בבי קורת וע ה , לה בי ג ק ל ר כי 22 בין מ82 הממ משים נשלח ו למ שרד הודעות בדבר ביטול האשרה . כן הועל , ה ב כי - 12 מק ירחא ם רי ם מבין ה- 82 ,מימ ע יו ס םי עול ה שו לא חר ש אשרת העולה שלהם .הלט ב ו 3 . הב ם יר מק ב ם מ בל ק אגף האכ ל וס מ ידע על ביטול אש רת עולה , חוסם המשרד באמצ עות המער כת ה מ מוחשבת ה ת א , אפש ל עו ש ו ת ר ים אלה י וסיפ ו לק יוע ס בל מכל סוג שהוא בעתיד ב . ה בע מע , ת הא ר בי ב גף כתב את ה מידע הא לו יט ב על ש ל רה בנ קים הנוגע ם י בדבר . אולם מבדי פ קה ני רט ת בשני בנק ים בה ם מימשו ס יוע 12 מבין22 ל העו ים ה אמור , ים י כ , הל הוע מכ תב ו של אגף הא כלוס תויק לעתים בתיק י הב קים נ , אך לא נ ת נו י לבנק ים הנחיות מטעם המשרד כיצד לפעול . הועל מה י כ , ה שרד קת ע וי ס קי הענ ציבי לעולים ף א , של מעש הם ה איבדו את זכ ותם ל כך מאז בוטלה אשרת ה עולה ש להם . וה ה ל י ה דר מש ה על רות לבנקים , במק רים האמורים , להעמיד א ת הה לוואות לפ י ן רעו בד , יד מי ר שלא נעשה חמש שנים לפ , ות ח מאז החל ה הז רמ המ ת ידע למש . דר , ת וזא חכ נו האמור בהנ ה ות יח משר וזי ח וב ד ההלו ואות הנחתמים בין הלווים ובין הבנקים למשכנת . תוא 4 . ני יו ב םי קי תה ש ןו בדי2000 ב מש ד ה ר נים פ , פ תת ש בה ות ר ש א לע ה נ מו מה ו ת וז רים יג צ ונ א" במנ א ה גף אכל בי , ע קב נ וס ן הי , תר כי מי שבוטלה ל ו אש רת עול ה ו הוא ימ מ ש לה ו ות זכ לווא ה יש ל דרוש את פ . הנו רע י הועל , ה כי 82 ה עולי ם שא שר ת העולה שלהם בוטלה ואשר לפי נתונ ד שר מ ץ ה ב קו י ו ל קיב סיוע מהמשרד , בסכ ום כ ולל של כ- 8.5 מילי לא , ח"ש ןו פל שו רד נ רוע את הסיוע ה ממש א , תי ל ף שא יבד ו את זכ אותם לכך זה מכבר . בתשו בתו מנוב מבר 2000 הוד יע המ שרד למש רד מב קר המ דינה , כי מידע שהוא מקבל ממשרד הפנים על מעמד עולים אינו סדיר ושו ; ףט עם זאת , ל דעתו , כאשר מ בוט ת ר אש תל עול ה של מקבל הסיוע והוא לא גו רש מהארץ אל א , ניתן לו מעמד של תו שב , על המשרד לדרוש ממנו רק את ההפרשים בין הסיוע שמומ ש במסגרת תכ ני ת ה סיוע לע ם י ול לבין הס יוע שהוא זכאי לו ב מסגרת תכניות הסיוע הרגילות . משרד הפנ ים צ יין בתשובתו למ שרד מבק ר המ דינה מדצמבר 2000 , ז א מ יכ הדי ו ן שנערך עם י נצ ג אגף האכל וס ביוני 2000 ,מ ועבר ה מי דע על ביטול אשרת עולה למשרד ב אופן ש וטף ומסודר . א ולם המשרד ציין ב תשובתו מאות ו חודש , כי ט ר ם קי בל את ה מ ידע הנדרש ממשרד הפנים . ראו י לצ יין , כי עוד בדוח שנתי 47 של מבקר המדי ' עמ ) הנ565 (נד ו נה הסוג יה של ל טו יב א שרת עולה , ונ אמר כי "... בע ת הנפקת תעוד והז ת ת אין ה משרד ) משרד ה פנים ק דוב ( תית שיט מסמכים המקנים זכאו ת לעלייה , אם כי ידוע ל ו שא חדים מבין העו לים קיבלו אשרת עולה של א כדין . כתוצאה ממחדל זה נרש מים כאזרחים מי שיש חשש שא ינם זכאים ו , ךכל הם נ יהנים מהטבות הנית ול ע ל תו נ ים ולאז ר חים ". 5 . מדי ון ש התקי ים בפרקלי ה ת טו מדינה ב יולי 1999 ,בהשתתפות נציגים מהמשרד , ממשרד הפנים , מהמשטרה , ממשרד הקליטה וג ורמים נ וספים , , ה עול כי ק יים שימוש בזכויות המוענקות לעולים תוך מרמה וגניבה של כספי המדינה ; לפיכך הו חלט על הקמת ועדה בין- משרדית ש בו יגל 394 דו ח שנתי 51ב י תכנ ת פ ולה ע למלח מ ה בתופעת " העול ים ה פי קטי ים בי ". פר קל יטת המדינה הדגי שה א ת ור הצ ך המ ידי בהקמת הוועדה , כדי להתמ ודד עם ה בעיו ת שה ועלו . הועל כי , ה הווע בין ה דה-משר ד ית ש קמ הו ה באוגוסט 1999 לצורך מעקב ובדיקה אחר כספ לים ועל עויסה י , לא פ עלה כמתב קש מהחל טת פ רקלי ה טת מדינ לי יו מ ה1999 , כ אמור . פרקל יטות המד ינה הוד יעה ב תשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 , כי הוועדה )" צוות " בלשו ן תשובת הפרקליטות ( התכנסה , ו כי יו " ר הו ו עדה נפגש ה עם נציגי המשרדים השונים לדו ן בעניין . עם זאת , עקב עומס רב ומשימות דחו פות התע כב ה טיפול בעניין , כך על ףס ונו עז ב מרכז הו ועדה א ת עבודתו בפרקליטות ל ח י פנ ודשים א חדים . לדעת משר ד מב קר המדינה , העיכוב של למעלה מ- 16 חודשים בקידום הנושא , לא היה מחויב המציא ות. כפל זהו יות בסרי וב ק קת מש ץ רד ה קליטה שהו גש למשר ד מב קר ה מ דינה , ו ל הוע519 מקרים םה ב השת משו עולים בזהויות כ ות לופ ע ונ יי דה ; ל לו אר ץ יו תר מפעם אחת בפרקי זמן שוני ם ובכ ל פעם קיבלו במועד עלייתם מספר תעוד ו זה ת ת ש נה ו ל . אחר הצלבת נתוני לש ם ה519 עם ם לי וע ה ק ובץ המש , רד נמצ י כ א 74 מהם וע יס ו ל קיב לדי , ור ואול ם רק לגב י 47 מהם נמצאו תכתובות ממשרד הקליטה למש רד ב דבר שימוש בזהויות . תו ול פכ במק רים אלה הסתבר , כי העולים מימשו סיו וב , ור ידל ע הי וודע הדבר למשרד הוא חסם אותם באמצעות המערכת הממוחשבת , וכך מנע מהם לקבל סיוע נ ו סף לפי יר ספ מ זהות שו נים ש בהם השתמשו . לגבי יתר העולים בעלי הזהויות הכפולות לא היה בידי המשרד מי דע אם הללו קיבלו סיוע פעמ . םיי 1 . הצל בת נ תוני קו ב ץ משרד הקליטה עם נתו נ מה ץבו ק י שרד העלתה , כי שמו נה עולים בעלי זהות כפולה קיבלו לכאורה סיוע פעמיים . המשרד הודי ע בתשובתו מפבר ר או2001 , לע כי פי בד יקה פרטנית שעשה לגבי מקרים אלה הוא מצא , שכמה מהם לא היו בעלי ות הז כ פולה וכמה אחרים לא קי וע י ס ולב פע מיים . תשוב ה זו של המשרד מעלה את הצו ש , רך המשרדי ם יצליבו ויבדקו באופן מעמיק את קובצי הנתונים שבידיהם . 2 .עו ד הו עלה בביקורת , ם שג כאשר ה יב ה י די המ שרד מידע על זכאים בעלי זהות כפולה שקיבלו סיוע כפול , הוא לא תמיד עקב אחר בי צוע הנח יותי ו לבנק . ל , כך דוגמה ע ו ג ז , ולי ם עלה בפעם הראשונה בשנ ת 1990 ו קיבל וו הל אה באו גו סט 1992 , ופעם שנייה עלה ב זהות אח ב רת שנת 1995 ומי מש א ת ז כו תו ל סי וע פע ם נ וספת בבנק אח ר בפב רו אר 1997 . משר ע יר א ה ש ם ני הפ ד ל כנ ם א ת מספרי הזהות הראש ונים שהז ו הש ג תמ ש בה ם בע לייתו הראש ונה וביטל והז ה יר ספ מ את ת ה ים ר אח . אל ר יכ ב ל" נכ סמ ס כלו ש ל המשרד פנה ביו נ י 1997 ה א ק בנ ל חר מ שרד הבינוי והשיכון 395 בדר י שה ש הבנק יז ת ן א מ הלו וים , ידרוש לאלתר את החזר ה כספ ים ש נתן ויעד ן א כ ת המ שרד בהתאם . ורת ק בבי , הל הוע כי הבנק ה אח ר לא פ על ב התא ה ש ת ירד ל ם משר . ד ק בע בות הערת הביק ורת , בירר המ ת א רד ש ה עניין בבנק ים ה ג נו עים , ר דב ב ו מצ א כי הזו ג מ פגר בהחזרי התשלומים ש ו הל ה ל ואה הראש ונה , ואי ל ו הה וא לו ה ה שני יה מו חזרת בא פן ו סדיר . המשר ד כ , ין צי י תיער ך בד י קה י סוד י ת לגבי המקרה הא מור , יוסק ו מס קנות , והמשרד גם יפנה בתלונה למשטר ה על הוצאת כספים במרמה . צי עוד ין ש המ ר ד בתשובתו , כי בעקבות ת ר קו יבה סוכ ם עם ה חשב הכללי במשרד הא וצר , שרואי ן וב חש ה מוע סק ים במשרד האוצר יעקבו אחר ביצוע הנ חיות המשרד בנוגע ל גביית כספי הסיוע בנסיבות האמורות . המשרד סיף וה ה יכ , חליט על הקמת יחידת אכיפה באגף האכלוס שפעולותיה יתמקדו , בין השאר , בייז ום בדי קות ואי מותים , ומעקב א ול פ טי רח מח וזות המשרד במי שנתפס מכזב . ף רו יצ זכאו יות בהתא יו חנ לה ם ת להפע לת סיוע לעולים מ מאי 1991 ,זכא ם י כמה , ם ולי ע שה ם קרובי משפחה המוגד ר ים בהנח , ות י המב ק שים לרכ ר די דחי וש ה אח ת או לבנות בית קב ל , וע סי ל שו מ תף - עד לציר וף ש לוש זכא ויות לד ירה אחת ) להלן - צירוף ז (. ת ויו אכ בדר ך ז ו נפת רו ת בעיות הדיור ש ל הזכא ים, גם א כל ם אח ד מ הם מ קבל בעלות חלקית בנכס ; לעניין הסיוע א כל ב חש יי חד מ כב ם לי ועה ירה ד ל ע לכל . ר דב 1 . בהנ תו חי האמו רות נקבע כי , ין ב א אם ידי העול י ם ה מבקש ים לצרף את זכא ותם מסמך המא מת א ת קרבת ם המ שפ ית חת , יגיש יר הי צת ו ה סחי ל ם ע קרב ה ביניהם , ואם ימ י צא י כ הצה וז כ זו ה ר וע י , בת מד ו כל כס פי הסיוע לפ י רעו ן מי . די ה וז לח י כ , תו ש ור ד ות חי הנ ה ההלו ואה יצור ף נס פח שעלי ת יח ו מו ה והע ים לוו בים ר , ובו יצוין כ , י הם קר או את ההתחייבות הכלולה בו ו הבינו את משמ עותה ; הנספח מתנה מ את תן סיו ה ע במג ו רים מש ו תפי ם של כ ל הלווים בדירה הנרכשת , עד ל פירעון הה לוו אות במלוא ן ; מ יו ה א י ל אם גו רים משותפים כי אז יעמדו כל כספ י הס יוע לפיר עון מידי עם הודעה ר א שונה ב מה נק ל . וים ול משר ד מב קר ה מדינה בדק באקראי כ- 100ים ק תי ש ל ם לי עו ממ ע סיו שי מ בב קים נ למשכנ ו , תואת מצא שב - 21 מהם צור ת ויו כא ז פו ל רכי ש ת דירה אח הב . ת די ה קה עלת יכ , ה בשישה מקרי ם לא יש הג ו הע ול ים תצה ירים לאי מות הקרבה המשפחתית ש וב , ישה מ קרים םיפס נו הגי שו א הי צת ה ת לח קר רים ק מה עולים שבי קשו לצרף את זכאותם . בתש ו בתו למש ר ד מבקר המדינה ציין המשרד , כי לנוכח הביקורת הוא דרש מהבנקים לקבל תה את ים ר צהי הנדרשים , במקרים ש אלה לא הוג שו . אם התצ םיר הי לא י וג שו כ נ דרש , יקיים המשרד דיון עם החשב הכללי לבדיקת האמצעים שיינקטו , כדי שקופת המד י נה לא ת . נזק י 2 . , רד שמה י נו נת י פ על בשנ ת 1998 פס מ עי הג ר ממ משי הסי וע מ בין העול ים ל- 11,786 ; 2,482 כ ) הם מ (21% - ו יה ציר ז י ו פ כאוי . ות ב בנו מבר 1999 החלי ט ה משרד , לראשו נה ורע ל , ך חקי רה לגבי צירופי זכאויות שנעשו במהל ך שנ ת 1998 ,ו ז את כד י ל ו ודא שמקבלי הסיוע עמדו בקריטריונים המזכ י ף רו י בצ ם כא ז . ת ויו נבח ו ר57 מ קרים שהיו בעלי מאפיינים שקבע המשרד ות וי אכ ף ז ור צי : ן גו כ , של תי ש משפח ות עולים ע ילד ם , םי או של שתי מש פחו ת חד- . ות י הור 396 דו ח שנתי 51ב מסיכ הח ת או צות ום ה ר קי בספט מבר 2000 עולה , כי מבין 57 המק רים נבדק ו 45 .ין ב קים ד נב ה נמצאו חמישה מקרי ם שב ה אל הם ר תגו רו ה לו וים בדיר ות ש בגינן קיבלו את הסיוע . בתשו בתו מנוב מבר 2000 הודי ע המשרד למשרד מבקר המדינה , כי הבדיקות שי ו קד מ הת םז ב צירופי זכאויו ת שאינם שכיחים . בתשובה פסו נ ת מינ וא ר 2001 הודיע המשר ד כי החליט לערוך בדיקות אימות לכל צירופי הזכאויות שבהם אין הוכחה ברורה לקרבה מ שפ חתית של המבקש . ים לא נ מצא , כי ה משרד נקט אמצעים הדרושים , כדי לגבות את כספי ההל וואו ת במ קרים שנמצאו בלתי .ם ני יקת הטיפ ול ב בקשו ס ת ל יוע ומימושן המ י נ נתו לפי , דר ש60,237 עולים מימש ו סי ו ד ע ל יור בשנים 1996 - 1999 ,ם המ3,769 עשו זאת תו ך פרק זמ ן ק ר צ יחסי ת של א רבעה חוד ימ ם שי ום על ייתם . 1 . משר ד מב קר ה מדינה הצליב נתו נ בץ וק ל ש ים ה מש ר ד על 3,769 העולים שמימשו סיו ע כאמור ע , ם נת י ו נ קוב ץ משרד ה קליטה . נמצ כי , א329 מהם רץ א ה את ו צא י עד מאי 2000 - ולא חזר ו ; 115 מהם יצאו את ה אר ץ לפנ י 1.1.2000 ,ו עשו זאת ב ך תו ם מיו שנה עלייתם . על המ רד ש לת ד ת עתו ל תופעה בה עולים מממשים סיוע מסובסד לרכישת דירה סמוך למועד יתם ילע יו , צאים את הארץ בסמוך למ לת ב ק דעו הס יוע ולא חוזרים ארצה במשך תקופה ארוכ ה, אם חוזר ים ; כל זאת במגמה למנוע ניצול כספי סיוע שלא למטרה לה נועדו . 2 . בבד של תי רא קא ה קי 15 מבי ן 115 המ קרי ם האמור , םי הועל ו ממ אים צ אלה : )א ( םירקמ השי בש ו נ מו כונ סי נ כסים למימוש המשכנתה עקב פיג ור הלווים בתשלומי יסנוכ . ם הנ כסים פנו לשמאים כדי ש ישו יס הנכ ת א ומ ם טר ם מימושם , היו ות מו הש ו נמוכות עד כדי 60% מ השומ נעש ש ות לנ ו כסים טרם קבלת ההל ואה ו . בבדיקה ת יא קר א נוספ ת נ מצאו רק מ הש לו ש ים א חרי ם שג ם בה ם היו פערי ם לא סבירים שהגי עו ע ד 26% ,ן בי השומ ות ש ל השמאים שנתבקשו לשום את הנכס בה כי לי מימוש הש עבוד לבין השו מות שעשו שמאים ב עת רכ ישת הנכס . ה כן א אם ה שומ הראשונה היא זו שלא היתה נכונה , כי אז הפער ב ים ת ש ו שומ הביא ו לתוס פ ות בסכו מ י הסיוע גרמ למ ו ינה ד הפס דים ניכר ים ע . ל המ שרד לתת את דעתו לפערים בשומות , ולערוך בירור יסודי אם ס יבת הפערים אינה נ כך ב ה צוע כי השומה טרם רכישה היתה גבוהה יותר כד פאל י שר קב לת הלוואה ומענק משופרים . )( ב נמצ , א כי בשבע ה מ ין ב15 ה מ קרים האמורים , חדלו הלו וים לפרוע א ת הה לוואו ת סמוך למו עד קב לתן : חמיש ה וי לו ם לא שי ל מו כלל , וש נ י לו וים הפסיקו לפר וע א ת הה לוואות לאחר 1-4 חודשים ממו עד ק בלת . ן בשבעת ה מק רי ה , לה א ם ה זמן שעב ר מ מועד הפס פי ה קת רעו ועד מ ד ע ן מ שרד הבינוי והשיכון 397 הכנ ת הש ומות במסגרת הליכי מימ וש ה שעבו נע ד מ - 17 ע ד 26 חו דשים , ובי ם יי נת- י הפ גורי בה ם זר ח ההלו ו אות המ שיכו להצ . רבט )ג ( ב ביקו רת ועל ה , ה כי ד פקי י הב נק לא טיפלו בבקשות לקבלת הסיוע באופן הנדרש מה ם או ר בהו ת המשרד . )1 ( כאש ר מק בלי הסיוע חותמי ם ע ל חוזה ה הלוואה , עליהם להתייצב פני ל הב ד פקי ק נ לזהות את עצמם בתעו ול ה זה מ דה חתום בפניו על המסמ כים הרלו ו נטיים הב . דיקה , הת על ה כי לפ י ריש ומי מ שרד הפנים או קובץ משרד הקליטה , בחמישה מבין 15 המק רים שנבדקו , נמצא א ו א ם וי ו הל ו חד מ בני הזו , ל"ו בח ג במו עד ח ת תימ החוזים . נים ו נת ה דלע יכ , םירומ יל הל ו וים ששהו בחו " ל אינם אלה שהתייצבו לפני פקידי הבנק ואינם אלה אשר חתמו בפועל על הח וזים. )2 (במק ש כר ד חא הר זו ג עול ים דירה ב א וקט ובר 1996 ו קיב ל ס י וע ל רכיש תה באחד הב נקים . בשו הכ ער נש ה מ באו ת ו הש ך רי עה דע מו מ ת א אי הדיר ב ה - 73,000 א יהשו , ר ל דו ת סחייתמ" יות ו לזכ בבע לות מלאה ות יו זכ ה . " ש ינ צו ו ב שומה בד נ ל א ע קו ה . ו יד ל תבר כי , ר הז בחו הרכ ישה ובנס י ח ר ש ום מלשכ המ ת ק קר עין שהוצ גו לפנ י הב יוצ , קנ ן כי המוכר הוא בעלים ומחזיק ב- 43/100 חל קים בלבד של . ה דיר ה יתר על , ןכ י ט פר זיהוי הדירה כפי שצוינו בחוזה ה רכי שה ל י ו ה א ז הים ל אלה שבה ערכ ת השמאי ה אמורה . אל ק נב ה יד פקי נתנ ו את דעתם לעובדות מהותיות א לה ו אישר ו את הבק שה לסיו ע. כ שלוש ה א ל ו ת וע שב חר החתימה על חוזה ההל וואה יצאו הל ווי ם את הארץ ועד מועד סיו ם הביקו רת ס , פטמבר 2000 , טרם . רו זח לאחר שחל פיג ור בהח ה זר תשלו מים , החל ק הבנ בא וקט ו בר 1997 בהלי כים משפט יים למימ וש ה שע ד בו בגין החוב שנוצר . במסגרת הליכי מימוש הנכס באמצעות כונס הנכסים נשלח ב דו י על דצ מב ר 1997 חוק ר ל ב יקור במקום ו התב רי בד יכ , רר ה מת גור רת ד י ירת מוגנת המ חזי קה ב נכס ברציפות למע מ לה- 35 שנ . ה ב נובמבר 1999 הגי ע הב נק ל הס כם פשרה ע כ , מה ך שתינ א לה תן פש רו לה ת ת ג ורר בדירה , לש ית אר וה , ה מי י בנק יהיה זכאי לדמי שכירות . כונס הנכ ס י ם של ה נק ב ש ג ות י כ , ע הצי הנו תל למש טר ת ישראל , כדי שתע רוך חקירה ממצה לגיל ד עוב ה ו י ות שע די " ין לוטו ת פל ר בע ". ה מן רא וי ש המשר ד י בחן את ה מקרה לגופו , וזאת בעיקר כד י למנוע היש נ ו ת ש ל מקרים דומים הנובעים מאי- בדיקה מספקת של כל המסמכים הנוגעים ל אישור הבקשה למתן הסיוע . קובץ המש רד ו קובץ משר ד הקל יטה המשר ו ל ק ה מנ ד בץ נ תו נים ממו חשב ובו נתו נים על מגישי בק שות לסיוע בדיו ר , כול ל עו לים המקבלים סיוע יש רכ ל ת דירה כ . אמור , באפריל 2000 קיבל משרד מד ה קר ב מ ינה מהמש רד ק ובץ ובו נתו נים על כ - 196,000 עולים שקיבלו סיוע לרכישת דירה בש נים 1990 - 1999 . כמו , כן י ל ביו2000 קיבל מש קב מ דר ר המ דינה ממשר ד הק ליטה , קוב ץ הכ ולל כ- 702,000 רשומ ש ות ל י עו ל ם שע לו ארצה בשני ם 1989 - 1999 . 1 .הצל ם ני ות נ תב בין שני הקבצים האמורים , התל הע ב כי - 263ק מ רים שבהם ניתן למבקשי ם סיוע מהמשרד לרכישת דירה כעולים חדשים , לא נמצא רישום אודותם בקוב הנ ץ נ תו ים של משרד הקל יטה . 398 דו ח שנתי 51ב 2 . תה שע שנ ה יק בד ה בקוב ץ הנתו נים של מש רד הקליטה העלתה כמה נ תו ני ם ת מוהי : ם נ מצא ו 9,539 י לגב ם מי וש רי עולי ם חד שים כי ה יצ ם רצ א ו ר חז ו רץ א ת ה א או ה ב ו בי . ום99 יצ ם רי חא ם ולי ע ל ע , או פי ה רישו מים , את ה א רץ ביום עלייתם ו - 85 מבין99 מקרים אלה עלו אר , הצ ואף יצא ו וחז רו באו תו יום . הריש ומים האמ ורים בקובצי הנתונים מחייבים את כ ל הג ורמי ם הנוגעים בדבר , מש ה תמ נ נתו ב ם שי ים אלה , לערוך בדיקה מעמיקה . œ תק ס ה ב צי יוע בהלוואות לרכישת דירה לעולים בשנת 2000 הגיע ל כ- 1.8 מיליאר ד , ח"ש בכלל זה מענקים וסבסוד אשראי בסך 756 מילי ון ש מ . ח" ספרם של העולים מממשי הסיוע בשמונת החודשים הראשונים של השנה הגיע לכ- 6,500 . מממ כ , ה עול תרו ביק ה אי צ י הב קר ה והפי קו ח על סיוע זה אינם משביע ים . ון רצ שיתוף הפעולה בין משרד הבינוי והשיכון לבין משר ד הקליטה ומשרד הפנים עש , ל המי דע שברשותם אמור המשרד להתבסס ב בואו לאש ר את הסיוע לעולים הפ וני ם אליו , לוקה בחו : סר מידע חיוני בד בר ביטול אשרת עולה וזהויו ת כפולות לי ו ל ע ש ם אינ ו מוזרם אל יו באופן שיטתי . יתר על ג , כן ם כאשר מגיע מידע על כך למשרד , הוא לא תמיד דואג לה ע בירו לב נ קים למשכנתא , תו שהם נ אמנ י המדינה למימוש הסיוע ועליהם לנקוט צעדים המתבקשים להעמד ת ה סיוע לפירעון מיד י או מימו ש השעבוד על ידי מכירת הנכס במקרה הצורך . בה רים קמ ולעוה ם נמצאו פע רים ניכרים בין הערכת המ חיר ה גבוהה של הדירה בעת חתימת החוזה , כשסכום הסיוע ניתן בהתאם ל , ךכ לבין מחי רה של הד ירה בעת מימוש הנכס עקב אי- פירע ון ה הלוו אה א ו מסיבה אחרת , שהיה נמוך בהרבה . במק ר ים א חדי ם שנבדקו הועלה , כי חלק מן העולים ש ח תמו לכא ור ה ע ח ל וזי הל ה וואה הו ש , בחו " ל בעת החתימה , ובמ קרי ם נוספים לא הקפידו הבנקים למשכנתאות על קיום הוראות ה משרד בד ב ר הבדיקות ו המס מכים שעל יהם לדרוש לצורך הענקת הסיוע . הקמת שכו נת ת ל ציון ביישו ב כ וכב יעקב נ המי ל הל בניי ה כפ רית הוא יח ידת סמך במשרד הבינוי והשיכ ון ן להל)- או הו ( ד שר מ ה המ ופקד בין השאר על פרוגר מות תכנ , ון עבו דות פיתוח ושיפוץ מבנים ביישובים כפריים , לרבות יהודה ש ומרון וחבל עז ה ורמת ול ן גה . ה סוכנות היה ודית לארץ יש ראל ו ההס תדרו ת הציונית העולמי ל ) ת הלן - ההס רו תד ת הצ יונית ( פועלות זה עשרות שנים בתחום ההתייש . ות ב מאז1967וע פ לת ה הס תדרות מ שרד הבינוי והשיכון 399 הצי ונית בדר כים שונ ות לק ידו ם ההתיישבות הכפרית ביהודה ו שומרון ) להל ן -( ש" יו ובר ת מ הגולן באמצעות החטיב ה ל התייש ) תוב להל ן - החטיבה (1 .תקצ יב ה יב חט ה מקור ו בת קציב המדינה , והוא כ לול בתקציב משרד החקלאות ופ יתוח הכפר . משר ד מב ר ה ק מ דינה התייחס לא ה ונ חר לתפ ק וד המינהל לבנ ייה כפרי ת ב דוח שנתי 47 2 . באו תו ד וח ב חנ ה מבקר המדינה דאז את הצו ר ך בארגו ן מחדש של המינהל לבנייה כפרית ואת ה הצ דקה לה מש ך קיומו כיחידת סמך נפרד ת במ שרד . בעקב ות הדוח הביע משרד האוצר את עמדתו , בינואר 1997 ,כי יש ל ה טמיע את המי נהל ל בני יה כפרית ב משר ן ה , ד ברמת המטה והן ברמה המחוזי ת , כדי להפ ת ב יח מידה ניכרת בכו ח אדם . מא ב י 1984 הח טה לי הממשלה , כי במסגרת ה מרחב המטרופוליטני ש ל יר וש לי ם יתכנן המשרד את את ר " עקב , " בשל ב רא שו ן כיישו ב קהילתי עבור ג רעין " אביר י עקב " ) להלן - כוכב יעקב (. קרק ה ות ע נ מדי ה הנמצאות מ ו ק ר ל בע הירוק מנוהלות בידי מינהל מקרקעי ישראל באמ צע ות הממונה על ה ר כוש הנטו ש וה ממשל תי ביהודה ושומר ון ) לה לן - הממונה (. המ מונה כפוף מ בחינה אר גונית למינהל האזרחי ומב חינה מקצ ועית - למינהל מקרקעי ישראל . בשנת 1986 הקצה הממונה למשרד את הקרקע להק מת כוכב . בקעי ההקצא ב ה הית ה היקף של 585 דונם שעליהם ניתן אישור לבנ כ תו- 1,000 דירות . בשנת 1996 קיבל המש רד מהממונה הרשאה לתכנון ש ל 765 דונם נוספים חד בי ) 1,350 דו נם וה , ( משרד חתם על הסכם הרשאה עם הממונה לתכנון שטחים אלה . באותה שנה החל המינ ה ל לבניי ה כפרית בתכנונם של אותם 765 דונם נו ו ם ספי בקידום תכניות לבניית שכונ ה חדשה בכוכב ; קב עי השכונה שנ קראת תל ציון יועדה לע מותה הבונה ל אוכלוסייה חרדית ) להלן - העמ ותה נ ת כ ה (. ון כל : ל תחילה בנייה של 1,048 ד ירות , ולא חר מ כן - עד כ- 5,000 דירות . כוכב יע קב ובכלל זה ת ל ציון נמצאות בתחום המו עצה ה אזו רית מטה ה . ן ימי נב יישוב כוכב יעקב מנוהל בידי " אביר יעקב גו א , דה שיתופית להת יישבות קהילתית דתית בע " ) מ" להלן - האג ודה (. ד בחו שים אפר לי-אוג וסט 2000 ב דק משר ד מבקר המדינה , לסיר ו , גין במשר ד וב חטיבה את הפעולות הקשו רות להקמת הש כונה תל צ יון בי י ש וב כוכב יעקב . בד יקות נער כו גם במ די רש ממ ה ונה וביישו ב כוכב יעקב . הקמת תל ציון במאר ס 1975 הח ליטה הממשלה , כי כל הצעה להתיישבות חדשה צריכה להת קבל בוועדת שרים לעני ינ י ה תיי . ות שב באו גוסט 1996 החל יטה הממ שלה3 ,ו תח ב כי ם הה תיישבות ביו " ש וח ב ל עזה י פ עלו משרדי הממשלה באופן ש " נ ושאים של מדיניות כוללת בנ ושא ה י תיישבות וסלילת כבישים והצעות להקמת ייש ובי ם חדשים יובאו לד יון והחלטת הממשלה ". כמ ו כ ן החליטה ה ממשלה , כי כל " הרשאה ח דשה לתכנו ן והקצאת קרקע לבנייה על אדמות מ דינה באז ורים " י ו ) ש וחבל עזה ( תבוצע רק לאחר אי ש ור ו ש ל שר הבי ". ון חט __________________ 1 ראו " דוח על ביקורת בעניין הסיוע הממשלתי לפיתוח ההת יישב ות החדשה באזורי י ש" ע והגולן ; " התשנ "ט- 1999 . 2 בפר המ " ק ינהל לבניי כפ ה ' עמ " ת רי166 - 173 . 3 החל טה מ ' ס150 . 400 דו ח שנתי 51ב כעש ר שנ ים מ פרידות בין הייזו ם וכ כ של ב יעקב לבין הייזום של תל ציון . ה ם נב זה ים דל מזה ג ם בהיקף הדירות , באופי הבנייה ובמדיניות האכלוס . ההקמה של תל ציון לא ה ובאה לאישור הממשל ה . בתש ובתם מדצ מבר 2000 הסב ירו המשר ד והח טיבה למשרד מבקר המדינה , כ י הקמת תל ציון הי א הרח בה של יישוב קיים שאינה טעונ ה החל ת ט ממשלה . המינהל האזרחי יר בסה בתשובתו נג ת ה כי , ד ליו ז מה ש היתה בזמנו לג ר וע את תל ציון מ ת חום השיפוט של המועצה ה אזורית ו להופ כה למועצה מקומית , בנימוק ש יהא בכך משום הקמת יישוב חדש שתחייב אישור ממשלה . הוא הוס , ףי כי מאחר שתל ציון " מצויה בתוך צו אלוף של ה יישוב וכב כ יע קב ובתחום השיפוט של ה מ וע צה האזורית מ אי , ין ימ נ ב טה ן מדובר ביישוב חדש ". מות ל לא לצ ר , ין י את ה נאמר ב מכתבו ש ל מזכ יר כו כב יעקב מיום 1.6.00 אל מנהל מחוז " יו ש במש רד ה פנים , " כי מרא שית היתה דעתנ ו כי ע ל השכ ונה להתנהל באופן ע צמא י וכך גם דעתנו כעת ". הרעיון שהשכ פר ו ה ת נו " ד מתחום הו ועד המקומי כוכב יעקב וכינון מו עצ ה מקומ ית עצמאי ת במקום , " הועלה גם במכתבו של הממונה על היישובי ם במ ש " ביו שרד הפנים , מיום 28.3.00 ,אל משרד הביטחון , היחידה להתיישבות . כ , כ ן על , ה תימ אין י הפרקל י טו ת הצבאית אשר הת בקשה "ל הת ייחס לשאלה האם לא יהא ה כ הל , ךכב למ עשה , משום הקמת ייש וב חדש באיו ב ה ית ה , "ש " דעה ) בחוות דעתה מיו ם 1.5.00 ומיום14.5.00 ( " כי הפיכת השכונה לי י שוב ע צמ אי עשויה להיתפס , מבחינה פורמלית , כהקמת יי שוב חדש . בהקש ר זה יהיה מקום לבחון כן לע , , האם נדר שת בענייננ ו ה חלטת לה שממ ". כשמ ובר ד בהק מ ת שכונה אוכ ל וס ל ייה בעלת צביון ייחודי בה יקף עתידי של כ - 5,000 ד , ת יר ו בשעה ש התכנון המקורי לכוכב יעקב היה לבניית כ- 1,000ות יר ד , מן הר אוי היה להביא עניין זה להחלטת הממשלה ול , ו כד י לב רר א ם נ דרש אישו רה . הקצא ת ה קרקע לתל ציון 1 . באו בר ו קט1997 וב ראו ינ1998 פנה מנהל המינ לב לה יי נ ה כפרית דאז לממונה , וביקש להעביר את הה רשא ה לתכנו ן " כוכב יע קב ושכונת תל ציון " מ המשר ד לחטיבה ב . - 12.5.98 חת נ ם הסכם ה ר שאה לתכנו ן בי ן הממונה לבין ההסתדרות הציו נית לפיו קיב לה ההסתדרות הציונית ) או ה חטיבה רה ( שאה לתכנו ן של כ- 1,268.5 ד ונם )81.5 דונ ם בתחום הי וב שי מק ה ורי נותר ו ב ידי המשרד ( . המ ל מנה נהל י כפ יה בנ ל רית דא , ז הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2001 , כי הצו רך להעבי ר את ההרשאה לתכנ ון מהמשרד לחטיבה נבע מכך של חטיב , ה בש ונה מהמשרד " הכלים המתאימים ל הקמת שכ ו נות ישובים ביש ע " ... ברמה האנ ו שית , בליווי הישוב ו ע ה מיר שב ל אופיו באמצעות ועדות קב לה וכו ". ' 2 . הקצאת ק רקע באזור יו " ש כר וכה בשרש רת של הסכמים וה רשאות שנתן ה ממונה , שראשית ם בהר שאה לתכנ ון הניתנת למשרד או לחטיבה , המשכ ם בה רש אה לפי תוח ולהחזקה בקרקע וסופה ב הענ קת מ ע מד של בר- רשות ל אג ודת מ תיי שבים או למתיישב . בשכונת ן ו צי ל ת בכוכב יעקב ניתנה רק ה רשא ה לתכנו ן ית . שא ר ה ה ר ות שהי ו הכרחיו ת כדי לבצע עבודות פיתוח ו נייה ב , וכדי שיהיה אפ שר להקנו ת למתיישבים זכויות ש ל בר- רשות , לא ניתנו לחטיבה . בתש ו בתה למש ר ד מבקר המדינה הסבירה החטיבה " י ה כ , עובדה שהמ מונ ה יד ע על היתרי בנייה שניתנו באתר ו יש א אף ר ם וידע על עבודות הפיתוח וה בנייה המתבצ עות , ו ב בטר ם וגם לא חר שחת ם עם המיישבת ] החטיבה [ על ההרשאה לתכ נו ן ז ; את בלי ש נ קט בפעולה מונעת כלשהי , מבטאת הסכמה שבהתנה גות ... יתר על כ , ן החטיבה ראתה בחתימת הממונה על התכניות ועל הי ת רי ה יה ינב מ שרד הבינוי והשיכון 401 ובב יצוע עבו דות הפית ינ ב וה חו וי בשטח , כאילו ניתנה הסכ מת הממונה לפ וב וח ית כך התייתר הצורך בפנייתה לקבל הרשאה כז ו . " עו ד הודיעה החטיבה כ , י פנתה א ל הממונה כדי להסדיר את יתר ההרשא ות הד ר ושות . לדבריה , הממונה הודיע לה בעל פה , י שא ן לו מנ י עה מלתת לה הרש אה לפ יתוח בר ל , ות עריכת שו מה לצורך ק בי עת מי ד הפיתוח ו / או דמי החכי , הר אם יידרשו ל ת ש . ם לו בהתי יח סו תו ש ל הממונה לממצאי הביקורת , ו שה באה בתשו בתו של מנהל מ ינהל מ קר קעי ישראל מינוא ר 2001 , נאמר , כי שיטת העבודה של ה ממונ ה עם ההסתדרות הציו נית אחיד , ה ותל צי ו ן אינה יוצאת דו פן משאר היי שובים שקיבלו הקצאות מה הס ת ו תדר הציונית ולא נחתם עמם חוזה חכירה א ו ח מע ה ה וז ניק זכ וי ות של בר - רשות . בהעדר חוזה חכירה או חוזה המעניק זכוי ות של בר-ר שות , אין המ מונה גובה כספים מלבד אלה שהוא גובה עבור נחלות ביישובים חקלאיים . עוד ציין המ ונה מ , כי ה חוב של ההסת דרות הציו נית לממונה בגין קרקע שה תו קצ ו ו ליישובים חקלאיים עד ת נש 2000 מסתכם ב ונ מ כש ה מילי ון ש "ח. משרד מבק ר המ דינה העיר , ל שע הגורמים המעורבים - ה משרד חט ה , יבה והממונה , היה לדרוש ולוודא שכל ההסכמים ו המסמ כים הדרו שים לשם ביצוע העסקה יי ע רכו ח ויי תמו . העדרם של הס כמי ם ומס מכי ם אלה עלולה להשפיע על יה ת ויו כז ם וחובותיהם של הצדדים המ עורבים בעסקה . העו בד ה שהעד ר חתימה על חוזי פיתוח או חכירה אי נ ה ייחודית ליישוב תל צ יון מ רק , דגישה את הצורך לקבוע סדרי פעולה תקינים וגם לעבוד לפיהם . יצוין , כי בחלק מן המק ר ים מדוב ר ביישובים קהילתיים ועירוניים , וההתייחסות אליהם כא ות לחנ " ל " ביישובים חקלאיים אי נה במקומה . 3 . ר בט וד ע ם נח ת ם הסכם ה רשאה לתכנון עם החטיבה , חתמה האגודה ב - 24.7.97 , ה סכם ה עם עמותה . העמותה נוסדה בשנת 1994 ומטרתה העיקרית בני יה ע צמית , או באמצעות חברה משכנת של דיר ות , לחבריה בלבד ל ע . פי הה סכם מסרה האג ודה לעמו תה את ש טחי הק רקע שעמדה להקצות לה ההסתדרות הציוני ת מ ה ח כו הסכם ע ם הממונה . על פי ההסכם , מטרת ההקצא ה היא בניית דירות לצי . ידרח רוב נמצא , כי לא נ חתם הסכם הרשאה לפיתוח ולא הסכ ם בר-רשו ת בי ן ההסתדרות הציונית לבי ן הממונה - וממילא לא הוקצ תה קרקע ולא הוקצו זכויות של בר- תו רש . ה וד ג לא על אף זאת , הועברה החז קה בקרקע למע תה מו ע ל שה יא ; מר כבר כ , אן כי העמותה העבירה את החזקה ליזם , והוא החל לב נות די רו ת בלא שהיו לו זכויות בקרקע . התיי חסות ו של מנה ל המ ינהל לבנ ייה כפרית דאז לממצאי ה ב יקורת ך א , מדגיש ה את הצור ך ש ההליכ ים להעברת הזכויות בקרקע י יע פי ל שו כללי מינהל תקין . תמור ה עב ור ה קרקע כ יוון שה חטיב ה לא חתמה על הסכם פיתוח עם הממונה היא גם לא שילמה דמי ח כירה בו ע ר הקרקע . הן לעמותה והן ליזם אין הסכם בר - רשות א ו הסכ ם חכי רה עם ה ממונה כאמור , ו גם הם לא שילמו למדינה דמי הרשאה או דמי חכירה עבור הקרקע . על פ י הה סכם בין האג ודה לבין העמותה , תשלם העמות וד ג לא ה ה 2,500 דולר ב ג ין כל דירה שתימכ : ר ל בש ב א ' ר אמו ה ה אגודה לקבל כ - 1.15 מיליו ן ד ולר עבור 458 דירות ש נבנו ונמכרו , ועבור עוד 4,300 דיר ו ת ש מתוכנ נות ב תל ציו ן היא א מ ו רה לקבל כ - 10.75 מיל יון דולר . 402 דו ח שנתי 51ב מהאמ ור ל עיל עולה , ש מי ר הגו ם שיש להם תפקיד בהקצא ת מ קרקעין באזור ש"ו י ו בהענקת ההרשאה לניצולם , לא הקפידו על קיום הנהלים וגם לא דאגו ש מי שקי בל חזקה במקרקעין ישלם תמורתה למדינה . העבר ת הזכויות מה עמות ה ליזם פרטי כאמו ב , ר- 24.7.97 נחתם הס כ ם בין האגו דה לבין ותה מעה , על פיו ת בנה העמ ות ה א ת ה דירות עבור ציבור חרדי - הח ברים בעמות פי על ה הה סכם , והעמותה לא תהא רשאי ת להעביר זכויותיה על פי ההסכם לא , ים חר זול ת במסגרת מכירת דירות למש תכנים . באותו מועד חתמו ה עמו תה ו האגו ד ה על נספח ל הסכם , י לפ ו ה עברת זכויות ל אחת החברות שב שליטת יו" ר העמותה לא תיחשב ל הע ברה או להסבה . , ד יעו ת י ה פ על העמותה אכן הסבה את זכ ויותיה בפרויקט תל ציון ) להלן - הפר ויקט ( ליד י יזם , שה וא חברה ב שליטת " יו ר העמותה ) לה לן - חבר ה א (. ' ע ל פ י המידע א צל רש ם הח ברות , חבר ה א ' נר שמה במאי 1998 . ב- 1.12.99 חת ם המ שרד עם ח א הרב ' ס ה על כם המסדיר א ת החזר ת ו מי ל ש הפ יתוח שהמשרד מבצע באמ צעו ת קבלנים מטעמ ו. גם ע ל ההסכ מים עם ה דיירים חתו מה חברה א ' ולא העמותה . מ כאן , שהחברה , שהיא ג וף עסקי , פועלת כיזם במקום העמותה . יוצא אפו , א שהעמות ה הס בה א ת הקרקע לחברה בשליטת " יו ר הע ותה מ , ומההטבות הנוב עות מכך לפר ויקט ייהנו הבעלים של ה חבר ו , ה לא חברי העמותה שלהם הו קצתה הקרקע למ אם , ה עש כי לא פורמלית . כמו מ , כן ה אז יווסדה לא ה גישה העמותה לרשם הע מו תות דו חו ת כספיים , המלצות של ועדת ביקורת ופרוטוקולים של אסי פות כללי ות ) למעט פרוטוקול אח ד מסוף 1994 .(על אף שרשם הע מות ות הת ריע בפניה בנדון ביולי 1998 ,ות עמ ה ה טרם נענתה . משרד מבקר המדינה הסב ומ ש ת את ת לב ר שם העמות ות לנדון באוקטובר 2000 , ובכלל זה לסדרי העברת הז כויות מה עמותה לחברה ולקרבת האינטרסים כאמור לעיל . עד אמצע ינואר 2001 לא התקבלה תשובה מרשם העמותות בעניין זה . סיו מש ה ע רד ר לפ ויקט תקצי ב המ ינהל לב פר כ יה ינ ית בשנים 1997 - 1999רוב ע פי תוח לבנייה ח דשה ה סתכם בכ- 70 מיליון ש " ח ל שנה . על פי נה לי ה משרד , עב ודות בנייה ו ה , חותיפ מתבצעות ביישובים שבטיפול המינהל לבנייה הכפרית ו בייש ובים חדש , ים נעשית בדרך כלל בהתקשרות ישירה של המשרד עם ק ים נלב , אב או מצעות המועצה המקומי ת מו ה או עצה האזו רית הנ וגעת . רבדב בתל ציון מב שר מ ה צע ד את ע בודות הפ יתוח עבור חברה א ' בהתקשרו ת ישירה עם קבלנים כו ה , ללות ית פ" וח - על ל " - 4,800 דירות ועבודות פיתוח אתר ל- 1,048 דירות בשלב . 'א בשנים 1997 - 2000 הקצה ה מ ש רד לפיתוח תל ציון כ - 57 מיליון ש "ח. ב- 1.12.99 חת ם המ שרד , כאמור , הסכם עם חב ', א הר לפיו ה משר ד ע צ מב את עבו דות הפית וח באתר ו חברה א ' מתחייבת לשלם לו 50% בגין החז ר ה ו צאות א . לה מ שרד הבינוי והשיכון 403 יוצא אפו שה , א משרד מבצע עבודות פיתוח עבור י זם ש אין לו ז כויות בקרקע כלל . בתשו בתו מדצמ בר 2000 הודיע המשרד למשרד מבקר המדינה , כי הוא פנ ה ל טי ח בה לקבלת הרשאת משנה לפיתוח , וזאת לאחר ש תו סד ר ההר שא ה לפיתוח בין הממונה לבין החטיבה . על פ י הח לטת הממשלה מ ינואר 1998 ,הי ישוב כ וכב יעקב מסווג כאזו ר עדיפות לאומית א . ' באז ור ע דיפו ת זה משתתף המשרד , על פי ה ח לטת הממשלה ב , 50% - מה וצאות הפ יתוח . בתל ציון הסתכ הס המ בס ו ידיה של 50 % בהוצ אות תוח יפה , ע ל פי הסכם תש תי ות שחת מה חברה ' א עם המשרד בדצמבר 1999 ,בכ- 18 מיליון ש . ח" ף וס נ על מ ך כ ימן המשרד מתקציבו עבודות תשתית בתל ציון בסכום של 8.6 מיל יון . ח"ש אולם , בתחשיב י ם שערך ה משרד לשם גביית 50%ואצ הו ת הפי תוח מחברה א ', הוא לא כ וצ ה לל אות אלה . בכך העלה המ שרד את רמת הסבסו ד הפ של יתוח ב תל ציון מעל 50% , דהיינו מעל לרמת ה סבסוד המאושרת ככלל . בתשו בתו הסבי ר המשרד למשרד מבקר המדינה , כי החליט בהחלטה מינ הלית שלא לגב ות את ההשתתפות בע ב ודות עפ , ר וזאת לאחר שבדק את מ חיר י המכ ירה של הדירו ת ומצא י כ , בס ס מה וד נהנו הדיירים . ח ך בכ רג המשר ד מהחל טת מש מ ה לה בדב ר שיעור הסבסוד המרבי עבור הוצאות פיתוח , והנימוק שנתן המ שרד לכ ך לאו נימוק הוא . סיוע במש כנתא ות למשתכנים : הסיו ע שא ו ל שר משתכ נים בכוכב יעקב , שתל ציו ן נמצאת בתחומה , נע בין 198,000 ש" ח לבי ן 290,000 ש" ח למ שת ם מה , ןכ84,000" ש ח עד 114,500" ש ח מענקים לו כ ע יו בס . ל מענק של 20,000, ח" ש ש הוענק החל ב- 30א ל וקטובר 1998 ליישובי ם אחדים .ש"ו בי הבטח ת כס פי ה סיוע למשכנתאות 1 . מרב ית כ ספי הסיו במ , ע שכנת אות הנית נות ל רוכ ש י די רות , מקורם בתקציב המדינה . אח ת הדר כים ל הבטחת כספי המשכ א י ה ה תנ ש עבוד הנכס על ידי רישום משכ נ תה על הנכס , ו א במקרה שאין פרצלציה4 על הקרק ני , ע תנת התח ייבות ל רישום משכנתה , ונ וסף על כך נרשם משכ ון ה ז כויות החוזי ות ב מקרקעין במשרד המשפ . טים במקר ה דנ ן נמ צא , כי לבנק שב יצע את המש כנ תאו ת ב תל ציון ניתנה התחייבות לריש ום משכנתה ה ן מצד הי זם והן מצד ההסת דרות ה ציונית . בהתחייב ות של ה יזם נ אמר : " ה ננ ו ל בע י זכויות הפיתוח ני הב , יה והי יש וב במקרקעין כלפי ההסתדרות הציונית העולמית - אשר הינה בעלת הזכ ויות במקר קעין תהב ". חייב ות ההסתדרות הציונית נאמר ים ריי הד ) ל "נ ה : " המפורטים בהתחייבות ( קיבל __________________ 4 חלו קת ק רקע לחלקות . 404 דו ח שנתי 51ב מאת כז נו ות ש י מוש כבר-רשות במ גרש הקבוע ז ". את כשכאמ ור ק ר ה , קע היא " אדמת מדינה " שבניהו ל הממונה . להס צי ה ת ור תד ונית ) או לחטיבה ( אין זכויות בקרקע בתל ציון שעליהן הצהירה , וממילא אין היא יכו לה ל הקנו ת זכות של בר- רשות לרוכשים חל גם . ור מאכ ברה א ' אין זכויות בקרקע . מכאן , שההצ ל ש ת הרו חברה א ' וההסתדרות הציונית הן חסרות סי ב ס מ שפ טי והצהרותיהן בהתח י יבויות לרישום משכנת ה אינן נ כו נות , לכאורה . התוצאה היא , שבפועל אין למשרד בטוחה בעלת ערך כלכלי כנגד המשכנתאות שניתנו מתקציב המדינה . 2 . בבי קור תב ה ת רר י כ , על פי ההנחיות של המשרד לבנקים למשכנ תאו לי ע , ת הם להסתפק בהתח ייבו ת לרישום משכנתה ש ל החב רה המשכנת או התחייבות של ההסתדרות הציוני , ת בלי לב קש את אישור בעל הקרקע . משרד מבק ר המ דינה העיר , כי על המשרד להורות לבנקים למשכ וא נת ת כי ל ע יהם לוודא בכל מקר ה שה חברה המשכנת היא בעלת זכויות בקרקע . בתשו בתו הודי מה ע שרד למ שר ד מבקר המדינה , כי הוא הוצי א הנחיות מ תאי מו ת לבנקים המסדירות א ת ה נושא . רישו ם זכוי ות של רו כשי הדירות רישו ם זכ ויות יה ם של רוכ שי די רות שהם חברי אגודה יכ ול להי עשות בש ני א : םינ ופ 1 . אם הק רקע הוקצתה למשרד יזא , לא חר סיו ם הבנייה , חותם חבר הא גודה על חו זה ח כ רד פ ה נ רי עם הממונה . כ ך נעשה לגבי 100 דירות רא ש ונו ת שבנה ה משרד עבור ה אגודה . 2 . אם הקרקע הו קצ תה לחט יב ה בהסכם בר-רשות עם הממונה , חותמים חברי האגודה על הסכם בר-רשות עם החטיבה . במק רה של תל , ון יצ הוסכם בין העמותה לבין האגודה , כי על המבקשים לרכוש דירות ביישוב , ר ה וב לע יכ ל י קבלה לאגודה ו לקבל את איש ור החטיבה ט , רם רכ י שת הדירות . האגודה הסכימה לסייע בהשגת הא ישורים ה נדרשים , היא אף הסכימה שלא להתנגד לקבלתו ואישור ו של מועמד אותו יאשר היזם ; וכי חא ל ר אי ר שו רוכשי הדיר ו ת בתל ציון כחב רי אג ודה ה ם יופנו לחטיבה לחתום על חוז ה בר-רש . ות י דכ י שיה ה א פ שר לרש ו ם את הזכויות של המשתכ ני ם ב די רות שרכשו , הסכימה ה אגודה לאשר את רוכש י ה דירות בת ל צ יון כחברי האג ו דה . חברי אגודה אלה חתמו עם החטיבה על הסכם בר-ר שות . א ולם ב מ זה ה קר פי כ , שהוסבר לעיל , לחטיבה עצ מה אין ה סכם בר - רשות עם הממונה על הקרקע בתל ציון כ ומ , אן שאין ביכולתה לה עניק זכויות ש אין לה ל ר ו כשי ה דירות . œ הממצ אים המוע לים בדוח זה מורים , שעל קרקע המדינה הוקמה שכונה ללא הליכים מינהליים ומשפטיים מתחייבים , בלי שהיו לג ורמ המ ים ייש ם בי זכויות מוסדרות על הקרקע . מ שרד הבינוי והשיכון 405 וב , צא ו ל י ע כפו נה יזם פרטי אל פי דירות בלי ש ה קר צ וק ה קע תה לו כדין ובלי שהוא שיל ם עבורה תשלום כל שה ו למ מה . ה ניד שרד סייע מתקציבו בפרויקט , ואף העניק לו , בלא סמכות , הטבה כספית ייחודית מעל למקוב . ל רכ לו יה נ וש ה משרד באזור יהוד ה וה שומר ון החל משנת 1984 העב יר המ שרד ל ניהול ה חטיבה להתיישבות של ההסתדרות הצי ונית העו ל ) ת למי הלן - החט יבה ( 4,206 מ בנ י מג י ם ור , מהם 2,555 ד ירות מעבר לקו הירוק . מבנים אלה הו קמו בשלהי שנ ות ה - 70 בידי המינה ל ל בנייה כפ ר ית וכן בידי החטיבה , במימון מתקצי ב המדינה . החטי בה ק יבלה עליה לנהל את המבנים , כנאמן , דרש מ ר עבו יונ הבי והשיכון ) להלן - המ , ( שרד על פ מי ו סיכ י ם שנקבעו בין הצ . ים דד עד שנ ת 1999 לא בד ק המשרד את אופן הניהול ש ל המבנים בידי החטיבה . המשרד לא נתן כל הסבר למח דל זה שנ מש ך תקו פה כה ארוכה . בספט מבר 1999 הגי ש ר ואה ח שב ון ח יצונ י דו , ח שנערך על פ י בקשת המשרד , בדבר א ופן ניהול הר כו ש בידי החטיבה וה , עלה ממצאים , םי מור ח שעיקריהם : החטי בה לא ני הל ה רישום של ה ר כ ו ש והפ ע ולות בו מאז הועבר הניהול לטיפולה בשנת 1984 ; גביי ת שכר דירה כל ע הגי30% - בל בד מכ לל חייבי שכר הדירה ; פרטים בדבר דירות שה יא מכרה לא נר שמו כנדרש . רואה חשב ון ח ישב וציין בדוח , שעל החטיבה להחזיר למשרד או לאוצר ה כ ה נ מדי- 40.9 מיליון ש ; ח" מהם כ- 34.5 מ יליון ש" ח הכנס ו ת ממכירת רכוש המשרד שלא הועברו אליו . בתשו בתה מדצמ בר 2000 הסבירה הח טיבה למש רד מבקר המדינה , כי בנובמבר 1997 היא החלה בא יתור ורי שום מפורט של הרכו ש ה מינהלי ודייריו ה ד מוע ותואמ ; יא מעבירה למשרד את הסכ מ י המכי שה הר א י עורכת , וכ ן ד ו חו ת תקבולי ם ר בעוניים ת נ מש . 1998 ואילך פעלה החטיבה על פי הסכם עם אגף התקציבים שבמשרד האוצ ר , והעבי רה את הת קבו לים מהמכירה לחשב הכללי . באשר להע דר הפעול ה עד שנת 1997 הסבירה החטיבה , כי לגבי חלק מהתקו ימל יו ה אל הפ טב ידיעתה מכירות של דיר ות המש וס נ וב , דר ף היא אינה מקב לת את ממ צאי הדוח של רו א ה החשבו ן מטעם המשרד , וכי מכל מקום היא עורכת בדיקה של רואה חשבון מטעמה , שאמור ל הגיש לה את מסקנותיו . בעקב ות מ מצאי הד וח התקיי מה ישיב ה בי ולי 2000 בלשכת מנכ " ל המשרד , ו בה הוח , טל בין היתר , כי טיפול המשרד בני הול הדירות וע ב י מ ר המינהל לבנייה כ פר " ית לאג ף העירוני , " וכ י החטיב ה תמשיך לנהל את הדיור הציבורי , שנמסר לה כנ אמן , במשך שישה חודשים ובתום תקופה ז ו יתקיים דיון נ וסף אצל המנכ "ל . משרד מבק המ ר די נה ר ואה בחומרה את מחדלו המתמשך של המינה ת ירפ ה כ יינבל ל בפיקוח על ניהול הרכוש בידי , את ז . ה טיב חה בייחוד כאש ר על פי די ווחים שנתיים שהוא קי , לב היה ידוע לו כי החטיבה מוכרת דירות , ובשנים 1992 - 1998 לא העביר ה א ת התק בול ים בגין המכירות . על אף זאת , לא נ מצא כי ה מינהל לבנייה כפרית התריע על כך או שנעשו פעולות מצדו ל קבל ת ת קבולים אלה . 406 דו ח שנתי 51ב