חומר רקע
1.1. מבוא
מסמך זה מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט, ובו עדכון למסמך "אומדן עלות להצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון – הצגת תסקיר לנפגע בעבירות אלימות), התשס"ו-2006", שהוגש לוועדה ב-18 ביוני 2007. במסמך הנ"ל הוצג ניתוח העלות של הצעת החוק בהתאם לחמישה תרחישים שונים ביחס לעברות שיכללו בהצעת החוק.
לאחר דיון בהצעת החוק הוחלט לקדם את הליך החקיקה בהתאם לתרחיש השלישי שהוצג, וכן לבחון תרחיש נוסף הכולל עבירות אלימות שנקבע להן עונש של 5 שנות מאסר ומעלה, המהוות פגיעה ישרה בגוף, ושאינן מתבצעות בתוך המשפחה.
במסמך זה יוצג ניתוח העלות של הצעת החוק עבור התרחישים הבאים:
1. עבירות אלימות שנקבע להן עונש של 7 שנות מאסר ומעלה המהוות פגיעה ישירה בגוף, ושאינן מתבצעות בתוך המשפחה, וכן עבירות המתה (תרחיש ג' במסמך הקודם);
2. עבירות אלימות שנקבע להן עונש של 5 שנות מאסר ומעלה, המהוות פגיעה ישירה בגוף, ושאינן מתבצעות בתוך המשפחה.
אומדן העלות
נציג את הנתונים וההנחות העומדים בבסיס חישוב העלות, כפי שהוצגו במסמך הקודם.
כדי לחשב את העלות הצפויה מהצעת החוק, יש לדעת בכמה תסקירים מדובר בשנה, ומה העלויות הנלוות להכנת תסקיר בידי שירותי המבחן שבמשרד הרווחה.
מספר התסקירים שיבוצעו בשנה
אומדן העלות שיוצג מתבסס על נתונים אודות מספר האישומים בכל אחד מסעיפי האישום הרלוונטיים להצעת החוק, כפי שנמסרו מהלשכה המשפטית שבהנהלת בתי המשפט.1 הנתונים מתייחסים להחלטות שניתנו בשנת 2005, וכוללים אישומים שבצידם הרשעה ואישומים ללא הרשעה. להלן נתונים אודות מספר האישומים על פי כל אחד מהתרחישים שהוצגו:2
תרחיש
סה"כ אישומים
1
1,605
2
2,127
כפי שראינו, הצעת החוק אינה מחייבת עריכת תסקיר, אלא מאפשרת לבית המשפט להורות על עריכת תסקיר בהתאם לשיקול דעתו. על פי נתוני משרד הרווחה, במקרים של עבירות מין בית המשפט מורה על עריכת תסקיר בכ-20%-10% מן התיקים. כיוון שאופיין של עבירות אלימות שונה מעבירות מין, מעריכים במשרד הרווחה ששיעור המקרים בהם יורה בית המשפט על עריכת תסקיר גבוה מהשיעור הנהוג כיום ביחס לעבירות מין. לצורך חישוב העלות של הצעת החוק, הניחו במשרד הרווחה שבכ-50% מהמקרים יורה בית המשפט על עריכת תסקיר.3 עם זאת, נציג ניתוח רגישות גם עבור מציאות בה שיעור המקרים בהם ייערך תסקיר יהיה שונה מ-50%.
בהקשר למספר התסקירים שייערכו בכל שנה, חשוב לציין שהנתונים שהוצגו מתייחסים למספר האישומים בכל שנה לפי סעיפי האישום, ולא למספר האנשים שהואשמו בכל שנה. סביר להניח שלפחות בחלק מהתיקים המתנהלים בגין עבירות אלימות, אדם אחד מורשע בכמה סעיפי אישום, כך שמספר התסקירים נמוך ממספר האישומים. מנגד ייתכן שבחלק מהמקרים יש יותר מקורבן אחד, ויידרש להכין תסקיר עבור כל אחד מהנפגעים. לצורך הערכת העלות הצפויה מהצעת החוק, הנחנו ששתי השפעות מנוגדות אלו מקזזות אחת את השניה.
העלות השנתית לעריכת תסקירים בידי שירותי המבחן שבמשרד הרווחה4
הצעת החוק אינה מפרידה בין עברות אלימות שבוצעו כנגד בגירים לבין עבירות שבוצעו כנגד קטינים. עם זאת, העלויות לעריכת תסקיר לבוגר שונות מהעלויות לעריכת תסקיר לקטין, זאת משום שלביצוע תסקיר לנפגע בגיר דרושות 25 שעות עבודה, ואילו לביצוע תסקיר לנפגע קטין דרושות 40 שעות עבודה. לכן, בהנחה שבשנה יש כ-11 חודשי עבודה ובכל חודש יש כ-175 שעות עבודה, הרי שעובד אחד יכול לבצע כ-77 תסקירים לבגיר או כ-50 תסקירים לקטין בשנה. יצוין, כי לצורך חישוב העלות של הצעת החוק, הניחו במשרד הרווחה שהחלוקה בין תסקירים בגין נפגעים קטינים ובגירים תהיה זהה,5 אך נציג ניתוח רגישות גם עבור חלוקות שונות.
לצורך עריכת התסקירים בגין עבירות אלימות, יש צורך במנגנון שירכז את הנושא במשרד הרווחה. נוסף על עובדי הרווחה העורכים את התסקירים, יש צורך גם במדריכים, מפקחים ואנשי מינהלה. להערכת משרד הרווחה, על כל 6 עובדים העורכים תסקירים יש צורך במדריך/ראש צוות, וכן יש צורך בשני מפקחים ארציים (אחד לבגירים ואחד לקטינים) ו-2 עובדי מינהלה (עבור תרחיש א' הוספנו סה"כ 4 אנשי מינהלה). עלות ההעסקה השנתית של עובדי מינהלה עומדת על כ-80,000 ש"ח, ואילו עלות ההעסקה השנתית של אנשי המקצוע עומד על כ-150,000 ש"ח בשנה.
בנוסף יש עלויות בגין הכשרת העובדים, פיתוח נושא התסקירים לנפגעי אלימות, ציוד לעובדים ועוד. ההערכה היא שמדובר על כ-800,000-500,000 ש"ח נוספים.
נציג את העלויות עבור התרחישים השונים (במיליוני ש"ח):
להלן ניתוח רגישות של העלות הצפויה מהצעת החוק, בהתאם לשיעור התסקירים שיבוצעו מכלל האישומים, ובהתאם להתפלגות בין בגירים וקטינים:
תרחיש 1
שיעור ביצוע תסקירים מכלל האישומים
שיעור התסקירים הנערכים בגין
נפגע בגיר (היתר נערכים עבור נפגע קטין)
0.25
0.5
0.75
0.75
2.01
3.06
4.11
0.5
2.15
3.33
4.52
0.25
2.28
3.60
4.93
תרחיש 2
שיעור ביצוע תסקירים מכלל האישומים
שיעור התסקירים הנערכים בגין
נפגע בגיר (היתר נערכים עבור נפגע קטין)
0.25
0.5
0.75
0.75
2.65
4.04
5.43
0.5
2.83
4.40
5.97
0.25
3.01
4.76
6.52
כפי שצוין, ההנחה בבסיס החישוב שהוצג היא כי בגין כל אישום יבוצע תסקיר אחד. עם זאת, ייתכן שבחלק מהמקרים, בעיקר בעבירות המתה, יידרש יותר מתסקיר נפגע אחד כך שהעלות תגדל בהתאם. כיוון שבעברות המתה הקורבן הישיר אינו בין החיים, הרי שלעיתים עורכים תסקיר למספר אנשים בעיקר מקרב בני משפחתו. לצורך חישוב העלות הצפויה של הצעת החוק, הנחנו שלא יערכו בממוצע יותר מ-4 תסקירים בגין עבירה אחת. בהינתן כ-125 אישומים של עבירות המתה בשנה, הרי שמדובר על תוספת תקציבית של 450,000-400,000 ש"ח בשנה.
2. סיכום
מניתוח העלויות הצפויות על פי התרחישים השונים, עולה כי על פי חלק מהמקרים בתרחיש 2 ייתכן והעלות השנתית גבוהה מ-5 מיליון ש"ח. אמנם, סביר ששיעור ביצוע התסקירים הכללי לא יעבור את ה-50%, כך שהעלות הצפויה של הצעת החוק אינה עולה על 5 מיליון ש"ח.
עם זאת, חשוב לציין כי סביר להניח שהעלות בפועל תהיה נמוכה מהעלות, כפי שהוצגה במסמך, מהטעמים הבאים:
• הצעת החוק אינה מתייחסת לעבירות אלימות שבוצעו במשפחה, ואילו הנתונים ביחס למספר האישומים כוללים גם אישומים בגין עבירות אלימות שבוצעו בתוך המשפחה. אין באפשרותנו לדעת אילו עבירות בוצעו בתוך המשפחה, אך סביר להניח שמספר האישומים הרלוונטיים להצעת החוק נמוך, ואף באופן משמעותי, מהמספר שהוצג;
• להערכת גורמים במשרד הרווחה, מספר האישומים בגין עבירות כנגד בגירים, גבוה מזה שכנגד קטינים. עם זאת, הם מניחים ששיעור ביצוע תסקירים בגין עבירות כנגד קטינים גבוה מזה שיבוצע בגין עבירות כנגד בגירים. כיוון שהעלות לביצוע תסקיר לבגיר נמוכה מזו של קטין, ולכן ייתכן שהעלות בפועל תהיה נמוכה מזו שהוצגה.