חומר רקע
דף עמדה
הצעת חוק אימוץ ילדים (תיקון מס' 7), התשס"ג – 2003
כללי
1. זהו גילגולה השני של הצעת חוק זו, אשר נדונה מספר פעמים זה מכבר. בקליפת האגוז מבקשת הצעת חוק זו לקבוע דרכים להכיר באימוצים שנערכו בחו"ל ובהסדרת מעמדם של המאומצים ורישומם במרשם האוכלוסין בישראל. נקדים ונציין, כי נושא זה הינו חשוב וראוי. עם זאת, אנו סבורים, כי הדרך בה מבקשת הממשלה להסדיר את הסוגיות הנוגעות להליכי האימוץ, פוגעת בטובתם של מאומצים ובזכויות מאמצים, ועלולה אף להקשות ולפגוע בהליכי קליטתם כעולים בישראל. להלן נסקור בקצרה את השתלשלות האירועים הנוגעת להצעת חוק זו, ונציג עמדתנו בהתייחס לתוכן הצעת החוק בפרוטרוט.
השתלשלות האירועים בכל הנוגע להצעת החוק
2. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ה – 16 ביום 23.7.2003 כהצעת חוק אימוץ ילדים (תיקון מס' 4), התשס"ג – 2003. לאחר שעברה בקריאה ראשונה במליאה הועברה להכנה לקראת קריאה שניה ושלישית בועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת. במהלך הדיונים בועדת העבודה הרווחה והבריאות חולקה הצעת החוק לשני חלקים. החלק הראשון נדון זה מכבר והתקבל על-ידי מליאת הכנסת בקריאה השניה והשלישית. הדיון בחלקה האחר של הצעת החוק, הוא הצעת החוק המונחת היום בפני הועדה - נמשך.
3. ישיבה בנושא התקיימה ביום 22.6.2004 ובעקבותיה נדרשה הממשלה לבחון עמדתה פעם נוספת. משך תקופה ארוכה לא התקיים דיון נוסף כלשהו בועדה. רק ביום 14.7.2006 התקיים דיון נוסף בהצעת החוק, שבסופו אושרה הצעת החוק על ידי הועדה להנחה על שולחן הכנסת לקריאה שניה ולקריאה שלישית. אלא, שמדיון זה נעדרו ארגוני זכויות האדם וקולם לא נשמע. לפיכך, החליטה ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, מספר ימים מאוחר יותר, לקיים ריביזיה. נציין, כי קודם לדיון בריביזיה, נפגשו נציגי המרכז לפלורליזם יהודי עם נציגי היועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטי לועדת העבודה הרווחה והבריאות. למרבה הצער, לא הביא שיג ושיח זה לתיקון המעוות בהצעת החוק. הנוסח המצוי כיום בפני הועדה הוא אם כן נוסח דומה לנוסח המקורי, נגדו טענו כבר בעבר.
המצב הנוהג בהכרה בפסקי דין זרים של אימוץ
4. הצעת החוק מבקשת להסדיר את אופן ההכרה בפסקי דין זרים של אימוץ ובהמשך לכך אף את המעמד שיקבל המאומץ בישראל ואת רישומו במרשם האוכלוסין כבן להוריו המאמצים, מכוח האימוץ. על מנת להבין את הקושי שבדרך בה מבקשת הממשלה להסדיר סוגיות אלה ראוי לסקור בקצרה את המצב הנוהג כיום בכל הנוגע להכרה באימוצים שנערכו בחו"ל ולהענקת זכויות מכוחם. מצב זה הוא בעייתי ופסול כשלעצמו, אך דומה כי הצעת החוק המוצעת תחמיר את הדברים.
5. הדין הישראלי אינו קובע כיצד יוכרו צווי אימוץ זרים שניתנו בחו"ל. לכאורה, בהעדר הוראות מפורשות בדין, היה על רשויות המדינה לפעול בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי הפרטי, ולהכיר בהליכי האימוץ ובפסקי הדין הזרים של אימוץ. ואכן, ברגיל, זוכה ילד מאומץ בכל הזכויות להן זכאי ילדו הביולוגי של אדם, ובכלל זה קבלת מעמד בישראל. הורים מאמצים יכולים להסדיר מעמדו של ילדם המאומץ וכן לרושמו במרשם האוכלוסין, וזאת מבלי להיזקק להליכים משפטיים כלשהם.
6. אמנם, מדיניות משרד הפנים בכל הנוגע להכרה באימוצים שנערכו בחו"ל בחלק מן הארצות (בעיקר חלק מארצות ברית המועצות לשעבר), או שנערכו במועד הסמוך מדי לטעמו של משרד הפנים למועד העליה או הכניסה לישראל של בני הזוג, הינה שלא להעניק מעמד עולה ואזרחות ישראלית לילדים שאומצו, אף לא לרשום האימוץ במרשם האוכלוסין. כפועל יוצא ממדיניות זו נכנסים מאומצים יחד עם הוריהם לישראל, אך בשל הצורך בקיום הליכי בירור ממושכים של הכרה בתוקף האימוץ ובהסדרת המעמד, הם נותרים תקופה ארוכה ללא מעמד כלשהו. לחלופין, ארעו מקרים בהם התפצלה המשפחה, כאשר אחד ההורים נכנס לישראל ופעל מכאן להסדרת מעמדו של המאומץ, בעוד ההורה האחר שוהה עם המאומץ בחו"ל. מקרים קשים עוד יום הם מקרים בהם המאומץ הוא בגיר וכניסתו לישראל מסורבת כליל.
7. ראוי להדגיש, כי הסיטואציה המתוארת אינה נוגעת אך למקרים בודדים. למרכזי הסיוע המשפטי לעולים של המרכז לפלורליזם יהודי מוכרים עשרות מקרים בהם נקלעו הורים מאמצים בקשיים להכניס את ילדיהם המאומצים לישראל או להסדיר את מעמדם ולרושמם כילדיהם, לאחר כניסתם ארצה. עם זאת, בעקבות עתירה שהוגשה בעניין לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ 2426/04 קולי אגייב נ' שר הפנים), הסכים משרד הפנים לבדוק את כנות האימוץ באופן פרטני, באמצעות שימוע שיערך להורה המאמץ ולילד המאומץ, שלאחריו יוחלט האם להעניק למאומץ מעמד או לאו. פתרון זה הוא כמובן בלתי מספק, וראוי היה כי משרד הפנים ינהג בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי הפרטי.
הוראות הצעת החוק
אימוץ שנערך במהלך 5 השנים הקודמות למועד הגשת הבקשה
8. סעיף 31א(ב) קובע כי אם במועד הגשת הבקשה למעמד לילד מאומץ בישראל, או במועד הגשת הבקשה לרישום ילד במרשם האוכלוסין בישראל, טרם עברו 5 שנים ממועד האימוץ תועבר בקשתו לבחינת פקיד סעד, שיבחן כי האימוץ עולה בקנה אחד עם טובת הילד ועם תקנת הציבור. משמעותה של הוראה זו היא כי כל הליך אימוץ שנערך בחו"ל וטרם מלאו לו 5 שנים הוא חשוד וראוי לבחון אותו בחינה מיוחדת. הוראה זו באה ככל הנראה ליתן מענה לרצונו של משרד הפנים לבחון אימוצים הסמוכים למועד העליה, בכדי למנוע שימוש לרעה בהליכי האימוץ. ואולם, התקופה של 5 שנים היא תקופה ארוכה. התפיסה לפיה כל אימוץ שנערך בחו"ל פחות מ – 5 שנים קודם למועד הגשת הבקשה היא תפיסה אשר רואה בכל עולה אויב פוטנציאלי המבקש להערים על המדינה ולפגוע בה. תפיסה זו אינה יכולה להנחות את מי שאמונים על מימוש זכויותיהם של אזרחים ישראלים, לרבות הסדרת מעמדם, מעמד בני משפחתם ומעמד ילדיהם.
הדרישה לדון מחדש באימוץ
9. סעיפים 31א(ג) – (ד) המוצעים קובעים כי אם סבר פקיד סעד כי האימוץ מנוגד לטובת הציבור או לטובת הילד, יעביר מי שהוסמך להחליט בבקשה, את הבקשה, אל בית המשפט. במקרה זה תהפוך הבקשה לתובענה שהגיש המבקש (ההורה המאמץ) להכרה בצו האימוץ, כשטופס הבקשה הוא כתב התביעה מטעמו. לכאורה מורה הסעיף כי המדינה היא זו שתפתח בהליך המשפטי, ואולם קריאה מעמיקה של הדברים מגלה כי האחריות לפתיחת ההליך תוטל על ההורים המאמצים. משמעותה של הוראה זו היא כי ההורים המאמצים יאלצו לנהל בבית המשפט המוסמך הליך אימוץ חדש, מראשיתו. זאת בשעה, שהליכי האימוץ נסתיימו זה מכבר במדינה בה נערכו, והם סופיים. זאת ועוד. הליכים מסוג זה עלולים לגרום מצב לא נורמלי אף בלתי רצוי, לפיו ילד יוכר כבנם המאומץ של הוריו במדינה אחת, אך לא יוכר כבנם המאומץ של הוריו במדינה אחרת.
10. כדי להבין את משמעותה מרחיקת הלכת של הוראה זו אין אלא לדמיין מה תהיינה השלכותיו של הליך מסוג זה על משפחה בה אומץ הילד לפני מספר שנים, וכעת עומדת כל מערכת היחסים המשפחתית ויציבותה למבחן משפטי פעם נוספת. תוצאותיו של הליך זה עלולות להיות קיצוניות כדי כך, שבעקבותיו לא יירשם הילד המאומץ בישראל ולא יקבל בה מעמד, חרף העובדה כי הוא ילדם של הוריו המאומצים לכל דבר וענין מזה שנים מספר.
הטלת הנטל על ההורים מבקשי הבקשה
11. בהפניית ההורים המאמצים אל בית המשפט מטילה למעשה המדינה את נטל ההוכחה, להראות כי אכן האימוץ הוא אמיתי, על ההורים. הוראה זו אינה הגיונית משני טעמים. הטעם הראשון הינו טעם משפטי ולפיו, כאשר מציג אדם ראיות לזכאותו בדמות תעודות ציבוריות מאומתות הרי שדי בכך כדי להרים את נטל הראיה המינהלי המוטל עליו להוכחת זכאותו (ראו בג"ץ 349/99 סופיה מקסימוב נ' שר הפנים, טרם פורסם, פסק דין מיום 10.12.2003). מכאן ואילך עובר הנטל למדינה, באם היא מתנגדת למתן אותה זכאות, להראות כי אין הצדקה להענקתה.
12. הטעם האחר נוגע למיהות ההורים המאמצים. חלק מן ההורים המאמצים אשר יידרשו לקיים ההליך המשפטי בישראל הינם עולים חדשים שזה אך מקרוב באו ארצה. הם אינם דוברים את השפה, אינם מכירים את המנטליות או את הביורוקרטיה הישראלית, ודאי וודאי שהליכים משפטיים בארץ זרה אינם מוכרים להם והם עלולים להיות מאיימים באם יש לנקוט בהם בימים הראשונים להליכי המעבר. יש לזכור, כי הליך המעבר מארץ אחת לאחרת הוא קשה ממילא. אין זאת אלא, כי הצורך לנהל הליכים מסוג זה והטלת האחריות לניהולם דווקא על ההורים, בניגוד לדין הנוהג, מהווה הכבדה נוספת על עולים אלה ועלולה לפגוע ביכולתם לנהל את ההליך ובעקיפין לפגוע בטובת הילד ובזכויותיהם.
סמכותו של פקיד המרשם
13. סעיף 31א(ג) קובע כי מי שהוסמך להחליט בבקשה הוא בעל הסמכות להתלות את הבקשה ולהעבירה אל בית המשפט. כאשר מדובר בקבלת החלטה הנוגעת לרישומו של ילד מאומץ במרשם האוכלוסין מוקנית הסמכות, מכוח הוראות סעיף 4 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה – 1965, לפקיד המרשם. הוראה זו, המעניקה לפקיד המשקל שיקול דעת וסמכות להכריע בעניינים מהותיים, עומדת בניגוד מוחלט למושכלות ראשונים בשיטתנו המשפטית, ולפסיקתו העקבית וארוכת השנים של בית המשפט העליון.
14. עוד בענין פונק-שלזינגר (בג"ץ 143/62 פונק שלזינגר נ' שר הפנים פ"ד י"ז 225) נקבע כי פקיד הרישום ממונה על איסוף נתונים לצרכים סטטיסטיים, וכי הוא נעדר סמכות שיפוטית. עוד נקבע כי משהומצאה לפקיד הרישום תעודה, עליו לרשום את תכנה, וכי לא קיים לו שיקול דעת האם לבצע הרשום אם לאו. מאז מתן פסק הדין בענין פונק שלזינגר הנ"ל בשנת 1963, חזר בית המשפט על הדברים האמורים בסיטואציות שונות. כך למשל בענין נעמ"ת (בג"ץ 5070/95 נעמת - תנועת נשים עובדות ומתנדבות נ' שר הפנים, פ"ד נו(2) 721) שם נקבע כי על פקיד הרישום לרשום גיורים לא אורתודוכסים שנעשו בישראל, ובהזדמנויות נוספות (ראו עוד בג"ץ 1779/99 ברנר-קדיש נ' שר הפנים פ"ד נד(2) 368; ע"א 10280/01 ירוס-חקק נ' היועץ המשפטי לממשלה פ"ד נט(5) 64).
15. הממשלה מנסה בהצעת חוק זו לשנות מכללי היסוד המשפטיים המוכרים לנו לצורך סוגיה זו ולהקנות לפקיד המרשם סמכות, אשר תוקנה לו לעניינים הנוגעים לאימוץ, להבדיל מכל ענין רישומי אחר, שלא לרשום מסמכי אימוץ רשמיים שניתנו במדינה זרה. מעבר לשינוי הממשי בדין, הרי שיש בכך כדי ליצור אי התאמה בדין באשר לסמכויותיו של פקיד המרשם.
מתן מעמד ארעי בישראל לילד מאומץ אשר ההכרה באימוצו מצריכה הליכים משפטיים
16. סעיף 31א(ה) קובע כי ילד שבקשתו למעמד או לרישום מכוח אימוצו הותלתה, יקבל מעמד של תושב ארעי, אם הוריו המאמצים הם אזרחים, תושבי קבע או תושבים ארעיים בישראל. אכן, יש הכרח להסדיר את מעמדו של ילד אשר טרם הוכרעה שאלת ההכרה באימוצו. זאת בעיקר נוכח העובדה, כי ממעמד זה נובעות זכויות אחרות, דוגמת הזכות לשירותי בריאות. חרף חשיבות הסדרת המעמד לוקה הסעיף בשני קשיים מרכזיים.
17. הקושי הראשון נובע מן העובדה כי הסעיף עושה שימוש בהגדרה "ילד". הגדרה זו ניתן לפרש כאילו היא מתייחסת לילד קטין בלבד. לא ברור מהוראות הסעיף כי הוא חל אף על ילד מאומץ, שהפך ברבות השנים בגיר, וכעת מבקש זכויות מכוח אימוצו. הוראה זו מבחינה אם כן בין ילד מאומץ שעודו קטין ובין ילד מאומץ שהגיע לבגרות. יש לציין, כי קטינים שהוריהם זכאים למעמד בישראל רשאים להצטרף אליהם וקבל מעמד בישראל מכוח נוהל כניסתם של קטינים נילווים (כך למשל במקרה של אימוץ ילדיו של אחד מבני הזוג מנישואין קודמים). ילדים מאומצים בגירים לעומת זאת, לא יוכלו להנות מנוהל זה ועלולים למצוא את עצמם צריכים לנהל הליך משפטי להסדרת מעמדם מכוח האימוץ, וזאת בעוד הם עצמם נמצאים בחו"ל.
18. קושי אחר נוגע למועד בו יינתן המעמד לילד. על פי הוראות הסעיף יינתן המעמד לילד אך לאחר שבקשתו הותלה, היינו: לאחר שפקיד סעד קבע כי יש חשש שהאימוץ מנוגד לטובת הילד או לתקנת הציבור, ובעל הסמכות העביר את הבקשה לבית המשפט. החוק אינו קוצב זמנים לביצוע הליכי הבחינה, ומהכירות מרכזי הסיוע המשפטי לעולים את אופן התנהלות הלשכות למינהל אוכלוסין קיים חשש כי הליכים אלה יארכו זמן רב. זמן זה עלול להתארך אף יותר, כאשר יש צורך גם בקבלת חוות דעתו של פקיד סעד. ובינתיים, אין משרד הפנים חייב לתת לילד מעמד, והוא עלול להמתין להכרעה ראשונית בעניינו תקופה ממושכת ללא זכויות כלשהן.
הוראת שמירת הדינים
19. סעיף 31ב. המוצע קובע, כי הוראות הצעת החוק לא יפגעו בסמכותו הכללית של שר הפנים או מי מטעמו, לסרב לבקשת אימוץ, לרבות סירוב בשל אימוץ במדינת חוץ שמטרתו כניסה לישראל או שהייה בה של מי שאינו זכאי לכך לפי כל דין. סעיף זה מעורר תמיהה. בעל הסמכות מבקש, כי חרף קביעתם של כללים ברורים ומסודרים בהצעת החוק הזו, עדיין יישמר לו שיקול דעת רחב להכריע בבקשות להסדרת מעמד או רישום מכוח אימוץ, גם אם לכאורה נותנות הוראות הצעת החוק פתרון למקרים מסוג זה. ודוק. אף המקרים מהם חושש משרד הפנים, היינו: אימוץ החשוד כנעשה לשם קבלת מעמד בלבד, ניתן לאבחון ולטיפול על פי הכללים שמוצעים בהצעת חוק זו. ראוי לציין, כי מקרים אלה הם בדיוק סוג המקרים בהם מתעוררים קשיים בהתנהלותו של מינהל האוכלוסין בכל הנוגע להסדרת מעמדם ורישומם של ילדים מאומצים. במובן זה, יש בסעיף שמירת הדינים משום שימור המצב הקיים והרחבה של שיקול דעתו של מינהל האוכלוסין, הרחב ממילא.
20. מובן, כי לשר הפנים ולמי שהסמיך לכך קיים שיקול דעת שלא להתיר כניסה לישראל מן ההנמקות המקובלות והקבועות בחקיקה הקיימת. כך למשל אין מחלוקת כי יוסיף לעמוד לשר הפנים שיקול דעת בכל הנוגע למתן מעמד בישראל כאשר למבקש המעמד עבר פלילי, כאשר הוא מהווה סכנה לבטחון הציבור או כאשר הוא מהווה סכנה לבריאות הציבור. ואולם, מרגע שקבע החוק כללים לבחינת מעמדם ורישומם של ילדים מאומצים, לא ניתן לקבל נתיב מקביל, בו קיים לשר שיקול דעת לחרוג מהוראות החוק. שיקול דעת כזה מייתר את החוק ומרוקן אותו מתוכן.