חומר רקע
מבוא
מסמך זה הוכן עבור ועדת החוקה, חוק ומשפט, במסגרת דיוני הוועדה בהצעתה לשינויים בשיטת הממשל הישראלית. המסמך סוקר במבט משווה את מבנה הממשלות והרכבן במדינות שונות, תוך התמקדות בכמה סוגיות עיקריות ובהן:
• ממשלה ברובד אחד או בשני רבדים (הבחנה בין "ממשלה" ל"קבינט"); גודל הממשלה (מספר השרים המכהנים בה);
• הבחנה בין שרים מ"דרגות" שונות או "סוגים" שונים (שרים בכירים וזוטרים, שרי קבינט ושרים שמחוץ לקבינט, שרים העומדים בראש משרדים ושרים "נוספים" במשרדים קיימים, שרים "עם תיק" ושרים "ללא תיק");
• סגני שרים (או נושאי משרות שממלאים פונקציות מסוימות של סגן שר);
• סגנים לראש הממשלה.
בדמוקרטיות ליברליות נהוג להבחין בין שלושה סוגי משטרים או ממשלים: נשיאותי, נשיאותי למחצה ופרלמנטארי:1 במשטר נשיאותי, שדוגמא בולטת לו היא ארצות-הברית, ראש הרשות המבצעת נבחר באופן עצמאי ונפרד מהרשות המחוקקת לתקופת זמן קצובה מראש. הנשיא נבחר על-ידי ציבור הבוחרים וכלפיו הוא נושא באחריות. במשטר פרלמנטארי המאפיין את רוב מדינות אירופה וכן מדינות רבות נוספות, ראש הממשלה עומד בראש מועצת שרים (קבינט) שממשיכה להתקיים כל עוד היא נהנית מתמיכת הפרלמנט. במשטרים אלה, במקרים רבים, נשיא נבחר או מלך משמש באופן טקסי יותר כראש המדינה. משטר נשיאותי-למחצה מערב בתוכו את שני סוגי המשטרים האמורים. קיימים בו, זה לצד זה, נשיא נבחר בעל עוצמה רבה וראש ממשלה שאחראי (accountable) בפני הפרלמנט. צרפת היא דוגמא מייצגת לסוג זה של משטר.
במסמך זה נסקרות 7 מדינות דמוקרטיות המקיימות כולן שיטת משטר פרלמנטארי – בריטניה, קנדה, אוסטרליה, הולנד, שבדיה, נורבגיה וגרמניה. למרות נקודת המוצא המשותפת הזאת, נבדלות המדינות זו מזו בהיבטים שונים הנוגעים למבנה ממשלותיהן והרכבן. כך למשל, בחלק מהמדינות (בריטניה, קנדה, אוסטרליה והולנד) נהוגה שיטה של ממשל בשני רבדים, המבחינה בין הקבינט ושרי הקבינט לבין הממשלה כולה ושאר שריה; ואילו בשאר המדינות (שבדיה, נורבגיה וגרמניה) נהוגה שיטה של ממשל ברובד אחד, כאשר המושגים "ממשלה" ו"קבינט" במידה רבה חופפים זה לזה. הבדל אחר מצוי בסוגיית הכהונה המקבילה כחבר ממשלה וכחבר פרלמנט. בבריטניה, קנדה ואוסטרליה שרי הממשלה הם גם חברי פרלמנט ואילו בהולנד, שבדיה ונורבגיה מנועים שרי הממשלה מלכהן במקביל כחברי פרלמנט. בגרמניה לעומת זאת, רשאים השרים לכהן כחברי פרלמנט אך הם אינם נדרשים לעשות זאת.
אחת הסוגיות שעולות מן המסמך היא האופן שבו מתמודדות שיטות ממשל שונות עם הצורך לייעל את עבודת הממשלה, במיוחד במשטרים שבהם מורכבות הממשלות ממספר רב של שרים. בהקשר זה ניתן להצביע על שני מנגנונים עיקריים הבאים לידי ביטוי בהסדרים העוסקים במבנה הממשלות במדינות הנסקרות במסמך. המנגנון האחד, שכבר צוין לעיל, הוא יצירת הבחנה בין קבינט מצומצם שבו שותפים רק חלק מהשרים בהליכי קבלת החלטות, לבין הממשלה כולה (או הקבינט המורחב) שאליה שייכים יתר שרי הממשלה. המנגנון האחר הוא הקמתן של ועדות קבינט, העוסקות בתחומים ונושאים מוגדרים בפורומים מצומצמים יותר של שרים וגורמים נוספים הנוגעים ישירות בדבר.
סקירה זו נכתבה מתוך הבנה לפיה סוגיות פרטניות צריכות להיבחן על רקע מכלול רחב יותר, המציג הסדרים כלליים וספציפיים של שיטת הממשל והרכב הממשלה בכל מדינה ומדינה. כך למשל, קיים לעתים קשר ברור בין סוגיות פרטניות של מספר השרים ומשרדי הממשלה לבין השאלה האם מדובר בממשלות קואליציוניות או כאלה המבוססות על מפלגה אחת. בהולנד, לדוגמא, אחד השיקולים העומדים בבסיס צירופם לממשלה של שרים ללא תיק הוא הצורך ביצירת איזונים פוליטיים בין המפלגות השונות המרכיבות את הקואליציה.
זאת ועוד, סוגיות ספציפיות כמו קיומם של "שרים ללא תיק" או סגני שרים חייבות להיבחן מתוך ראיה רחבה של מבנה הממשלה כולה. המונח "שר בלתי תיק" (minister without portfolio), למשל, אינו מעיד בהכרח על שר נטול תפקיד מוגדר כלשהו. בהולנד, לדוגמא, לשרים המכונים רשמית "שרים בלי תיק" יש "תיקים" מוגדרים היטב שעליהם הם אחראים, אלא שבמקום לעמוד בראש משרד ממשלתי הם מכהנים כשרים נוספים במשרדים שבראשם עומד שר אחר. מנגד, יש לשים לב לכך שגם במדינות שבהן אין שום שר המוגדר רשמית כ"שר בלי תיק", עדיין יכולים להיות שרים המכהנים כ"שרים נוספים" במשרדי ממשלה שונים, תוך שהם נושאים בתואר המגדיר (בצורה ברורה יותר או ברורה פחות) את תפקידם.
באופן דומה, גם את תפקיד "סגן השר" יש לבחון לאור התפקידים שממלאים נושאי משרות שונים. למעשה, מבין המדינות שנסקרו במסמך זה, רק בקנדה ישנם נושאי משרות המוגדרים כ-Deputy Ministers. ואולם בקנדה, בשונה במובהק מהשיטה הישראלית, סגני השרים הללו כלל אינם פוליטיקאים אלא עובדים מקצועיים בכירים בשירות הציבורי. מנגד, גם במדינות שבהן אין תפקיד המוגדר כ"סגן שר" יש בעלי תפקידים שונים הממלאים חלק מהפונקציות השמורות לסגני שרים בשיטה הישראלית, כמו למשל, טיפול בנושאים מסוימים במסגרת המשרד שעליו מופקד השר או סיוע לשר בעבודתו מול הפרלמנט. גם בהקשר זה ראוי לתת את הדעת, למשל, לתופעה הקיימת בחלק מהמדינות של ריבוי שרים המכהנים יחדיו באותו משרד ממשלתי.
על אף האמור עד כה ולמרות הצורך בראיה כוללת של ההסדרים הפנים-מדינתיים (והרצון להימנע מהוצאת דברים מהקשרם), בסוף המסמך מוצגת טבלה משווה, שבמסגרתה נעשה ניסיון לתמצת הסדרים פרטניים מסוימים בנוגע למבנה הממשלות והרכבן בכל אחת מהמדינות הנסקרות.
1. בריטניה
1.1 כללי
בריטניה מוגדרת כדמוקרטיה פרלמנטארית וכמונרכיה חוקתית שבה "שרי הכתר" (ministers of the Crown) מושלים בשם הריבון - המלכה, שהיא ראש המדינה (Head of State וכן גם Head of the Government).2 מאז 1945 נשמרת בבריטניה מערכת ממשל מסורתית המתבססת על שתי מפלגות גדולות שמיוצגות בפרלמנט – הלייבור והשמרנים – והשלטון מועבר ביניהן באמצעות בחירות כלליות. לאחר בחירות, המפלגה שזוכה לרוב המושבים בבית הנבחרים (House of Commons) היא זו שמרכיבה את הממשלה ומנהיגה מתמנה על-ידי המלכה לראש הממשלה. מבין המשטרים הפרלמנטאריים, המושתתים לרוב על קואליציה של מפלגות, המשטר בבריטניה נחשב, אפוא, במידה רבה לחריג, מאחר והוא מתאפיין כמודל ל"ממשל של מפלגה אחת" (single party government).
"ממשלת הוד מלכותה", כפי שנהוג לכנותה, מורכבת משרים (ministers) שמתמנים לתפקידם על-ידי המלכה, על-פי המלצת ראש הממשלה.3 בפועל הסמכות למנות ולפטר שרים היא בידי ראש הממשלה. הרכב הממשלות בבריטניה יכול להשתנות מממשלה לממשלה, הן בנוגע למספר השרים המכהנים בהן והן בנוגע לשמות משרדי הממשלה ותחומי אחריותם, כאשר משרדים חדשים מוקמים מפעם לפעם, אחרים נסגרים ופונקציות שונות מועברות משר אחד למשנהו.4
כ-100 מחברי המפלגה השלטת מקבלים מהמלכה מינוי מיניסטריאלי (ministerial appointment). כל השרים הם חברי פרלמנט, רובם חברים בבית הנבחרים ומיעוטם בבית הלורדים.5 את מבנה הממשלה ניתן לתאר באופן כללי כמבנה בשני רבדים:
• המעגל הפנימי – חברי הקבינט: ראש הממשלה, סגן ראש הממשלה ושאר "השרים הבכירים" (senior ministers).
• המעגל החיצוני – שרים שאינם חברי הקבינט – שרים זוטרים ("junior" and "middle ranking" ministers).
החלוקה הבסיסית בבריטניה היא אפוא בין שרים חברי קבינט לשרים זוטרים (בדרגות שונות). יש לציין שחלוקה זו באה לידי ביטוי גם במדרגות השכר של קבוצות השרים השונות.6
1.2. המעגל הפנימי: חברי הקבינט
הקבינט הוא מרכז הכובד של הממשלה, הגוף הביצועי שלה. תפקידיו הם ליזום ולהחליט על מדיניות הממשלה, לתאם את פעילות משרדיה השונים ולפקח עליהם. חלק ניכר מעבודתו מתבצע באמצעות ועדותיו (ministerial Cabinet committees), שחלקן קבועות וחלקן ועדות אד-הוק, המורכבות מהשרים שנוגעים ישירות לנושאים שנדונים בהן. רשימת חברי הוועדות ותפקידיהן מתפרסמת על-ידי משרד הקבינט (Cabinet Office). בדרך כלל הקבינט המלא מתכנס פעם בשבוע בעת מושב הפרלמנט, ולעתים פחות תכופות כאשר הפרלמנט בפגרה.
גודל הקבינט משתנה מעת לעת. גודלם של שמונה קבינטים שקמו בין השנים 1992-1974 נע בין 21 ל-23 חברים.7 הקבינט הנוכחי (נכון ל-9 במאי 2007) מורכב מ-23 חברים (כולל ראש הממשלה עצמו).8
בקבינט חברים ראש הממשלה ושרים בכירים (senior ministers). שרי הקבינט נבחרים על-ידי ראש הממשלה. כל חברי הקבינט הם גם Privy Counsellors.9 רוב שרי הקבינט חברים בבית התחתון של הפרלמנט (בקבינט הנוכחי, 21 מתוך 23 השרים, לרבות ראש הממשלה, הם חברי הבית התחתון, ורק שני שרים הם חברי בית הלורדים). שרים שחברים בבית העליון (בית הלורדים) מיוצגים בבית התחתון על-ידי מי שהוסמך לדבר בשמם, לרוב מדובר בשר זוטר (Junior Minister).
ראש הממשלה יושב בראש הקבינט ונחשב ל"ראשון בין שווים" ביחס לשאר השרים חברי הקבינט. באופן מסורתי הוא משמש גם כ"לורד הראשון של האוצר" (First Lord of the Treasury) וכשר הממונה על השירות הציבורי (Minister for Civil Service). על-פי הנוהג, הוא לעולם חבר בבית הנבחרים. ראש הממשלה בוחר כ-20 חברי פרלמנט ממפלגתו כדי להרכיב את הקבינט והוא האחראי על חלוקת הסמכויות והתפקידים ביניהם. בסמכותו גם לארגן מחדש את הממשלה ולשנות את מספר משרדיה.10
סגן ראש הממשלה ו"השר הראשון" (Deputy Prime Minister and First Secretary of State) חבר אף הוא בקבינט. תפקיד סגן ראש הממשלה אינו מוגדר רשמית בחוק, אך עם זאת, לאורך שנים נהגו ראשי הממשלה בבריטניה להטיל את התפקיד על אחד משרי הקבינט. תחומי האחריות של סגן ראש הממשלה השתנו עם השנים. כיום סגן ראש הממשלה יושב בראש שורה ארוכה של ועדות קבינט בהן הוא מייצג את ראש הממשלה. ראש הממשלה הוא אשר קובע בראש אילו ועדות קבינט יישב סגנו.11 כמו כן, סגן ראש הממשלה ממלא את מקום ראש הממשלה כאשר האחרון נמצא מחוץ לגבולות בריטניה. במצבים אלה סגן ראש הממשלה יושב בראש ישיבות הקבינט המלא (The Full Cabinet) ועונה במקום ראש הממשלה על שאילתות שמופנות אליו בפרלמנט. סגן ראש הממשלה גם מפקח על ענייני הממשלה כאשר ראש הממשלה עצמו שוהה בחופשה (זהו לפחות הנוהג ב-10 השנים האחרונות). גם במישור הבין-לאומי סגן ראש הממשלה מתבקש לעתים קרובות לייצג את הממשלה בביקורים רשמיים בחו"ל ובקבלת נציגים זרים המגיעים לבריטניה.12
רוב חברי הקבינט הם שרים העומדים בראש משרדי הממשלה (departmental ministers), המחליטים לרוב בכל הנושאים שבתחום אחריותם. עם זאת, בנושאים פוליטיים חשובים הם מתייעצים עם עמיתיהם השרים האחרים, אם במסגרת ישיבות הקבינט ואם במסגרת ישיבות של ועדות הקבינט. שרים העומדים בראש משרדי ממשלה נקראים, בדרך כלל, Secretaries of State,13 אך תוארם גם יכול להיות שונה, כמו במקרה של שר האוצר (The Chancellor of the Exchequer). לעתים ישנם שרים המחזיקים בשני "תיקים" בו זמנית, או עומדים בראש שני משרדי ממשלה גם יחד.14
בקבינט ישנם גם שרים נוספים שאינם בהכרח אחראים על משרד ממשלתי כלשהו (non-departmental ministers). הללו "פנויים" לבצע תפקידים שונים שראש הממשלה מחליט להטיל עליהם (לרבות, אחריות על משרד מסוים או על תחום כלשהו בתוך משרד קיים).15 להלן דוגמאות הלקוחות מהרכב הקבינט הנוכחי (נושאי התפקידים שלהלן הם כולם חברי הקבינט):
• שר ללא תיק (Minister without Portfolio) – בממשלה הנוכחית מכהנת שרה אחת ללא תיק המשמשת כשרה נוספת במשרד הקבינט (כך שלמעשה בקבינט הממשלתי חברים שני שרים בכירים מאותו משרד - משרד הקבינט).16
• "המזכיר הראשי של האוצר" - שר במשרד האוצר (כפוף לשר האוצר -The Chancellor of the Exchequer) האחראי על ההוצאה הציבורית17 (גם במקרה זה, אפוא, חברים בקבינט שני שרים בכירים מאותו משרד).
• "המצליף הראשי" (Chief Whip) שהוא גם מזכיר פרלמנטארי לאוצר (Parliamentary Secretary to the Treasury).
1.3. המעגל החיצוני: שרים שאינם חברי הקבינט
המעגל החיצוני של שרים שאינם חברים בקבינט רחב הרבה יותר מזה הפנימי. בממשלה הנוכחית (נכון ל-9 במאי 2007) ישנם עשרות "שרים" שאינם חברי קבינט. כפי שיובהר להלן, מדובר בנושאי תפקידים בעלי תארים שונים, אך כולם נכללים תחת הכותרת "Ministers".18
4 מבין השרים הללו, על אף שאינם חברי הקבינט, מורשים להשתתף בישיבות הקבינט. אלו הם "המצליף הראשי של בית הלורדים" (Lords Chief Whip and Captain of the Gentlemen at Arms), התובע הכללי (Attorney General), ועוד שני שרים נוספים במשרד החוץ (השר לענייני אירופה והשר לענייני מסחר).
כאמור, גם השרים שמחוץ לקבינט נושאים בתארים שונים ואף נבדלים זה מזה בדרגותיהם. קבוצה גדולה של שרים הם ה- Ministers of State, הנחשבים לשרים "מדרגת ביניים" (middle-ranking ministers). שרים אלה מקבלים בדרך כלל תחומי אחריות ספציפיים. בממשלה הנוכחית מכהנים 29 Ministers of State.
קבוצה גדולה נוספת של שרים הם ה- Parliamentary Under-Secretaries of State (או פשוט Parliamentary Secretaries - במקרים בהם השר הבכיר אינו Secretary of State). אלו נחשבים לשרים הזוטרים ביותר. לשרים אלה יכולה להינתן אחריות לגבי היבטים ספציפיים של עבודת המשרד הממשלתי והם כפופים ישירות לשר הממונה על המשרד. בממשלה הנוכחית ישנם 34 שרים כאלה.
שאר השרים במעגל החיצוני כוללים, בין השאר, את "מצליפי הממשלה" (Government Whips), את עוזריהם (Assistant Government Whips) ונושאי תפקידים ותארים שונים נוספים.
לאור האמור לעיל, במשרדי ממשלה רבים מכהנים למעשה כמה וכמה שרים מדרגות שונות. להלן כמה דוגמאות להמחשת המצב:
• משרד האוצר כולל שני שרים בכירים חברי קבינט (The Chancellor of the Exchequer והמזכיר הראשי של האוצר) ועוד שלושה שרים זוטרים יותר (Paymaster General, Financial Secretary ו-Economic Secretary).
• משרד הפנים (Home Office) כולל שר בכיר אחד החבר בקבינט (שר הפנים) ועוד שישה שרים זוטרים (מהם 3 Ministers of State ו-3 Parliamentary Under-Secretaries of State).
2. קנדה19
2.1 כללי
קנדה, בדומה לבריטניה, מוגדרת כמונרכיה חוקתית וכדמוקרטיה פרלמנטארית, בעלת שיטת ממשל שבה הממשלה אחראית בפני הפרלמנט ונשענת על אמונו. המבנה והניהול של הרשות המבצעת מוסדרים הן בחוקה "הכתובה" של קנדה (The Constitutions Acts, 1867-1982) והן בחוקתה "הבלתי-כתובה" המורכבת מנוהגים שהתקבעו לאורך השנים (קונבנציות חוקתיות).
במונחים פורמאליים, הרשות המבצעת (על-פי ה-Constitution Act 1867) נתונה בידי מלכת קנדה, הנחשבת לראש המדינה. המושל הכללי (The Governor General) הוא נציגה של המלכה, המפעיל את סמכויותיו ומבצע את תפקידיו של הכתר, בשם המלכה. בפועל, בשיטת הממשל הדמוקרטית של קנדה, המושל הכללי כמעט תמיד מחויב לפעול רק על סמך עצתם של הנציגים הנבחרים המשתייכים למפלגה שזוכה לאמון בית הנבחרים (House of Commons). עצה זו ניתנת למושל הכללי ישירות על ידי ראש הממשלה או נמסרת לו באופן רשמי על-ידי הקבינט. זו היא הפררוגטיבה האישית של ראש הממשלה למסור את עמדת הממשלה למושל הכללי.
ראש הממשלה, כמנהיג המפלגה הפוליטית שנהנית מאמון בית הנבחרים (בדרך-כלל על-ידי כך שהיא מחזיקה ברוב המושבים בפרלמנט) מתמנה על-ידי המושל הכללי להרכיב ממשלה.
הממשלה כולה (The Ministry) כוללת את ראש הממשלה, השרים (Ministers) ומזכירי המדינה (Secretaries of State), המוגדרים כולם כ"שרי הכתר" (Ministers of the Crown). ונחשבים ליועציו (Privy Councillors).20 רשמית, השרים ומזכירי המדינה מתמנים לתפקידם על-ידי המושל הכללי, על-פי המלצת ראש הממשלה. גם השרים וגם מזכירי המדינה הם חברי פרלמנט (משני הבתים, אם כי רובם חברים בבית התחתון – בית הנבחרים).
הממשלה מורכבת משני רבדים:
• המעגל הפנימי: חברי הקבינט – ראש הממשלה והשרים.
• המעגל החיצוני: מזכירי המדינה.
2.2 חברי הקבינט: ראש הממשלה והשרים
ראש הממשלה הוא המוביל את הליך קביעת הקווים הכלליים של מדיניות הממשלה. הוא אחראי לארגן ולנהל את ההליכים הקובעים כיצד יתקבלו החלטות בממשלה ומתפקידיו, בין השאר, ליישב מחלוקות בין השרים ולקבוע האם הצעות חקיקה ממשלתיות שאושרו על-ידי הקבינט יונחו על שולחן הפרלמנט.
ראש הממשלה בוחר את השרים ומזכירי המדינה והוא רשאי לדרוש את התפטרותם בכל עת. בסמכותו להחליט על הארגון, הליכי העבודה וההרכב של הממשלה כולה ושל הקבינט בפרט, ובכלל זה, על הקמת ועדות קבינט (Cabinet Committees) ומינוי חבריהן. ראש הממשלה אחראי על חלוקת התיקים בממשלה, על קביעת גבולות הסמכויות של השרים והגדרת סדרי העדיפויות בתיקים השונים.
לקבינט אין מעמד מוגדר בחוק. הקבינט נחשב לזרוע המבצעת של הממשל (The Executive of the Government), האחראית על ניהול הממשל וקביעת מדיניותו. הוא מורכב מראש הממשלה, היושב בראש הקבינט, ומהשרים. חלק ניכר מעבודת הקבינט מתבצע בוועדותיו השונות (Cabinet Committees) שהן בבחינת "הזרוע הארוכה" של הקבינט. ראש הממשלה מקים הן ועדות קבועות והן ועדות זמניות (או ועדות מיוחדות), בוחר את חבריהן, קובע את הליכי עבודתן ומשנה אותן על-פי הצורך. בדרך-כלל, ההחלטות המתקבלות בוועדות הקבינט טעונות אישור על-ידי הקבינט כולו. שיטה זו נועדה להביא לכך שהנושאים השונים והנקודות שבמחלוקת יידונו וילובנו כבר "בשלב הוועדה" על-מנת לייעל את עבודת הקבינט כולו, להפחית מהעומס המוטל עליו, ולאפשר לו להתמקד בנושאים בעלי עדיפות ובסוגיות רחבות יותר של קביעת מדיניות הממשלה.
עם התרחבות פעילות הממשלה הרחיב הקבינט את גודלו מ-12 חברים במקור עד לשיא של כ-40 חברי קבינט ב-1987. התרחבות זו של הקבינט נבעה גם מדרישה חוקית לכך שהקבינט ייצג את המגוון האזורי, האתני והלשוני של קנדה. בהתאם לדרישה זו, כאשר מפלגה שזכתה בבחירות לא בחרה נציגים לבית הנבחרים באזורים מסוימים, לעתים קרובות פונה ראש הממשלה לסנאט כדי לקבל ממנו נציגים לקבינט מאותם אזורים. עם הזמן ננקטו רפורמות שונות שצמצמו את ממדי הקבינט. במסגרת זו אמצה גם קנדה, אם כי לא באופן עקבי, את מודל הממשלה בשני רבדים, תוך יצירת הבחנה בין "קבינט פנימי" שבו חברים השרים, לבין "קבינט חיצוני" שאליו משתייכים מזכירי המדינה.
בין השנים 1993-1985 היתה חפיפה בין גודל הממשלה כולה לגודל הקבינט, כשמספר שרי הקבינט/הממשלה פחת בהדרגה מ-39 ל-35. בממשלה שכיהנה בקנדה בין השנים 2003-1993 יושמה שיטת "הקבינט הפנימי", כאשר באותן שנים גדלה הממשלה כולה באופן הדרגתי מ-31 ל-38 שרים ואילו הקבינט הפנימי התרחב בהתאם מ-23 ל-29 שרים. בממשלה שכיהנה בין השנים 2006-2003 שוב היתה חפיפה בין הקבינט לממשלה ומספר שרי הקבינט/הממשלה חזר והתייצב על 39.21
כאמור, בממשלה הנוכחית של קנדה, שהוקמה בפברואר 2006, שבה על כנה ההבחנה בין שרי קבינט לשרים שאינם חברים בו. הקבינט הנוכחי בקנדה כולל 27 חברים, לרבות ראש הממשלה עצמו (הממשלה כולה מונה 32 חברים). רובם המכריע של שרי הקבינט עומדים בראש משרדי הממשלה.22 חלקם מחזיקים ביותר מתיק אחד.23
סגן ראש הממשלה (Deputy Prime Minister) הוא בעיקרו תואר כבוד (an honorary title) שאותו מעניק ראש הממשלה, על-פי שיקול דעתו, לאחד משרי הקבינט. למשרת סגן ראש הממשלה אין מעמד בחוק והיא אינה נושאת עמה תפקידים ומטלות כלשהם. עם זאת, ראש הממשלה רשאי לקשור משימות ספציפיות לתפקיד זה. לראשונה נעשה שימוש בתפקיד ב-1977.24 בממשלה הנוכחית לא הוצמד תואר זה לאף אחד משרי הקבינט.25
השרים (Ministers) נבחרים לרוב מקרב חברי הפרלמנט והם אחראים בפני הפרלמנט על פעולותיהם הרשמיות ועל פעולות משרדיהם (departments). השרים, כאמור, הם חברי הקבינט והם גם חברים בוועדותיו השונות. שרים יכולים להיות מוזמנים על-ידי יושבי הראש של ועדות הקבינט ליטול חלק בישיבת ועדה מסוימת גם אם אינם חברים בה.
חוקי הפרלמנט (ובמיוחד חוקים בנוגע למשרדי הממשלה השונים – Departmental Acts) קובעים את תחומי אחריותם של השרים, מקימים את המשרדים שעליהם הם מופקדים ומגדירים מסגרת בסיסית של סמכויות, חובות ותפקידים שלגביהם נושאים השרים באחריות כלפי הפרלמנט.
במקרים מסוימים עשוי ראש הממשלה למנות שר לתפקידים נוספים השייכים ל"תיק" של שר אחר.
שרים ממלאי מקום או שרים חלופיים – ראש הממשלה קובע רשימה קבועה של שרים חלופיים וממלאי מקום (acting and alternate Ministers) שאמורים לשאת בתפקידים נוספים כאשר הקולגות שלהם אינם מסוגלים לבצע את תפקידיהם. ראש הממשלה עצמו רשאי למלא את מקומו של כל שר, אך לרוב הוא עושה זאת רק במקרה שבו השר המחליף או ממלא המקום המיועד אינו פנוי לבצע זאת. שרים הממלאים את מקום עמיתיהם רשאים להפעיל את מלוא הסמכויות של השר שאת מקומו הם ממלאים, אך עם זאת, מיועץ להם שלא לקבל החלטות כבדות משקל בעת היעדרותו הזמנית של השר שאותו הם מחליפים ובמקרים דחופים הם עושים זאת תוך התייעצות עם השר, ראש הממשלה או שרי קבינט אחרים, כפי הנדרש.
שרים ללא תיק - בעבר נהגו הממשלות הקנדיות למנות שרים ללא תיק תחת השם "Ministers Without Portfolio", אך פרקטיקה זו נפסקה למעשה ב-1978. חוק שנחקק בקנדה ב-1971 מאפשר למנות שרים המוגדרים כ- "Ministers of State" שתפקידם לסייע לשרים אחרים שאחראים על משרד או על תיק כלשהו, מבלי שנקבע להם עצמם תפקיד ספציפי כזה או אחר (כך שלמעשה מדובר בסוג של שרים ללא תיק). עם זאת, גם הפרקטיקה הזאת כבר כמעט ואינה בשימוש. בין השנים 1993-1984 (הממשלה ה-24) כיהנו בקנדה 2 שרים שהוגדרו כ- Ministers of State (וגם הם כיהנו בתקופות שונות ולא במקביל). בשנים 2003-2002 (הממשלה ה-26) כיהן בקנדה שר אחד בלבד שהוגדר כ- Minister of State. בשתי הממשלות שקמו מאז לא כיהן אף שר שנשא בתואר האמור.
2.3 מזכירי המדינה
מזכירי המדינה הם בגדר "שרים זוטרים" (junior ministers). ראש הממשלה רשאי למנות מזכירי מדינה כדי לסייע לשרים ולממשלה כולה ולהפקיד בידם תחומי אחריות ספציפיים. תפקידו המסייע של מזכיר המדינה יכול לבוא לידי ביטוי, בין השאר, בייצוג השר (שאליו הוא כפוף) או הממשלה כולה באירועים שונים; בפגישות עם בעלי עניין וקבוצות שונות; וכן בהופעה בפני הפרלמנט או ועדות בפרלמנט בשמו של השר "שלהם", לרבות לצורך מענה על שאילתות.
כאשר מתמנה מזכיר מדינה לסייע לשר המופקד על תיק מסוים (Portfolio Minister), השר עשוי להגדיר עבורו משימות וקדימויות ספציפיות שבהן הוא יתבקש לסייע לו, לרבות סיוע בתפקידיו הפרלמנטריים של השר. עם זאת יודגש, שהשר נותר הגורם האחראי לתיק כולו שעליו הוא מופקד.
מאחר ומזכירי מדינה אינם עומדים בראש משרד ממשלתי או גוף כלשהו של השירות הציבורי, סגן השר באותו משרד ממשלתי הוא שצריך לספק להם את הסיוע המשרדי הנדרש לעבודתם.
אמנם, מזכירי המדינה אינם חברים בקבינט, אך הם מהווים חלק מהממשלה והם נוכחים בישיבות ועדות הקבינט הדנות בנושאים הנוגעים לתחומים שבאחריותם.
גם על מזכירי מדינה ייתכן ויוטלו תפקידים השייכים ל"תיקים" של שרים אחרים.
בממשלה הנוכחית מכהנים 5 מזכירי מדינה. לארבעה מהם מוצמד לתארם התחום שעליו הם מופקדים26 ואילו החמישי אינו מוגדר אלא כ-"מזכיר מדינה ומצליף הממשלה הראשי" (Secretary of State and Chief Government Whip).27
2.4 נושאי תפקידים נוספים מחוץ לממשלה
2.4.1 סגני שרים (Deputy Ministers)
סגני שרים הם עובדי ציבור מקצועיים שאינם מפלגתיים. בהיותם חלק ממנגנון השירות הציבורי הקבוע הם מחזיקים במשרותיהם גם בהתחלף ממשלות.
הם נבחרים ומיועדים לתפקידיהם על-ידי ראש הממשלה, על-פי עצת ה-Clerk of the Privy Council, ומינויים הרשמי נעשה על-ידי "המושל במועצתו" (The Governor in Council). תפקיד סגן השר הוא לתת לשר "שלו" את הייעוץ והתמיכה המקצועיים שהשר זקוק להם בכל הנוגע לתחומי האחריות והסמכות הנוגעים לתיק או למשרד שבידיו. כמו כן, תפקיד סגן השר הוא להיות אחראי על הניהול היומיומי של המשרד הממשלתי בשמו של השר. עם זאת, אין לסגני שרים סמכויות ישירות לגבי גופים חוץ-משרדיים הנמצאים בתחום "התיק" של השר.
כאמור, סמכויות, חובות ותפקידים בנוגע למשרדי הממשלה השונים מופקדים בידי השרים מכוח חוקים. רבות מהסמכויות הללו מואצלות לסגני השרים הפועלים בשם השרים. בהתאם לתיק שבו מדובר, ייתכן והשר יטיל על סגנו תחומי אחריות ספציפיים מסוימים. עם זאת, השרים נושאים באחריות אישית כלפי הפרלמנט וראש הממשלה הן לגבי פעולותיהם עצמם והן לגבי פעולות משרדיהם, סגניהם ופקידי המשרדים השונים.
סגן השר ממלא תפקיד מפתח בכל הנוגע לתיאום מדיניות המשרד והמדיניות הבין-משרדית. במסגרת תפקידם סגני השרים נדרשים, בין השאר, להבטיח שפעולות של שר מסוים הנוגעות לתפקידיו של שר אחר יועברו לידיעת האחרון מראש, כדי ליצור תיאום בין משרדי הממשלה השונים עוד בטרם מגיעים הנושאים הרלוונטיים לדיון בפורום הקבינט כולו. בהקשר זה נושאים סגני השרים גם בחובת דיווח כלפי ראש הממשלה. ואולם ככלל, סגני השרים אחראים כלפי השרים שאליהם הם כפופים, בעוד האחרונים אחראים כלפי הפרלמנט.
יצוין, שסגני שרים מופיעים בפרלמנט רק כעדים בפני הוועדות הפרלמנטריות, אך אין להם כל תפקיד במליאת הבית.28
2.4.2 מזכירים פרלמנטריים – Parliamentary Secretaries.
מזכירים פרלמנטריים נבחרים על-ידי ראש הממשלה ומתמנים לסייע לשר או לשרים בתחומים שעליהם הם מופקדים. עם זאת, הם אינם נמנים על חברי הממשלה ותחומי האחריות שלהם מתוחמים למסגרת המדיניות והתוכניות שקבע השר "שלהם".
מזכירים פרלמנטריים מהווים חוליה מקשרת חשובה בין השרים לפרלמנט, בין השאר לצורך גיבוש תמיכה ביוזמות חקיקה או קידום הדיאלוג בין השר לבין ועדות הפרלמנט. גם מזכירים פרלמנטריים עשויים להיקרא להשיב על שאילתות פרלמנטריות בנוגע למדיניות השר, כאשר השר נעדר מהישיבה. יצוין שהמזכירים הפרלמנטריים עצמם הם חברי בית הנבחרים.
בנוסף, שר רשאי להאציל למזכירו הפרלמנטרי תפקידים ספציפיים בנוגע לפיתוח יוזמות מדיניות, אם כי האחריות הכוללת נשארת לעולם בידיו של השר עצמו. מזכירים פרלמנטריים עשויים מדי פעם להיות נוכחים בישיבות ועדות הקבינט, אם הם מתבקשים לעשות זאת על-ידי ראש הממשלה.
כיום מכהנים בקנדה 22 מזכירים פרלמנטריים.29
3. אוסטרליה30
3.1. כללי
אוסטרליה, כמו בריטניה, מוגדרת אף היא כדמוקרטיה פרלמנטארית וכמונרכיה קונסטיטוציונית, כאשר ראש המדינה היא מלכת אנגליה.
סעיף 61 לחוקה האוסטרלית מעניק את סמכויות הביצוע (executive power) למושל הכללי (The Governor-General) כנציגה של מלכת אנגליה באוסטרליה. בפרקטיקה, המושל הכללי פועל רק על-סמך עצתם של השרים שאותם הוא ממנה ל-Executive Council, בהתאם למינויים שמציע ראש הממשלה.
הממשלה (The Ministry) נותרת על כנה כל עוד היא זוכה לאמון בית הנבחרים. משמעות הדבר בפרקטיקה היא שראש הממשלה הוא מנהיג המפלגה או קואליציית המפלגות שמחזיקה ברוב המושבים באותו בית ושאר השרים הם חברים באותה מפלגה או קואליציה של מפלגות.
גם באוסטרליה מבנה הממשלה הוא מבנה רב-רבדים כמפורט להלן (הנתונים המספריים מתייחסים להרכב הממשלה הנוכחית, שהוקמה ב-21 במרס 2007)31:
• 30 שרים (Ministers), לרבות ראש הממשלה (Prime Minister), הנחלקים לשתי קבוצות:
◦ 18 שרי קבינט, לרבות ראש הממשלה (Inner Ministry).
◦ 12 שרים שמחוץ לקבינט (Outer Ministry).
• 2 שרים מסייעים (Assistant Ministers) ו-10 מזכירים פרלמנטריים (Parliamentary Secretaries).
3.2. ראש הממשלה והשרים
באוסטרליה, כמו בבריטניה, ראש הממשלה ושאר השרים חייבים להיות גם חברי הפרלמנט. החוקה דורשת (סעיף 64) ששום שר לא יכהן בתפקידו מעבר לשלושה חודשים, אלא אם הוא חבר (או הופך להיות חבר) באחד משני בתי הפרלמנט. רוב השרים הם חברי בית הנבחרים, מיעוטם חברי הסנאט. באופן מסורתי נהוג שראש הממשלה הוא חבר בבית הנבחרים.
מספר השרים המקסימלי וסכום התקציב המרבי למימון משכורותיהם קבועים בחוק (Ministers of State Act 1952). על-פי חוק זה, מספר השרים (לרבות ראש הממשלה) אינו יכול לחרוג מ-30.32 כאמור, זהו גם מספר השרים המכהנים כיום בממשלה.
הקבינט הוא הגוף שבו ממוקד הליך קבלת ההחלטות של הממשלה. תפקידו להקל על הליך קבלת ההחלטות של הממשלה המבצעת. הקבינט באוסטרליה הוא תוצר של נוהג ופרקטיקה. הוא אינו נזכר כלל בחוקה האוסטרלית ויתרה מכך, כינונו והפרוצדורות הנוגעות אליו אינם מוסדרים בחקיקה כלשהי. כל ממשלה, ובמיוחד ראש הממשלה, קובעים ומעצבים את מבנה הקבינט, הרכבו ודרכי פעולתו.
כעיקרון, הקבינט יכול להיות מורכב מכלל שרי הממשלה (the full ministry) או מקבוצה ספציפית של שרים הנבחרים על-ידי ראש הממשלה (במקור התייחסו לקבוצה זו של שרים במונח "הקבינט הפנימי" – Inner Cabinet). בעבר היו תקופות של חפיפה בין "הממשלה" ל"קבינט", כאשר הקבינט הורכב למעשה מהממשלה כולה (the full ministry). מצב זה אפיין על-פי רוב ממשלות מצומצמות בגודלן (כמו למשל הממשלה שכיהנה ב-1941 ומנתה 11 שרים בלבד).
עם השנים אימצה אוסטרליה, בדומה לבריטניה, את מודל הקבינט המצומצם, שבו רק חלק מהשרים (selected Ministers) חברים בקבינט. למעשה שיטת הקבינט המצומצם נהוגה בכל ממשלות אוסטרליה מאז שנת 1956 ואילך (למעט בממשלה שכיהנה בשנים 1975-1972, שכל 27 שריה היו גם חברי קבינט). גודל הקבינט נע באותן שנים בין 11 ל-17 שרים, בעוד שגודלה של הממשלה כולה נע בין 22 ל-30 שרים.
ב-1987 התבצע באוסטרליה הליך ארגון מחדש של מבנה הממשלה והשירות הציבורי, בהתאם למודל האמור של ממשלה בשני רבדים. במסגרת אותו ארגון-מחדש צומצם במידה ניכרת מספר משרדי הממשלה על-ידי מיזוגם, כך שמספר המשרדים פחת מ-28 ל-18. ככלל, בראש כל משרד ממשלתי ניצב שר בכיר (senior or ‘portfolio’ Minister) שהוא גם חבר הקבינט.33 השרים הבכירים נעזרים בניהול משרדיהם והתחומים שהופקדו בידיהם בשרים זוטרים יותר (junior Ministers), שאינם חברים בקבינט. האחרונים אחראים על היבטים ספציפיים מתוך תחומי הפעילות של המשרד בו הם מכהנים. שיטה זו נועדה לשחרר את השרים הבכירים מעיסוק בחלק מהעבודה האדמיניסטרטיבית ולאפשר להם להקדיש תשומת לב רבה יותר לקביעת מדיניות. כמו כן, בשיטה זו כל המשרדים מיוצגים בקבינט ללא צורך בהרחבת הקבינט לגודל כזה שיקשה על ניהולו. השרים הבכירים נותרו האחראים הסופיים על ניהול משרדיהם, כשהם נושאים בחובת דיווח לפרלמנט על כל הכרוך בכך. עם זאת, גם השרים הזוטרים מחויבים במתן דין וחשבון (accountability) על תחומי האחריות הספציפיים שהוקצו להם.
גורם נוסף שייעל את עבודת הקבינט היה הקמתן של ועדות קבינט שונות (Cabinet Committees), שבהן יכולים להיות חברים גם שרים זוטרים שאינם חברי הקבינט. ראש הממשלה מקים בדרך-כלל מספר ועדות קבינט קבועות (למשל, ועדה לביקורת הצעות, ועדה לביטחון לאומי, ועדה לעניינים פרלמנטריים). ועדות נוספות, לרבות ועדות אד-הוק מוקמות מפעם לפעם למטרות ספציפיות ולרוב לזמן קצוב.34
יצוין, כי לעתים מתכנסת לדיון הממשלה כולה ולא רק הקבינט המצומצם שלה, אשר מתכנס דרך קבע.
3.2.1. שרי הקבינט
כאמור, שרי הקבינט הם על-פי רוב השרים הבכירים העומדים בראש משרדי הממשלה.
בקבינט הנוכחי 18 שרים, הכוללים גם את ראש הממשלה (העומד בראש "משרד ראש הממשלה והקבינט") ואת סגן ראש הממשלה (אחד השרים משמש כ- Deputy Prime Minister). סגן ראש הממשלה הוא השר הבכיר השני בממשלה, לאחר ראש הממשלה. בממשלות קואליציה לרוב ממלא את התפקיד מנהיג השותפה הקואליציונית הבכירה למפלגת השלטון. תפקידו לפעול בשם ראש הממשלה בהעדרו של האחרון. במקרה של פטירת ראש הממשלה, סגן ראש הממשלה יתמנה לרוב על-ידי המושל הכללי כראש ממשלה זמני, עד לבחירתו של מנהיג חדש למפלגת השלטון.35
15 מהשרים חברים בבית הנבחרים ו-3 אחרים מכהנים כסנטורים.
16 מבין השרים עומדים בראש משרדי ממשלה שונים. 2 שרים נוספים – שר החוץ ושר המסחר – עומדים בראש משרד ממשלתי אחד (משרד החוץ והמסחר – Department of Foreign Affairs and Trade). בצורה זו מיוצגים בקבינט 17 משרדי ממשלה.36
יצוין, שחלק מהשרים נושאים ביותר מתפקיד אחד. למשל, שרת החינוך, המדע וההכשרה היא גם השרה המסייעת לראש הממשלה בנושאי נשים (Minister Assisting the Prime Minister for Women’s Issues).
3.2.2. השרים שמחוץ לקבינט
בממשלה הנוכחית מכהנים 12 שרים "זוטרים" שאינם חברי קבינט. 8 מהם חברי בית הנבחרים ו-4 סנטורים. 12 השרים הללו מכהנים ב-12 משרדי ממשלה שונים, תחת השרים הבכירים העומדים בראש אותם משרדים. אף אחד מהם אינו מוגדר כשר בלי תיק.
כאמור, על אף שאינם חברי קבינט, הם יכולים להיות מוזמנים על-ידי ראש הממשלה ליטול חלק בישיבות הקבינט, כאשר נידונים בהן נושאים הנוגעים למשרדיהם ולתחומי פעילותם, והם גם יכולים להיות חברים בוועדות הקבינט השונות. יצוין, שההבחנה בינם לבין שרי הקבינט מוצאת את ביטויה גם בסוגיית השכר. בדומה למצב בבריטניה, גם באוסטרליה דירוג השכר של שרי הקבינט גבוה מזה של שאר השרים.37
3.3. שרים מסייעים ומזכירים פרלמנטריים
מזכיר פרלמנטרי (parliamentary secretary) משמש כסגן לשר שלו (deputises for his minister) ופועל על-פי הנחיותיו. הוא פועל בתוך משרד ממשלתי אך אינו אחראי על תיק כלשהו.
לפני כמה שנים התעוררה מחלוקת באוסטרליה סביב השאלה, באיזו מידה רשאי מזכיר פרלמנטרי לפעול במקומו או בשמו של השר במילוי תפקידיו הסטטוטוריים. החלטה של בית המשפט הפדראלי מ-199838 העמידה בסימן שאלה את יכולתו של שר להאציל לשר אחר או למזכיר פרלמנטרי הרשאה בלתי מוגבלת להפעיל סמכויות סטטוטוריות במקומו או בשמו. הממשלה יזמה צעדי חקיקה שונים כדי להסיר את חוסר הוודאות בנושא ובעקבות זאת חוקק הפרלמנט חוק (The Acts Interpretation Amendment Act 1998) שמאפשר לשר להסמיך שר בלי-תיק (non-portfolio minister) או מזכיר פרלמנטרי לפעול בשמו. בנוסף, התובע הכללי עתר לבית המשפט הפדראלי נגד ההחלטה האמורה ובפברואר 1999 קיבל בית המשפט את עמדתו והפך את אותה החלטה. יצוין, כי המזכירים הפרלמנטריים רשאים להיות נוכחים גם בישיבות שמקיימת הממשלה כולה.
החוק המגביל את מספר השרים בממשלה מגביל גם את מספר המזכירים הפרלמנטריים וקובע כי לא ימונו למעלה מ-12 מזכירים כאלה.39 בממשלה הנוכחית מכהנים 10 מזכירים פרלמנטריים ועוד 2 נוספים שמונו כשרים מסייעים (Assistant Ministers). מתוך כל ה-12: 10 חברים בבית הנבחרים ו-2 הם סנטורים. כל אחד מאותם מזכירים פרלמנטריים ושרים מסייעים מכהן במשרד ממשלתי אחר.
יוצא, אפוא, שישנם משרדי ממשלה שבהם מכהנים שר בכיר הממונה על המשרד (ומייצגו בקבינט), שר זוטר האחראי על חלק מתחומי פעילותו, ובנוסף גם מזכיר פרלמנטרי או שר מסייע.
4. הולנד
4.1 כללי
הממשלה בהולנד תלויה בתמיכת הפרלמנט והרכבה הפוליטי נקבע בהתאם להרכבו. מאז שהונהגה בהולנד זכות בחירה כללית ושיטת בחירה יחסית אף מפלגה לא זכתה ברוב המושבים בפרלמנט ועל-כן, כדי לזכות בתמיכה של רוב פרלמנטארי נדרשות המפלגות להקים ממשלות קואליציוניות.40 חלוקת ה"תיקים" בין מפלגות הקואליציה נעשית, פחות או יותר, באופן פרופורציונאלי למספר מושביה של כל מפלגה בפרלמנט; כאשר ראש הממשלה בדרך כלל, אם כי לא בהכרח, הוא נציגה של הסיעה הגדולה ביותר בבית הנבחרים.41
על-פי החוקה ההולנדית, הממשלה מורכבת מהמלך והשרים. עם זאת, החוקה מבהירה שהשרים ולא המלך הם האחראים לפעולות הממשלה.42 החוקה ממשיכה וקובעת שראש הממשלה ושאר השרים ימונו לתפקידם וישתחררו ממנו בצו מלכותי. משרדי הממשלה יוקמו אף הם בצו מלכותי ובראשם יעמוד שר.43 חברי הממשלה אינם רשאים לכהן במקביל גם כחברי הפרלמנט.44
בפועל מורכבת הממשלה מראש הממשלה, השרים (Ministers) ומזכירי המדינה (State Secretaries).
את מבנה הממשלה ניתן לתאר כמבנה בשני מעגלים:
• המעגל הפנימי – חברי הקבינט: ראש הממשלה, סגן (או סגני) ראש הממשלה ושאר השרים.
• המעגל החיצוני – מזכירי המדינה, שהם "שרים זוטרים" שאינם חברי קבינט.
4.2 המעגל הפנימי: חברי הקבינט
על-פי החוקה, הקבינט מורכב מהשרים (Ministers) ובראשו עומד ראש הממשלה.45
תפקיד הקבינט לקבוע את מדיניותה הכוללת של הממשלה.46 הקבינט מתכנס פעם בשבוע ולעתים אף יותר, כאשר יש צורך בכך. הקבינטים בהולנד תמיד היו קטנים באופן יחסי. בממשלות שקמו בהולנד מאז מלחמת העולם השנייה גודלו הממוצע של הקבינט עמד על 15 חברים, לעתים גם פחות כאשר היו שרים שנשאו ביותר מתפקיד אחד.
ראש הממשלה עומד, כאמור, בראש הקבינט. סמכויותיו הפורמאליות מצומצמות למדי. ראש הממשלה מכתיב את סדר היום של הקבינט ומנהל את ישיבותיו ואת ישיבות ועדות המשנה שלו. כאשר נדרש הקבינט להצביע בסוגיה כלשהי, קולו של ראש הממשלה הוא המכריע במצב של שוויון. ראש הממשלה אינו ממנה את השרים, באופן רשמי מינויים נעשה על-ידי המלך או המלכה, לאחר משא ומתן בין המפלגות המקימות את הממשלה. ראש הממשלה אינו רשאי להעביר שר מתפקידו או לבצע חילופי גברי בקבינט על-ידי "ציוות" שרים לתיקים אחרים. בסמכות ראש הממשלה להכריע בקונפליקטים הנוגעים לגבולות החלוקה של תחומי הסמכויות בין השרים והמשרדים השונים.47
משרת סגן ראש הממשלה (Deputy Prime Minister), או סגני ראש הממשלה, צמחה מתוך הסדרים בלתי-פורמאליים למילוי מקומו של ראש הממשלה בהיותו חולה או בהעדרו. בדרך כלל, סגן ראש הממשלה הוא השר המוביל (the leading minister) מטעם מפלגה שהיא שותפה קואליציונית בכירה למפלגתו של ראש הממשלה. סגן ראש הממשלה הוא על-פי רוב גם הדובר הראשי של מפלגתו בקבינט. לעתים ראשי ממשלה יצרו מעין פורום של נשיאות (Presidium) עם סגניהם כדי להכין מראש את ישיבות הקבינט וכדי למנוע או לקדם מראש קונפליקטים צפויים.48
השרים, כאמור, אינם יכולים להיות חברי פרלמנט (למעט במהלך התקופה שבין חילופי ממשלות), אך עם זאת הם נוטלים חלק בדיוני הפרלמנט. רשמית, אמנם, הם מתמנים לתפקידם על-ידי המלך או המלכה, אך בפועל הם נותנים דין וחשבון בפני הפרלמנט והוא הגוף שיכול להביא לסיום כהונתם.49 יש לציין כי בהולנד, לאורך השנים, רבים מחברי הממשלה היו מומחים מבחוץ (outside specialists) שמונו לשמש כשרים. מומחיות זו מונעת מוביליות של השרים מתפקיד אחד למשנהו. 79% מכלל השרים שכיהנו בממשלות השונות בין השנים 1984-1945 לא עברו ממשרד למשרד.50
בעבר כלל הקבינט רק את השרים העומדים בראש משרדי הממשלה, אך ב-1938 תוקנה החוקה כדי לאפשר לכלול בו גם שרים ללא-תיק (Ministers without Portfolio, או Non-departmental Ministers).51
המונח שר בלי תיק במידה רבה מטעה. בהולנד, ל"שר בלי תיק" בהחלט יש "תיק", אלא שמדובר ב"תיק" שלשם הטיפול בו אין צורך להקים משרד ממשלתי נפרד.52 לפיכך, שר ללא תיק משמש למעשה כשר נוסף במשרד ממשלתי קיים שבראשו עומד שר אחר; והוא מופקד על טיפול בתחומים ונושאים מסוימים במסגרת אותו משרד. כך למשל, מזה עשרות שנים נהוג למנות "שר ללא תיק לסיוע (או שיתוף פעולה) בפיתוח" במשרד החוץ ואף להקצות לו תקציב נכבד לצורך טיפול בתחומים שעליהם הוא מופקד.
לעתים, שרים ללא תיק מצורפים לממשלה מתוך שיקולים של איזונים פוליטיים בין המפלגות השונות המרכיבות את הקואליציה. עד 1997 שום קבינט לא כלל יותר משני שרים ללא-תיק. כיום מכהנים בו 3 שרים כאלה.
4.3. המעגל החיצוני: מזכירי המדינה
מזכירי המדינה נחשבים לשרים זוטרים (junior ministers) והם אינם חברים בקבינט.
החוקה קובעת שניתן למנות מזכירי מדינה (State Secretaries), כאשר מינוים ושחרורם מתפקיד יעשה אף הוא בצו מלכותי.53 שר יכול להסתייע במזכיר מדינה ואפילו בכמה מזכירי מדינה, שנוטלים על עצמם אחריות לחלק מתפקידיו. על-פי החוקה, מזכיר מדינה יפעל בסמכות מיניסטריאלית במקומו של השר, במקרים בהם השר מוצא זאת לנכון. על מזכיר המדינה לפעול בהתאם להנחיותיו של השר.
מזכיר המדינה נושא באחריות לנושאים שנמסרו לטיפולו, אך מבלי לגרוע בכך מהאחריות שבה נושא השר עצמו.54 במלים אחרות, אחריותו של מזכיר מדינה אינה מפחיתה מהאחריות הכוללת של השר לתיק שעליו הוא מופקד.55
בעבר היו ממשלות שבהן מספר מזכירי המדינה השתווה למספר השרים ואף עלה עליו, אך בשנים מאוחרות יותר פחת מספרם של מזכירי המדינה בממשלות השונות והתייצב על כמות של 12-11 מזכירי מדינה שמכהנים בממשלה.
הגדרת תפקידיו של כל מזכיר מדינה יכולה להשתנות מממשל לממשל והיא מתפרסת ברשומות.56 מזכיר מדינה, בדומה לשר, רשאי לחתום (בנוסף לחתימת המלך) על כל חוק של הפרלמנט או צו מלכותי.57
בדרך כלל מזכירי מדינה נוכחים בישיבות קבינט רק כאשר הן עוסקות בנושאים שמצויים בתחום אחריותם. יוצא דופן לעניין זה הוא מזכיר המדינה לענייני חוץ (State Secretary for Foreign Affairs), שמוגדר גם כ"שר לעניינים אירופיים" (Minister for European Affairs) במשרד החוץ, שעל-פי הנוהג המקובל נוכח בכל ישיבת קבינט.58
שרים, על-פי רוב, מיוצגים בהעדרם על ידי מזכירי המדינה שלהם. כך למשל, מזכיר מדינה יכול להשתתף, בשם השר שלו, בהתייעצויות שמקיים הקבינט. עם זאת יודגש, שהוא אינו רשאי להצביע בקבינט במקומו של השר.59
לעתים ממונים מזכירי מדינה כדי לסייע לשרים המופקדים על תיקים מורחבים. שר הכספים (Minister of Finance), למשל, בדרך-כלל מאציל את סמכויותיו בתחום המיסוי למזכיר המדינה שלו.60 מזכירי מדינה גם יכולים לייצג אינטרסים ספציפיים במסגרת המשרד שבו הם פועלים (בעבר היו במשרד ההגנה שלושה מזכירי מדינה שייצגו את שלושת זרועות הצבא) או לספק מומחיות במקום בו השר חש שהוא זקוק לה. לעתים קרובות מזכיר מדינה ממונה משיקולים של איזונים פוליטיים, או אפילו כמעין "כלב שמירה" של מפלגה אחת על שר מטעמה של מפלגה קואליציונית אחרת.61
4.4 מבנה הממשלה הנוכחית:62
ב-7 בפברואר 2007 הוקמה בהולנד ממשלתה הנוכחית כקואליציה של שלוש מפלגות.
הממשלה מונה 27 חברים, על-פי החלוקה הבאה:
* 16 שרים. מניין זה כולל את ראש הממשלה עצמו, המשמש גם כ"שר לעניינים כלליים" (Minister for General Affairs) ועומד בראש משרד ממשלתי בעל שם זהה.63 שניים מהשרים - שר הכספים והשר ("ללא תיק") לענייני נוער ומשפחה - משמשים כסגנים לראש הממשלה. 16 השרים כוללים:
• 13 שרים (לרבות, כאמור, ראש הממשלה) שעומדים בראש משרדי הממשלה.64
• 3 שרים "ללא תיק" (שרים נוספים במשרדים קיימים, הממונים על תחומים ספציפיים).65
* 11 מזכירי מדינה, המכהנים ב-10 משרדי ממשלה.66
5. שבדיה
5.1 כללי
שבדיה היא דמוקרטיה פרלמנטארית ומונרכיה קונסטיטוציונית. רשמית, המלך הוא ראש המדינה, אך סמכויותיו הועברו במרוצת השנים לממשלה, מזה, וליושב-ראש הפרלמנט, מזה, ואלה שנותרו לו הן בעיקרן סמליות וטקסיות.67
לאורך השנים מתאפיינת שבדיה בקיומן של ממשלות מיעוט רבות המונהגות בידי מפלגת שלטון בודדת. 73% מכלל הממשלות שכיהנו בשבדיה בין השנים 1998-1945 היו ממשלות מיעוט חד-מפלגתיות. בשנים אלה המספר הממוצע של סיעות קואליציה היה 1.42 (בעוד שמספרן הממוצע של הסיעות בפרלמנט במהלך אותן שנים היה 5.3). ניתן לומר, אפוא, ששבדיה מתאפיינת בממוצע נמוך יחסית של סיעות בפרלמנט, בכלל, ובקואליציה, בפרט.68
על-פי החוקה, הממשלה השבדית מורכבת מראש הממשלה ושרים אחרים.69 יושב-ראש הפרלמנט מציע לפרלמנט מועמד להרכבת הממשלה ולאחר שאותו מועמד הצליח במלאכתו, יושב-ראש הפרלמנט ממנה אותו לראש הממשלה (בכפוף לאישור מינויו בפרלמנט).70 ראש הממשלה עצמו ממנה את שרי ממשלתו והוא אף רשאי להעבירם מתפקידם.71
5.2. מבנה הממשלה והרכבה
הממשלה בשבדיה מורכבת מרובד אחד ולא כממשל בשני רבדים, כך שלמעשה קיימת חפיפה בין המושג ממשלה למושג קבינט.
מספר השרים בממשלת שבדיה ומספר משרדי הממשלה אינו קבוע בחקיקה. מאז שלהי שנות ה-70 של המאה ה-20 ועד אמצע שנות ה-90, מספר משרדי הממשלה והשרים השתנה אך במעט בין ממשלה לממשלה, כאשר מספר השרים נע בין 20 ל-22 ומספר משרדי הממשלה נע בין 12 ל-14.72 בממשלה הקודמת בשבדיה כיהנו 19 שרים ואילו בממשלה הנוכחית מכהנים 21 שרים (בנוסף לראש הממשלה).
הממשלה היא שקובעת את חלוקת התפקידים בין השרים ואת תחומי האחריות של משרדי הממשלה השונים.73 החלטות הממשלה מתקבלות באופן קולקטיבי בישיבות הממשלה (=הקבינט) המתקיימות מדי שבוע. לפחות חמישה שרים חייבים להיות נוכחים בישיבת הקבינט כדי שניתן יהיה לקבל בה החלטה רשמית כלשהי.74 ראש הממשלה מזמן את שאר השרים לישיבות הממשלה והוא היושב בראשן.
בראש כל משרדי הממשלה עומדים שרים. ראש הממשלה הוא שמחליט מי משרי הממשלה יעמוד בראש משרד זה או אחר.75 לרוב, מי שמציג בישיבות הממשלה את העניינים הנוגעים לתחום פעילותו של משרד זה או אחר הוא השר העומד בראש אותו משרד. עם זאת, ראש הממשלה גם רשאי להחליט שנושא מסוים הנמצא בתחום טיפולו של משרד כלשהו יוצג על-ידי שר שאינו עומד בראש אותו משרד.
בשבדיה קיים איסור על כהונה כפולה של שרים בממשלה ובפרלמנט גם יחד. כאשר חבר פרלמנט מסוים מתמנה לכהן כשר בממשלה עליו להתפטר מחברותו בפרלמנט ומחליפו (שזהותו נקבעה מראש) מתמנה למלא את מקומו כחבר פרלמנט. בשנים 2002-1998, 14 חברי פרלמנט (4% מכלל חברי הפרלמנט) פרשו ממנו על רקע מינוי לממשלה. בין השנים 2006-2002, 16 חברי פרלמנט עשו זאת (4.6% מכלל חברי הפרלמנט).76 בצד נתונים אלה יש לשים לב לכך שממילא רוב השרים אינם מתמנים לתפקידם מקרב חברי הפרלמנט (בממשלות שכיהנו בשבדיה בשנים 2006-1998, 44% מהשרים לא באו מקרב חברי הפרלמנט).77 אמנם, השרים בשבדיה אינם חברי פרלמנט, אך על-פי החוק יש להקצות להם מושבים מיוחדים במליאה. הם נדרשים להשתתף בישיבותיה ויש להם זכות לשאת דברים לגופו של הדיון.78
על-פי החוקה, ראש הממשלה רשאי למנות את אחד השרים לבצע את תפקידיו על תקן של סגן ראש הממשלה (Deputy Prime Minister) ולמלא את מקומו בהעדרו. אם ראש הממשלה לא מינה סגן כאמור, או במקרה שבו גם הסגן מנוע מלבצע את תפקידיו של ראש הממשלה, יועברו תפקידיו לשר הוותיק בממשלה (זה שתקופת כהונתו כשר ארוכה משל כל שאר השרים). כאשר יש שני שרים או יותר שעונים לקריטריון זה (בעלי אותו משך כהונה כשרים), תינתן קדימות לשר הבכיר מביניהם מבחינת גילו.79 כאשר ראש הממשלה נעדר, סגן ראש הממשלה או השר הבכיר ביותר יושב בראש ישיבות הממשלה. בממשלה הנוכחית אחת השרות (The Minister for Enterprise and Energy) משמשת גם כסגנית ראש הממשלה.80
תחת השרים עובדים מזכירי מדינה (State Secretaries) הכפופים אליהם ישירות, שהם למעשה מינויים פוליטיים של השרים המשמשים כעוזריהם הראשיים. כיום ישנם בשבדיה 31 מזכירי מדינה המכהנים במשרדי הממשלה השונים.
בשבדיה ישנם 13 משרדי ממשלה (לרבות משרד ראש הממשלה) ובצדם פועל המשרד לעניינים אדמיניסטרטיביים, האחראי על הנושאים המנהליים בחתך רוחבי של כלל משרדי הממשלה.
כאמור, בממשלה הנוכחית מכהנים, פרט לראש הממשלה, עוד 21 שרים. למעשה, ברוב משרדי הממשלה מכהנים כמה שרים באותו משרד (מתוך 13 משרדי הממשלה, ב-6 משרדים מכהן שר אחד בלבד העומד בראש המשרד, ב-5 משרדים מכהנים שני שרים במקביל בכל משרד, וב-2 המשרדים הנותרים מכהנים שלושה שרים במקביל בכל משרד). יצוין, שאף אחד מבין השרים הללו אינו מוגדר כשר בלי-תיק. גם השרים המכהנים באותו משרד ביחד עם שרים אחרים אחראים על "תיק" מסוים במסגרת המשרד, אחריות אשר באה לידי ביטוי גם בתואר בו הם מחזיקים.81 יצוין שבעבר נהוג היה למנות גם שרים ללא תיק (Ministers without Portfolio) או שרים שהיו אחראים על תחומים שונים "שנלקחו" ממשרדי הממשלה השונים, אך פרקטיקה זו נפסקה במרוצת השנים. עם זאת, ייתכנו מצבים בהם שר במשרד כלשהו אחראי על נושאים מסוימים המצויים בתחומו של משרד אחר.82
כאשר שני שרים (או יותר) חולקים משרד ממשלתי אחד, כל אחד מהם נושא באחריות מלאה לגבי התחומים שעליהם הוא מופקד ויש להם מעמד שווה במסגרת הממשלה כולה.83
6. נורבגיה
6.1 כללי
נורבגיה היא מונרכיה חוקתית ודמוקרטיה פרלמנטארית שבה הממשלה אחראית בפני הפרלמנט וביכולתה לכהן כל עוד היא נתמכת ברוב פרלמנטארי. מבחינה פורמאלית, החוקה הנורבגית מעמידה את המלך בראש הרשות המבצעת ומעניקה את עיקר סמכויות הביצוע למלך, או ליתר דיוק "למלך במועצתו". על-פי החוקה (סעיף 12), המלך נדרש לבחור "מועצה של אזרחים נורבגיים" ולקבל את החלטותיו העיקריות בנוכחותה, לאחר ששמע את עצת היועצים (Councillors) הרלוונטיים. עם זאת, מאז כינון שיטת הממשל הפרלמנטארי ב-1884, תפקיד המונרכיה בחיים הפוליטיים הפך לתפקיד סמלי במהותו.84 בפועל תפקידי הרשות המבצעת מוטלים על הממשלה.
כמו שבדיה, גם נורבגיה מתאפיינת לאורך השנים בקיומן של ממשלות מיעוט רבות המונהגות בידי מפלגת שלטון בודדת. 65% מכלל הממשלות שכיהנו בנורבגיה בין השנים 1998-1945 היו ממשלות מיעוט ו-69% מהממשלות היו חד-מפלגתיות. בשנים אלה המספר הממוצע של סיעות קואליציה היה 1.73 (בעוד שמספרן הממוצע של הסיעות בפרלמנט במהלך אותן שנים היה 6.4). ניתן לומר, אפוא, שנורבגיה, בדומה לשבדיה, מתאפיינת אף היא בממוצע נמוך למדי של סיעות בקואליציה.85
6.2. מבנה הממשלה והרכבה
הממשלה מורכבת מראש הממשלה והשרים. הממשלה היא למעשה "מועצת המלך", או מועצת המדינה" (Council of State). היא בנויה כרובד אחד, כך שבהקשר הנורבגי, המונחים "ממשלה" ו"קבינט" יכולים לשמש לחילופין.
על-פי החוקה, המלך (או ליתר דיוק, "המלך במועצתו") ממנה ממשלה חדשה שקמה, והוא גם ממנה את חברי הממשלה (השרים) וקובע בראש איזה משרד יעמוד כל אחד מהם. הממשלה מתכנסת לרוב פעמיים בשבוע, לישיבות המתנהלות בראשות ראש הממשלה. על-פי סעיף 13 לחוקה, במקרה בו נערכת הצבעה על החלטה כלשהי ויש שוויון בין קולות השרים, אזי לראש הממשלה (ובהעדרו לבכיר השרים) יש שני קולות בהצבעה. פעם נוספת מדי שבוע מקיימת הממשלה – על תקן "מועצת המלך" - ישיבה בארמון המלך, המתנהלת בראשות המלך, ישיבה שבה מוסרים השרים דיווחים למלך ועונים על שאלותיו. יצוין שהחוקה מגדירה החלטות מסוימות שנדרש לקבלן בפורום זה של מועצת המלך (למשל, מינויים למשרות רשמיות בכירות בשירות הציבורי).
לראש הממשלה סמכויות פורמאליות מעטות ביחס לשאר השרים. הוא אינו מוסמך להקים משרדי ממשלה חדשים, לבטל משרדים קיימים או להעביר סמכויות ממשרד למשרד. כמו שאר השרים, גם הוא כפוף לסמכות הקולקטיבית והסופית של הקבינט כולו.86 ראש הממשלה גם אינו נמצא בעמדה המאפשרת לו למנות קבינט כראות עיניו, שכן הוא נדרש להתחשב בעמדת מפלגתו ואם מדובר בממשלה קואליציונית – בעמדותיהן של סיעות הקואליציה.87
ככלל, השרים בנורבגיה, מלבד ראש הממשלה, עומדים בראש משרדי ממשלה (departmental ministers). רק מדי פעם מתמנים שרים שאינם עומדים בראש משרדי ממשלה (non-departmental ministers) או שרים ללא תיק (Ministers Without Portfolio). כל השרים (וראש הממשלה) הם חברי הקבינט.
בנורבגיה חל איסור על כהונה כפולה בפרלמנט ובממשלה בעת ובעונה אחת. לכל חבר פרלמנט נקבע מחליף (deputy member) ידוע מראש אשר ממלא את מקומו בפרלמנט במקרה בו הוא מתמנה לכהן כשר בממשלה. בשנים 2001-1997, 21 חברי פרלמנט (קרוב ל-13% מכלל חברי הפרלמנט) פרשו ממנו על רקע מינוים לממשלה. בשנים 2005-2001, 12 חברי פרלמנט (כ-7% מכלל החברים בו) פרשו ממנו מאותה סיבה.88 על אף שאינם חברי פרלמנט נדרשים השרים להשתתף בדיונים העוסקים בתחום אחריותם, והם רשאים לשאת דברים אך מנועים מלהצביע.89
מבנה הממשלה משתנה מעת לעת במובן זה שתחומי אחריות עוברים ממשרד אחד למשנהו, משרדים חדשים מוקמים ואחרים נסגרים. חלק מעבודת הממשלה מתבצע באמצעות ועדות קבינט.
על-פי סעיף 12 לחוקה הנורבגית, על הממשלה להיות מורכבת מראש הממשלה ו-7 שרים לפחות. עם השנים מספר משרדי הממשלה הלך וגדל, לא רק בשל התרחבות תחומי הפעילות הממשלתיים, אלא גם בשל שיקולים פוליטיים, כאשר הקמה של משרדי ממשלה חדשים היתה לעתים אמצעי להשביע את רצונן של קבוצות פוליטיות שונות. עם זאת, ככלל, ראשי הממשלות בנורבגיה ומנהיגים פוליטיים אחרים השכילו לאזן לחצים אלה ביעילות, מתוך מטרה, מפורשת או משתמעת, לשמור על יציבות המבנה של משרדי הממשלה.90 בפועל, מאז 1945 מכהנים בממשלות בין 13 ל-19 שרים.91
נכון לפברואר 2007 ישנם 18 משרדי ממשלה (כולל משרד ראש הממשלה). הממשלה הנוכחית (ממשלה קואליציונית ששותפות בה שלוש מפלגות) מורכבת מראש הממשלה ועוד 18 שרים.92 כל אחד מהשרים עומד לבדו בראש משרד ממשלתי, למעט משרד החוץ שבו מכהנים שני שרים גם יחד. אף אחד מהשרים אינו מוגדר כשר בלי תיק.93
כאמור, בראש כל משרד ממשלתי עומד שר הנושא באחריות מלאה לכל תחומי הפעילות הנוגעים למשרדו ואחריות זו אינה ניתנה להאצלה. תחת השר מכהנים במשרדי הממשלה מזכירי מדינה (State Secretaries) המשמשים כסגנים לשרים. על-פי סעיף 14 לחוקה, המלך רשאי למנות מזכירי מדינה כדי לסייע לחברי הממשלה במילוי משימותיהם שמחוץ לממשלה, או ליתר דיוק "מחוץ למועצת המדינה". הסעיף ממשיך וקובע, שכל מזכיר מדינה יפעל בשם השר שאליו הוא "צוות", ככל שיקבע השר. על-פי סעיף 62 לחוקה, גם מזכירי מדינה מנועים מלכהן כחברי פרלמנט בהיותם בתפקיד זה.
7. גרמניה
7.1 כללי
ברפובליקה הפדראלית של גרמניה נוצרת הממשלה על בסיס תמיכה של רוב פרלמנטארי. בניגוד לשיטה הפרלמנטרית הבריטית, שבה תמיד מפלגה פוליטית אחת נמצאת בשלטון94, ככלל, בפרלמנט הגרמני (הבונדסטאג) אין מפלגה אחת בעלת רוב מוצק וברור ועל כן, על-פי רוב, נדרשת קואליציה של כמה מפלגות כדי לבחור בקאנצלר שירכיב את הממשלה.95 לבחירת הקנצלר קודם, אפוא, משא ומתן מקיף בין המפלגות שמתעתדות להרכיב קואליציה. משא ומתן זה מתייחס לא רק למדיניות הממשלה שתוקם, אלא גם לשאלות של חלוקת התיקים בין המפלגות השונות והרכב משרדי הממשלה (אילו משרדים יישארו על כנם, אילו משרדים חדשים יוקמו).
אם כך, השיטה הגרמנית מעניקה למפלגות הפוליטיות המיוצגות בפרלמנט מידה רבה של השפעה על קביעת מבנה הממשלה הפדראלית שתוקם והרכבה. מנגד, כפי שיובהר להלן, השיטה הגרמנית גם מעניקה לקאנצלר עצמו, לאחר שנבחר לתפקידו, סמכויות רבות בכל הנוגע לקביעת הרכב הממשלה וניהולה, למינוי השרים ולהגדרת סמכויותיהם. יצוין, שהפרלמנט יכול להפיל את הקאנצלר בהצבעת אי-אמון, אך מדובר באי-אמון קונסטרוקטיבי, שבמסגרתו נדרשות המפלגות להצביע על מועמד חלופי למשרת הקאנצלר, כתנאי להפלת זה המכהן.
7.2 מבנה הממשלה והרכבה
7.2.1 הקאנצלר והשרים הפדראליים
על-פי סעיף 62 לחוקה, הממשלה הפדראלית מורכבת מהקאנצלר (ראש הממשלה) והשרים הפדראליים. פורמאלית, הקאנצלר והשרים מתמנים לתפקידם על-ידי הנשיא, הנחשב לראש המדינה. הקאנצלר והשרים הפדראליים יכולים אך אינם נדרשים להיות חברי פרלמנט. עם זאת, השרים הם בדרך כלל חברי הבונדסטאג.96
הממשלה בנויה מרובד אחד בלבד, כשהקבינט כולל למעשה את הממשלה כולה והקאנצלר יושב בראשו. חלק מעבודת הקבינט מתבצע באמצעות ועדות הקבינט, שבהן ניתן ייצוג למפלגות הקואליציה השונות.97
מבחינה רשמית וחוקתית, הקאנצלר קובע את קווי היסוד של מדיניות הממשלה ונחשב למי ש"מנווט את הספינה". הקאנצלר הוא היחיד מבין חברי הממשלה שנבחר על-ידי הבונדסטאג. בידיו נתונה הסמכות הבלעדית להרכיב את הממשלה ועל-פי החוקה הוא מוסמך לבחור אישית את שרי ממשלתו. לאחר שבחר את השרים הוא מגיש לנשיא הצעה למנותם, הצעה שלמעשה מחייבת את הנשיא (בידי הקאנצלר נתונה גם הסמכות לפטר את השרים, בהליך דומה). זאת ועוד, הקאנצלר הוא שקובע את מספר השרים ומשרדי הממשלה, את תחומי אחריותם ואת היקף סמכויותיהם. הוא רשאי להקים משרדי ממשלה חדשים ולבטל משרדים קיימים. העיקרון המנחה את הממשל הגרמני הוא יותר היררכי ופחות קולגיאלי. חובת הדיווח לפרלמנט מתבצעת בעיקרה דרך הקאנצלר עצמו, כאשר השרים אחראים בפני הקאנצלר ואילו הקאנצלר אחראי בפני הפרלמנט.98
הקבינט מורכב מהקאנצלר והשרים הפדראליים. הקאנצלר הוא יושב-ראש הקבינט, המזמן את ישיבותיו. הקבינט הגרמני נבדל ממקביליו במדינות אחרות בכך שלא מדובר בגוף שבו מתקיים דיון פתוח על מדיניות הממשלה ושבו בסופו של דבר נקבעת מדיניות זו. הקבינט אינו בדיוק פורום לדיון, ויכוח וקבלת החלטות קולקטיביות אלא הוא משמש יותר לאישור החלטות שכבר התקבלו מחוצה לו, במגעים בין השרים השונים והקאנצלר.99
השרים אחראים אישית על ניהול המשרדים שבראשם הם עומדים, בהתאם לקווי המדיניות של הממשלה. תפקידם של שרים מסוימים נקבע בחוקה (למשל, שר ההגנה ושר הכספים). למרות שהקאנצלר רשאי להוציא הנחיות לשרים שלו, החוקה מדגישה את זכות השרים לנהל את ענייני משרדיהם בצורה אוטונומית ובאחריותם, בהתאם לקווי היסוד שנקבעו. בפועל שרים רבים יצרו לעצמם מעמד חזק על בסיס יכולותיהם המקצועיות, כישוריהם בתחום יחסי הציבור והתמיכה הפרלמנטארית והחוץ-פרלמנטארית שניתנה להם. כאמור, כל השרים הפדראליים חברים בקבינט.100
כפי שצוין, הקאנצלר נהנה מסמכויות רבות, אך מנגד הוא גם זקוק לתמיכה קואליציונית בממשלתו. כוחן והשפעתן של המפלגות הפוליטיות בכל הנוגע לקביעת הרכב הממשלה באים לידי ביטוי בהסכם הקואליציוני שעל בסיסו מוקמת הממשלה ושפרטיו מחייבים גם את הקאנצלר עצמו. למעשה, בפוליטיקה הקואליציונית הגרמנית, הקאנצלר צריך לקבל בדרך כלל את המינויים המיניסטריאליים של שותפיו לקואליציה.
הממשלה הנוכחית, שהוקמה ב-22 בנובמבר 2005, היא ממשלה קואליציונית של שלוש מפלגות, אך מאחר ושתיים מהן התאחדו לסיעה פרלמנטארית משותפת, למעשה מורכבת הקואליציה משתי סיעות גדולות (CDU/CSU, מזה ,וה-SPD, מזה). בסעיף הדן בהרכב הקבינט בהסכם הקואליציוני הנוכחי, נקבע אמנם שהסמכות לארגון הקבינט היא בידי הקאנצלר, אך עם זאת סוכם, ששינויים משמעותיים במשרדי הממשלה יהיו כפופים להסכמה בין השותפות הקואליציוניות.101 גם חלוקת התיקים הוסדרה במסגרת אותו הסכם קואליציוני ובמסגרתה נקבע שסיעה אחת "תספק" את הקאנצלר ואילו השניה את סגן הקאנצלר; וכן נקבע באילו תיקים בדיוק תחזיק כל אחת משתי הסיעות. ההסכם גם קובע, שהזכות למנות את השרים שיחזיקו בתיקים השונים היא בידי המפלגה שמחזיקה באותם תיקים.102
בממשלה הנוכחית 16 חברים: הקאנצלרית ועוד 15 שרים פדראליים.
אחד השרים משמש גם כסגן הקאנצלר. סגן הקאנצלר ממלא את מקום הקאנצלר בהעדרו, למשל בכינוס ישיבות קבינט. לרוב ממלא את התפקיד נציגה של השותפה הקואליציונית הבכירה של מפלגת הקאנצלר.103
כל שר פדראלי מופקד על משרד ממשלתי אחר (ישנם 14 משרדי ממשלה פדראליים, בנוסף למשרד הקאנצלר). ראש משרד הקאנצלר (Head of the Federal Chancellery) הוא בדרגה של שר פדראלי וגם הוא חבר בקבינט (נכלל בין 15 השרים הפדראליים). אף אחד מהשרים אינו מוגדר כ"שר בלי-תיק" וגם אף אחד מהם אינו מכהן כשר "נוסף" במשרד כלשהו.104
7.2.2 נושאי משרות נוספים: "מזכירי מדינה" ו"שרי מדינה"
בהסכם הקואליציוני של הממשלה הנוכחית נקבע שהמפלגות המרכיבות את הקואליציה "יספקו" לממשלה מספר שווה של מזכירי מדינה פרלמנטריים (Parliamentary State Secretaries) ו"שרי מדינה" (Ministers of State); ושהשרים יהיו רשאים למנות מזכירי מדינה ושרי מדינה – כל שר במשרדו.105
בהתאם לכך, בכל משרדי הממשלה פועלים מזכירי מדינה (State Secretaries) הנחלקים לשתי קבוצות:
• מזכירי מדינה קבועים (Permanent State Secretaries) הם עובדי ציבור מקצועיים, האחראים על שימור המשכיות המנהל הציבורי של משרדי הממשלה. הם עוזרים לשרים בכל הנוגע לפן האדמיניסטרטיבי של המשרד הממשלתי.
• מזכירים פרלמנטריים (Parliamentary State Secretaries) הם חברי פרלמנט, האמונים על היחסים והקשר בין השרים לפרלמנט וסיעותיו. הם עוזרים לשרים בכל הנוגע לפן הפוליטי של עבודת השר. בהעדר השר, המזכיר הפרלמנטארי משתתף במקומו בישיבת הקבינט, אך הוא אינו רשאי להצביע במקום השר.106
כל שר נעזר בלפחות שני מזכירי מדינה, אחד מכל סוג, כאשר בחלק גדול ממשרדי הממשלה מכהנים במקביל כמה וכמה מזכירים, משני הסוגים.
בנוסף, בשני משרדי ממשלה מכהנים "שרי מדינה" (Ministers of State) שכל אחד מהם אחראי על תחום פעילות מסוים. במשרד החוץ מכהנים שני "שרי מדינה" תחת שר החוץ. שניהם חברי הבונדסטאג ותפקידם לסייע לשר החוץ בתפקידיו – במיוחד באלה הפוליטיים.107 יצוין, שבמשרד זה אין מזכירי מדינה פרלמנטאריים. במשרד הקאנצלר מכהנים 3 שרי מדינה שמהווים חלק מהדרג המדיני של קבלת החלטות. על שרים אלה מוטלים תפקידים ספציפיים (אחת מהם אחראית על הקשר בין המדינות לפדרציה, אחת מהם היא נציבת הממשלה הפדראלית לענייני הגירה, פליטים ואינטגרציה, והשלישי מוגדר כנציב הממשלה הפדראלית לתרבות ותקשורת). בנוסף, תפקידם הכללי הוא לסייע לקאנצלר.
8. טבלה משווה
בריטניה
קנדה
אוסטרליה
הולנד
שבדיה
נורבגיה
גרמניה
ממשלה ברובד אחד או בכמה רבדים
כמה רבדים
כמה רבדים
כמה רבדים
כמה רבדים
רובד אחד
רובד אחד
רובד אחד
הבחנה בין שרים מדרגות שונות
כן. ישנם שרי קבינט (שרים בכירים), שרובם עומדים בראש משרדי הממשלה; ושרים שמחוץ לקבינט (שרים זוטרים בדרגות שונות).
כן. ישנם שרי קבינט, כמעט כולם עומדים בראש משרדי הממשלה; ושרים זוטרים שמחוץ לקבינט.
כן. ישנם שרי קבינט שעומדים בראש משרדי הממשלה ושרים זוטרים שמחוץ לקבינט.
כן. ישנם שרי קבינט, רובם עומדים בראש משרדי הממשלה, ושרים זוטרים שמחוץ לקבינט (מזכירי המדינה)
אין
אין
בשני משרדי ממשלה מכהנים "שרי מדינה" הכפופים לשר הפדראלי / לקאנצלר שמעליהם.
מספר שרי הממשלה (כולל ראש הממשלה)
האם מוגדר בחוק?
לא
לא
כן. מקסימום 30
לא
לא
כן. לפחות 8.
לא
בממשלה הנוכחית
כ-100 "שרים" (בעלי "מינוי מיניסטריאלי"
32
30
27
22
19
16
מתוכם – מספר חברי הקבינט
בממשלה הנוכחית
23
27
18
16
22
19
16
האם השרים הם גם חברי פרלמנט
כן
כן
כן
לא (אינם רשאים).
לא (אינם רשאים)
לא (אינם רשאים).
יכולים להיות, אך אינם נדרשים
האם יש כמה שרים המכהנים במשרד אחד
כן. גם מאותה דרגה וגם מדרגות שונות.
כן
כן. גם מאותה דרגה וגם מדרגות שונות.
כן. גם מאותה דרגה וגם מדרגות שונות.
כן, מאותה דרגה.
כן, מאותה דרגה.
כן, מדרגות שונות.
שרים בלי תיק (בהגדרתם הרשמית)
יש. בממשלה הנוכחית אחד (חבר קבינט)
ניתן למנות. בפועל בשנים האחרונות כמעט ואין.
ניתן למנות. בממשלה הנוכחית אין.
יש. שלושה בממשלה הנוכחית (חברי קבינט). למעשה מדובר בשרים נוספים במשרדים קיימים.
בעבר נהוג היה למנות אך פרקטיקה זו נפסקה במרוצת השנים.
ניתן למנות. בממשלה הנוכחית אין.
בממשלה הנוכחית אין.
סגני שרים ובעלי תפקידים אחרים.
מזכירים פרלמנטריים או תתי-מזכירי מדינה פרלמנטריים. השרים הזוטרים ביותר, כפופים ישירות לשר הממונה על המשרד. חלק מהממשלה המורחבת.
1. סגני שרים (Deputy Ministers) - עובדי ציבור מקצועיים שאינם מפלגתיים. אינם נחשבים לחברי הממשלה.
2. מזכירים פרלמנטריים – חברי פרלמנט שאינם נמנים על חברי הממשלה. מהווים חוליה מקשרת בין השר לפרלמנט, לרבות מילוי מקומו במצבים שונים.
מזכירים פרלמנטריים ושרים מסייעים. פועלים בתוך משרד ממשלתי ומשמשים סגנים לשר שלהם. מהווים חלק מהממשלה המורחבת.
מזכירי המדינה הכפופים לחלק משרי הקבינט. האחרונים מאצילים סמכויות לראשונים ומיוצגים על-ידם בהעדרם. מהווים חלק מהממשלה המורחבת.
מזכירי מדינה – מינויים פוליטיים של השרים, משמשים כעוזריהם הראשיים. כיום ישנם 31 מזכירי מדינה במשרדי הממשלה השונים.
מזכירי מדינה. מכהנים תחת השרים במשרדים השונים ומשמשים כסגניהם. אינם נחשבים לחברי הממשלה.
מזכירים פרלמנטריים - חברי פרלמנט האמונים על היחסים והקשר בין השרים לפרלמנט וסיעותיו. מסייעים לשרים בכל הנוגע לפן הפוליטי של עבודתם.
סגן ראש ממשלה
"השר הראשון" הוא גם סגן ראש הממשלה. בין השאר, ממלא את מקום ראש הממשלה בהעדרו.
אופציה. בעיקר תואר כבוד המוענק לאחד משרי הממשלה. אין למשרה מעמד בחוק או תפקיד סטטוטורי.
אחד השרים משמש כסגן ראש הממשלה, הממלא את מקומו של ראש הממשלה בהעדרו.
הסגן ממלא את מקום ראש הממשלה בהעדרו. לרוב זהו "השר המוביל" מטעם השותפה הקואליציונית הבכירה.
על-פי החוקה, ניתן למנות את אחד השרים לסגן ראש הממשלה, הממלא את מקום ראש הממשלה בהעדרו.
אחד השרים משמש כסגן הקאנצלר וממלא את מקומו בהעדרו. לרוב זהו נציגה של השותפה הקואליציונית הבכירה.